社会政策的基本原则精选(十四篇)

篇1

关键词:政府公共决策 伦理原则 正义原则 呼唤

在人类追求进步的过程中,正义始终是其永恒的价值目标与价值追求。在现代社会,社会正义是与政府公共决策密切相关的,事实上,政府决策什么,怎样决策,决策的结果又如何等等都将直接影响社会公众的利益与幸福,关乎社会的正义。那么什么是政府公共决策?政府进行公共决策为什么又要遵循正义伦理原则?这就是本文要讨论的。

一、政府公共决策的含义及特点

按照戴维・伊斯顿(David Easton)的概括,政府决策是对社会价值的权威性分配 (authoritative allo-cation of values)。这里所谓“价值”,是指社会上一般人都想得到的有形或无形的东西,如权力(power)、财富(wealth)、技能(skill)、知识(knowledge)、安全(security)、声望(prestige)等。①与此相关,国内学者钱再见等认为,公共决策是社会公共权威运用公共权力对社会资源进行权威性分配的政治过程。

受上述学者的启发,结合决策本身的固有特点,本人认为,政府公共决策是指政府作为公共决策主体为解决社会公共事务问题,实现社会公共目标而制定、选择合理行动方案的过程。显然,政府公共决策的内容或对象,指向的是社会公共事务问题,追求的是社会公共利益,因此,“国家或政府等社会公共权威的公共决策的正义与否,常常决定了民众的获益或损失,以及获益或损失的程度,并且进而影响到民众的幸福或不幸,以及民众幸福或不幸的程度。” ②

政府公共决策除具有一般决策的特点即目的性、针对性、可行性、有效性、择优性外还具有三个重要的特点:一是具有公共性,政府公共决策的公共性是指它是基于社会公共事务,针对的是特定的社会公共问题,它的目标旨在维护和实现社会的公共利益,满足社会的公众需求; 二是权威性,这首先是因为公共决策并不是由个人随意就能做出的,它是一个复杂而又完整的系统过程,包括发现问题,确定目标;集思广义,拟定方案;分析评估,比较选优;组织实施,反馈完善等四个阶段;其次,它一旦形成,便由政府保证实施,具有某种强制性;三是社会性、持久性。公共决策致力于社会公平,维护、增进社会公共利益,而不是个人或某些人的私人利益。政府公共决策自身的这些特点使其对整个社会影响必定深刻而持久,因而政府公共决策必须坚持正义的伦理原则。

二、政府公共决策主要遵循的伦理原则

只有科学合理的政府公共决策才能获得社会公众的普遍认同和支持,才能维护、实现社会正义。这既依赖于决策的科学化,也依赖于价值目标的合理定位,以及在此种价值目标的基础上的某种价值原则的遵循。政府公共决策所遵循的伦理原则主要有以下几个:

1、功利主义原则。功利主义的创始人和最主要的代表人物是边沁和密尔,边沁认为,道德的基本原则就是“最大多数人的最大幸福”,他说:“功利原理是这样的原理:它按照看来势必增大或减小利益有关者之幸福的倾向,亦即促进或妨碍此种幸福的倾向,来赞成或非难任何一项行动。”边沁还特别强调,自己所说的“任何一项行动”,不仅是私人的每项行动,而且是政府的每项决策。密尔继承了边沁的基本思想,并将其完善化、系统化。功利主义的价值原则,以行为所能带来的客观效果来衡量该行为的价值,属于行为的“效果论”。在政府公共决策中,它要求以尽可能少的“投入”获取尽可能大的“功效”,它所关注的是即该决策能给我们自己及利益相关者带来最大的好处吗?客观来评价,功利主义的伦理原则,对社会来讲,它有助于国民经济在短期内迅速恢复并发展;对于政府公共政策以及公共决策的绩效评估而言,也非常简捷、明确。但是,单纯地强调功利,它也会导致一系列的问题:第一,使政府决策行为企业化、市场化,政府维护社会正义与秩序的行为走样,腐败现象的普遍蔓延;第二,产生独断专权,搞“决策上的霸权主义”;第三,导致分配不公,贫富两极分化严重。总之,政府公共决策的功利原则,就是注重结果而忽视过程,过于注重目的而忽视手段,从而表现出一定的局限性。

2、科学原则。科学原则源自科学主义,它是一种主张以自然科学技术为整个哲学的基础,并确信它能解决一切问题的哲学观点,盛行于现代西方。它把自然科学奉为哲学的标准,自觉或不自觉地把自然科学的方法论和研究成果简单地推论到社会生活中来。政府公共决策的科学原则,就是以科学作为决策的道德标准,以此来确定目标,制定、选择方案,评价其结果的一种伦理原则。无疑,科学原则有其合理性,因为决策本身是一门科学,应该遵循科学的原则,同时,科学决策也有助于实现形式正义。但是,政府公共决策基于本身的性质而不能只要求具有科学、形式正义,它更强调对公共利益的维护、实质正义的实现。因此,科学原则对于政府公共决策来说也有其局限性,它并不是万能的,当今科学主义在西方的“不如人意”就能说明这一点。

三、政府公共决策本身呼唤正义之伦理原则

1、关于政府公共决策的正义原则

罗尔斯将正义视为普遍性的伦理原则。为了建立平等的社会,他认为社会制度必须建立在正义原则的基础上。正义原则包括两个:一是平等自由原则;其二是机会的公正平等原则和差别原则的结合,其中,第一原则优于第二原则,而第二个原则中的机会公平原则又优于差别原则。这种以正义原则为核心的正义理论适应了西方社会解决经济矛盾的价值需求,但是,它基于个人权利的视角,加之社会经济制度、社会经济发展的程度以及文化传统的差异,所以它也具有一定的局限性。我们认为,政府公共决策的正义原则是指政府作为决策主体在确定社会公共事务问题、制定并选择合理方案的过程中,为充分保障公民权利、促进社会公共利益、实现社会和谐发展而遵循的客观规律。正义原则的内容既应该包括实现个人的基本权利方面如人身权利(生命权与生存权)、人格权利、相关政治经济权利等,又包括提供公共产品,促进公共利益,实现社会的进步。政府公共决策的正义原则应该是这三者的统一体。

2、政府公共决策本身要求遵循正义原则

“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样”。③正义也是政府公共决策的首要价值原则。政府公共决策因为政府正义性的要求、公共决策本身的公共性特征以及其合法性来源而必然诉求于正义之伦理原则。

1、政府的正义性要求

关于政府为什么会存在、为什么要存在,以及人类社会为什么需要政府?这是一个古老而又经久不衰的理论话题。实际上它涉及到政府存在的价值问题、合理性问题。对此,洛克在《政府论》一书中做了经典性论述。他指出,在人类进入政治社会之前,存在着一种“自然状态”。在自然状态下,人们虽然过着自由、理想、美好的生活,但是,由于缺乏有权威的公共管理者和裁判者,因而,当发生争端或它的成员受到伤害时,就有无法申诉和决定争端等种种“不方便”之处。为了避免自然状态下的种种不方便,于是,人们通过订立社会契约,让渡一部分天赋的基本权利,共同形成政府的公共权力。政府作为行使公共权力的公共机构,其基本职能就是“为了规定和保护财产而制定法律的权利,判处死刑和一切较轻处分的权利,以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来分割的权利;而一切都只是为了公众的福利。” ④根据洛克的这一论述,我们可以看出:一是政府公共决策的权力不是与生俱来的,也不是上帝或神赋予的,而是人们达成契约的结果,是人们让渡的;二是人们让渡给政府等公共权力机构的一部分权力是为了实现社会的公共管理,促进公共利益,维护社会正义;三是政府的公共管理实质上是通过政府的公共决策的形式来实现的。因此,政府存在的首要价值,正如柏拉图在《理想国》中指出的,只能是为了实现善和社会的和谐,使国家和社会处于最佳状态即“至善”,“政府的本质在于主持和实现社会正义”,⑤总之,从政府的起源和本质来看,政府等公共权力机构进行公共决策的过程,本质上应该是一种权力的回归,是还政于民的过程,理所当然的应以社会公众的公共利益为其出发点和归宿,坚持公共决策的正义原则。

2、政府公共决策公共性特征的内在要求

政府公共决策必须遵循正义原则,还在于其公共性性质。公共性是政府公共决策最显著的特点。这种特点决定了政府公共决策首先必须以正义作为其伦理原则。 第一,公共决策的决策权力是公共权力。在现代社会,一方面人人享有平等的权利和自由,但另一方面又不可能人人直接参与国家事务的管理工作,因此,根据社会契约理论,需要每个人把自己所有的或一部分权力交给政府,形成社会的“公意”,决策权力从木质上讲就是这么一种公共权力。决策权力的公共性决定了它的行使必须遵循正义原则;第二,决策对象的公共性。公共决策只能着眼于社会公共事务,社会公共事务“具体体现为一定共同体成员普遍需求的公共物品和公共服务,它具有成本的社会分担性与效用的社会共享性”。⑥在现代社会,政府不再是“管制政府”、“全能政府”,而是服务政府、有限政府、责任政府,政府的责任重点是集中精力解决社会公共事务,通过公共决策的正义性来凸显自己的角色,谋求社会公众的认同和支持; 第三,决策目标的公共性。政府公共决策追求的是社会公共利益。关于公共利益,目前理论界没有普遍一致的标准和意见,多数人的观点认为“明确定义‘公共利益’是不可能的”。⑦但是,这并不表示公共利益不存在,与其说这是一个理论问题,不如说是一个事实问题。在一个社会中,不同的社会个体或群体在同一社会关系和同一社会环境里,彼此存在着诸多相互关系诸如依赖,因而有着普遍的利益交叉,这此交叉的公共需求和利益便构成公共利益的基础,并以社会利益的形式表现出来。它为一定共同体的不特定多数人所普遍享有,其利益关系基础和利益行为指向具有“社会性”和“公共性”,在外部特征上具有明显的非排他性、非竟争性与非盈利性,这正是公共决策正义性的精髓所在。⑧

3、政府公共决策的合法性要求

政府进行的公共决策本身要想具有合法性,最根本的是要获得社会公众的接受和认同,否则就没有存在的理由,而且也不可能存在。从合法性的结构来看,作为统治者的国家政府与作为其属民的社会公众共同构成了公共决策的合法性结构。在这个结构当中,政府通过公共决策以及由此形成的公共政策体现出一定的价值取向,而社会公众则依据一定的价值标准进行判断,二者在这个双向互动中相互影响,相互制约,共同使这个合法性结构呈现出动态发展。在这个发展的过程中,“人民已习惯于根据公民的经常性利益来评价政治”,⑨因此,“对社会需求的满足程度已经成为能否赢得政治忠诚和支持的重要因素”。⑩而这种“需要”,本质上就是对正义或正义原则的理性诉求。因此,作为实现政治目的工具之一的政府公共决策是否坚持正义的原则,是否具有正义性,必将影响上述合法性结构的互动性关系,影响社会公众对政治的功利性评价,进而影响政府甚至政治的合法性。是否遵循正义原则正是政府公共决策乃至政府本身的合法性来源及价值基础。

注释:

①Easton David《The Political System:An Inquiry intothe State of Political Science》, N.Y.: Knopf,1953

② 钱再见、高晓霞《论公共决策的伦理维度》,南京林业大学学报(人文社会科学版)

③ [美]约翰・罗尔斯《正义论》,北京:中国社会科学出版社,1988,第1页

④ [英]洛克《政府论(下篇)》,北京:商务印书馆,1964

⑤ [古希腊]柏拉图《理想国》,北京:商务印书馆, 1986,第213页

⑥⑧张学泽《论公共政政策的正义性》,行政论坛,2005

⑦ [美]特里・L・库伯《行政伦理学:实现行政责任的途径》北京:中国人民大学出版社,2001,第76页

篇2

一、公共政策的内涵

公共政策的创始人之一哈罗德.拉斯维尔认为公共政策是一项含有目标、价值和策略的大型计划（H.D.Lasswell，1951）。这个定义不仅肯定了政策的目标性，而且强调了政策的价值特征，也就是说，公共政策应该关注合法性、合理性和公正性等社会价值，同时，对于策略的关注可以说是确立了公共政策面向社会问题、旨在解决社会问题的特性。

而政治学学者戴维.伊斯顿（David Easton，1981）认为，公共政策是对全社会价值的权威分配。这个定义与其他学者的说法不同，或许大家注意到了公共政策的分配功能，但是，基本上是对于物质领域的分配功能，而伊斯顿的定义则较多地关注了公共政策的价值分配功能，它这里所谓的价值是一种宽泛的概念，包含了一切可用的资源，有物质形态的，也有非物质形态的。这就给我们一些有益的启发，首先，价值问题不仅仅是公共政策的一种基础，公共政策是政府依据社会价值对于物质领域的分配，而且本身也是公共政策研究的对象，政府必须研究并确立自身的价值标准，这里实际上就隐含了一个重要概念，利益问题是公共政策的核心议题，所谓的遵循社会价值就是要将公共利益作为公共政策的核心。

二、公共政策的特点

1、政治性

政策属于上层建筑的范畴，是阶级和国家意志的体现，直接反映了统治阶级的政治意志和根本利益。在阶级社会中，公共政策的制定总是代表着统治阶级的利益，具有强烈的政治倾向，这种政治倾向反应到政策之中，就是公共政策的阶级性，公共政策的制定者总是要把本阶级的利益放在首位。因而在任何社会中，政策都具有鲜明的政治性的特点。说政策具有政治性，并不等于说政策就是政治。政策同政治有联系，也有区别。政治决定政策，政策服务于政治。因此，政治是目的，而政策则是为了达到一定政治目的而施用的手段。在实践中，我们要防止把手段当目的的错误做法，更要避免把目的当手段。

2、权威性

公共政策的制定主体是具有社会公共权威的国家，无论是转化为法律形式的公共政策，还是以条文、规定形式存在的公共政策，都具有依靠国家强制力得以贯彻的性质。这也是公共政策能够发挥其协调功能的基本保障。具体来讲，公共政策之所以具有权威性，主要由以下三个因素决定的：一是公共政策的制定主体，只有特定的组织或机构才具备公共政策制定主体的资格，而这种特定性来自于法律的明确授权或者在长期的历史发展过程中逐渐形成的；二是公共政策的运作程序和规则，无论是公共政策的制定，还是执行，都必须是法定主体严格按照法定程序进行的，任何组织和个人都不得违反程序和规则的严格性，且在公共政策面前人人平等；三是公共政策的实施具有强制性，公共政策的实施是依赖于外在强制政府和第三部门制定的政策，而这是由国家强制力保证实施的。

3、公共性

公共政策的公共性是由现代社会的政治特征和现实状况所决定的。现代社会的基本政治特征是民主政治，政府只有获得多数民众的支持，才能行使公共权力。政府是国家公共权力的行使者和社会公共事务的管理者，而公共政策是其为维护和实现一定的公共利益，在公共领域采取的一系列法令、措施、办法等的总称，因此，政府的公共性决定了公共政策的公共性。公共政策的公共性特征，主要表现在公共政策问题取向和目标取向这两个方面。一方面，在一个政治系统中，会有各种各样的矛盾和问题，但并非所有的矛盾和问题都会成为公共政策解决的对象，只有那些有助于保障和增进公共利益的矛盾和问题，才能进入公共政策的议程。另一方面，公共政策的问题一经确立后，就将进入公共政策问题的解决阶段。在这一阶段，公共政策的制定和执行都必须按照实现公共利益帕累托最优的原则，确定公共政策的目标和选择行动方案。因此，公共组织在借助公共政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决政策问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能为自己谋取私利。

4、原则性

政策是阶级和国家意志的体现，直接关1系到阶级和国家的根本利益。因此，统治阶级在制定政策时，都会表现出坚定不移的原则性，以维护自己政策的严肃性和权威性。一般的公共政策对公共事务的安排和对公共利益的调整只指明原则性的行动方案和行为依据，而不可能把全部特殊情况和具体细节都概括无遗。这样，公共政策就只能以普遍适用的原则或指导方针存在。这种原则性要求人们去服从、去执行。然而，政策又是一种策略和手段，也具有一定的灵活性。这种灵活性主要体现在政策的执行过程中，有些政策可以根据具体的对象、情况、时间和需要进行适当的变通，但不管政策在执行时如何变通，都必须坚持一定的原则，必须尊重客观现实。因此，变通并不等于改变政策，而是灵活地执行政策。政策也不能一成不变，应允许在一定原则基础上灵活掌握，适当变通。

三、公共政策制定的价值取向

公平的实质是一种社会权益的正当划分。以《正义论》而闻名的约翰罗尔斯，是研究公平正义最为深入和体系化的学者。他提出了一般的公平正义观：“所有的社会基本价值—自由机会，收入和财富，自尊的基础—都要平等的分配，除非对其中一种或所有价值的不平等分配合乎每一个人的利益。”进而，他又提出了自由平等原则，差别原则和机会公平等原则。他的公平正义理论可以作为中国目前公共政策制定的价值取向的理论基础。

1、公正性是指公共政策的合理性、合法性

理性是现代公共政策的基本概念之一，也是公共政策所追求的基本价值之一。理性而又科学的决策是公共政策决定和政策合法化的基础和前提。美国政治学家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五种理性：技术理性、经济理性、法理理性、社会理性、实质理性。按照理性的原则制定公共政策时，要求制定者重视“分析”的作用，占有充分的信息，重视数据和资料，建立数理模型，进行严密的逻辑推理，以降低未来预测的不确定性；同时，公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括内容合法性和形式合法性。内容合法性指公共政策所做出的决定符合社会上多数人的利益，能被公众认可和接受，而不仅仅是维护一部分人的利益。形式合法性则指公共政策的制定过程严格遵守法定程序，并且是由特定的法定主体做出的，形式上的合法性也是公众认可和接受公共政策的不可或缺的条件。没有公正性，也就无从谈起合法性，没有合法性，那当然就缺失公正性，公共政策也就丧失了存在的基础。

2、公平性指公共政策体现出来的公平价值观

公平是现代社会个人拥有的基本权利，这种权利是与生俱来的，而不受制于政治的交易和社会利益的制约，同时，公平已不仅是一种伦理价值，而且也是法律、社会制度和社会结构的一种理性追求。美国政治哲学家罗尔斯在《正义论》中指出，作为一种公平的正义观包括两个最基本的原则，第一个正义原则，每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利（平等自由原则）；第二个正义原则，社会的和经济的不平等应这样安排：使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益（差别原则）；系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放（机会的公正平等原则）。公平在公共政策中是调节社会成员权利与义务、贡献与报酬的基础性价值。

3、公开性指公共政策在制定过程中的开放性和透明度，尤其是公民的参与程度

在公共领域和公共事务中，公民通过自我理性，而不是单纯的个人偏好，对公共事务进行关注和公开讨论。现代社会的一个重要特征就是，民主政治的发展，民众政治参与的扩大。公民具有对公共政策的基一切重大社会公共事务的知情权、参与权与监督权。公共政策的公开性价值标准体现了公共政策的“政治性”，民主社会中很少有人全然希望放弃他们在政策制定中的政治作用及其利益。为了保证公共政策的公正性价值标准，我们要在公共政策的制定过程中提高公民的参与程度，具体说来，可以增强公民的组织性，拓宽公民政治参与的渠道等等。总之，只有具备了一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和合公众利益。从一定的意义上讲，公共政策就是公众政策，它是公众的愿望和要求在公共领域上的公开表达。

参考文献：

[1]陈磊．和谐社会对我国公共行政价值取向的影响．山东省农业管理干部学院学报，2006，6．

[2]王明颖．公正：现代公共政策的价值取向．职业技术，2003，1．

篇3

一般说来，判断公共政策的有效性是根据科学、合理、公平、有效的原则，从效益、效率、公正性、回应性、充分性、适当性等六个方面进行衡量的。效益是一组数量指标，是指特定政策方案能否和在多大程度上实现既定目标，即其政策的结果和效果，通常可以用数量或货币价值表示。效率是一个或一组比值或比例指标，是指特定政策效益、效果与投入的资源和努力的比值，一般通过单位成本来衡量。公正性往往与公平通用，是指公共政策关于权利、机会和价值、利益在社会成员之间的配置和分配符合公平、正义、人道等原则，它是衡量公共政策有效性的一个关键标准。回应性与社会理性和行政管理理性相联系，是指公共政策对特定群体的意愿和需求的反应和满足程度。充分性是指特定的政策效益对该政策问题、政策诉求及其目标人群的需要、价值和机会的契合与满足情况，是一种合理性标准。适当性是关于公共政策的综合性标准，它与实质理性相联系，是指政策目标的价值与支持这些政策目标的前提是否可靠，并从总体上判断该公共政策目标和该项政策本身对社会是否适宜。对任何一项公共政策，在考虑效益、效率、公平、回应性和充分性的基础上，综合分析是否适当、合理、必要。适当性是一个综合性标准，它往往要在上述几个标准之间权衡取舍，特别是经常要在效率与公平、公平与权利、自由与秩序等几组主要矛盾之间进行选择。

根据上述检验公共政策有效性的六个标准，以及制定政策和执行政策的基本原则，我们从政策问题和政策目标确定、方案规划和决策、执行等几个环节和政策过程，分析公共政策有效性和执政能力问题。

在政策问题和政策目标确定阶段，如何积极回应公众对各种社会问题的要求和期待，将社会问题有效转化为公共政策问题，如何确定合理、可行、公平、有效的公共政策目标，是解决社会问题的前提和起点，也是决定政策有效性的首要环节。政策目标的确定，要经得起上述六个标准的检验。如果政策问题不确定，将导致政策目标不明确、不合理，甚至导致政策目标完全扭曲，走向公众期望和政策初衷的反面。

在政策方案设计和规划环节，进行全面、科学、客观的政策方案设计、规划和评估，综合考虑各政策方案的成本与收益，特别是其社会成本和社会收益，通盘筹划和综合平衡个人利益与公共利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、实在利益与潜在利益之间的关系，按照六条政策有效性标准设计和规划政策方案，是保证政策有效性的关键。政策规划设计要全面、公正地评估各方案的利弊得失，综合比较各方案的收益成本，科学分析评估各方案的合理性、可行性和预见性。

政策决策是公共政策的核心环节。提高执政能力的核心和关键是提高公共政策决策能力，提高决策者对政策备选方案的决断和“拍板”能力。在现代社会，要保证公共政策的有效性，一般要求政策规划与决策两个环节适当分离。政策规划阶段的“多谋”是决策阶段“善断”的基础。“多谋”一般可以委托或外包给专家智囊机构，“善断”就构成执政能力的核心。作为核心执政能力的“善断”，就是善于权衡取舍、善于把握公共政策效率与公平之间的“火候”与“度”，善于统筹兼顾科学性、合理性、公正性和可行性，善于果断抉择。

公共政策执行是将纸面的、观念形态的政策内容转化为现实效果，实现既定政策目标的过程。政策执行是依据法定授权实施方案的执法行为，首先要依法行事。政策执行又是具体的行政行为，无疑要公道、讲理。同时，政策执行面对的是活生生的人，还要讲情、讲人道，要做深入细致的说服、教育和宣传工作。所以，有效的政策执行，既要依法行事，又要有情操作。政策执行无疑要贯穿效率效益原则，更要贯彻公平和回应原则。政策对象一般是广大民众，他们是否理解、接受和服从，决定该政策能否顺利实施，也决定该政策效果能否充分实现。换言之，政策执行是否及时准确地回应政策对象的要求，是否公平、公正地协调和分配政策利益，是否始终以社会福利和公共利益最大化为目标，是政策顺利执行的关键，也是公共政策有效性的关键。

通过对公共政策有效性的考察，我们发现，执政能力和公共政策有效性之间在指导思想、总体目标、基本内容和评价标准等方面都是基本相通的。从公共政策视角研究提高执政能力问题，实际上就是研究提高党和政府制定和实施政策的有效性，就是提高公共政策的质量和水平。

从指导思想上看，提高和加强党的执政能力，就是要始终坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，以改革和完善党的领导机制和工作机制为重点，努力体现时代性、把握规律性、富于创造性。领导机制和工作机制是执政能力的重点，而其核心是公共政策的决策机制和执行机制。领导决策机制是否科学、合理、规范，工作执行机制是否公平、有效、适当，直接制约和影响执政能力与执政成效。

篇4

摘要：这些年延迟退休政策一直在我国饱受争议。从社会经济发展趋势来看，延退政策的推行是大势所趋。但是，从我国的行政法治建设来看，我国目前并不适合立即推行延退政策。延退政策是一个需要科学研究、综合考量、审慎推行的公共政策。在如此重大的行政决策制定与推行过程中，我们还需要从行政法上的信赖保护原则出发，认真考量延退政策的正当性问题。

关键词：延退政策；信赖保护原则；政府诚信

中图分类号：D9121文献标识码：A文章编号：1006-723X（2014）06-0047-04

延迟退休政策在我国并不是一个新鲜的话题，自从若干年前延迟退休的动议进入政府部门、学者研究与社会公众的视野以来，延退问题一次次成为舆论的焦点。延退问题于是成了国家公共决策中的“政策钉子户”，而且似乎此政策每提一次，政府的诚信形象就会饱受一番质疑。特别是2010年10月上海试水“柔性延迟申领养老金”，以及2012年6月人社部公开宣称“相应推迟退休年龄已是一种必然趋势，将适时提出弹性延迟领取基本养老金年龄的政策建议”[1]后，有关延迟退休的论战大有持续发酵之势。直至2013年4月人社部有关专家不得不向媒体澄清，人社部对延迟退休政策还只是处于研究阶段，基本可以确定在“十二五”期间尚没有延迟退休的计划。[2]接着，2013年11月党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又提出了“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，这就意味着研究制定渐进式延迟退休年龄政策将成为我国下一步改革的重要试验区之一。

对于延退问题的激烈争议来自于正反两方。支持延退者一方的理由是我国人均预期寿命延长，受教育年限延长，人口结构老化，以及国家养老金压力趋大等：反对者的声音则占据了公众舆论的主流，他们认为延退政策势必会影响本来就日趋严峻的就业形势，再者，延迟退休政策无益于缓解养老金的压力，这是政府规避责任的借口，政府在国民养老金支付以及社保欠账的支付上存在严重的责任缺失问题。总之，“延退”政策涉嫌国家违约。

把延退问题放到全球的视野中，我们看到由于世界各国经济的发展和人口结构的变化等客观趋势，延迟退休或许是难以避免的社会发展大趋势。而比较各项统计数据不难得出的结论是：我国目前男职工60岁、女职工50岁、女干部55岁的退休年龄明显低于世界大多数发达国家的水平。但综合考虑我国的历史发展、人口资源、社会保障、就业状况等基础条件与发达国家有较大差距，尤其是我国人口总量巨大，中近期劳动力依然处于供大于求的状态，因此我国当前社会经济发展状况并不适合照搬发达国家的做法，立即推行延退政策。尤其是在提高法定退休年龄后，会加剧原本就愈来愈严峻的就业形势，因此国家延迟退休计划目前还只是停留在对政策的学术研究阶段。从行政法治的角度来看，延退政策是一个需要科学研究、综合考量、审慎推行的重大行政决策。国家在制定与推行如此重大行政决策的过程中，重要的前提是要从行政法的信赖保护原则出发，认真考量延退政策的正当性问题。

一、信赖保护原则之基本要素及保护方式

信赖保护原则是二战后德国成功发展的行政法的一般原则。德国行政法认为信赖保护原则的基础顺次有三个梯级：“首先是由国家建立或至少是国家同意的信任；其次是有关公民值得保护的信任态度；最后是国家对信任的偏离造成的公民失望。”[3]依据该原则进行的制度设计在保障人权、维护法的安定性、实现实质的法治行政方面发挥着不可替代的作用。

据此，信赖保护原则应包含以下三个基本条件：第一，信赖基础。信赖基础是指导致行政相对人产生信赖利益的对象或客体，即足以产生特定法律状态的事实或行为。第二，信赖表现。信赖表现与信赖基础之间必须存在因果关系。信赖表现是指行政相对人因信赖行政行为而对自己的生活做出安排和对财产进行处分的行为。第三，信赖值得保护。行政相对人的信赖必须是正当的信赖。“正当”是指相对人对行政机关的行为深信不疑，对信赖基础的成立善意且无过失。

在信赖保护原则的条件都得到满足的情况下，行政机关任意改变信赖基础无疑会损害行政相对人的权益，由此，就有必要在公共利益与行政相对人信赖利益之间进行权衡，其结果是导致两种保护方式的出现。第一种是存续保护，即完全的信赖保护，指当存在正当信赖时，以维持行政行为存续的方式保护相对人的信赖利益。即便行政行为违法，但由于维持行政行为存续保护的信赖利益大于撤销所维护的公共利益，该行政行为不宜撤销。第二种是财产保护，即补偿的信赖保护。指经过利益权衡，撤销该行为所维护的公共利益显然大于相对人的信赖利益，所以允许行政机关撤销该行政行为，而对相对人因此遭受的损失予以相应补偿。

二、信赖保护原则之法

源――诚实信用原则

信赖保护原则是民法中的“帝王条款”――诚实信用原则在现代行政法中的合理类推，是在社会法治国理念的影响下，伴随着私法的诚信原则在行政法中的引入而确立起来，是诚实信用原则在行政法中最直接的体现。[4]诚实信用原则是现代各国公认的调整法律关系的一项基本原则，其本质特征之一是伦理规范的诚信在法律中的运用。随着现代行政法治的发展，尤其是行政程序法的发展，发端于私法领域的诚实信用原则正在成为公法和私法领域共同适用的法律原则，诚信原则取得了行政法基本原则的地位，成为规范政府行为的一个基本准则。承认诚信原则适用于行政法，其法理依据主要在于公民与政府之间存在着平等的社会契约关系，这种社会契约的作用在于其一，政府的权力以正当性为依据，超出授权界限范围和授权目的的政府行为即构成政府违反与人民签订的契约；其二，社会契约的存在要求政府做出行为必须符合恪守信用、善意真诚、公平正义等诚信要求，否则政府的行为同样构成违约。

行政法上的信赖保护原则和诚信原则并不完全一致。诚信原则在行政法中具有更高的涵盖力，其调整范围还涉及诸如信息公开等问题，两个原则的内涵外延并不完全一致。“诚信原则是以保证制度良性运行为基本价值取向的，在行政管理过程中，行政权力的诚信行使、顾及相对人信赖利益等内容仅为该价值追求的一种具体表现而已。”[5]

当前，诚信政府的建设是我国建设法治政府的一个重要内容。诚信政府遵守诚信原则首先要求在运用行政权能始终保有善良真诚的动机，以维护和增进公共利益为起点和归宿，注重保护行政相对人的利益，即相对于公民来说处于弱者地位的公民的合法权益。其次，行政机关应保证意思表示明确真实，并在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，行政机关有义务向公众提供真实、全面和准确的信息。诚信政府也是责任政府，政府要对自己的行为负责任，不能朝令夕改。按照现代公共服务的理念，现代行政是服务行政，政府与公众间关系已从命令与服从的对抗关系转向服务与合作的关系。政府只有信任公众，充分开展各种形式的“政社互动”，拓展公众参与行政立法与决策的渠道，才能为公众提供优质的服务，同时，政府也必须取信于公众，才能调动公众参与社会管理的热情。因此，诚信原则之遵守是公民信赖利益的重要保障。

三、信赖保护原则之法治

依据――法安定性原则

法的安定性是法所应具备的一种品格，其追求的法稳定性的精神符合德国法中道德性的传统。法的安定性原则是德国法治原则的重要组成部分，这与我国法治理论所说的法的稳定性与持续性有相似之处。在常态的法治的条件下，应坚持有法必依的形式法治和法的安定性和稳定性。[6]法律的立、改、废应以法的安定性为界限。这是因为，法律的一个重要作用就是预测作用，人们根据法律预先估计和安排自己的行为方式。因此，法律必须要保持恒定性，不能朝令夕改。如果国家法律一直处于变动的不稳定状态，就会使人们对自己的行为无从进行选择，无法准确地预测自己行为的后果。所以，法律一经制定就不能任意废止、修改或以新的法律代替，轻易地改变法只会削弱法的根本性质。因此，法的这种安定性原则要求法律一旦设立了某种权利义务的体系框架，就应当尽量避免对其进行变动。千百年的社会实践证明，保持法的安定性已成为现代国家的普遍共识，法律的立、改、废的程序被有意识地复杂化。

法安定性原则是信赖保护原则的法治依据，法安定性原则为法律赢得了基本信赖，信赖保护原则可以视为是法安定性原则的具体化与拓展。其理由如下：第一，法安定性原则是法治国家原则之重要组成部分，具宪法位阶的效力，是一个基本法律原则，而信赖保护原则是一个部门法原则。第二，就普适性来看，法安定性原则更为广泛，其从客观上维持法律本身的稳定状态，并不涉及具体的利益，而信赖保护原则以保障公民权利为立场，具体保护公民对行政行为的主观信赖及其产生的信赖利益。[7]第三，法安定性原则是一个以客观标准为根据的中立的法律原则，而信赖保护原则是以保护公民权益为主要目的的原则。保护合法信赖必然对公民有利，而维护法律的安定性可能对公民不利。[8]

法的安定性作为一项法治原则，主要体现在宏观的立法领域建立起一种法与社会间稳定的关系，其所具有的核心内涵只有经过部门法原则的操作性演绎才成了具体的法治，如法安定性原则所带来的可预见性与可期待性就成了信赖保护成立的理由。信赖保护原则也是为了对抗社会不稳定或无序状况的出现，通过限制行政机关的任意反言，保障行政行为的稳定性与一贯性，为行政相对人信赖利益的现实化提供了制度后台。

四、信赖保护原则在延退政策上的适用

信赖保护原则作为一项当今大陆法系国家行政法的重要原则，在我国却没有为它确立应有的地位。有关行政行为的撤销与废止的规定散落在各个单行行政法及行政诉讼法上，尚未形成现实的制度。行政行为的随意撤销与废止常会导致政令的朝令夕改，在机械的依法行政观念的支配下，行政行为的撤销与废止基本上采自由主义，结果是行政相对人的信赖利益得不到确实的保障，政府的公信力无法得到提升。

在现代福利国家的背景下，政府的行政管理事务越来越复杂多变，行政权力如果仅仅依靠具体的法律规范来制约是不足够的，也是不完善的。因此，有必要通过引入信赖保护原则，利用法律原则的弹性作用，赋予监督机关更大的裁量权力，通过对行政主体的制约作用以及对行政相对人的正向影响，有效地加强法律对行政的控制。在这个意义上，信赖保护原则对社会正义与行政民主的实现具有重要的价值。然而，特定领域法律原则的适用虽有其范围上的普遍性及功能上的补充性优势，但毕竟法律原则的操作性不强，对例外情况的规范作用也有其明显的局限性，因此信赖保护原则主要应该发挥其在延退政策的制定中的指导作用，公权力的限制与公民基本权利的维护尚需依靠具体的政策法规予以规定。

我国对公民退休权和获得物质帮助权等基本权利的保障并没有统一的高层级的法律法规，而是散落在一些法律、法规、规章及一些规范性文件之中。如按照国家劳动和社会保障的相关规定，享受基本养老保险金的人员，必须全部符合以下三个条件，退休后才可以按月领取基本养老保险金：一是在城镇企业基本养老保险覆盖范围并参加基本养老保险；二是个人缴费年限满15年；三是履行缴费义务且达到国家法定退休年龄。因此，退休年龄是投保人由“应付”变为“应收”的执行点。如果现在就强制推行一刀切的延迟退休制度，就意味着公民必须要再多交几年养老金才能享受到退休待遇，这对于绝大多数的职工，尤其是下岗职工等弱势群体，那就是已获既得利益被严重侵夺。

众所周知的是，任何一项公共政策的制定都是多方利益博弈的结果，对于延迟退休这样一项涉及利益群体广泛的政策的出台必定会涉及利益的重新分配问题。比如，国家养老金的发放问题关系到社会公共利益，而退休政策的变动则会直接影响到公民对政府的信赖利益，这里就涉及了公共利益与信赖利益的利益博弈问题，在二者发生冲突之时，到底该如何取舍呢？由于“公共利益”与“信赖利益”本身都是极度抽象、高度概括性的概念，因此往往很难将其量化为某个具体的数据加以比较。这就需要政府能在公益与私益的动态平衡中做出审慎、科学的决策。在此意义上，延退政策的制定实质就是维护公益与信赖保护的权衡问题。如果最后劳动力市场的发展、人口结构的变化等最终构成公共利益之必须，从而导致延退政策势在必行的话，政府也要充分考虑到公民的信赖利益，对因此政策受到权益损害的公民进行补偿，这才是信赖保护原则打造诚信政府之关键所在，也是法治国家的基本伦理，体现了国家对公民信赖利益的尊重与保护。

随着我国社会老龄化的趋势进一步加剧，适时推出延退政策的正当性其实并没有受到太多的质疑，然而究竟什么时候才是这个“适当”的时机，以及以怎样“渐进式”的步骤推出该政策，则不仅需要依靠经济学界提供科学的研究数据，也需要公法的学者在行政法治的框架内认真考量。简言之，退休年龄是一个十分敏感的民生变数，直接关系到每一个公民的切身利益和生活安排，退休年龄还是一个异乎重要的经济社会变量，事关经济社会的稳定发展大局。国际经验也表明，“为减少对社会冲击，即便是延长3～5年，也需要耗时数十年进行微调，不可能一步到位。”[9]这就需要我们综合考虑到我国人口结构、总体就业状况、职工和居民收入状况等方方面面的因素。事实上，对退休年龄政策这样一项成本高昂，对公众生活影响巨大的公共决策，一般都要经历决策事前调查研究、听取意见、风险评估、合法性审查、集体决定、后评估、责任追究等法定程序，甚至其具体政策的设计与推出的前提是要在完成整个社保体制及劳动就业体制改革的顶层设计之后才能逐步明朗清晰的。在没有充分调查论证的情况下，在现存养老金双轨制已经引起民众对制度不公的普遍不满之时，政府如果不合时宜地一而再地提出“延退”政策的意向，无疑会对政府的诚信形象造成严重破坏，自然会遭到社会绝大部分群体的反对。在这个意义上，延退政策某种程度上已超越了政府诚信的问题，更涉及整个社会的公平正义的实现。

[参考文献]

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[8]Juergen Schwartz， European Administrative Law， Sweet & Maxwell 1992， P948.

[9]原新，史佳颖.推迟退休有利于缓解老龄问题[J].人口研究，2012，（6）.

On the Application of the Trust Protection Principle of Administrative

Law in the Policy of Postponed Retirement

GUI Ping

（Law School， Suzhou University， Suzhou， 215006， Jiangsu， China）

篇5

关键词：宏观调控 宏观调控法 基本原则

一、引言

“宏观调控法”的称谓及其理论概括是中国经济法的独创；无论是大陆法系还是英美法系均无类似的概念。我国大部分学者将宏观调控法作为经济法的组成部分之一；经济法的体系包括宏观调控法和市场规制法是经济法学界比较一致的观点。值得关注的是，国家立法机关通过的《国民经济和社会发展“十五”计划》[①]已经将政府的主要职能定位为“搞好宏观调控和创造良好的市场环境”。笔者认为，这是构造经济法体系的重要依据。经济法作为政府经济职能的法律表现，相应的体系构造必然也应当对政府职能的转换作出反映；将经济法的主要内容界定为宏观调控法和市场规制法，有利于确认和规范政府的行为，保障政府经济职能的实现。宏观调控作为政府的两大主要职能之一；相应的，宏观调控法作为经济法的两翼之一，其地位和作用日渐凸现；相关的理论也亟待深入研究。宏观调控法的基本原则是宏观调控法重要的理论问题，本文将对此展开论述。

二、确定宏观调控法基本原则的标准和方法

在立法和法学中，原则是指“法律的根本真理或准则，构成其他法律规则或者准则的总括性原理或者准则”。[②]美国法学家弗里德曼在其著作《法律制度》描述了不同学者对法律原则不同内涵的揭示：“有些学者把原则和规则划分开。原则是高级规则，是制造其他规则的规则，换句话说，是规则模式或模型。有些人以略为不同的意义使用‘原则’这词。‘原则’起标准作用，即是人们用来衡量比它次要的规则的价值或效力的规则。‘原则’还有一个意思是指归纳出的抽象东西。从这个意义上讲，原则是总结许多更小的具体规则的广泛的和一般的规则”。[③]这些对原则不同内涵的描述亦有共同之处。首先，原则是一种规则；其次，原则是一种高级的规则或者一般的规则，是规则的模式或者规则的标准或总结；即法律原则表述了具体规则所没有的道德准则和法的价值追求。法律原则的功能主要表现在：法律原则是立法的基本依据和指导思想，是保障法律体系内部和谐统一的基础；法律原则是法律解释和法律推理的基准；法律原则在一定场合可以直接成为司法裁判的准则以及司法人员自由裁量的合理界限；[④]同时，法律原则也是主体应遵守的行为准则。

宏观调控法的原则是宏观调控法制定、实施以及主体参加宏观调控活动所必须遵循的基本准则。宏观调控法的原则既是宏观调控立法的指导方针，同时也是宏观调控关系主体的行为准则。宏观调控法的基本原则应指最能体现宏观调控法立法宗旨和实现宏观调控法价值并贯穿于宏观调控立法和实施之全部的一般原则。宏观调控法基本原则的抽象和总结有利于构造宏观调控法的理论和相应的实在法体系，将宏观调控的规范和制度有机统一于宏观调控法这个经济法的亚部门之下。宏观调控法基本原则的科学确立和阐释，对于宏观调控立法和法学研究，都是十分重要的。关于宏观调控法的基本原则，学者们的表述各有不同。典型的观点主要有：

六原则说，认为宏观调控的原则为：间接调控原则、计划指导原则、公开原则、合法原则、适度性原则、稳定性与灵活性结合原则。[⑤]

五原则说，认为宏观调控法的原则为总量控制原则、间接调控为主原则、协同调控原则、集中统一调控权原则、政府的调控行为规范化和约束原则；[⑥]另一五原则说，认为宏观调控法的原则为资源优化配置、总量平衡、间接调控、统一协调和宏观效益五大原则。[⑦]

四原则说，认为宏观调控法的原则为平衡优化原则、有限干预原则、宏观效益原则和统分结合原则。[⑧]

笔者认为这些观点都有一定的道理，但也存在商榷的余地。宏观调控法基本原则的确定应当注意如下的标准或者方法：

第一，宏观调控法基本原则应当具有法律规范的特性。换言之，宏观调控法基本原则应当是宏观调控关系参加者的行为准则，是宏观调控法的原则性规范；不能将宏观调控法的指导思想、特征或者宏观调控的任务或者目标作为宏观调控法的基本原则。因为，法律原则在法律和法学中具有特定的含义和功能，将法的指导思想、特征或者法之外的原则作为法的原则，会损害法的原则存在的价值，也会造成理论上的混乱。上文中提到的诸多原则中，资源优化配置、总量平衡、平衡优化、宏观效益，宜作为宏观调控的任务或者目标而不宜为宏观调控法的基本原则。由于宏观调控法中当事人的地位，并不如民商法为平等主体，宏观调控主体和受调控主体的地位有很大的不同；因此，确认具有行为准则性的宏观调控法的基本原则就必须考虑这些原则所要规范的主体。宏观调控法就其主要方面而言，乃在为政府的宏观调控树立行为的准则，虽调整调控主体和受控主体之间的宏观调控关系，但其着眼点主要是确认和规范政府的宏观调控权及权力行使程序。因此，宏观调控法基本原则的确立也应主要针对宏观调控主体。在原则的确定中，市场规制法与此不同。市场规制法主要规范市场主体之间微观的交易行为，其“禁止垄断、限制竞争、不正当竞争等破坏竞争秩序的行为以维护自由公平的竞争环境；规定交易主体（经营者）对交易对象（产品和服务）和交易媒介（价格）等交易要素所负的义务来保障交易的安全和有序；对作为弱者的市场交易主体一方的消费者给以特殊的保护，以维护交易的公平和保持社会的稳定。市场规制法保证了市场主体之间的公平竞争和公正交易。”[⑨]因此，市场规制法基本原则的确定，应主要着眼于市场主体。学者提出的市场规制法的基本原则，诸如，“维护公平竞争的原则”、“保护弱者的原则”、“违法行为法定原则”也主要针对市场主体而提出。[⑩]

第二，宏观调控法的基本原则应当体现经济法的原则和宏观调控法的特点。宏观调控法作为经济法的组成部分，几乎是无争议的。因此，宏观调控法的基本原则不能离开经济法原则的框架。经济法学者提出的“经济管理权限和程序法定原则”[11] ，“平衡协调原则、维护公平竞争原则、责权利相统 一原则”，[12]“维护社会经济总体效益”[13]，“社会本位原则、经济效益原则”[14]等都是确定宏观调控法原则时应当充分关注的。完全脱离经济法的原则而确定宏观调控法的原则，是不符逻辑的。同时，宏观调控法基本原则的确立也应体现宏观调控的特点，而不能完全照搬经济法的原则或者法律的一般原则。如上文提到的稳定性与灵活性结合原则、合法原则、适度性原则、公开原则、有限干预原则，具体性不足，难以体现宏观调控法的特点。

第三，宏观调控法基本原则应当是贯穿于整个宏观调控法的行为准则，对于宏观调控法律规范体系具有指导作用。因此，不宜将宏观调控法中某一制度的原则也作为宏观调控法的基本原则。如上文提到的计划指导原则，难谓为宏观调控法的基本原则。

三、宏观调控法的基本原则

从法律原则的本意出发，结合经济法的基本原则和宏观调控的属性以及现代法治的发展趋势，笔者认为，宏观调控法应包括宏观调控职权和程序法定、维护国家宏观经济利益、宏观调控主体分工和协调三项基本原则。

（一）、宏观调控职权和程序法定原则

有学者将“经济管理权限和程序法定原则”作为经济法的基本原则。[15]笔者对此表示赞同。具体到宏观调控法领域，应当将宏观调控职权和程序法定作为宏观调控法的基本原则。因为，国家或者国家授权的机关始终是宏观调控关系中的一方主体，而国家的经济职能包括宏观调控职能主要是通过政府的行为实现的。政府权力法定是现代法治社会的基本要求。“如果没有经济管理权限和程序法定的原则，任意扩大和推定经济管理权的范围，也会导致对法人和自然人的权利的侵犯。”[16]这一原则的确立还来源于宏观调控的属性。宏观调控是政府的重要经济职能，并且由于其调控的对象是国民经济整体，针对的是社会产品和服务的总需求和总供给、经济结构等事关经济全局的经济变量，其对经济的影响是全局性的、长期性的；宏观调控运用的适当与否对国民经济的影响是难以估量和无法回复的。宏观调控权作为国家的一项重要权力，对经济的影响、对市场主体和普通民众的影响是人所共知的[17].因此，宏观调控具有极大的外部性；其实施应当相当谨慎和理性。恩格斯曾经指出，如果政治权力被错误或者不适当的用于干预国家经济，那么“政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”[18]如果政府可以随意超越法律规定的范围而进行所谓的宏观调控，将会造成灾难性的后果。因此，随着我国法治化进程的加快，宏观调控权应当来源于法律上的明确授权；如此，也是对政府权力的约束和监督。洛克说：“使用绝对的专断权力，或不以确定的经常有效的法律来进行统治，两者都是与社会和政府的目的不相符合的。”[19]宏观调控的影响力，更要求其制定和实施符合社会和政府的目的。尤其是宏观调控日益成为当代各国政府突出的经济职能，政府参与、干预和调控经济的范围比以往更为广泛；此时，更应强调权力法定的原则。英国著名的行政法学者韦德指出：“政府权力的膨胀更需要法治”；[20]这是很有道理的。值得重视的是，当宏观调控权扩张时，应当重视程序的作用。由于现代社会政府权力膨胀，管理的经济社会事物复杂，立法机关不宜就政府具体管理经济的事项作出详尽的法律规定，而不得不留给政府巨大的自由裁量空间。由于法律规定的原则性越来越大，实体法规制政府行政行为的能力和效果就日渐衰落。因此，必须通过程序对政府的行为实施动态的控制，以达到控权的效果。[21]尤其，宏观调控是一项高度复杂的政府经济行为，本身具有很强的政策性和易变性；从经济上讲，并不适合将具体的调控内容详尽无遗的规定在法律中，而必须保持宏观调控行为一定的弹性，使政府可以及时和灵活应对变幻莫测的国内外经济形势而采取措施。因此，程序的完善更显得重要。事实上，宏观调控的程序规定也比一般的政府管理行为严格得多。例如，依据我国的法律，全国的国民经济和社会发展计划必须经国家最高权力机关批准；国家预算也需由全国人民代表大会批准，预算调整由全国人大常委会批准；中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行；前述之外的其他有关货币政策事项作出决定后，需报国务院备案。又如根据新修订的《税收征收管理法》的规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。

（二）、维护国家宏观经济利益原则

维护社会公共利益原则应当成为经济法的基本原则。“维护社会经济总体效益和兼顾各方经济利益作为经济法的基本调整原则，对各国的经济法都是适用的。”[22]经济法在很大程度是由于社会公共利益受到损害，国家为了平衡社会公共利益和个体利益而产生的。维护社会公共利益是经济法天然的追求；也是经济管理机关和市场主体应尽的义务。维护社会公共利益原则也就必然成为规范经济管理机关和市场主体行为的经济法基本原则。[23]具体到宏观调控法，应确立维护国家宏观经济利益原则。这一原则强调宏观调控措施的制定和实施，都必须以国家的宏观经济利益为出发点和归宿。该原则主要包含两层含义：第一，制定宏观经济政策的出发点只能是维护国家的宏观经济利益，而不是其他；判断宏观调控措施是否正当，应当以是否促进了经济的发展，维护了国家的宏观经济利益为标准。尤其当政府的宏观调控行为的合法性与否没有明确的法律依据时，判断其行为是否正当应该考虑政策制定和实施部门的动机和政策实施的效果。为了保证宏观经济政策的实施效果，宏观调控法应该完善宏观调控政策的制定程序，保证宏观经济政策制定的公开性、民主性；建立决策过程中的辩论制度、听证会制度、专家委员会咨询制度以及适当的批准和备案制度等，保证宏观经济政策经济上的合理性并建立宏观调控实施效果的评价机制。同时把一些成熟的，尤其是发达的市场经济国家实践证明是行之有效的宏观调控政策内容规定在我国的宏观调控法中；甚至将具体的宏观调控指标规定在法律之中，例如德国关于经济协调储备金的筹集制度中，就有关于资金总额的具体规定[24].第二，宏观调控部门制定和实施宏观经济政策时不能从狭隘的部门利益出发，应以维护国家的整体利益为目标。例如开征利息税，可以增加政府的财政收入，财政部门会热衷于此；但是开征利息税，等于变相的降低利率，会影响银行的储蓄，银行部门的利润会受到一定的影响，同时利率的调整也会对投资、股市产生影响，可能造成投资的扩张和通货膨胀，会给中央银行造成一定的压力。又如，出口退税，会减少财政和税务部门的税收收入，但出口退税有利于增加出口，扩大需求，拉动经济的增长，对外贸易经济合作 主管部门会积极推动出口退税的实施。再如，中央银行货币政策的主要目标是保持货币币值的稳定，为了实现该目标，中央银行会倾向于保持较高的利率水平，但过高的利率会加大企业融资的成本，加重企业的负担，企业的利润会受到影响，投资也会受到抑制；政府的经济增长率以及财政和税务部门的税收收入因此会受到影响。凡此种种，都说明了不同的宏观调控部门具有相对独立的宏观调控目标和部门利益，但是宏观调控措施的制定和实施必须以国家的宏观经济形势为依据，以国家整体的宏观经济利益为目标，如果仅仅考虑本部门的利益，可能会牺牲国家整体的经济利益；这是不能允许的。在宏观调控的问题上，只存在国家的整体利益而不存在所谓的部门利益；为此，国务院应加强不同部门之间的政策协调。作为宏观调控法的基本原则之一，维护国家宏观经济利益原则可以补充法律明文规定之不足，同时也是宏观调控主体行使自由裁量权的依据和限制。

（三）、宏观调控主体分工和协调原则

平衡协调原则也是经济法的基本原则之一。“这是由经济法的社会性和公私交融性所决定的一项普通原则，是不同社会经济制度之经济法所共同遵循的一项主导性原则。”[25]在笔者看来，平衡协调原则在经济法中既要平衡协调个体之间的利益关系，也要平衡协调国家和个体之间的利益关系，同时也要平衡协调不同的政府部门之间的利益关系。在宏观调控法中，平衡协调原则主要体现为不同部门之间的分工和协调。因为，宏观调控采用计划、财政、货币、产业政策等手段，这些手段各有不同的作用对象、政策工具和相对独立的目标，同时也具有相当的专业性；必须由不同的部门制定和执行；因此，宏观调控需要在不同的部门之间进行分工。宏观调控主体，主要包括政府、独立于政府的机关以及国家权力机关。由于宏观调控政策的制定往往要提交国家权力机关审议，如计划草案的批准、预算方案的批准；而且国家权力机关也要听取政府以及其他机构宏观经济政策实施情况的报告，如预算的执行、计划的实施、[26]货币政策和金融监管的情况[27]；国家权力机关也有权进行个案的监督；因此，宏观调控主体包括国家权力机关。国外很多执行宏观调控职能的部门是独立于政府而直接向国会负责的。例如，美国的联邦储备委员会以“独立”和“制衡”为基本原则，在人事和预算方面享有很高的独立性。该委员会的七名理事由总统提名，由参议院批准。委员会可以自行决定利率的调整，无须政府首脑的批准。[28]因此，宏观调控主体也应包括独立于政府的国家机构。当然，政府是最主要的宏观调控主体。具体而言，在美国，从事国家宏观调控的经济管理机关主要包括：白宫办公厅、行政管理和预算局、经济顾问委员会、政策发展办公室、商务部、财政部、美国联邦储备委员会、联邦贸易委员会等；在德国，主要有联邦经济部、财政部、经济合作部、联邦经济信息总署、联邦银行等；在日本主要有大藏省、通商产业省、农业水产局、经济企划厅等；[29]在英国主要有财政部、英格兰银行等。由上可以看出，宏观调控部门不是单一的，宏观调控权一般分散在几个部门，这些部门彼此分工、相互配合。我国宏观经济管理部门，根据1998年国务院机构改革的决定，主要由国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、财政部、中国人民银行等组成。目前，宏观调控的部门还在进一步调整之中。宏观调控主体在职权上的分工，一方面是宏观调控的专业性、技术性使然，另一方面也有利于彼此之间的相互制约和监督。

分工是必需的，彼此的协调亦不可忽视。当代市场经济国家的宏观调控通常属于综合协调型，即政府制定计划和产业政策，并以此为依据，制定和实施财政政策、货币政策等经济政策，使用各种经济调节手段，调节市场主体的行为，使之符合宏观经济和社会发展目标。因为，“计划、财政、金融三者各自难以相互取代，难以单独行使或者实施庞大的全面的宏观调控任务。”[30]《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》指出：“完善宏观调控体系的重点是，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约，能够综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制。”具体言之，从经济上讲，计划与财政政策、货币政策之间需要协调；产业政策的实现需要财政政策和货币政策的支持；财政政策和货币政策也需要相互配合。不同的政策或者手段之间相互影响、相互制约；宏观调控目标的实现需要不同的政策和手段彼此配合。单一的宏观经济政策或者调控手段由于本身的特点和局限性无法完全实现宏观调控目标，宏观调控的综合协调是宏观经济运行本身的内在要求和客观需要。从法治上讲，不同的宏观调控部门拥有巨大的宏观经济调控权，这种权力的行使具有很大的外部性，应当受到监督和制约。无疑，不同的宏观调控部门之间的综合协调有利于形成一种监督，防止宏观调控各部门滥用权力。孟德斯鸠说过，“从事物的性质上说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[31]在市场经济高度发达的今天，政府的职能日益扩大。“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的。它是如此的危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君。”[32]在不同的宏观经济调控部门之间建立协调的机制，才能保证政策的制定和实施从国家的最高利益出发，而不致为维护一己私利、部门利益，置国家经济大局和百姓经济利益于不顾。

从比较法的角度而言，国外在宏观调控体制上，也是既强调不同部门的分工，亦强调彼此的协商与配合。德国的《经济稳定与增长促进法》（1967）第18条规定了“国家经济平衡发展委员会”制度，建立专门的机构协调宏观经济政策。该法规定，联邦政府设立国家经济平衡发展委员会，委员会由联邦经济部长、财政部长、每州代表一人、乡镇与县的代表四人组成；联邦经济部长为国家经济平衡发展委员会主席。国家经济平衡发展委员会根据议事规则，定期开会，讨论为实现该法所确定的经济增长、高度就业、物价稳定和外资平衡目标所必需的一切经济平衡发展措施。联邦银行有权参加国家经济平衡发展委员会的会议。[33]该制度是一种典型的宏观调控综合协调制度。由联邦经济部长、财政部长、联邦银行共同开会，商讨宏观经济政策意义重大，这将有助于国家计划、产业政策、财政政策和货币政策的统一和协调。美国的《充分就业和平衡增长法》（1978）虽未明 确在联邦政府内建立一个跨部门的宏观调控协调机构，但该法的许多零散规定，也建立了美国独具特色的综合协调制度。例如，该法要求美国联邦储备委员会理事会主席，每年必须向国会做两次报告；在报告中，理事会主席必须就其货币、信贷计划与总统确立的短期目标之间的关系作出评论。[34]此举，主要是为了加强政府的财政政策和中央银行的货币政策之间的协调。这一制度极为重要；美国非常重视权力的分立和制衡，因此中央银行货币政策的制定和实施是独立于政府的；尽管如此，美国也未忽视中央银行和联邦政府二者之间的配合和协调。该法其他制度也体现了各部门之间既分立又合作的理念。例如，该法指出仅仅依靠货币政策和财政政策是不能实现预期的宏观经济目标的，必须同时采取其他相应的措施，比如，要确定明确的短期和中期经济目标；同时要加强总统、国会、联邦储备委员会之间的协调。[35]

宏观调控主体分工和协调原则对宏观调控立法提出两方面的要求。首先，需要明确宏观调控部门各自的地位、权力、职责以及责任，明确彼此之间的分工。我国目前仅有《中国人民银行法》对中国人民银行的地位、职责、业务范围作出明确的规定。其他宏观调控部门的职权设定仅仅是国务院内部的职能分工，缺乏权威和详细的法律规定；鉴于宏观调控的重要性，有必要对宏观调控部门的法律地位和职权作出更为权威而明确的规定。第二，建立和完善不同宏观调控部门彼此之间相互配合和制约的协调机制。在明确宏观调控部门各自地位职权的同时，必须建立起彼此之间的综合协调制度，并且应当用法律的形式规定下来。只有建立综合协调的法律制度，才能明确哪些事项和政策措施在制定和实施之前，主管部门必须与其他部门进行沟通，以阐明这些政策措施将对其他部门产生的影响，或者征得其他部门的配合；才能明确跨部门决议的法律效力；才能建立起相应的制约制度，保证这些部门之间的相互监督。笔者建议，国家设立国民经济宏观调控委员会，该委员会主要由宏观调控部门的首长组成，定期召开会议，讨论宏观调控的重大事项并做出决议。[36]以保证宏观调控的统一性，并为宏观调控部门彼此之间的冲突和纠纷提供解决的途径。另一比较现实的作法是建立和完善相关主管部门的联席会议或者座谈会制度，定期召开会议，共同商讨涉及不同部门的宏观调控事项。

注释：

[①] 参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议批准）。

[②] Black‘s Law Dictionary， Fifth Edition， West Publishing Co.， 1074 （1979）。

[③] [美]弗里德曼：《法律制度》，中国政法大学1994年版，第46页。

[④] 参见吴传毅：《论法律原则》，载《湖南省政法管理干部学院学报》2002年第4期，第14－15页。

[⑤] 杨紫煊主编：《经济法》，北京大学出版社1999年版，第267-268页。

[⑥] 王守渝、弓孟谦：《宏观经济调控法律制度》，中国经济出版社1995年版，第17-19页。

[⑦] 卢炯星主编：《宏观经济法》，厦门大学出版社2000年版，第53-55页。

[⑧] 参见徐孟洲：《略论宏观经济调控法》，载《法学家》1994年第4期，第6-8页。

[⑨] 参见拙文《经济法和行政法的角色分工和互动作用》，载《中国社会科学院研究生院学报》2001年第4期，第53页。

[⑩] 参见徐孟洲：《经济法的对象、根据和体系结构研究》，载徐杰主编《经济法论丛》（第2卷），法律出版社2001年版，第37-38页。

[11] 参见王保树主编：《经济法原理》，社会科学文献出版社1999年版，第51页。

[12] 参见史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社1998年版，第164-173页。

[13] 漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社1998年版，第74页。

[14] 李昌麒主编：《经济法学》，中国政法大学出版社1997年版，第54-59页。

[15] 参见王保树主编：《经济法原理》，社会科学文献出版社1999年版，第51页。

[16] 参见王保树主编：《经济法原理》，社会科学文献出版社1999年版，第51页。

[17] 比如1999年全国人大常委会修订《个人所得税法》，决定开征利息税，此举不但对储蓄、投资、消费等宏观经济产生影响，对普通民众心理和利益的影响，也是不同凡响的。

[18] 《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社1972年版，第483页。

[19] [英]洛克：《政府论》（下篇），商务印书馆1964年版，第85页。

[20] [英]韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第28页。

[21] 参见刘兆兴等主编：《中德行政法现状：行政行为、行政监督、行政审判》，社会科学文献出版社1998年版，第70页。

[22] 漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社1998年版，第78页。

[23] 笔者认为，如果民法的“帝王条款”或最主要的原则为诚实信用，则“维护社会公共利益”应为经济法首要的基本原则，或为经济法的“帝王条款”。因为，民法调整私人之间的关系，当事人地位平等；诚实信用，强调当事人行使权利履行义务时，应恪守诺言，诚实不欺，维护当事人之间的利益平衡；诚实信用原则反映了民法作为私法的本质。而经济法作为公私融合之法，旨在创造自由公平的市场竞争秩序和维护国家的宏观经济环境；维护社会公共利益应是所有主体的最高行为准则。

[24] 谢怀栻译：联邦德国《经济稳定与增长促进法》第15条，载史际春主编《经济法（教学参考书）》，法律出版社2000年版。

[25] 参见史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社1998年版，第164页。

[26] 参见我国《宪法》第62、67条的规定。

[27] 参见《中国人民银行法》第6条规定。

[28] 参见美国联邦储备委员会的官方网站#top（2002年8月22日）。

篇6

【关键词】德国行政法 行政法原则 效益原则

德国行政法的基本概况

德国行政法的历史源流。德国在历史上经历了封建诸侯君权国家、夜警国家、法治国家三个阶段，与此对应，行政法的发展也经历了君主行政法、民法性行政法、法治行政法三个阶段。在君主行政法阶段，诸侯国的君主是集立法、司法、行政于一身的最高者，行政法就是保证执行君主命令的法律；到了夜警国家阶段，国思想确立，人民是国家的者，国家在经济领域同人民一样是平等的民法主体，只是在保护民众安全的警察权领域才能行使国家的管理权，行政法就表现出更多的民法特征；随着国家干预自由经济程度的深入，国家的管理权已由原来的警察权领域扩大到了经济生活的方方面面，依法治国成为国家管理社会的需求。国家管理权在经济领域的延伸，使国家行政权日益扩大，如何规范庞大的行政系统成为国家的一项重要任务，法治意义上的行政法也就应运而生。

不同于英美法国家的行政及行政法的概念。德国行政法鼻祖奥托·迈耶认为，“行政法学说研究的对象是国家。……行政在最概括的意义上是指国家为实现其目的而进行的活动。”①国家活动是由组成国家的国家机构进行的，按照国家机构的功能不同，国家机构被分为三种类型：立法机构、行政机构、司法机构。依照此种观点，“行政是除立法和司法之外的国家活动。”②但是奥托·迈耶并不认为既非立法亦非司法的国家活动就是行政，比如军事活动，国家命令军队抵抗外敌、保护疆域、甚至是镇压国内起义，这些国家活动既不是立法活动也不是司法活动，但不能因此就称它们为行政活动。奥托·迈耶认为，行政法“就是指调整对作为管理者的国家和被管理者的臣民之间关系的法律规范。”③管理意味着对被管理者的权益限制。“相关人在一定程度上必须依照公共管理目的的需要而行事，而这总是意味着对现有自由的限制。”④

由此可见，虽然德国行政法学界承认，依法治国是保证个人权利及以个人对行政行为的可预测性为目的。但是，德国行政法与英美行政法显然不同，德国行政法并不是以司法权限制国家行政权为目的来保护个人私权，而是以确保国家行政权力的顺利有效开展为目的的行政自我规范和保护公民权利的内部约束。“因此，人们可以将法律的作用解释为国家对自己的约束。”⑤当然，德国行政法也承认法律对行政权力的限制作用，但这种限制的效力范围止于法律保留的范围。在法律保留以外的领域，行政权免受司法干涉，自由行使裁量。

德国行政法原则

德国行政法的法治原则。德国行政法的发展在历史上经历了三个阶段，君主行政法、民法性行政法、法治行政法。法治原则是法治行政法的核心，与以往社会阶段的行政法不同，法治行政法表现出独有的特征。德国法治具有三项法律原则：行政立法权力原则、法律优先原则和法律保留原则。“法治是由三部分构成的：形成法律规范的能力，法律优先及法律保留。”⑥法治国家的基本特征是：行政机构具有制定法律规范的权力，但是行政机构制定的法律规范的效力与立法机构通过的法律相比，立法机构通过的法律具有优先效力，同时，有些领域是立法机构通过的法律保留的领域，行政机构不得在这些领域行使管理权，即法律保留。

德国行政法的均衡原则。德国行政法以尊重国家权力与行政权为其基本目标。对于司法审查行政行为的处理原则，德国沿袭和发展了法国的均衡原则。德国行政法学界认为，在行政法上，无论是制定普遍性规则的行政活动还是传统的行政行为，都应当接受该项原则的规范和制约，并以此判断它的合法性。德国行政法学家奥托·麦耶尔曾将均衡原则誉为行政法中的“皇冠原则”。

“所谓行政均衡原则，是指行政主体在选择做出何种内容的行政行为时得全面权衡各种利益关系，以做出最佳的选择判断，从而实现其实体内容的‘均衡合理’，体现法的实质正义。它全面涵盖着均衡各种利益关系的准则，可具体导出平等对待、禁止过度和信赖保护三项子原则。”⑦

德国行政法原则对效益价值的承载

德国行政法概念承载的效益价值：基于组织理论的分析视角。一是立法、行政、司法三权的协作对效益价值的承载。在具体的组织运行过程中，难免会出现权力交错的现象。同时，精确地讲，现代实践着的国体制度，并没有完全划分立法和行政权、司法权的界限，有些国家是立法和行政结合紧密些，而有些国家是立法和司法结合紧密些。英美法系国的立法权紧密结合在司法权力中，而大陆法系国家的立法权受到行政权影响，承担立法任务的组织部门看起来更像一个政府组织。行政权和司法权在组织结构和运行过程上看像是比较泾渭分明，但它们之间的交错运行案例不一而足。原本，立法权、行政权、司法权就都是国家权力中不同部门的职责分工，又如何能分得如此清晰呢？立法权，往往表现为一种选择是否的议事权力，又怎么能脱离了实践性很强的行政权和司法权的基础呢？

不同的国家对国家组织部门间的关联关系有不同的认识。有的强调分权制衡，而有的强调分工协作。当然其优缺点也是不尽相同，不过本文并不想就此展开论述，而是基于一种系统协调的观点，根据人性效益的需求，提出分工协作关联关系的合理性。国家组织的运行是以生产领域提供的资财资源为基础的，从社会系统角度来看，国家组织对生产领域提供的资财应该本着节约和高效的原则来进行使用，如果国家部门之间能够协调一致，则会减少很多内部消耗，从而节约运行资财而实现高效社会治理。

二是特殊公民之权力对效益价值的承载。获得了国家组织体系中的职位的公民，得代表国家行使代表公共意志的立法权、行政权和司法权，这是基于对此公民的信任而授予的特殊权力。在构建组织系统中的职位时，每一职位都只负责其职权范围内的事物，而所有职位的职责在组织成立之初就根据科学分工理论系统划分，因而整体上组织系统又协调为一个行动。为了保证国家组织的长期生存和活动能力的连续性，国家组织体系中的职位上的人员是需要定期更换的，也就是国家职位一般规定有任期，这是基于分工的科学理性的思想而设计的。而分工的目的则是获得组织的协同效益。国家组织中执行公共意志的公民如果背离了国家意志，人民得通过非常规手段罢黜国家组织职位上的公民的特殊权力。

德国行政法治原则承载的效益价值：基于组织理论的分析视角。法治行政法在德国行政法上表现为“依法行政原则”，类似于我国行政法上的“行政合法性原则”和“行政法定原则”。“所谓行政法定，即‘法无明文规定不得任意行政’，具体包括职权法定原则、法律优先与法律保留原则等内容。第一，职权法定原则。这是指任何行政权力的来源与作用都必须具有明确的法定依据，否则越权无效，要受到法律追究，承担法律责任。第二，法律优先与法律保留原则。法律保留，是指在国家法律秩序范围内，某些事项必须专属于立法者规范，行政机关不得代为规定。法律优先，亦即法律对于行政权之优越地位，以法律指导行政，行政作用与法律抵触者应不生效力。”⑧

一是职权法定原则对效益价值的承载。行政法治原则，是人们对理性和效益追求的体现，行政组织管理理论之父马克斯·韦伯设计组织职权时，要求职权要以一种组织法律（组织制度设计）的形式预先设定，并明确其职权范围，进入某职位的人员自然拥有此职位的权力。这种对他人行为产生影响的职位权力，来源于组织法律（组织制度设计）的明文授权。马克斯·韦伯认为，这种去除人的情感影响的制度性规定，可以更好地承载科学理性价值，实现人类活动对效益的追求。人们在行政组织建构之初设计制度时，可以用科学的理论和科学的实践经验总结作为指导，这对于组织中的决策必然受到群体势力影响来讲，具有不对人而对事的优势。在组织系统中存在的法定职权、传统权力、个人魅力权力中，法定职权是最具有强制影响力的权力，最具有得以实现的组织保障，也被赋予最高正当性。当然，我们可以不同意马克斯·韦伯的理论，也不赞同他的科学理性思想，但是，社会实践选择了这样的理论，以马克斯·韦伯为理论基础构建的科层组织在社会竞争中获得了优势，成为最具有效益的社会群体结构形式，大量的科层组织可以生存百年以上甚至更长的时间，以至于现在的社会系统基本上完全被科层化了。生活在现代社会的人们，已经不可能避开组织。

二是法律优先和法律保留原则对效益价值的承载。在行政组织系统中，组织法律被认为是具有最高正当性的权力，其他的传统制度和个人魅力影响不具有和组织法律制度相同程度的正当性，只有在法律没有明确规定的方面，传统惯例和个人魅力才允许产出影响。即组织法律制度的最高正当性，体现在组织制度体系中的法律优先原则中。另外，组织法律制度的最高正当性，还体现在组织制度体系中的法律保留原则中。组织系统中的权力是组织法律制度确认和授予的，组织法律在授予权力时，有些权力是保留的不能授出的，即法律保留。这些权力在国家组织系统中，一般由宪法规定并保留。比如《中华人民共和国82宪法》中规定，中华人民共和国公民的人身人格权是组织法律保留，不被授出的权利，国家组织—无论是政府组织还是司法组织都不能侵犯由宪法保留的公民的人身人格权。同样，《德意志联邦共和国基本法》中也规定了德意志联邦国的公民的人身人格权得以对抗国家的立法、行政、司法权。这样的宪法是在建国之初进行的科学理性的制度设计，但并不排除在国家制度运行过程中对宪法局部的修改和调整。例如，《中华人民共和国82宪法》就根据社会形势的发展变化进行了四次修改，由全国人民代表大会通过了四个宪法修正案。

这些宪法的科学理性，就本文理解，是一种双向治理科学思想的融入。在以往时代的国体设计中，君主—政府—民众的治理模式是单向的，这样的权力架构是君主至上的，君力没有制约。但现代的人民的国体设计中，人民—国家—人民的治理模式是双向的，这样的权力架构没有至上的权力，人民既是国家的者，同时又是国家秩序制度的服从者。

在人民的国体设计中，人民一旦同意成为国家的公民，那么他也就是同意了将自己的除了宪法保留的权利以外的其他权利让与国家，他也就丧失了自己的这些权利而要服从国家的公共意志的立法权、行政权和司法权。

德国行政均衡原则承载的效益价值。行政均衡原则，也是人们对理性精神的追求在行政法上的具体表现。在现代社会的政策或者私人决策理论中，人性被假设为是理性的，权衡利益得失是这种理论的决策标准。即人们在进行社会公共政策选择或者私人事务决定时，会有一个进行决策的理性思考过程，在此过程中，人们主要考虑的是决策结果可能带来的利益或损失的多少，并根据此作出具有社会效益的公共决策和带来个人效益的个人决策。此种决策理论以1978年诺贝尔经济学得主赫伯特·西蒙为代表，对当前行政理论产生了重大影响。赫伯特·西蒙甚至断言：“行政就是决策。”

第一，组织决策性行政行为的效益标准。随着现代国家行政对社会经济生活的渗入，国家行政理论开始吸收现代决策理论的思想，在进行国家行政行为时，权衡行政行为关系人的利益和公共利益得失，以期作出更为科学合理的公共决策。国家行政在选择公共政策时，如果会对行政相对人或利害关系人产生损及利益的影响，那么，国家行政进行此种行政行为的正当性基础是，此种损及会增进社会公共福祉。

第二，基于组织决策理论的必要性原则。为了增进公共福祉，国家行政得损及行政相对人或利害关系人的利益。但是，这样的国家行政行为是一种对私人经济权利的侵入，在国家主社会管理、私人主社会生产的市场经济社会中，需保持此种侵入的克制性和谨慎性。对此，需要对此种公共利益前提下的行政侵入私人经济权利的行为进一步规范，要求行政行为非到穷尽其他方法不足以增进公共利益的情况下，才可谨慎损及私人经济权利，即上面提到的行政法的禁止过度原则之必要性原则。

第三，基于组织决策理论的比例原则。在不得已侵入私人经济生产权利时，政府的公共政策决策也需进一步规范，对这样的公共政策决策，要以科学的决策理论为基础，保证公共政策的科学合理。即在政府进行侵入私人生产权利的行政行为时，需权衡利益得失，保证由此损及性行政行为增进的社会公共福祉大于由此造成的行政相对人或利害关系人的利益损失，保证社会系统具有整体性效益，否则此行政行为不得为。也就是上面提出的行政法禁止过度原则之比例性原则。同时，为了社会的公正性，对造成损失的行政相对人或利害关系人的正当利益进行国家赔偿，即为增进社会福祉产生的社会成本由全体受益成员承担。

第四，基于组织决策理论的信赖保护原则。对于行政相对人或利害相关人来说，行政行为即是法律。因而，行政行为应该具有一定稳定性和公信力，国家行政组织不得任意撤销或改变已经作出的行政行为。如果，此行政行为是关系行政相对人或利害关系人的经济生产权利的决策，国家行政组织更要严格撤销或改变的范围。此即上面提到的行政法的信赖保护原则。由非合法手段取得的经济生产权利，不在此撤销或改变行政行为之列。如为增进社会公共福祉不得已而为之的撤销或改变行为，则同样要以禁止过度原则为标准。

第五，基于组织决策理论的公平对待原则。在市场经济社会，公平竞争是市场有效配置社会资源的前提条件，所以，所有影响私人生产的行政行为，无论是公共政策，还是具体决定，都应该以公平对待竞争主体为前提。只有公平对待经济竞争主体的行政法规、行政规章、行政规范性文件、具体行政决定，才能够真正发挥市场配置资源的作用，实现社会经济生产领域的效益最大化。即上面提到的行政法的平等对待原则。

通过以上分析，我们发现，在德国行政法的行政法治和行政均衡原则中隐含着一条最重要的基本行政法原则—行政效益原则，德国行政法原则根本上承载的是法的效益价值。

（作者为东南大学法学院博士研究生、安阳工学院经济管理学院讲师）

【注释】

①②③④⑤⑥[德]奥托·迈耶著：《德国行政法》，刘飞译，[德]何意志校，北京：商务印书馆，2002年，第1页，第7页，第14页，第108页，第81页，第67页。

篇7

【关键词】恐怖主义犯罪；刑事政策；理性严打

恐怖主义犯罪是全球安全的最大威胁，是严重侵犯公民生命权和社会公共秩序的一种犯罪。我国作为一个负责任的大国在新安全观的指引下积极开展反恐工作，并且取得了一定的成效。尽管如此，我国目前仍面临恐怖主义犯罪的挑战，如云南昆明事件，以及新疆多事件等等造成了大量的无辜者伤亡，给社会带来了严重的恐慌。面对此等恐怖主义犯罪事件，我国政府做出了积极应对，但在全球反恐的背景下，我国在刑事侧面针对恐怖主义犯罪又该采取何种刑事政策？文章试从我国目前面临的恐怖主义犯罪的现状，以及我国刑事政策等问题着手进行分析。

一、我国的反恐刑事政策

2002年1月我国首次提出反恐政策，2003年1月在联合国安理会反恐问题外长会议上系统阐述了中国的反恐政策，明确表明中国的反恐政策是以“互信互利平等协作”为核心的新安全观。2011年10月全国人大通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决议》，对恐怖主义犯罪做出了明确的界定，表明采取冻结资金等严厉的打击措施。2014年云南3.1事件和新疆4.30事件后，主席在多种场合表明要严厉打击恐怖主义，提出对恐怖主义采取“零容忍”。2014年5月22日针对5.22新疆案，主席做出批示：要求“从严惩处分子”“对活动和必须警钟长鸣、重拳出击、持续保持严打高压态势，全力维护社会稳定”。2014年5月25日公安部决定开展为期一年的严厉打击暴力恐怖活动专项行动，此次重点是打击恐怖主义活动，以新疆为主战场。2014年5月26日新疆严打“30天内自首可从轻处罚”的通告。2014年6月5日新疆从快从重审理了新疆案，23案81名被告受审 12人被判处死刑。

从以上的政策，可看出我国打击恐怖主义采取严厉的政策，李斯特曾经说“最好的刑事政策就是最好的社会防卫政策”，采取何种刑事政策打击恐怖主义犯罪，关乎反恐的理念，打击方式，社会稳定，甚至是法治安危问题。因此在当前恐怖主义频发，形势严峻的背景下有必要讨论我国目前对反恐所采取的具体刑事政策。

笔者认为，自7.5事件以来活动频发，恐怖主义犯罪已经成为威胁我国社会主义和谐的一个重要的不稳定因素。我国一直提倡宽严相济的刑事政策，但是面临日益猖獗的恐怖主义犯罪，应当有所区别对待，必须具体问题具体分析。防范恐怖主义犯罪的具体刑事政策应当是理性的“严打”，所谓“乱世用重典”，打击和预防恐怖主义犯罪有其特殊性，绝不可囿于传统的藩篱或是惶恐于过去的严打负面影响，给带来可乘之机。

二、反恐犯罪刑事政策―――理性“严打”之提倡

（一）理性“严打”提倡之根据

“严打”即严厉惩治严重刑事犯罪，或称“从重、从快严厉打击刑事犯罪活动”，包括实体和程序两个方面：“从重”就实体而言，“从快”就程序而言。从1983年9月开始，我国先后开展过三次大规模的“严打”行动，除此之外，实践中还存在各种“专项斗争”和季度性“严打”。

之所以提出理性‘严打’”这一概念的主要是为了区别与过去的“严打”，过去实施严打由于法治不健全，缺乏科学性和法治性，给社会带来了很多负面的影响，备受理论界和司法界的诟病和批评。因而笔者试从在过去经验教中，立足于现实，提出的一种新的刑事政策称谓，将严打进行合理的限制，力求其合法科学且有效。笔者认为，理性“严打”是指在罪刑法定原则和科学性原则指导下，国家在特定时期针对某类严重犯罪按照法定程序严厉打击的一种具体的刑事政策。其内容应当包含两个方面：一是理性严打首先是一种具体的刑事政策，其核心是“从快从重”；二是，理性“严打”凸显，理性二字，理性意味着合乎规律，科学；三是必须强调“依法”，这是实施严打的基调。

刑事政策的发动必须要考虑犯罪的现实以及群众反应等现实情况，即现实根据。现阶段我国严重的恐怖主义犯罪，以及公民强烈要求惩治恐怖主义犯罪是理性”严打”的现实根据。

过去我们一直认为中国是恐怖主义的“绝缘体”，但并非如此，事实上中国一直面临着恐怖主义的威胁，同时也面临着新的恐怖主义的挑战。从各种数据表明，21世纪以来中国一直都受到恐怖主义大大小小的威胁，甚至有学者称恐怖主义在中国已是“新常态”。澳大利亚独立智库“经济与和平学会”（IEP），对近年全球恐怖主义数据进行统计，从2001年到2011年全球恐怖主义态势呈增长趋势，而中国也相应的呈现增长趋势。根据IEP2012年的统计，中国的全球恐怖主义指数（GTI）排名第23位，属于第三级――恐怖活动频发区，而相应的美国排名在30位。2007年及以前，中国在榜单上一般都排在40名以后，2008年中国的排名从上年的第58位上升到33位。此后三年，中国都排在榜单前25位，2009、2010两年甚至排进了前20。另外，笔者根据媒体的报道将2008年以来我国媒体所报道的公开的恐怖主义活动数据进行统计，6年来我国因恐怖主义犯罪导致293人死亡，超过1869人受伤。

从社会治理层面，应对严重的活动，首先必须要维护维护社会的相对稳定，同时也要充分考虑民众强烈的报应情感，因此就需要一种强有力的政策，而严打恰恰满足这种需求。实际上在打击恐怖主义犯罪方面，虽然各国对恐怖主义的定义有所不同，但是就刑事政策而言整体上趋“严”。美国自9.11事件后加强反恐立法出台了包括《爱国者法》，对恐怖主义犯罪实施“重重的刑事政策，并且采取综合模式进行军事打击。日本战后一直推行的是宽缓的刑事政策，但是对待恐怖主义犯罪却是严厉打击，强化对的刑事处分，规定在立案、和审判阶段，对恐怖组织成员在法定范围内从严惩处。因此无论是从现实层面还是从理论层面对恐怖主义犯罪实行严打是具有合理的根据，并且是有效的。

（二）理性“严打”的原则

刑事政策的基本原则，是指贯穿于整体刑事政策过程始终，并对所有刑事政策活动参与者均具有指导和制约作用的一系列准则。刑事政策原则为刑事政策研究提供本源性和原理性基础，有学者将刑事政策的原则作为研究刑事政策的“逻辑起点”，认为，“不了解构成刑事政策的原则，也就不可能理解和解释刑事政策”。理性的严打政策作为一种具体的刑事政策，也必须要遵循一定的原则。

1. 法治原则

法治原则是一种原则，也是刑事政策所遵循的原则。关于刑事政策法治原则的内容学者有不同的认识，有学者认为，刑事政策法治原则必须坚持“宪法至上原则宪法至上的原则，法律面前，人人平等的原则，刑事法律原则和社会主义法制的基本要求。”，也有学者认为法治原则作为刑事政策的基本原则，最核心，最基本的表达就是罪刑法定原则。笔者认为，法治原则作为一种公权力行使的基本原则，无论是其包含的范围和外延有多宽泛，其核心就是“遵循法律”。理性”严打”是对恐怖主义犯罪的快速反应，其基本的理念是在法治的轨道上“从重，从快”打击，不仅要求在程序上合法，也要求处置的结果合法。

2. 尊重人权原则

人权是指人作为人享有或应该享有的、为法律确认或道德承认的、不可非法剥夺和转让的权利。人权作为我国宪法所规定的一项重要的权利，国家一切活动必须遵守。理性“严打”遵守的尊重人权原则包括两个方面：一是对恐怖主义犯罪分子本身人权的保护；二是对一般公民人权的保护。过去我们实行严打政策，在制定政策过程中往往偏重于对罪犯的打击和社会的控制，而对人权的保障重视不够。在严打过程中往往存在误判误杀，刑讯逼供，超期羁押，缺乏证据审判的现象，严重侵犯了公民的权利，以至于因严打而出现很多负面的影响。因此在新时期，在打击恐怖活动犯罪中，不仅要求对进行严厉的打击，而且要求充分体现保障人权的理念，不能以反恐之名侵犯人权。要严格遵守刑事诉讼法和刑法，防止和惩处酷刑。

3. 科学原则

科学原则是制定刑事政策时应该遵循的一项重要原则。该原则是指在拟定反犯罪斗争的战略战术时，应当从客观规律、案件的实际情况以及保证在反犯罪斗争中取得最大成果的现实条件出发。刑事政策奉行科学原则要求在制定刑事政策和行使刑事政策时必须体现科学，实现程序和方法上的科学化。理性”严打”作为一种刑事政策，其科学性应当体现一下几个方面：第一，制定的科学性。作为一种指导刑事立法，司法的刑事政策在制定初始，就必须要求科学。制定的过程，必须广泛听取各方多意见，并且要合乎制定的程序。第二，实施的科学化。刑事政策实施的科学化意味着在具体应用刑事政策时以科学的方法，合理实施。对恐怖主义犯罪实施严打刑事政策必须要协调好与其他政策的衔接，不能忽视少数民族的政策，避免以暴制暴，激起更严重的社会矛盾。

参考文献

[1] 梁根林.刑事政策：立场与范畴[M].北京：法律出版社，2000.

[2] 柯耀程.变动中的刑法思想[M].北京：中国政法大学出版社，2003.

[3] 张甘妹.刑事政策[M].台湾：三民书局股份有限公司， 1979.

[4] 何秉松.刑事政策学[M].北京：群众出版社，2002.

[5] [俄]谢尔盖・谢苗诺维奇・博斯霍洛夫著.刘向文译.刑事政策的基础[M].郑州大学出版社，2002.

[6] 严励.广义刑事政策视角下的法治原则与基本要求[J].南都学坛（人文社会科学学报），2011（4）.

[7] 魏东主编.刑事政策学[M].四川大学出版社，2011.

[8] 何秉松主编.刑事政策学[M].群众出版社，2002.

篇8

关键词：和谐社会；公共政策；公共服务；公共利益

Abstract:

TorealizethegreatgoalofbuildingaharmonioussocialistsocietyproposedbytheChinesegovernmentatthenewage,itishighlyrecommendedtoreconsiderandreorganizetheideaofvalueinpublicpolicy,theimportantmeansfortheimplementationofthestrategicgoal.Specifically,publicpolicymustbehumanoriented,andmustembodytheessentialvalueofsocialjustice,highlightitsnatureofpublicity,andstrengthenitscareforthedisadvantagedgroups.

Keywords:aharmonioussociety;publicpolicy;publicservice;publicinterest

构建社会主义和谐社会是我国政府在新形势下提出的宏伟目标。要实现这一目标，我们就必须对落实其战略目标的重要工具和手段——公共政策的价值理念进行重新的梳理和整合。面对和谐社会这一目标，公共政策只有在理念上确立了以人为本的伦理精神，彰显了社会正义的基本价值，突出了其公共性的本质特征，强化了对弱势群体的人文关怀，才能正确地引领和有效地推动我国公共政策的不断创新，从而全面地推进和谐社会理念在各领域、各层面有效地实施和落实。

一、公共政策应确立以人为本的伦理精神

人是社会发展的动力。为了人，以最广大人民的福祉为依归是社会发展的目的和意义所在，在经济社会发展中，把满足、改善、提高广大人民物质文化需要放在首位，体现了社会建设发展的民本思想和对人的终极关怀。选择以人为中心的政治文化观和以人为本的伦理基础，是对社会建设发展本意和发展规律的遵从，也是社会主义社会发展本质的要求，更是中国共产党执政的最高原则、最高准绳和不懈奋斗的目标。

和谐社会是经济、政治、文化等社会中各子系统协调发展的社会。公共政策作为政府管理社会的主要方式、主要工具，引导、塑造、控制着经济、社会发展的方向、模式和速度，对和谐社会的建设影响巨大。在公共政策规划设计的理念上，需要突出经济社会发展的目的，摈弃落后于时展要求的发展理性，把以人为本作为公共政策的伦理基础。秉持以人为本精神，超越传统过时的发展模式，根据社会发展现阶段的特点和社会发展进程的规律，转变过去把人作为发展的手段，较少关注社会发展成果对人的意义，忽视人的生活质量和素质的提高，片面追求经济指标和经济发展速度，片面追求经济效益忽视社会综合效益，重经济发展项目轻人文社会发展项目等等做法，回归到经济社会发展为了人的初衷上来，把以人为本放在社会发展的核心位置上，把最广大人民群众的根本利益及其日益增长的物质文化需要放在第一位，为和谐社会建设奠定人本伦理的政策基石。在公共政策的制定创新上，从完善社会主义市场经济体制、消除社会发展体制要求出发，积极构建社会发展政策，通过设计出台、贯彻以人为本的经济、社会发展政策，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，提高人类应对社会发展的困境，有助于缓解发展过程中人类面对的巨大压力，使经济、社会处于积极合理协调发展的状态，创造人与自然、人与社会、人与人和谐发展的政策环境。具体来说，就是既注意经济目标的制定、执行和实现，更关注社会发展目标的制定、执行与实现，改变社会政策滞后的状况，为社会事业发展提供政策保障，普遍提高人民群众特别是低收入人群的社会保障水平。要转变过去偏向经济的发展思路和投资政策，改变政策制定、执行片面追求经济发展、经济效益和公共财政投资偏向经济建设，社会保障投资比重较小，忽视社会全面发展，忽视社会保障、救助、福利系统建设的做法，恰当处理投资与积累的关系，推行相对均衡的发展政策和投资政策，把生产性投资的财政政策转变为公共服务性财政政策，改变大量资金用在政府直接投资、改善投资环境和行政支出上的现状，通过政策调整公共支出的范围，不断扩大公共服务的范围，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施方面,把满足最广大人民群众的基本公共服务需求，作为我国新时期公共政策的基本目标、基本内容和根本依据，为和谐社会建设营造良好的政策环境。在政绩评价指标上，要调整政绩评价的指标体系，走出政绩评价偏重经济指标的误区，把经济社会的和谐发展作为政绩考核的首要指标，引导地方政府转变以往把主要精力放在经济建设，热衷大搞政绩工程，重视经济建设，轻视公共服务的做法，为和谐社会的建设提供政策保证。

二、公共政策应彰显社会正义的基本价值

社会正义是当代民主政治建设的核心概念，体现在公共政策上，就是其公平、公正、民主、公开的精神内核，社会正义是公共政策的基本价值，公共政策是实现社会正义的媒介、手段。

公平、公正是每个社会成员拥有的基本权利，所有社会成员在人格、权利和机会等方面相互平等，在政治、经济、文化、教育各方面享有同样的权利和机会。这是社会存在的自然法则，也是现代社会行为的基本准则。公平、公正又是现代政府对社会公民的庄严承诺，现代政府的合法性基于其对民主、自由、平等、法治等的承诺。政府以建立公平、公正秩序这种特有的方式维护社会正义，是国家政治结构存在的理由，也是社会关系能够始终保持健康有序的前提条件。公平性、公正性理所当然应成为现代政府公共政策的价值选择，公民享有社会公平并被公正地对待，是和谐社会应具有的基本的社会面貌。社会公平状况不好，贫富两极分化，人们就会感到受到不公正对待，就会引起社会矛盾、社会冲突，社会就不可能和谐。因此说，公平、公正是社会和谐的基石，不解决社会公平、公正问题，就难以推进社会主义和谐社会的建设。

解决社会利益分配不公的矛盾，是和谐社会建设无法回避的现实。公共政策本身是对社会价值的分配，公共政策制定、执行、调整过程是协调社会利益关系、化解社会矛盾的过程，公共政策对各利益主体的引导、规范、调控、分配的功能，使得公共政策对社会利益分配格局的调整有效而权威，公共政策对社会价值的分配公平、公正，使其具有合理性。应充分运用政策手段为社会提供一种不断解决矛盾和化解冲突的机制。公平、公正是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则，公共政策过程必须始终贯彻公平、公正的理念与原则，在内容上做到实质公正，即内容科学、合理；在形式上做到程序公正，即公共政策的议程建构、规划设计、执行评估等环节按照科学客观的原则和法定的程序开展。解决社会公平、公正问题，要建立抑制独占利益的平衡机制和权利、机会、规则、分配公平的社会公平、公正保障政策体系，特别应注重从起点实现社会公平，使具有同样能力的人拥有同样的生活机遇，让社会成员公平、公正地分享经济社会发展的成果。建全化解社会矛盾的政策机制，营造公平、公正的和谐发展的政策环境，需要构筑社会公平的制度基础，从体制上使政策公平、公正原则制度化，用制度来维护社会公正、保持社会稳定、促进和谐社会的建设。公共政策本质上存在个人偏好与集体选择的制度安排和公共利益少数人决断的公共悖论，这在理论上对公共政策过程的民主公开提出了要求。一些政策的制定过多地掺杂了部门利益并存在强势集团左右政策的倾向，因此在实践上也使公共政策民主、公开就变得十分重要。公共政策过程的民主与公开，有助于提高政策的权威乃至政府的公信力，有助于协调社会利益、化解社会矛盾和公平、公正价值的实现。公共政策的制定、执行要广泛听取社会各阶层的意见，并建立一套完整的利益表达机制，使不同社会群体的利益得到合理、充分的表达。要特别重视弱势群体的话语权，注意采纳弱势群体的政策要求，仔细分辨强势群体的政策要求;要公开政策制定、执行、调整的有关信息，重大公共政策的决策必须保证利益相关者的知情权、参与权、监督权、评议权，使公共政策的制定、执行置于公众监督之下;要完善人民代表大会制度、重大决策听证制度等政策参与机制，开拓更多的社会公众参与公共政策的渠道，吸纳社会各个阶层人员有效地参与政策过程。一个政策过程民主公开、政府运作透明诚信的社会将趋于更加和谐、更有凝聚力。

公平不是平均主义，要辨证地认识把握社会正义。公平是在保证公民基本权利，承认差别条件下的公平，在地位平等、机会平等前提下恰如其分的差别。公平、公正有时必须以合理的差异形式来表现。因为，公平、公正是“相对的历史的空间的”概念，受到生产力发展水平和经济社会发展阶段条件的制约。罗尔斯在《正义论》中把平等原则和差别原则作为“公平正义”的两个原则，这在今天仍然有其现实意义。“绝对的公平、公正在任何社会形态下都不存在”，“绝对的平均是以形式的公正掩盖实质的不公正”，真正的公平公正既承认权利平等，又允许差异存在，公平、公正的社会是一个有差别的社会。收入差距过大，分配程序、规则不公固然会导致效率下降甚至影响社会稳定，但绝对公平会削弱人的积极性，会使社会缺乏活力，也影响和谐社会建设。公共政策的制定、执行、调整要综合考虑受益公平、支出公平和横向公平、纵向公平，既承认权利平等又允许差异存在，既保证社会公平又体现利益差别。因此，构建和谐社会不是消灭差别，而是在坚持社会主义本质的前提下辨证地处理好公平与差别的关系，统筹安排、协调全社会经济社会发展布局和资金投入，把差距控制在恰当的范围内，保证公民起点、机会的公平，而不是结果的均等，实现城乡、地域、不同阶层之间的和谐共生和谐发展。

三、公共政策应突出其公共性的本质特征

从契约论的逻辑看，政府的权利源于人民权利的让渡，政府的合法性基于为最广大人民群众谋取利益，为最广大人民群众谋取利益是现代政府公共管理的天然职能或公共性职能。现代政府的公共管理职能更多地体现在协调社会发展的公共服务上，体现在为社会协调发展创造良好的制度环境包括政策环境上，公共性是政府公共管理的本质特征和表现形式，政府要将为最广大人民服务的公共精神贯彻到整个行政活动中。

从公共政策的公共性本质特征看，“公共政策来源于解决政策问题，政策问题来源于社会问题，而社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题。公共政策要解决的是大多数人所面临的问题”，公共政策本质上是关涉大多数人的利益的公共性的问题。因此，大多数人的利益实现问题应成为公共政策的核心问题，公共政策过程必须始终把为最大多数人民谋利益放在首位，明确体现最大多数人民利益的原则。离开了公共性的公共政策，就可能演变成特殊阶层、利益集团或者个人谋取私利的工具，这于社会和谐建设目标是不相容的。

从公共政策作为政府公共服务和增进公共利益的手段看，公共政策是社会利益的集中反映，这也决定了公共政策必须代表最大多数人民的利益，“为最大多数人的最大幸福应该成为政府公共政策的基础”(杰里米•边沁)。在经济结构、社会阶层、利益集团多元化的社会转型时期建设和谐社会，公共政策要努力实现为最大多数人民谋利益的目标和宗旨，坚持公共政策的公共性，按照公共利益和公共服务的要求，保证最大多数人的意志和利益进入政策议程，以最大多数人的利益为政策设计、实施的出发点和终点，通过公共政策创设必要的制度和规则，协调整合多元复杂的利益冲突，为经济社会全面协调发展提供政策基础。

从政策制定和执行公共政策过程看，其过程实质上是融合社会各阶层关系、社会利益博弈均衡的过程。在制定公共政策过程中，始终以大多数人的利益需求为政策的着眼点和落脚点，时刻关注大多数人的利益需求的实现和维护，有利于社会大局的稳定与和谐。公共政策是公众的政策，应最大限度地满足多数人利益，兼顾保护少数人的利益，对利益集团、个人私利的索取要在政策上加以限定，不能让其逾越社会公正的边界，因为，不对个人利益做出约束是不正义的。在一个和谐的社会里，集团、个人利益的获取是有规则、有边界、有理性的，既在法律法规允许的范围内，也受公共政策的调控。公共政策应充分发挥利益协调的功能，促进社会的和谐发展，绝不能忽视大多数人的利益甚至牺牲大多数人利益而满足迎合少数私利集团和个人的利益。否则，公共政策将丧失公共性，社会也难以和谐。

四、公共政策应强化对弱势群体的人文关怀

在建设社会主义市场经济的社会转型期，我国的社会组织形态发生了重大变化，社会阶层结构也发生了重大分化。社会利益差距拉大，使不同社会阶层之间的利益摩擦、利益冲突增多；社会矛盾尖锐，使社会风险加大而直接影响着和谐社会的建设。公共政策的制定、执行，要更多地关注弱势群体的利益，体现社会关怀伦理，这是和谐社会建设的道德要求。一方面经济结构调整导致社会结构、社会利益分配发生重大变化，财富分配、接受教育、医疗保障、失业保障、退休保障不平等，使一部分人沦落为社会弱势群体，他们是改革政策的利益受损者，理应得到国家政策的补偿与关怀。另一方面弱势群体远离社会权力中心，较少有机会参与社会政治活动，很难在媒体上发出自己的声音，无法真正有效地影响公共政策过程，很难维护和争取自己的利益，其利益往往被忽视，而强势群体在公共政策过程中有很强的影响力，甚至操纵着政策过程。因此要特别重视弱势群体的话语权，注意采纳弱势群体的政策诉求，使弱势群体的利益要求有进入政策议程的途径并成为政策议程，要仔细分辨强势群体的政策要求，作出符合大局的恰如其分的考虑。弱势群体仅仅依靠自身的力量很难迅速摆脱困境，政府要从社会整体利益出发，对弱势群体的利益诉求予以关注和补偿，可通过运用税收和转移支付政策进行一次分配，可调节收入在不同地区、不同人群之间的分配关系来逐步解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题。还可通过社会保险、社会救济政策和手段保护弱势群体，尽可能使受益面扩大，以逐步缩小利益差距、填平社会鸿沟，让社会发展的成果惠及全体人民。从而增强公共政策的合法性，维持社会稳定，促进和谐社会的建设。政府要通过公共政策加大对社会利益结构调整的力度，特别注意为弱者提供发展的机会与条件，让其通过努力改变生存状况，提高生活水平，建立有利于社会持续稳定发展的利益结构、利益关系。〔参考文献〕

〔1〕.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话［N］.人民日报，2005-06-27.

〔2〕宁骚.公共政策［M］.北京：高等教育出版社，2000.

〔3〕谢明.公共政策导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

〔4〕王学杰.以人为本与公共政策创新［J］.中国行政管理，2005，(4).

篇9

关键词：和谐社会；公共政策；公共服务；公共利益

Abstract:

TorealizethegreatgoalofbuildingaharmonioussocialistsocietyproposedbytheChinesegovernmentatthenewage,itishighlyrecommendedtoreconsiderandreorganizetheideaofvalueinpublicpolicy,theimportantmeansfortheimplementationofthestrategicgoal.Specifically,publicpolicymustbehumanoriented,andmustembodytheessentialvalueofsocialjustice,highlightitsnatureofpublicity,andstrengthenitscareforthedisadvantagedgroups.

Keywords:aharmonioussociety;publicpolicy;publicservice;publicinterest

构建社会主义和谐社会是我国政府在新形势下提出的宏伟目标。要实现这一目标，我们就必须对落实其战略目标的重要工具和手段——公共政策的价值理念进行重新的梳理和整合。面对和谐社会这一目标，公共政策只有在理念上确立了以人为本的伦理精神，彰显了社会正义的基本价值，突出了其公共性的本质特征，强化了对弱势群体的人文关怀，才能正确地引领和有效地推动我国公共政策的不断创新，从而全面地推进和谐社会理念在各领域、各层面有效地实施和落实。

一、公共政策应确立以人为本的伦理精神

人是社会发展的动力。为了人，以最广大人民的福祉为依归是社会发展的目的和意义所在，在经济社会发展中，把满足、改善、提高广大人民物质文化需要放在首位，体现了社会建设发展的民本思想和对人的终极关怀。选择以人为中心的政治文化观和以人为本的伦理基础，是对社会建设发展本意和发展规律的遵从，也是社会主义社会发展本质的要求，更是中国共产党执政的最高原则、最高准绳和不懈奋斗的目标。

和谐社会是经济、政治、文化等社会中各子系统协调发展的社会。公共政策作为政府管理社会的主要方式、主要工具，引导、塑造、控制着经济、社会发展的方向、模式和速度，对和谐社会的建设影响巨大。在公共政策规划设计的理念上，需要突出经济社会发展的目的，摈弃落后于时展要求的发展理性，把以人为本作为公共政策的伦理基础。秉持以人为本精神，超越传统过时的发展模式，根据社会发展现阶段的特点和社会发展进程的规律，转变过去把人作为发展的手段，较少关注社会发展成果对人的意义，忽视人的生活质量和素质的提高，片面追求经济指标和经济发展速度，片面追求经济效益忽视社会综合效益，重经济发展项目轻人文社会发展项目等等做法，回归到经济社会发展为了人的初衷上来，把以人为本放在社会发展的核心位置上，把最广大人民群众的根本利益及其日益增长的物质文化需要放在第一位，为和谐社会建设奠定人本伦理的政策基石。在公共政策的制定创新上，从完善社会主义市场经济体制、消除社会发展体制要求出发，积极构建社会发展政策，通过设计出台、贯彻以人为本的经济、社会发展政策，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，提高人类应对社会发展的困境，有助于缓解发展过程中人类面对的巨大压力，使经济、社会处于积极合理协调发展的状态，创造人与自然、人与社会、人与人和谐发展的政策环境。具体来说，就是既注意经济目标的制定、执行和实现，更关注社会发展目标的制定、执行与实现，改变社会政策滞后的状况，为社会事业发展提供政策保障，普遍提高人民群众特别是低收入人群的社会保障水平。要转变过去偏向经济的发展思路和投资政策，改变政策制定、执行片面追求经济发展、经济效益和公共财政投资偏向经济建设，社会保障投资比重较小，忽视社会全面发展，忽视社会保障、救助、福利系统建设的做法，恰当处理投资与积累的关系，推行相对均衡的发展政策和投资政策，把生产性投资的财政政策转变为公共服务性财政政策，改变大量资金用在政府直接投资、改善投资环境和行政支出上的现状，通过政策调整公共支出的范围，不断扩大公共服务的范围，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施方面,把满足最广大人民群众的基本公共服务需求，作为我国新时期公共政策的基本目标、基本内容和根本依据，为和谐社会建设营造良好的政策环境。在政绩评价指标上，要调整政绩评价的指标体系，走出政绩评价偏重经济指标的误区，把经济社会的和谐发展作为政绩考核的首要指标，引导地方政府转变以往把主要精力放在经济建设，热衷大搞政绩工程，重视经济建设，轻视公共服务的做法，为和谐社会的建设提供政策保证。

二、公共政策应彰显社会正义的基本价值

社会正义是当代民主政治建设的核心概念，体现在公共政策上，就是其公平、公正、民主、公开的精神内核，社会正义是公共政策的基本价值，公共政策是实现社会正义的媒介、手段。

公平、公正是每个社会成员拥有的基本权利，所有社会成员在人格、权利和机会等方面相互平等，在政治、经济、文化、教育各方面享有同样的权利和机会。这是社会存在的自然法则，也是现代社会行为的基本准则。公平、公正又是现代政府对社会公民的庄严承诺，现代政府的合法性基于其对民主、自由、平等、法治等的承诺。政府以建立公平、公正秩序这种特有的方式维护社会正义，是国家政治结构存在的理由，也是社会关系能够始终保持健康有序的前提条件。公平性、公正性理所当然应成为现代政府公共政策的价值选择，公民享有社会公平并被公正地对待，是和谐社会应具有的基本的社会面貌。社会公平状况不好，贫富两极分化，人们就会感到受到不公正对待，就会引起社会矛盾、社会冲突，社会就不可能和谐。因此说，公平、公正是社会和谐的基石，不解决社会公平、公正问题，就难以推进社会主义和谐社会的建设。

解决社会利益分配不公的矛盾，是和谐社会建设无法回避的现实。公共政策本身是对社会价值的分配，公共政策制定、执行、调整过程是协调社会利益关系、化解社会矛盾的过程，公共政策对各利益主体的引导、规范、调控、分配的功能，使得公共政策对社会利益分配格局的调整有效而权威，公共政策对社会价值的分配公平、公正，使其具有合理性。应充分运用政策手段为社会提供一种不断解决矛盾和化解冲突的机制。公平、公正是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则，公共政策过程必须始终贯彻公平、公正的理念与原则，在内容上做到实质公正，即内容科学、合理；在形式上做到程序公正，即公共政策的议程建构、规划设计、执行评估等环节按照科学客观的原则和法定的程序开展。解决社会公平、公正问题，要建立抑制独占利益的平衡机制和权利、机会、规则、分配公平的社会公平、公正保障政策体系，特别应注重从起点实现社会公平，使具有同样能力的人拥有同样的生活机遇，让社会成员公平、公正地分享经济社会发展的成果。建全化解社会矛盾的政策机制，营造公平、公正的和谐发展的政策环境，需要构筑社会公平的制度基础，从体制上使政策公平、公正原则制度化，用制度来维护社会公正、保持社会稳定、促进和谐社会的建设。公共政策本质上存在个人偏好与集体选择的制度安排和公共利益少数人决断的公共悖论，这在理论上对公共政策过程的民主公开提出了要求。一些政策的制定过多地掺杂了部门利益并存在强势集团左右政策的倾向，因此在实践上也使公共政策民主、公开就变得十分重要。公共政策过程的民主与公开，有助于提高政策的权威乃至政府的公信力，有助于协调社会利益、化解社会矛盾和公平、公正价值的实现。公共政策的制定、执行要广泛听取社会各阶层的意见，并建立一套完整的利益表达机制，使不同社会群体的利益得到合理、充分的表达。要特别重视弱势群体的话语权，注意采纳弱势群体的政策要求，仔细分辨强势群体的政策要求;要公开政策制定、执行、调整的有关信息，重大公共政策的决策必须保证利益相关者的知情权、参与权、监督权、评议权，使公共政策的制定、执行置于公众监督之下;要完善人民代表大会制度、重大决策听证制度等政策参与机制，开拓更多的社会公众参与公共政策的渠道，吸纳社会各个阶层人员有效地参与政策过程。一个政策过程民主公开、政府运作透明诚信的社会将趋于更加和谐、更有凝聚力。

公平不是平均主义，要辨证地认识把握社会正义。公平是在保证公民基本权利，承认差别条件下的公平，在地位平等、机会平等前提下恰如其分的差别。公平、公正有时必须以合理的差异形式来表现。因为，公平、公正是“相对的历史的空间的”概念，受到生产力发展水平和经济社会发展阶段条件的制约。罗尔斯在《正义论》中把平等原则和差别原则作为“公平正义”的两个原则，这在今天仍然有其现实意义。“绝对的公平、公正在任何社会形态下都不存在”，“绝对的平均是以形式的公正掩盖实质的不公正”，真正的公平公正既承认权利平等，又允许差异存在，公平、公正的社会是一个有差别的社会。收入差距过大，分配程序、规则不公固然会导致效率下降甚至影响社会稳定，但绝对公平会削弱人的积极性，会使社会缺乏活力，也影响和谐社会建设。公共政策的制定、执行、调整要综合考虑受益公平、支出公平和横向公平、纵向公平，既承认权利平等又允许差异存在，既保证社会公平又体现利益差别。因此，构建和谐社会不是消灭差别，而是在坚持社会主义本质的前提下辨证地处理好公平与差别的关系，统筹安排、协调全社会经济社会发展布局和资金投入，把差距控制在恰当的范围内，保证公民起点、机会的公平，而不是结果的均等，实现城乡、地域、不同阶层之间的和谐共生和谐发展。

三、公共政策应突出其公共性的本质特征

从契约论的逻辑看，政府的权利源于人民权利的让渡，政府的合法性基于为最广大人民群众谋取利益，为最广大人民群众谋取利益是现代政府公共管理的天然职能或公共性职能。现代政府的公共管理职能更多地体现在协调社会发展的公共服务上，体现在为社会协调发展创造良好的制度环境包括政策环境上，公共性是政府公共管理的本质特征和表现形式，政府要将为最广大人民服务的公共精神贯彻到整个行政活动中。

从公共政策的公共性本质特征看，“公共政策来源于解决政策问题，政策问题来源于社会问题，而社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题。公共政策要解决的是大多数人所面临的问题”，公共政策本质上是关涉大多数人的利益的公共性的问题。因此，大多数人的利益实现问题应成为公共政策的核心问题，公共政策过程必须始终把为最大多数人民谋利益放在首位，明确体现最大多数人民利益的原则。离开了公共性的公共政策，就可能演变成特殊阶层、利益集团或者个人谋取私利的工具，这于社会和谐建设目标是不相容的。

从公共政策作为政府公共服务和增进公共利益的手段看，公共政策是社会利益的集中反映，这也决定了公共政策必须代表最大多数人民的利益，“为最大多数人的最大幸福应该成为政府公共政策的基础”(杰里米•边沁)。在经济结构、社会阶层、利益集团多元化的社会转型时期建设和谐社会，公共政策要努力实现为最大多数人民谋利益的目标和宗旨，坚持公共政策的公共性，按照公共利益和公共服务的要求，保证最大多数人的意志和利益进入政策议程，以最大多数人的利益为政策设计、实施的出发点和终点，通过公共政策创设必要的制度和规则，协调整合多元复杂的利益冲突，为经济社会全面协调发展提供政策基础。

从政策制定和执行公共政策过程看，其过程实质上是融合社会各阶层关系、社会利益博弈均衡的过程。在制定公共政策过程中，始终以大多数人的利益需求为政策的着眼点和落脚点，时刻关注大多数人的利益需求的实现和维护，有利于社会大局的稳定与和谐。公共政策是公众的政策，应最大限度地满足多数人利益，兼顾保护少数人的利益，对利益集团、个人私利的索取要在政策上加以限定，不能让其逾越社会公正的边界，因为，不对个人利益做出约束是不正义的。在一个和谐的社会里，集团、个人利益的获取是有规则、有边界、有理性的，既在法律法规允许的范围内，也受公共政策的调控。公共政策应充分发挥利益协调的功能，促进社会的和谐发展，绝不能忽视大多数人的利益甚至牺牲大多数人利益而满足迎合少数私利集团和个人的利益。否则，公共政策将丧失公共性，社会也难以和谐。

四、公共政策应强化对弱势群体的人文关怀

在建设社会主义市场经济的社会转型期，我国的社会组织形态发生了重大变化，社会阶层结构也发生了重大分化。社会利益差距拉大，使不同社会阶层之间的利益摩擦、利益冲突增多；社会矛盾尖锐，使社会风险加大而直接影响着和谐社会的建设。公共政策的制定、执行，要更多地关注弱势群体的利益，体现社会关怀伦理，这是和谐社会建设的道德要求。一方面经济结构调整导致社会结构、社会利益分配发生重大变化，财富分配、接受教育、医疗保障、失业保障、退休保障不平等，使一部分人沦落为社会弱势群体，他们是改革政策的利益受损者，理应得到国家政策的补偿与关怀。另一方面弱势群体远离社会权力中心，较少有机会参与社会政治活动，很难在媒体上发出自己的声音，无法真正有效地影响公共政策过程，很难维护和争取自己的利益，其利益往往被忽视，而强势群体在公共政策过程中有很强的影响力，甚至操纵着政策过程。因此要特别重视弱势群体的话语权，注意采纳弱势群体的政策诉求，使弱势群体的利益要求有进入政策议程的途径并成为政策议程，要仔细分辨强势群体的政策要求，作出符合大局的恰如其分的考虑。弱势群体仅仅依靠自身的力量很难迅速摆脱困境，政府要从社会整体利益出发，对弱势群体的利益诉求予以关注和补偿，可通过运用税收和转移支付政策进行一次分配，可调节收入在不同地区、不同人群之间的分配关系来逐步解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题。还可通过社会保险、社会救济政策和手段保护弱势群体，尽可能使受益面扩大，以逐步缩小利益差距、填平社会鸿沟，让社会发展的成果惠及全体人民。从而增强公共政策的合法性，维持社会稳定，促进和谐社会的建设。政府要通过公共政策加大对社会利益结构调整的力度，特别注意为弱者提供发展的机会与条件，让其通过努力改变生存状况，提高生活水平，建立有利于社会持续稳定发展的利益结构、利益关系。〔参考文献〕

〔1〕.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话［N］.人民日报，2005-06-27.

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〔3〕谢明.公共政策导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

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关键词：公正原则；新集体林权；制度改革

中图分类号：F019.8 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2012）04-0003-07

这是一项有关经济制度的政治研究。“在世界上的任何一种政治制度下，政治学的大部分是经济学，经济学的大部分是政治学”［1］/，这一思想使研究者建立这样一种研究理念：对一种经济事实的政治研究，与对一种政治事实的经济研究同样重要。

制度经济学家认为：“现代制度经济学的研究中心是产权制度和治理产权的获取或转让的规范体系”［2］/。转型中国，产权制度改革已成为经济发展的根本推动力。重新界定所有权归属、变更产权制度，或者说一种产权结构转变为另一种产权结构，是一个难点。有效的产权制度由产权界定、产权流转和产权实施等部分有机构成。产权界定，特别是转型期初始产权界定

我们把转型期国家产权或集体产权转变为私人产权的过程称为初始产权界定，即个人最初从国家或集体手里获得的产权称为初始产权，而非历史意义上的产权起源。是否公平、稳定，直接关系到产权流转与产权实施的效率与安全。初始产权是如何被界定的？这是关乎转型中国产权改革成败的一个根本问题。而治理初始产权的获取或转让的规范体系如何形成并确立，多数研究仍集中于现代西方经济学的理论阐释与应用，而少有学者系统研究产权变化过程的政治逻辑。

本文以我国新集体林权制度改革政策

改革开放以来，我国农村集体林权制度改革经历了三次较大规模的调整：第一次是20世纪80年代的“林业三定”阶段。第二次是20世纪90年代的集体林权主体多元化阶段。第三次是新世纪的集体林权改革阶段。中共中央国务院为解决历史遗留问题和建立现代林业体系，积极推进、深化和完善集体林权制度改革。2003年启动试点改革，出台了《关于加快林业发展的决定》（中发［2003］9号）。在试点经验的基础上，2008年制定出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发［2008］10号），标志着集体林权制度改革在全国的全面推广实施。这次改革被称为改革开放以来的“第二次土地革命”，也被称之为新集体林权制度改革。

为经验分析对象，通过具体研究初始林权分配的公正原则，揭示当代中国经济政策内蕴的公平正义观，进而说明产权经济建构中的政治逻辑。

一、公正及公正原则

公正是人类社会具有永恒价值的基本理念，是现代人类社会生活中最基本的政治要求之一。公正关注的主题是“社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作所产生的利益之划分的方式”［3］/。人们用公正原则来指导对宪法、法律和社会经济政策的制定和修改。

1.公正概念界定

公正是一个涉及各个领域较为复杂的综合性概念。日常生活中，人们通常将正义、公正、公平甚至平等视为同一序列的概念，并在同一意义上使用。这些概念间虽有一些细微的差别，但更多的是一种语用方面而不是实质上的差别。它们是作为人们评价一定行为、评判一定制度的标准或根据而使用并发挥其作用。学术领域，一些学者亦主张在有关宏观理念与观念的描述中，这些概念可以通用，都可用英文“justice”。但在微观行为准则设计与具体制度安排时，这些概念还是存在差别。一般认为，正义（常译为justice），是人类社会具有永恒价值的基本理念是指为人类社会发展所必需的、有助于增进公共利益的应然安排。它超越于既定的法律规则和其他一些制度规范，高于公平、公正和平等。一般用在比较庄严、重大的场合。公平、公正是指社会成员的权利和利益分配符合公认的、既定的标准，它们是正义的基本表现形式［4］/。公平（常译为fair）强调的是衡量标准的“同一个尺度”，用以防止社会对待中的双重（或多重）标准问题，具有工具价值。而公正（常译为impartiality）带有明显的“价值取向”，它侧重社会的“基本价值取向”，并且强调这种价值取向的正当性［5］/。在公正具体化的过程中需要借助于公平这一有效的、可操作化的工具。平等（常译为equality）原有“衡平法”之意，是指权利和利益完全相同或相等的分配，是公平、公正从而也是正义的一种基本形式。它们之间的关系是：正义优先于公平、公正，公平、公正优先于平等［6］/。

笔者认为，公正是最一般的称谓，可以复合公平、正义，也可以代表正义、公平和平等。

在有关一些理论家的思想引用中，我们通常将公正与正义、公平、平等等概念通用，尊重原著及翻译。公正的社会性、整体性和借助公力实现的特点较为突出，它比正义更具有现实性和可操作性，比公平、平等更具有涵盖性与包容性。公正的这一特征，使其更易为现代社会的制度设计和政策制定提供有力、有效及合理解释。在这里，公正强调一种规范价值，侧重于一个社会的基本价值取向。具体包括两层含义：一是涉及的对象应当是公共利益，“正义以公共利益为依归”（亚里士多德）。二是指作为第三方，对公共利益的安排应当具有合理性，表现为行为独立、不受干扰和不偏不倚。从整体而言，公正是以保证人的基本生存和发展权利，以及需要的满足为价值依据，包含一系列原则及相应规则，在一定社会结构和机制作用下呈现出来的社会状态、评价活动和理论体系。

2.分配公正

分配公正是公正的一种类型，它既包括社会中基本自由权利如何安排，也包括社会成员之间的社会经济利益关系如何调节。分配公正不仅是经济过程中的一个环节，而且是政治生活中的一个核心内容。罗尔斯认为，正义的主题是社会基本结构，是指一种社会制度如何分配基本权利和义务，以及对于由社会合作产生的利益进行划分的合理方式。分配公正涉及权利、机会和福利等一切社会基本益品的分配。社会基本益品（Primary Goods），指的是人们生活不可或缺的基本手段，包括基本自由、机会、权利、收入以及其他“自尊的社会基础”等。在经济领域，分配公正的实质是将各种公正原则应用于社会经济部门，来选择或者设计社会经济制度。社会经济制度或政策是社会用来分配机会、收入和财富的形式，体现社会分配的公正原则。

3.公正原则

公正的实现依赖于一定的原则及系列规则，即公正原则必须落实到社会制度上面，或者使公正原则体现为政治法律制度和社会经济政策。

罗尔斯在原初状态和无知之幕的假设前提下，提出了自由的平等原则及差别原则。罗尔斯主张，由于人的本性是“一种自由和平等的理性存在物［3］/”，因而平等地享有自由权利应是正义论的首要原则。差别原则是要求国家应对社会成员的社会经济差别予以调节，使之最大限度地善待最差者的地位，即 “最大化地位最差者的利益”，也称为“最大最小化规则”（Maximin Rule）。在这两条原则中，自由原则是首要原则，差别原则建立在自由原则基础上。

与罗尔斯不同，诺齐克主张程序正义论，诺齐克注重个人权利。他用“持有”代替“分配”，阐释了其正义原则：持有的获取正义原则、持有的转让正义原则及矫正的正义原则，强调程序正义。他批判地分析了罗尔斯分配正义中的不公正，即违背程序正义。根据这种理论，诺齐克提出了“最弱意义上的国家”概念，强调国家“守夜人”的角色。

社群主义的主要代表人物沃尔泽则否认存在一种可以贯穿于各个领域的公正原则，而是以共同理解的社会意义为基础，从社群角度出发来阐释其公正思想。沃尔泽认为，作为社群的成员资格优先于正义，因为成员资格构造了所有其他分配性选择，而正义原则必须运用于所有现存的具有特定成员资格的世界，因此分配的正义与否都是与所分配的利益或产品的社会意义相关联的［7］/。

在我国，具有代表性的是马克思主义公正原则，即根据与生产方式的适应状况，主张社会主义阶段应“按劳分配”，共产主义阶段应“按需分配”。中国共产党立足于中国具体国情，制定具有中国特色的分配原则。在社会主义初级阶段，坚持和完善按劳分配为主体，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度。这一原则是中国特色社会主义分配制度的根本指导思想。

我国学者以马克思主义为指导，在批判地吸收当代西方公正理论的基础上，基于中国社会制度发展及社会主义初级阶段政策实践的迫切需求，形成了大量较为系统、深刻的认识。王海明认为，公正最主要的内容是平等，进而提出并论证了平等总原则及其两个分原则。总原则是：每个人因为基本贡献(缔结社会) 平等而应平等地享有基本权利，因为具体贡献不平等而应比例平等地享有非基本权利。并从总原则推导出三项具体原则：政治平等原则、经济平等原则和机会平等原则［8］/。

吴忠民则将公正原则归结为：基于基本权利的保证原则，基于事前的机会平等原则，基于事后的按贡献分配原则以及进行必要的一次分配后的再调剂原则（矫正原则）。并强调指出，公正的保证原则与调剂原则在层次上有着明显的差别。公正的保证原则是立足于确保社会成员的基本权利，而公正的调剂原则是注重在相对较高层面上推动广大社会成员的进一步发展。调剂原则的实施是以保证原则的实施为前提条件，从时序上看是一前一后［9］/。

贾可卿在对罗尔斯及其批评者观点修正的基础上，概括出如下原则：一是由基本地位恒定化推导出平等原则；二是由有利地位最大化推导出贡献原则；三是由不利地位最小化推导出需要原则。这三个原则既相互联系又相互区别，一般而言，前者在逻辑和重要性上优先于后者［6］/。

国内外学者有关公正原则的研究已逐步被吸纳进执政党的执政理念并转化为分配政策。指出，我们应“综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果”［10］/。在这里，提出的以“四个公平”为主要内容的社会公平观充分体现了包容开放、科学发展的公正观特征。

二、新集体林权制度改革内蕴分配公正理念

林权是对“森林、林木、林地所有权和使用权的统称，是以森林、林木、林地的占有、使用、收益和处分为内容的物权”［11］/林权作为一种具体的产权形态，它是森林、林木和林地的所有权、经营权、收益权和处分权的集合。其权利主体主要有国家、集体和私人。在我国,森林一般属国有，集体拥有林木、林地所有权和使用权。就我国目前所进行的集体林权制度改革而言，是指在保持集体林地所有权不变的前提下，将林地的经营权、收益权和处分权以及林木所有权明晰为私人林权。初始林权分配

在此，初始林权分配应与初次分配概念相区分。所谓初次分配是指社会成员通过自己的劳动付出或生产要素的投入对于社会经济做出贡献之后而直接获得的、尚未经过诸如税收等项目扣除的“收益”。是指集体林权明晰为私人林权的过程。

公正是新集体林权制度改革的根本出发点之一。解决集体经营和20世纪80年代与90年代林权制度改革不完善所造成的林地资源分配不公问题是新集体林权制度改革的一个直接动因。林地资源分配不公主要表现在三个方面：一是集体造林时期的“干部林”。农民种植了大量林木，投入大量劳动力，但在林地经营权、林木处置权和收益权上，却由村干部说了算，造成投资与收益严重的不对等状态，影响农民积极性。二是“林业三定”时期，由于工作不细，造成许多山林界址不清，经营承包责任制无法落实。加上后来又实行“谁造谁有”的政策，山林权属更加复杂，造林者许多投资不能回收收益，社会冲突不断。三是“大户林”。20世纪90年代，一些地方“一卖了之”、“一包了之”，一些集体山林被人为“归大户”。林地资源分配严重不均，影响了社会稳定［12］/。

针对历史遗留的不公问题，中共中央国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确指出，“集体林权制度虽经数次变革，但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在，制约了林业的发展。”

以下简称《意见》，本文引证凡是出自该《意见》，以后一律只在文后注明。为进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，应全面推进集体林权制度改革。

由此形成的指导新集体林权制度改革的基本原则内涵公正的基本理念：“坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序”（《意见》）。这一基本原则是形成初始林权公正分配具体制度安排的直接依据。

公正原则是现代社会的制度设计和政策制定的最为重要的依据。新集体林权制度改革作为一种经济政策，内蕴新时期执政党科学发展的公正价值观。

三、基于林农基本权利而确立的平等原则

对某种有价值的资源采用何种分配原则，首先需要明确的是这种资源的属性。分配公正涉及权利、机会和福利等一切社会基本益品的分配。社会基本益品指的是人们生活不可或缺的基本手段。对社会基本益品的分配应采取平等原则。平等是指权利和利益完全相同或相等的分配，是公平、公正的一种基本形式，是社会公正最主要的原则。

1.基于林农生存权的平均原则

在新集体林权制度改革中，集体林权既是一种利益，又是一种权利。作为权利，林权是一种财产权，是人权的一部分，属基本权利。基本权利应完全平等分配。“基本权利是每个人因其同样是缔结社会的一股东而应平等享有的权利；是每个人因其同样是结成人类社会的一个人而应平等享有的权利”［13］/。权利的平等分配，是社会公正的根本原则。

我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国90%左右的林地资源。山区人口占全国的56%。山区是贫困人口聚集的林区，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区［14］/。在我国现有的土地面积中，林地有43 亿亩，相当于耕地面积的2.4倍。其中农村集体所有的林地约25.48 亿亩，占全国林地面积的60.1%，涉及农民4亿多［15］/。可以说，在山林依赖性较强的地区，林地资源就是农民的生存来源。林权对现实中国的林农而言，既是一种利益，更是有关生存的基本权利。

基于这一事实及对中国基本国情的认知，《意见》明确强调“确保农民平等享有集体林地承包经营权”，力图“通过家庭承包方式

这一方式是借鉴中国30多年来农耕地分配的改革经验，以家庭为单位，依家庭人口数量平均分配耕地。这一平等规则，是中国这一农业人口大国进行大规模时，确保农村社会稳定的根本因素。落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位”。并针对具体实践操作中可能出现的特殊情况，进一步明确平等原则，“对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。”这种分配原则通常直接表述为“均山、均权、均利”。这是一种平均分配，是平等的最高表现形式。这一政策内涵这样一种公正理念：林地是维护林农生存的基本来源，具有社会保障功能，基本权利的平等分配，是集体林权公正分配的首要原则。

2.基于社区成员资格确立的地位平等原则

明晰林权的主体是本集体经济组织的农户。这一主体是指本集体经济组织内的所有成员。一般来说就是当地的村民，他们所生子女，自出生后自动取得该集体成员资格，也有通过婚姻、收养关系或者移民迁入本集体依法取得成员资格。通常以在册户籍为主要依据。成员资格一律平等任何组织和个人不得以民族、种族、性别、年龄、职业、家庭出身、、教育程度、财产状况和居住期限等理由，剥夺和非法限制成员平等享有的林地承包经营权［16］/。

林农的社区成员资格可视为乡村社区内的“公民身份”，这一身份是一种对乡村社区成员在乡村生活共同体内的社会地位和政治地位的理解，它通过法律确定的个人权利和责任而获得。在这里，林农的地位是一种平等的地位：“财产、收入和其他社会资源的分配都能得到平等对待”，“每个人都享有同等的自由和权利，包括人身保护的权利、政治参与的权利以及政治社群为其成员提供的各种服务”［17］/。这是基于林农社区成员资格而确立的地位平等原则。

社会学家将公正观归纳为两种：一种是“消除地位差异”的公正观。该观点认为社会分层结构本身就是不公正的，要实现公正就必须消除此种差异结构。另一种是“地位准入”的公正观，该观点认为分层结构本身的差异是难以消除的，公正是指人或人群进入到这些结构中的过程是公正的［18］/。 “均权、均股、均利”这一平等观，是执政党基于林农生存的需要，根据林农地位恒定化确立的平等规则，突出了基本权利平等的保证原则与地位平等的事前原则，以保证实质公正的实现，既体现出执政党力图“消除地位差异”的公正观，也内涵“地位准入”的公正观。可以说这一规则是支配初始林权分配最基本的操作性规则，也是确保所有林农获得根本利益的关键。这一政策可以保证林业发展的基本成果惠及所有林农，内涵“平等”、“共享”的公正观，是新集体林权改革过程中维护林区社会稳定的根本因素。

四、基于和谐社会的政治目标而确立的“公平优先于效率”原则

作为一种制度安排，林权只是解决了激励问题，而技术进步与规模效益则是现代林业经济增长的关键，更是中国现代林业发展新的增长点。而“均分林权”所带来的后果是林地资源细碎化，有悖于规模经济的发展规律。仔细研读政策我们会发现，新集体林权制度改革的直接动因与目的并不完全一致，明晰产权解决的是激励问题，侧重于手段，其本质是“对农村重要生产资料再分配、内部利益再调整”［19］/；立足点在于调整人与人之间的生产关系；而目的在于“进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明”（《意见》）；核心在于发展生产力，解决人与自然的关系。从马克思主义所主张的生产关系必须适合于生产力发展状况这一规律来看，“均分林权”与生产力的规模化发展并未体现出一致性。因此，乡村利益的再分配与再调整所包含的公平与效率选择必然成为困扰林权改革的最大难题。“集体林地是实行规模经营（大户经营）还是实行分散经营（包山到户）”？如果我们不考虑这一选择背后隐含的执政党对集体林权制度安排的公平和效率的价值偏好，则是非常不现实的。

作为一种制度，公正原则具有可行性，必须与各种制度背景和文化传统协调一致。坚持公平与效率相统一是任何一场制度变革的基本原则，也是一个理想原则，但当公平与效率发生冲突时，一个现实、具体和整体的社会情境则是决定具体价值序列选择的根本依据。转型期中国的城市化进程、林业人口与林地间的紧张关系、尚未完善的农村社会保障制度体系以及剧烈的社会分层与严重的贫富分化而引致的转型社会的复杂性与不稳定性等特点，决定了目前林地的生存保障功能和社会稳定功能要优先于其效率功能。这正与中国改革开放之初为打破“大锅饭”、破除平均主义的制度障碍及意识形态制约，确立“效率优先，兼顾公平”的价值观一样，都是现实的社会情境的反映。

因此，基于构建和谐社会的政治目标，立足于现实、具体和整体的社会情境，确立了“公平优先于效率”的公正规则。基于这一价值判断而形成的制度安排既包含执政党对于经济规律的基本认知，也内涵对中国国情的基本了解，更反映执政党现实的政治逻辑。“产权明晰重要，但更重要的指导产权安排的政治哲学”［20］/。

五、基于林业发展的经济规律而确立的市场公正交换原则

公平优先于效率的价值选择，是一种事前规则，要确保初始权利平等分配的结果，是平等的一种形式。但权利的平等分配最终要与经济效率的发展目标相协调，“分散到千家万户的小农户如何与大市场对接，如何实现规模化、集约化经营，提高林地的经营水平和产出率”［21］/是经济政策必然面临的社会经济现实。

市场制度是一个根本的价值取向。改革开放30多年的经验证明，中国特色市场经济道路的选择，大大促进了技术发展与资源的有效组合，并为经济发展提供了重要动力，市场已成为提高经济资源可利用性和生产率的有力机制。同时，市场作为一种经济制度，对实现社会公正也有重要作用，可以促进自由、平等和秩序［1］/。弗里德曼指出，市场经济是公正的，因为每个人都是“按他和他所拥有的生产手段的产出”取酬［20］/。

［美］巴里・克拉克.政治经济学：比较的观点［M］.王询译.―北京：经济科学出版社，2001.211市场制度是新集体林权制度改革进程的一个根本取向，认为“培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展”（《意见》）。

因此，明晰产权、承包到户的主体改革任务基本完成，只是迈开了集体林权制度改革的第一步, 围绕放活经营权、落实处置权、保障收益权，及时开展综合配套改革是新集体林权制度改革政策内涵的必要内容。为破除林业管理中落后的制度壁垒，消除行政垄断，使资源进行合理流动，保证投资者的利益，努力构建公正交换的市场秩序。《意见》明确强调要“加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台，加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失山失地。”通过产权流转努力解决林权初始分配引致的林地细碎化与林业资源集约化经营的矛盾。

将公平优先于效率的初始分配原则与相对自由的市场交换原则紧密衔接，努力构建公平与效率相统一的市场秩序，以实现经济效率的提升和林农收益的增长，这反映了执政党现实的政治价值选择背后尊重经济发展规律的支配逻辑。

六、基于合法性的基本理念而确立的程序正义原则

合法性（Legitimacy）是一个涉及多学科的复杂概念。现代意义的合法性与韦伯的合法性理论紧密相关。韦伯在阐释法理型权威时系统表达了合法性的两层含义：其一是合法律性，其二是建立在合法律性基础上的“同意”。

在我国，法从产生之初就与“正直”、“公平”之意相联系。公正一直是中国关于法的制定与运用的最经常的价值观念与价值评价标准。一些西方学者也把“公正”概念当作构成中国传统法律制度基础和法律实践的原则来考察。

集体林权制度改革是一个涉及4亿多农民生存与发展的经济制度改革，如何将这场改革与公平、正义这一最重要、最经常的价值观念与价值评价标准联系起来，法律是一个必经途径，大众参与更是不可缺少的过程环节。此时，程序正义便显示出其独特的政治价值。程序正义被视为“看得见的正义”，“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。

在英美流行的一句法律格言（Justice must not only be done， but must be seen to be done）。所谓“看得见的正义”，实质上就是指法律实践过程的公正，相对于实质结果而言的法律程序的正义。

集体林权制度改革坚持的基本原则之一是 “要坚持依法办事和公开公平公正。做到改革的内容、程序、方法和结果公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权，真正实现村民自主决策、民主管理”（《意见》）。并对具体组织实施、方案制定、勘界发证、承包合同签订、林权证核发、林权纠纷调处、林权档案管理以及群众满意度等方面都制定了较为详细的考核指标，以确保程序正义的实施［22］/。

国家林业局副局长张建龙强调指出，改革要符合构建社会主义和谐社会的根本要求。通过林改，建立农民与山林长久的和谐关系，公开公平公正地调处村民之间、村民与村集体之间的利益关系，稳定社会，巩固基层政权，满足人与人之间、人与社会、人与自然和谐的需求［23］/。

集体林权制度改革经由程序正义而呈现的合法性，深刻包含现代合法性的基本含义：一是集体林权制度改革依法进行，具有合法律性；二是集体林权制度改革经由民众的参与体现了“大众合意”之意志。获得“公意”的合法性是社会稳定的基础来源。特别是在现代，合法性是与政治紧密联系在一起。哈贝马斯说：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”“只有政治秩序才拥有着或丧失着合法性，只有它们才需要合法化”［24］/。

七、小 结

“有一些经济政策,设计它们是为了减少那种既削弱对生产的刺激又损害经济效率的不平等的范围和数量。在这条路的许多岔口上,社会面临着选择:或是以效率为代价的稍多一点的平等,或是以平等为代价的稍多一点的效率。按照经济学家的习惯用语来说,也就是出现了平等与效率之间的抉择”［25］/。

生存理性与经济理性一直是困扰中国这样一个超大规模国家人多地少的传统小农经济的一个难题。著名的中国问题研究专家Jean曾经指出，中国让尽可能多的农民都有一小块地用作生产粮食，这点与其说是一个经济问题，还不如说是一个政治问题［26］/。在一个超大规模国家的现代化转型中，寻求一种稳步的渐进性变迁方式，始终是改革开放以来中国执政党经济改革的政治逻辑之一，也逐步抽象为一种“模式”或“经验”，通常被称为“中国模式”或“中国经验”。

就现实世界而言，一个社会的经济发展是社会进步的前提，但经济发展只是社会发展的必要条件，而非充分条件。社会作为一个有机体，经济、政治和文化始终处于不可分割的联系中。这一理念似乎众所周知。但是这一理念如果落实为指导实践的有效的、操作性的制度措施，意味着我们还有漫长的路要走。实践操作中，程序正义如何转变为实质正义，抑或实质正义必须经由程序正义的实际过程，不仅需要制度设计者具备缜密的政治智慧、专业的知识结构和有效的组织安排，更需要对中国本土社会较为深刻的经验把握。

在这些经验中，我们不但需要“了解一个社会在经济上是否富有，而且还需要了解这个社会的资源怎样分配”［27］/

（美）凯斯・R・孙斯坦著.自由市场与社会正义［M］.金朝武等译.原书序.―北京：中国政法大学出版社，2001.5。利益资源的制度分配方式反映一个社会的基本价值取向，是公正关注的主要内容。当代中国执政党始终以保证人的基本生存和发展权利以及需要的满足为价值依据，并形成指导实践的公正原则。这些公正原则体现在现实社会的经济政策制定、修改及实施过程中。

作为反映人类社会经济活动的科学，“不存在象纯粹经济学这种东西”，“脱离政治学的经济学是无用的”［1］/。

［美］巴里・克拉克.政治经济学：比较的观点［M］.王询译.―北京：经济科学出版社，2001.4这不仅仅是一种理念，更应该成为指导实践的现实原则。

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［24］ ［德］哈贝马斯.交往与社会进化 ［M］.张博树译，重庆：重庆出版社，1989.184.

［25］ ［美］阿瑟・奥肯.平等与效率――重大的抉择［M］.北京：华夏出版社，1987.1.

篇11

摘要：政府管理创新是时代的要求，也是一种充满不确定性的新的探索。如何检验政府的一种改革是否为创新，是政府管理创新成败的关键。本文提出了可供检验政府管理改革是否为创新的如下准则：帕累托准则、补偿原则、激励相容性准则、时间一致性准则以及最大化最小值准则，并论述了各个准则的适用范围。

政府管理创新是当下政府改革的一个核心概念。然而，如何来判断政府管理的一项改革是否为创新呢?目前不论在国内还是在国外，理论界都没有给出完整、系统的说明。这种判断准则的缺乏导致政府管理创新成为一个充满了矛盾和冲突的领域，结果是不时出现一些“伪创新”。本文总结和归纳了判断政府管理改革是否为创新的几个理论准则，目的是从理论上指导和检验政府管理创新的实践。

一、帕累托准则

本文所指的帕累托准则由帕累托原则和帕累托最优两个概念构成。帕累托原则，就是资源配置从一种状态变到另外一种状态，至少应该使一个人的福利变好而又不使其他任何人的福利变坏。由帕累托原则出发，可以定义资源配置的帕累托最优：资源配置达到了这样一种状态，在这种状态下不论进行怎样的调整，若不使一部分人的福利水平降低的话，就不可能使另一部分人的福利水平获得提高。帕累托最优表明了资源配置的一种均衡状态。从理论上说，经过不断的帕累托改进，资源配置最终会实现帕累托最优。www.133229.CoM

帕累托原则可以作为政府管理改革是否为创新的评判准则，关键在于帕累托原则的鲜明特征。个人福利水平的价值判断和加总是帕累托准则的第一个特征。帕累托准则建立在社会总体福利水平比较的基础上。而在考虑社会福利水平时，它是建立在个人的价值判断基础上的，即个人主义的福利原则：在比较不同社会状态下的福利水平差异时，只有个人才知道自己的偏好因而只有个人才能判断哪种状态的福利水平更高。这一限制性条件表明，政府管理改革时，应该尽可能地使利益相关者有充分的机会表达自己的判断，并将这种判断作为改革的一种决定因素，而不能只由某些人代为判断和作出决定。

能力取向的价值判断是帕累托准则的第二个特征。帕累托原则和帕累托最优并不是没有任何附加条件的理想状态。它只是表明，从一个没有达到资源配置最优的初始态出发，经过一系列的调整，资源配置可以达到帕累托最优状态。由于任何一个社会都存在无数个可能的帕累托最优状态，资源配置究竟处于或趋向于哪一个最优点，是由社会行为人各自的讨价还价能力决定的。因此，帕累托准则只与能力公平相联系，而与结果公平没有任何关系。

配置效率取向是帕累托准则的第三个特征。帕累托最优只受资源稀缺性和生产的技术可能性的约束，而不受制度约束，它是在资源稀缺性和生产的技术可能性条件既定的前提下，在各种制度安排中寻求产出最大的制度安排。因为它认为社会总体福利水平的提高对社会来说是可取的状态。从这一意义上，帕累托准则义足限制性最少的一种准则。冈为它将人类社会最为原始和最为核心的问题，即生存问题或维持生存的问题放在了首位，而将其他问题均放在了从属的地位上。

综合考虑效率改进的结果及其实现条件是帕累托准则的第四个特征。虽然帕累托准则讲的主要是从结果上考虑的效率的改进，但由于帕累托最优的实现依赖于一系列条件，因此，在完善帕累托实现条件与环境方面所进行的一系列改革，自然也就是政府管理的一种创新。事实上，新公共管理理论中所提出的大部分政府管理改革的取向、方式与途径，如引进竞争、重新管制、消除外部性与垄断、强化责任等，均是从完善帕累托最优的实现条件角度提出来的。

二、补偿原则

资源配置的帕累托最优以满足“古典环境”为条件，显然这一条件过于苛刻。因此，在政府管理的现实改革中，真正能够实现帕累托改进的情形非常少见。为了能够对类似于这样的改革做出是否可取的评判，人们提出了若干补偿原则。

1．卡尔多补偿原则。卡尔多认为，在无法实现帕累托改进的情况下，应该以“虚拟补偿原则”代替帕累托准则作为检验公共政策或政府管理是否促进了社会福利水平提高的标准。所谓“虚拟补偿原则”，是指政府管理的一项变动或一种新公共政策的实施，使一部分人的福利获得了提高，同时也使另一部分人的福利受到损失，但只要福利获得提高程度大干福利受到损失的程度，那么社会净福利水平仍然得到了提高，冈而政府管理的这一项变动或公共政策的实施，就是可取的，因为它促进了社会福利的增进。否则就是不可取的。卡尔多补偿原则的特征与帕累托准则的特征十分相近，只是使政府管理的福利效应评判标准更为宽泛了。

2．希克斯补偿原则。希克斯认为，卡尔多补偿原则存在两个缺陷，一是这种补偿仅仪足一种虚拟的补偿而没有进行实际的补偿；二是这种补偿仅考虑了一次变动的静态结果，而没有考虑变动的动态结果。希克斯认为，评判政府管理改革或公共政策变动的福利效应，不应该仅从一次性变动的静态结果上来考察，而应该从长远的角度来考察。只要政府管理改革或公共政策的变动，能够有效地提高全社会的资源配置效率、生产效率和资源利用效率，那么这个社会的财富量就会比变动前增加得快。经过一段时间的发展，社会中所有人的福利境况都会因为社会生产率的提高而“自然而然地”得到提高，因此那些在改革过程中福利受损的人也就“自然而然地”得到了真实的补偿而不是“假想中的补偿”。

希克斯的这一补偿原则与邓小平提出的“先富、后富到共同富裕”的政策主张具有异曲同工之妙。这一原则最重要的，是克服了一次性再分配有效而长期无效的问题。这种一次性分配增加社会福利而长期无效的政策主张，正是将社会引向最终无效率状态的最有说服力和最容易获得多数人支持的观点。事实上，福利国家的危机正是这种政策主张的一个自然结果；同样，实现分配的完全均等化，最终也会导致所有人的福利极大地降低。从长期和动态的角度上看，希克斯补偿原则要优于卡尔多补偿原则，而且希克斯补偿原则更适合于用来判断

激励相容性所表明的，不仅是应人尽其才、物尽其用，而且应按劳取酬或“论功行赏”。这是其特征之一。特征之二是满足激励相容性或理性约束条件的最优机制，本质上是在效率、信息租金与低效率代理人参与之间所进行的权衡取合。在允许低效率代理人参与的前提下，最优机制是在高效率代理人的信息租金与效率之间的取合；而在不允许低效率代理人参与的前提下，是在信息租金与社会最优产出水平之间的取合。特征之三是激励相容性机制具有自我实施性，因而可以节约大量的交易成本，特别是监督和计量成本。特征之四是激励相容性可以使政府管理的产出水平或绩效在信自。不对称情形下达到次优状态。特征之五是激励相容性条件保证了直接显示机制是真实的，因而满足显示原理的要求。激励相容性诱致了一个直接显示机制，因此，它能够节约大量和繁琐的代理人类型甄别问题，因为显示原理表明，委托人只要提供一组简单的契约，其个数至多等于代理人类型空间的基数，就可以保证该机制的自我实施陛。特征之六是激励相容性涵盖人们通常所说的透明性或信息公开性、降低交易成本或简化行政程序、公共权力的制约与监督、绩效预期与绩效管理、公绩制、市场化等政府管理的相关创新途径。

激励相容性准则可以广泛运用于政府管理体制、组织结构、运行机制等的改革，也可以运用于公用事业的政府管制、政府工程承包、外部性问题的内部化(环境治理、污染问题的解决等)、内部性问题(生产安全、工作场所环境、交通运输等领域中安全问题等)的管制、信息不对称问题(如产品质量、安全性、广告真实性)的解决机制以及腐败治理等政府管理领域之中。

四、时间一致性准则

时间一致陛问题，过去一直是困扰政府管理者和公共政策决策者的一个难题。基德兰德和普雷斯科特将其归纳为“时间--一致陛问题”，并认为，政府公共政策的设计和制定受制于时间一致陛问题。所谓时间一致性，是指一项公共政策是最优的，它不仅在当期是最优的，而且在以后各期也是最优的。换言之，最优的公共政策必须在以后所有时期都是最优的。所谓“时间不一致性问题”是指预先是最优的政策，在理性的单个行为主体对其形成理性预期并影响个体行为后，此政策就不再是最优的。当公共政策是时间一致性的时，随着时间的推移公共政策始终是最优的，公共政策的成效明显；而当公共政策是时间不一致性的时，原先最优化的公共政策会随着时间的推移成为次优政策或非优化的政策，在这种情况下公共政策就可能会失效。

基德兰德和普雷斯科特认为，最优政策的时间不一致问题之所以会产生，原因在于政府管理者或公共政策制定者，在一个不确定的世界里寻求短期政策目标。正是这种政府的短期行为，才使其经常会面临这样的两难选择：当社会事物或经济偏离政策目标时，要么政府采用规则的政策，但它会被公众的理性预期所抵消，从而难以达到政策目标；要么政府为了追求政策目标，通过相机抉择来“欺骗”公众。但这种通过相机抉择方式选择公共政策时，虽然公共政策能够达到政府所要达到的政策目标，但它却使政府的信誉受到了伤害。

最优公共政策的时间一致性问题，对于指导和检验政府管理创新具有重大的理论意义和实践意义。首先，关于经济政策的时间不一致问题的讨论有助于人们区分相机抉择的政策与规则一致政策之间争论的实质。可以认为，规则一致的政策描述的是有约定情况下的政策，而相机抉择政策描述的是没有约定情况下的政策。按照基德兰德和普雷斯科特的观点，社会不能在有约定的均衡和没有约定的均衡之间自由选择。因为约定的手段要么可以得到，要么不可以得到，它本身不是可供选择的目标，因此社会也不能在规则一致或相机抉择政策之间自由选择。

其次，基德兰德和普雷斯科特的时间一致性模型表明，政府如果追求短期目标，从事短期行为，那么，本质上政府的公共政策会随政策制订者的变化、随其主观意志或其偏好而变动，社会行为者失去对政府行为的应有预期，不得不在政府各种可能行为中进行猜测，人们感到政府失去了稳定社会行为规则作用；另一方面，政府管理规则随意变动，会在社会中产生政府管理规则不可信的心理态势。这两种结果必然导致政府失去信誉而使其政策无效，从而导致政府失去合乎义理性和整个社会资源配置的无效率。

再次，时间一致性问题的提出为解决和理解该类政策和管理问题，提供了重要的思考角度和心智模式。事实上，近年来的研究表明，时间一致性问题存在于众多的政策方面，如失业与通货膨胀问题、税收政策问题、公共支出组合问题、资源与环境保护问题、政治动机与政治机制可信性问题、政府管制政策有效性问题、相关制度安排激励取向问题、公共工程的设立与规模、公共事业改革，等等。这些问题纳入到时间一致性框架中来分析，可以得到较为透彻的理解，特别是为判断解决此类问题的公共政策或政府管理改革是否为真正的创新提供了一个新的准则。

五、最大化最小值准则

上述各项判断政府管理创新的准则，均是从经济运转的合理性的角度提出的，是一种从“经济规范”到“政府管理规范”的一种思考。虽然这种思考也能够涵盖政府管理的大部分内容，但由于角度不同，必然或很容易遗漏政府管理的某些方面，甚至有时是最为基本的方面。如各种价值的排序问题、差别对待的合理性范围以及相关的选择策略等。特别是政府管理创新有各种策略和各种标准，如何在各种策略和各种标准中进行选择，这是上述各种评判标准中所没有涉及的问题。这是一个关于标准选择的元问题。从这个意义上说，能够对上述政府管理创新的判断准则加以补充的，也是能够对策略和标准进行元分析的，是罗尔斯的最大化最小值准则。

罗尔斯给自己提出的问题是，处在原始状态中各方当事人会如何决定选择哪些正义原则呢?罗尔斯提出了三种策略：一是最大化最大值规则，即根据各可选方案的最佳可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最佳可能结果比其他任何可选方案的最佳可能结果为更好；二是最大化最小值规则，即根据各可选方案的最坏可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最坏可能结果优于其他任何可选方案的最坏可能结果；三是期望效用最大化规则，即根据各可选方案的可能收益的估计对它们进行排序，并从中选择这样的方案，其估计的可能收益大于任何其他可选方案估计的可能收益。

罗尔斯认为，在无知之幕的屏蔽下，人们必然做出“最大化最小值”的选择，即人们必然选择如下的两个正义原则：(1)每一个人都拥有和其他所有的人的同样的自由相容的、最广泛的基本自由的平等权利。(2)社会的和经济的不平等，应被如此加以安排，以使它们：(a)既适合于最少受益者的最大利益，又与正义的储蓄原则相一致；(b)在公平的机会平等的各种条件下，使所有的职务和地位向所有的人开放。这两个原则是以“词典编辑顺序”而被表述的，这表明它们具有优先性的差异。事实上，罗尔斯规定了两条“优先性原则”，以明确两个正义原则中各要素的各自重要性。

篇12

摘要：政府管理创新是时代的要求，也是一种充满不确定性的新的探索。如何检验政府的一种改革是否为创新，是政府管理创新成败的关键。本文提出了可供检验政府管理改革是否为创新的如下准则：帕累托准则、补偿原则、激励相容性准则、时间一致性准则以及最大化最小值准则，并论述了各个准则的适用范围。

  政府管理创新是当下政府改革的一个核心概念。然而，如何来判断政府管理的一项改革是否为创新呢?目前不论在国内还是在国外，理论界都没有给出完整、系统的说明。这种判断准则的缺乏导致政府管理创新成为一个充满了矛盾和冲突的领域，结果是不时出现一些“伪创新”。本文总结和归纳了判断政府管理改革是否为创新的几个理论准则，目的是从理论上指导和检验政府管理创新的实践。

一、帕累托准则

本文所指的帕累托准则由帕累托原则和帕累托最优两个概念构成。帕累托原则，就是资源配置从一种状态变到另外一种状态，至少应该使一个人的福利变好而又不使其他任何人的福利变坏。由帕累托原则出发，可以定义资源配置的帕累托最优：资源配置达到了这样一种状态，在这种状态下不论进行怎样的调整，若不使一部分人的福利水平降低的话，就不可能使另一部分人的福利水平获得提高。帕累托最优表明了资源配置的一种均衡状态。从理论上说，经过不断的帕累托改进，资源配置最终会实现帕累托最优。

帕累托原则可以作为政府管理改革是否为创新的评判准则，关键在于帕累托原则的鲜明特征。个人福利水平的价值判断和加总是帕累托准则的第一个特征。帕累托准则建立在社会总体福利水平比较的基础上。而在考虑社会福利水平时，它是建立在个人的价值判断基础上的，即个人主义的福利原则：在比较不同社会状态下的福利水平差异时，只有个人才知道自己的偏好因而只有个人才能判断哪种状态的福利水平更高。这一限制性条件表明，政府管理改革时，应该尽可能地使利益相关者有充分的机会表达自己的判断，并将这种判断作为改革的一种决定因素，而不能只由某些人代为判断和作出决定。

能力取向的价值判断是帕累托准则的第二个特征。帕累托原则和帕累托最优并不是没有任何附加条件的理想状态。它只是表明，从一个没有达到资源配置最优的初始态出发，经过一系列的调整，资源配置可以达到帕累托最优状态。由于任何一个社会都存在无数个可能的帕累托最优状态，资源配置究竟处于或趋向于哪一个最优点，是由社会行为人各自的讨价还价能力决定的。因此，帕累托准则只与能力公平相联系，而与结果公平没有任何关系。

配置效率取向是帕累托准则的第三个特征。帕累托最优只受资源稀缺性和生产的技术可能性的约束，而不受制度约束，它是在资源稀缺性和生产的技术可能性条件既定的前提下，在各种制度安排中寻求产出最大的制度安排。因为它认为社会总体福利水平的提高对社会来说是可取的状态。从这一意义上，帕累托准则义足限制性最少的一种准则。冈为它将人类社会最为原始和最为核心的问题，即生存问题或维持生存的问题放在了首位，而将其他问题均放在了从属的地位上。

综合考虑效率改进的结果及其实现条件是帕累托准则的第四个特征。虽然帕累托准则讲的主要是从结果上考虑的效率的改进，但由于帕累托最优的实现依赖于一系列条件，因此，在完善帕累托实现条件与环境方面所进行的一系列改革，自然也就是政府管理的一种创新。事实上，新公共管理理论中所提出的大部分政府管理改革的取向、方式与途径，如引进竞争、重新管制、消除外部性与垄断、强化责任等，均是从完善帕累托最优的实现条件角度提出来的。

二、补偿原则

资源配置的帕累托最优以满足“古典环境”为条件，显然这一条件过于苛刻。因此，在政府管理的现实改革中，真正能够实现帕累托改进的情形非常少见。为了能够对类似于这样的改革做出是否可取的评判，人们提出了若干补偿原则。

1．卡尔多补偿原则。卡尔多认为，在无法实现帕累托改进的情况下，应该以“虚拟补偿原则”代替帕累托准则作为检验公共政策或政府管理是否促进了社会福利水平提高的标准。所谓“虚拟补偿原则”，是指政府管理的一项变动或一种新公共政策的实施，使一部分人的福利获得了提高，同时也使另一部分人的福利受到损失，但只要福利获得提高程度大干福利受到损失的程度，那么社会净福利水平仍然得到了提高，冈而政府管理的这一项变动或公共政策的实施，就是可取的，因为它促进了社会福利的增进。否则就是不可取的。卡尔多补偿原则的特征与帕累托准则的特征十分相近，只是使政府管理的福利效应评判标准更为宽泛了。

2．希克斯补偿原则。希克斯认为，卡尔多补偿原则存在两个缺陷，一是这种补偿仅仪足一种虚拟的补偿而没有进行实际的补偿；二是这种补偿仅考虑了一次变动的静态结果，而没有考虑变动的动态结果。希克斯认为，评判政府管理改革或公共政策变动的福利效应，不应该仅从一次性变动的静态结果上来考察，而应该从长远的角度来考察。只要政府管理改革或公共政策的变动，能够有效地提高全社会的资源配置效率、生产效率和资源利用效率，那么这个社会的财富量就会比变动前增加得快。经过一段时间的发展，社会中所有人的福利境况都会因为社会生产率的提高而“自然而然地”得到提高，因此那些在改革过程中福利受损的人也就“自然而然地”得到了真实的补偿而不是“假想中的补偿”。

希克斯的这一补偿原则与邓小平提出的“先富、后富到共同富裕”的政策主张具有异曲同工之妙。这一原则最重要的，是克服了一次性再分配有效而长期无效的问题。这种一次性分配增加社会福利而长期无效的政策主张，正是将社会引向最终无效率状态的最有说服力和最容易获得多数人支持的观点。事实上，福利国家的危机正是这种政策主张的一个自然结果；同样，实现分配的完全均等化，最终也会导致所有人的福利极大地降低。从长期和动态的角度上看，希克斯补偿原则要优于卡尔多补偿原则，而且希克斯补偿原则更适合于用来判断

激励相容性所表明的，不仅是应人尽其才、物尽其用，而且应按劳取酬或“论功行赏”。这是其特征之一。特征之二是满足激励相容性或理性约束条件的最优机制，本质上是在效率、信息租金与低效率代理人参与之间所进行的权衡取合。在允许低效率代理人参与的前提下，最优机制是在高效率代理人的信息租金与效率之间的取合；而在不允许低效率代理人参与的前提下，是在信息租金与社会最优产出水平之间的取合。特征之三是激励相容性机制具有自我实施性，因而可以节约大量的交易成本，特别是监督和计量成本。特征之四是激励相容性可以使政府管理的产出水平或绩效在信自。不对称情形下达到次优状态。特征之五是激励相容性条件保证了直接显示机制是真实的，因而满足显示原理的要求。激励相容性诱致了一个直接显示机制，因此，它能够节约大量和繁琐的代理人类型甄别问题，因为显示原理表明，委托人只要提供一组简单的契约，其个数至多等于代理人类型空间的基数，就可以保证该机制的自我实施陛。特征之六是激励相容性涵盖人们通常所说的透明性或信息公开性、降低交易成本或简化行政程序、公共权力的制约与监督、绩效预期与绩效管理、公绩制、市场化等政府管理的相关创新途径。

激励相容性准则可以广泛运用于政府管理体制、组织结构、运行机制等的改革，也可以运用于公用事业的政府管制、政府工程承包、外部性问题的内部化(环境治理、污染问题的解决等)、内部性问题(生产安全、工作场所环境、交通运输等领域中安全问题等)的管制、信息不对称问题(如产品质量、安全性、广告真实性)的解决机制以及腐败治理等政府管理领域之中。

四、时间一致性准则

时间一致陛问题，过去一直是困扰政府管理者和公共政策决策者的一个难题。基德兰德和普雷斯科特将其归纳为“时间--一致陛问题”，并认为，政府公共政策的设计和制定受制于时间一致陛问题。所谓时间一致性，是指一项公共政策是最优的，它不仅在当期是最优的，而且在以后各期也是最优的。换言之，最优的公共政策必须在以后所有时期都是最优的。所谓“时间不一致性问题”是指预先是最优的政策，在理性的单个行为主体对其形成理性预期并影响个体行为后，此政策就不再是最优的。当公共政策是时间一致性的时，随着时间的推移公共政策始终是最优的，公共政策的成效明显；而当公共政策是时间不一致性的时，原先最优化的公共政策会随着时间的推移成为次优政策或非优化的政策，在这种情况下公共政策就可能会失效。

基德兰德和普雷斯科特认为，最优政策的时间不一致问题之所以会产生，原因在于政府管理者或公共政策制定者，在一个不确定的世界里寻求短期政策目标。正是这种政府的短期行为，才使其经常会面临这样的两难选择：当社会事物或经济偏离政策目标时，要么政府采用规则的政策，但它会被公众的理性预期所抵消，从而难以达到政策目标；要么政府为了追求政策目标，通过相机抉择来“欺骗”公众。但这种通过相机抉择方式选择公共政策时，虽然公共政策能够达到政府所要达到的政策目标，但它却使政府的信誉受到了伤害。

最优公共政策的时间一致性问题，对于指导和检验政府管理创新具有重大的理论意义和实践意义。首先，关于经济政策的时间不一致问题的讨论有助于人们区分相机抉择的政策与规则一致政策之间争论的实质。可以认为，规则一致的政策描述的是有约定情况下的政策，而相机抉择政策描述的是没有约定情况下的政策。按照基德兰德和普雷斯科特的观点，社会不能在有约定的均衡和没有约定的均衡之间自由选择。因为约定的手段要么可以得到，要么不可以得到，它本身不是可供选择的目标，因此社会也不能在规则一致或相机抉择政策之间自由选择。

其次，基德兰德和普雷斯科特的时间一致性模型表明，政府如果追求短期目标，从事短期行为，那么，本质上政府的公共政策会随政策制订者的变化、随其主观意志或其偏好而变动，社会行为者失去对政府行为的应有预期，不得不在政府各种可能行为中进行猜测，人们感到政府失去了稳定社会行为规则作用；另一方面，政府管理规则随意变动，会在社会中产生政府管理规则不可信的心理态势。这两种结果必然导致政府失去信誉而使其政策无效，从而导致政府失去合乎义理性和整个社会资源配置的无效率。

再次，时间一致性问题的提出为解决和理解该类政策和管理问题，提供了重要的思考角度和心智模式。事实上，近年来的研究表明，时间一致性问题存在于众多的政策方面，如失业与通货膨胀问题、税收政策问题、公共支出组合问题、资源与环境保护问题、政治动机与政治机制可信性问题、政府管制政策有效性问题、相关制度安排激励取向问题、公共工程的设立与规模、公共事业改革，等等。这些问题纳入到时间一致性框架中来分析，可以得到较为透彻的理解，特别是为判断解决此类问题的公共政策或政府管理改革是否为真正的创新提供了一个新的准则。

五、最大化最小值准则

上述各项判断政府管理创新的准则，均是从经济运转的合理性的角度提出的，是一种从“经济规范”到“政府管理规范”的一种思考。虽然这种思考也能够涵盖政府管理的大部分内容，但由于角度不同，必然或很容易遗漏政府管理的某些方面，甚至有时是最为基本的方面。如各种价值的排序问题、差别对待的合理性范围以及相关的选择策略等。特别是政府管理创新有各种策略和各种标准，如何在各种策略和各种标准中进行选择，这是上述各种评判标准中所没有涉及的问题。这是一个关于标准选择的元问题。从这个意义上说，能够对上述政府管理创新的判断准则加以补充的，也是能够对策略和标准进行元分析的，是罗尔斯的最大化最小值准则。

罗尔斯给自己提出的问题是，处在原始状态中各方当事人会如何决定选择哪些正义原则呢?罗尔斯提出了三种策略：一是最大化最大值规则，即根据各可选方案的最佳可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最佳可能结果比其他任何可选方案的最佳可能结果为更好；二是最大化最小值规则，即根据各可选方案的最坏可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最坏可能结果优于其他任何可选方案的最坏可能结果；三是期望效用最大化规则，即根据各可选方案的可能收益的估计对它们进行排序，并从中选择这样的方案，其估计的可能收益大于任何其他可选方案估计的可能收益。

罗尔斯认为，在无知之幕的屏蔽下，人们必然做出“最大化最小值”的选择，即人们必然选择如下的两个正义原则：(1)每一个人都拥有和其他所有的人的同样的自由相容的、最广泛的基本自由的平等权利。(2)社会的和经济的不平等，应被如此加以安排，以使它们：(a)既适合于最少受益者的最大利益，又与正义的储蓄原则相一致；(b)在公平的机会平等的各种条件下，使所有的职务和地位向所有的人开放。这两个原则是以“词典编辑顺序”而被表述的，这表明它们具有优先性的差异。事实上，罗尔斯规定了两条“优先性原则”，以明确两个正义原则中各要素的各自重要性。

篇13

1.1名义性或表现性行动主义与“牌子工程”

名义性或表现性行动主义其实就是所谓的“安慰性政策”，即试图通过许多法律、宣言和表面化的行为，乃至“蜂拥而至”的新政策来应付眼前的逆境。这种政策一般都是应付性的，不能产生真正的实效，最多只能产生“镇痛剂”的效果。塔西佗说过，当国家彻底腐败时，其法律条文最多。法律条文的作用不能用数量来衡量，法律法规的实效才至关重要。名义主义这种政策应对方式与我国众所周知的“牌子工程”比较类似，高层领导者在逆境中为了表现自己正在采取措施，向普通社会公众展示一种“勤政爱民”的形象，不得不采取措施应对复杂的形势，但由于时间和素质的限制，一时又想不出好的对策，这种“安慰性政策”一方面可以满足公民的需要，另一方面也能满足他们自己的心理需求，使他们能够心安理得。“牌子工程”在我国普遍存在，虽然多次遭到质疑，却也屡禁不止。与“形象工程”不同的是，“牌子工程”是针对政策执行而言的，是对上级针对问题作出的决策的一种反应，而“形象工程”更多地表现为个别领导为了追求个人的政治前途而主动作出的决策。

1.2渐进主义加偶发性的激进与稳中求变

自林德布洛姆将渐进主义引进行政管理理论之中，渐进主义一直作为一种重要的政策制定方式被政策制定者采纳并确实也曾发挥着重要的作用。渐进主义加偶发性的激进，是指一般情况下继续沿用传统的政策模式，随着逆境愈演愈烈，如果渐进主义已经明显不合时宜了，就需要采取激进式的解决措施来遏制形势的不断恶化。政策上的偶发性激进只是对外界强烈刺激的一种痉挛性的反应，这种激进短促、难以持久。在我国的行政管理实践中，政府行政人员由于谨慎、守旧的作风，再加上新的政策阻力比较大和对沉淀成本的不舍，一般都会选择继续沿用旧政策的管理模式，只有在旧的政策不能应对日益恶劣的逆境，才会被迫采取新的政策来取代旧的政策。这种旧政策的中止和新政策的运行是由于外界逆境的演变而促使的，并不是行政人员根据对逆境的预测主动选择，这种稳中求变的改革往往会由于错失良机而不能产生明显的效果。

2.政策原则的制定

政策制定的原则是指政策制定过程中需遵循的有关政策制定的方式、方法、手段等内容的基本性规定。德罗尔在《逆境中的政策制定》中讲述了社会改造原则、临界质量原则、有选择的激进主义原则、准备承担风险，避免万一原则、产出价值优先原则、能动乃至强制原则。在我国，适度原则、试点原则以及结果导向原则都可作为政策制定原则应用的典范。

2.1临界质量原则与适度原则

逆境都有自己的变化阈值，要想政策能够取得预期的效果，政策力度就必须达到一个临界质量点，才能对政策对象产生实效。对临界质量原则的把握还需注意另外一个特殊情况，如果政策力度超过了一定的范围，也不能产生预期的成效，这就是政策的“最高阈值”和“最低阈值”之间的合理范围。在我国，政策也必须遵循一个适度原则，如果是积极性的政策，就需要超过一个的“最高阈值”，如果是限制性政策，就必须保持在一个“最低阈值”之下，古语“隔靴搔痒”和“过犹不及”都是告诫人们把握一定的度。渐进主义虽然是一贯遵循的政策主张，但应付逆境而言，它通常是无效的，因为渐进主义只适合在相对平稳和变化不大的政策环境中发挥作用，渐进主义虽然不会直接带来较大的损害，但也不能产生应有的效果，还会因为达不到临界点而使逆境每况愈下，最终导致无法挽救。

2.2有选择的激进主义原则与试点原则

采取政策措施来应对逆境，常常会面临这样一个两难处境：如果采用渐进主义的政策选择，不需要大量的政策成本，也不用担太多的政策风险，但也不能产生打破传统所带来的前所未有的成效；激进主义通常需要较多的政策投入成本和政策风险成本，但在危急情况下也可能会产生意想不到的好效果。一个好的政策选择需要兼顾渐进主义和激进主义两个方面，这就是有选择的激进主义原则。按照这条政策原则，首先需要筛选出若干合适的社会变量，再对这些变量进行彻底的变革。试点与这种有选择的激进主义略有不同，后者选择的是地点，前者选择的是变量。2013年9月29日，上海自贸区正式挂牌成立，自贸区成立同时也公布了上海市自贸区负面清单。负面清单规定了企业不能投资的领域，除了这些“黑名单”上的“”，其他领域则完全开放。在上海试点自贸区和负面清单制度既能规避大面积激进政策带来的混乱和投资成本，也能够享受渐进主义所不能带来的实效。

2.3产出价值优先原则与结果导向原则

在当今许多国家当中，政策的好坏主要由两个因素来描述：产出方面和形式方面，前者包括政策对现象所能产生的影响，后者主要是政策制定和执行的公开度、公众参与等方面。传统政策制定必须充分兼顾两方面的平衡，往往容易陷入两难境地，结果两头落空。在政策环境较好的情况下，可以选择两者的平衡加以考虑，而逆境中的政策制定，其目的就是为了缓解逆境带来的困扰，因此产出价值显得更为重要。行政学的开山鼻祖威尔逊曾经说过，适当牺牲民主，可以提高效率。在逆境情况下，可以暂时忽略或者少考虑民主等形式问题，将更多的注意力放在政策效果上。在我国行政管理界流行着“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”这样一句管理箴言，邓小平在改革开放初期探索市场经济改革时提出这一有名的论断。实际上，在我国行政管理改革中，尤其是在危机管理中，结果导向的政策原则一方面能够激励政府官员大胆创新工作方式，另一方面也能在短期内取得工作实效，是兼顾形式的政策取向难以做到的。

3.政策建议的运用

界定逆境，发现问题，确定原则，其最终目的都指向应对逆境。德罗尔在《逆境中的政策制定》中，提出了建立政策分析机构、建立智囊团、建立国情与政策考查机构、提高干部队伍素质、建立国家政策学院、考虑军队建设（第三世界国家）、鼓励基层活动、提高公民政策认识、定期进行宪法修正等九条政策建议，这些政策建议对我国有关政策制定也不无启发意义。

3.1元政策与制度顶层设计

元政策是指论述有关政策的制定，即政策制定过程系统的过程、机构、输入信息、基础等的政策。简单而言，元政策就是制定政策的政策，是具体政策的依据。有人把政策体系看做是一个自上而下的金字塔，从上而下分别是元政策、基本政策和具体政策三个方面。根据元政策制定基本政策，再根据基本政策制定具体政策。元政策可能不是真正意义上的政策，它可能只是一种观念、思想、目标等宏观性的指标。制度的顶层设计近来成为我国的政治新名词，不断被用以描述高层的政策规划。在改革迈入深水区的中国，，政策顶层设计对于推动那些老大难的社会问题至关重要，医改、税改、教改等无不与制度的顶层设计有关。顶层设计是对社会发展的未来进行规划，是处于金字塔顶端的政策内容，因此，与元政策相似，顶层设计应慎用、少用，如果顶层设计随处可见，那就不是顶层设计，而是基层操作，政策性质也就不是元政策，而属于具体政策。

3.2政策研究与发展人文科学

建立政策分析机构、建立智囊团、建立政策考查机构、建立国家政策学院，其目的都在于强调政策研究的重要性。与一般的社会环境相比，逆境往往显得更为恶劣、更瞬息万变和难以捉摸，单靠政府高层领导个人的智慧和精力空难应对，这需要相关政策机构的协助和支持。它们由政策研究方面的优秀专业人才组织，提供整体性和创新性的政策来辅导高层决策。近年来，人文社会科学在我国发展越来越兴盛，涌现了一大批对国家政策进行研究的学者和社会人士，国家也设立各种科研基金来鼓励有关政策制定方面的研究。人文社会科学研究与自然科学研究不同，自然科学研究成效显著，显性收益较大，比较受到社会的青睐；人文社会科学见效慢，实施难度大，可操作性容易受到社会环境的制约，不易控制。发展人文社会科学，鼓励社会教育和科研机构进行政策研究，不仅是一种教育政策，也会高瞻远瞩的政治政策，这种不易见效或成效缓慢的社会政策研究一旦有所突破就能带来比自然科学研究更大的隐性收益。

3.3提高干部素质与公务员素质更新制度

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关键词：领导；决策；原则

中图分类号：C933 文献标志码：A 文章编号：i000-8772（2013）09-0111-02

决策原则是指领导决策者在进行决策的工作过程中必须遵循的指导原理和行动准则。领导决策过程中，必须遵循以下九个方面的基本原则：

一、方向性原则

决策是一种有目的活动，必然具有方向性。我们所说的方向性原则，包括四方面的内容：

1 政治性

政治性是指要坚持领导决策的社会主义方向，即在社会主义市场经济发展过程中必须始终贯彻社会主义原则，向着社会主义目标前进。政治性是我国社会转型时期的重大政治问题，也是坚定不移地坚持四项基本原则的根本要求。目前我国正处在体制转轨和社会转型时期，不断出现的矛盾和问题要靠政策来化解，人民内部的利益冲突要靠社会主义政策来规范和调整。因此，坚持决策的社会主义方向，越来越成为政策决策的根本目标和必然要求。坚持社会主义方向主要体现在坚持四项基本原则上。四项基本原则是立国之本，邓小平同志指出：“实现四个现代化必须坚持四项基本原则。”“离开四项基本原则就没有根，就没有方向。”我们国家的一切决策都是在社会主义条件下进行的，是为人民群众谋利益的，是为社会主义实践服务的，它与资本主义国家的决策有着本质的不同，因此，坚持四项基本原则，是我们一切决策活动的根本指导思想。

2 人民性

人民性是指领导决策必须充分体现人民群众的意志和利益。为人民服务是社会主义领导活动的根本宗旨，也是决策的出发点和归宿点。只有从这一原则出发，领导决策才能得到群众的拥护。如果某一决策是损害人民利益的，不仅难以成功，而且同社会主义领导的本质是不相容的。

3 正确性

领导决策的正确性是指领导决策目标应当符合决策对象的实际，符合决策对象的矛盾规律，符合有中国特色社会主义发展的规律。决策目标正确，决策才会有令人满意的效益，才会对促进社会经济的发展具有巨大的推动作用；否则，即使有好的决策方案，也不会为社会带来什么益处。

4 确定性

确定性是指事物在没有发生质变以前的一种稳定状态。在领导决策活动中，决策目标的制定要切中要害、恰如其分，既不能定得太远太高，又不宜定得过近过低，并且受制于和服从于总方向、总目标。目标太高太远，超越了决策对象发展的阶段性，会使人感到抽象不可捉摸，导致行动上的盲目性；目标过低过近，不考虑决策对象的发展，会限制人们积极性的发挥，造成事倍功半、顾此失彼的决策后果。同时，决策目标既定，就应该确定不移、贯彻始终，既不能随意变动，又不能轻易取消，否则，不仅难以实现，而且浪费人财。

二、客观性原则

所谓客观性原则，就是领导者在决策时必须坚持马克思主义的辩证唯物论原则，按照实际情况决定工作方针。客观性原则是领导决策的第一原则，是决策科学性乃至领导工作科学性的前提。领导主体的行为有着非常强烈的现实性，这一点尤其体现在决策工作上。领导决策来不得丝毫脱离实际、虚假浮夸、歪曲真理和，否则，必定会在决策上造成严重失误，并为以后的一系列领导活动埋下错误和失败的根源。因此。领导主体在决策活动中必须坚持做到：

1 一切从实际出发，避免主观性和片面性

领导者制定决策的过程是对客观事物进行加工改造，形成路线、方针、政策和办法的过程。从这一方面来说，它只是一个加工厂，工厂没有原料就不可能进行加工，没有数量上充分的和质量上适当的原料，就不可能制造出好的成品来。领导者如果不了解下情，不充分搜集和掌握各方面的意见和真实的材料就决定问题，就不会做出好的决策来。只有以经得起客观检验的事实作为政策的基础和依据，才能正确地制定政策、策略、口号、方针。因此，领导主体在决策调查研究阶段就要实事求是，坚持真理。

2 要具体情况具体分析

领导者制定决策时，要以现实的国情、省情、县情或本单位的实际情况为依据，具体问题具体分析，拿出解决某一具体问题的解决办法。如果照抄照搬别人的经验和模式制定自己的决策，只能使事业遭受挫折。

3 要注意认识和掌握事物发展变化的规律

事物的发展都有其内在的不以人的意志为转移的客观规律。领导决策的每一件事都有规律可循，而且其决策本身也是有规律的。领导者不能消灭和制造规律，但是应该力争发现它们，认识它们，掌握它们，学会熟练地运用和支配它们，以提高决策的科学性。

4 要坚持务实性的原则

任何有效的决策都是以事实为基础的，只有把相关的事实、资料弄清楚、弄准确，才有可能作出正确的决策。同时，决策的目标又应是主客观条件允许，力所能及的。

三、系统性原则

系统性原则也称为整体性原则，其要求是把决策对象看作一个系统，从实现这个系统的整个目标出发，以获得整体最优为目的。

现代领导决策所要处理的问题盘根错节，互为因果。如果孤立、静止、片面地看待它们，就不可能准确、全面、正确地去认识和把握，也不可能做出正确的决策。因此，领导决策必须做到系统全面、严谨规范。现实告诉我们，领导决策系统具有层次性，一个大系统下面往往包含着若干统一于大系统的小系统，也叫子系统。各个子系统都有自己的目的性和彼此相关性。领导决策时，应该将各个小系统的特性放到大系统的整体中去权衡，以整体系统的总目标来协调各个小系统分目标，进行系统的综合平衡，以形成整体最优决策。

四、信息性原则

信息是决策的基础，是科学决策的基本条件。信息的准确则是科学决策的重要原则，只有掌握了大量的准确的信息，对其进行系统的去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的加工制作，才能为科学决策提供准确可靠、全面系统的信息，使其有坚实的基础。领导决策的过程，从信息论的观点来看，也就是搜集信息、处理信息、传递信息、使用信息的过程。信息构成了领导决策的基础。离开了准确、及时、适用信息，领导决策就失去了依据；有了资料、情报、数据，但不全面准确，做出的决策也不会是科学的。我们党历来非常强调调查研究。调查研究的实质就是信息问题。凡是成功的决策，都是同重视信息相关的；而失败的决策，忽视信息往往是重要的原因。

领导决策时，对信息有三个基本要求：准确、适用、及时。所谓准确，就是准确地反映实际情况，具有可靠性。依据准确的信息才能作出正确的判断。虚假的信息比无信息更糟，会引导领导走向错误的决策。所谓适用，就是提供信息的数量和精度，恰到好处，既有使领导者掌握主要情况的足够的量，又不是不如区分地追求与问题无关的大信息量，以免贻误时机，增加不必要的投入。所谓及时，就是对信息要及时记录，及时整理，及时传递，及时使用。在最短的时间内，以最快的速度，把信息转化为决策。领导决策时，要重视信息的一准二全三快。

五、预测性原则

预测是决策的前提，是决策过程中一个必不可少的环节。领导决策是领导者规划未来、涉及未来、影响未来的重要活动。决策正确与否，往往取决于对未来后果所作预测的正确程度。如果预测的不准确，就必然影响决策的准确程度，甚至会造成决策的失误。没有预测的决策是盲目的决策。有些决策对未来的影响，不是短期内就能看清楚的，一旦发现要加以改正时，已经为时太晚，铸成大错。因此，在决策过程中，要进行科学预测，为决策提供科学依据，这是科学决策的重要原则。

六、民主性原则

决策的民主性原则，是指决策者要充分发扬民主作风，调动决策参与者和决策执行者的积极性和创造性，共同参加决策活动，并善于集中和依靠集体的智慧与力量进行决策。民主性原则是建立具有中国特色的社会主义民主政治的重要组成部分，是决策的一个重要原则，是推进决策科学化的前提和条件。民主性原则有四个方面的具体要求：一是在领导决策过程中应切实保障决策参与者、决策执行者在决策活动中的地位和权利；二是在行使领导决策权的过程中，决策者要注意发扬民主作风，正确处理好集权和分权、集中和民主的关系；三是领导决策必须实行集体决策制度，注意依靠集体进行决策。

七、可行性原则

可行性原则是决策活动的重要环节，是指要以辩证唯物主义为指导思想，运用自然科学和社会科学的研究手段，寻找达到决策目标的一切方案，并充分分析论证这些方案的利弊，以便最后抉择，付诸实践，取得令人满意的效果。任何决策都是要付诸实行的，因而必须是可行的。可行性原则是衡量决策正确性的重要标志。

可行性原则的具体要求，就是在考虑制约因素的基础上，进行全面性、选优性、合法性的研究分析。全面性是指要从全局和整体出发，全面地、系统地研究决策目标和决策方案，力求择其善者而行之，不放过任何一种可能方案；选优性指要从两个或两个以上的备择方案中，在调查、分析、比较、论证的基础上，选出最优方案作为对策；合法性是指决策要合理合法，不仅具有经济技术上的可行性，还必须具有法律上的可行性。

八、科学性原则

科学性原则是系统性、信息性、预测性、可行性、民主性等一系列决策原则的综合体现。现代化科学技术飞速发展，为决策从经验到科学创造了条件，使领导者的决策活动产生了质的飞跃。

九、行动性原则

行动性原则就是要求决策要能导致行动。领导决策从开始构思到最后拿出具体方案都不是纸上谈兵，而是要准备付诸实施的，因而必须是可行的。如果所作决策仅仅为哗众取宠，那就偏离了决策的目标，丧失了决策的价值。而要切实可行，就必须对领导决策方案从理论上和实践上进行详尽的考察和论证，使其具有针对性和操作性。美国著名经营管理学家彼得杜拉克说道：“管理的精髓不在‘知’而在‘行’，它的考验不在‘逻辑’而在于‘成果’。”决策是为了行动，并且必须是有效的行动。如果决策不能导致行动，决策就没有任何意义；如果没有行动效果，决策行动就是毫无价值的行动。行动性原则包含四个方面的内容：第一，领导决策是一个行动过程。在这个过程中，领导决策者要把握时机，抓住关键，果断决定，及时组织实施；不得议而不决，决而不行，拖延时间，贻误时机。第二，领导决策要有应变方案和应变行动。要善于根据变化了的情况采取应变行动。第三，领导决策要有反馈行动。、反馈的任务是准确而迅速地将决策行动过程中出现的新问题输送给决策系统，从而使决策系统能够及时根据客观情况的变化和存在的问题，对决策方案进行相应的调整与修正，确保决策方案实施的有效性。第四，决策行动要确保有效性。有效性是决策活动本质特点的反映，也是决策活动的基本任务和归宿。

总之，决策的基本原则是检验一项领导决策是否正确的理性标准。一种有效的领导决策，总是决策者自觉或不自觉地遵循某些决策原则的结果；一个错误的决策，其原因可能是多方面的，但有一个基本因素，那就是离开了正确的决策原则。因此，只有在正确的决策原则的指导下，才能实现领导决策科学化。

参考文献：