社会政策的基本目标精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇社会政策的基本目标，期待它们能激发您的灵感。

篇1

【关键词】 政府采购 目标均衡 价值选择 公平 效率

不同的目标定位和价值选择对于政府采购的理论和实践会产生不同的影响。如目标定位政府采购以实现政策功能为主，就会相对淡化政府采购的效率目标；而目标定位以效率为主，就可能不能有效实现政府采购的某项或多项政策功能。政府采购需要实现怎样的目标，选择什么目标优先考虑，选择什么目标必须统筹兼顾等，都需要有明确的界定和厘定。因此，重新反思并厘清效率和公平的关系，进行正确的政府采购目标设计、政策功能导向，减少政府采购制度设计和制定过程中的失误就成了重要的时代命题。

一、政府采购基本目标与社会目标的均衡问题

政府采购目标可以分为两大类目标：一类是基本目标――经济有效性目标，二类是社会目标――宏观调控目标。前者是通过在政府采购的过程中制定价格标准和质量标准来实现的；后者则是在制定合同及采购过程中限定一些条件，进行一些政策扶持或政策倾斜来实现的。可见，政府采购的目标是根据经济发展的要求来框定的，应针对国民经济发展的需要，体现经济效率意图与公共利益要求。政府采购基本目标与社会目标具有本质上的一致性。然而，在某些特定环境下，基本目标和社会目标也会出现一定程度的矛盾和冲突。这些问题得以解决的关键在于：能否找到一个均衡点，将效率和公平之间的关系进行严密的逻辑推理和定量分析，以更好地实现公平，最终理顺二者之间的内在逻辑关系及动态变化。

在社会资源既定的条件下，用于效率的资源量多会导致社会稳定成本增加及社会和谐目标难以实现，用于公平的资源量多则会导致社会进步成本增加及社会进步缓慢。由社会稳定成本和社会进步成本增加导致的社会总成本的增加最终会使扩展的社会整体福利受到损害。单一的效率或单一的公平追求都会使边际效率减少，这就涉及到效率和公平的边界问题。因此，在既定的条件下，可以通过图1解决政府采购的基本目标和社会目标之间的矛盾，达成某种妥协与契合，并最终实现社会进步和经济发展。

二、政府采购基本目标与社会目标的均衡模型

本文构造了一个效用函数（包含了效率、公平和社会发展）来表示政府采购实现社会公平与经济效率的社会福利增进量。函数为W=F（E，F），其中，W表示政府采购实现的社会福利，E表示效率，F表示公平。假设政府是理性经济人，在政府采购总支出一定的情况下，谋求社会福利最大化。

由此，问题可以表示为：

maxW=f（E，F）

s.t：E？鄢Pe+F？鄢Pf=C0

现在假设社会福利函数表示为：

W=AE+BF

其中，E=G（X，F），F=H（Y），X=（X1，X2，…，Xn）t，Y=（Y1，Y2，…，Yn）t，X+Y=C0

X和Y分别代表政府采购支出分别用于基本目标和社会目标的投入量，C0为社会资源总量，PePf分别为单位效率和公平的成本，E和F为效率和公平分配量，A和B分别代表目标选择/权衡系数。构建拉格朗日函数L（X，Y，r），由必要条件得到政府采购基本目标和社会目标的边际替代率相等，两者实现均衡，达到帕累托最优。

三、政府采购基本目标和社会目标均衡的价值选择

政府采购基本目标和社会目标之间必须找到一个平衡点，在公平的适度范围内对效率起促进作用。在政府采购政策功能实现的过程中，基本目标和社会目标到底哪一个作为直接的或深层次的更高最求目标，往往是由当时的经济发展与社会发展的主要矛盾决定的。对于政府采购而言，基本目标和社会目标的均衡意味着政府制度安排和制度结构能够实现效率带来的利益和公平带来的利益的统一。如果过分强调政府采购的基本目标而抑制社会目标，或者过分强调社会目标而侵害基本目标，都将是不经济和不均衡的。

1、在基本目标和社会目标不矛盾情况下，要贯彻“公平与效率并举”的原则

公共资源配置的本质要求是资源优化配置、公平效率并举，而政府采购作为公共资源配置的有效手段之一，毋庸置疑地担当了重任。社会经济资源的配置效率是政府采购活动追求的效率目标，而经济主体在社会生产中的起点、机会、过程和结果的公平也是政府采购的目标，这两大目标之间的内在关联和制度安排就成为政府采购解答不尽的两难抉择。同时实现两大目标、达到公平与效率的平衡，是政府采购的一种理想状态，多数情况下难以实现。因此，要遵循“公平与效率并举”的原则。无论是效率，还是公平，其最终的目标都是为了促进整个社会效率的提高。如果为了追求效率而损害社会公平，导致地区间经济发展不平衡、产业结构不合理，则是不可取的。相反，片面追求社会公平，而损害效率，这又与政府采购的初衷相违背，可为数典忘祖，毕竟政府采购的最基本、最主要的目的是为了提高效率。以“社会公平”为目标的采购一定要“适量”，不能用一味的“公平”来破坏“效率”，否则政府采购制度在某种程度上就会被误解。特别在发展中国家，在公共财政资源有限的情况下，如何用最少的钱为民众办最大的事，一直是政府追求的终极目标。

公平是效率的前提，效率是公平的结果；公平与效率是一个硬币的两面；公平与效率并非此消彼长的关系，公平产生效率，效率反映公平，不同公平产生不同效率，最大公平产生最大效率。要杜绝打着“为了社会公平”的旗号而进行的政府采购暗箱操作和违法行为。政府采购要坚持“三公”原则，如果政府采购中有优惠措施规定，应该将采购的条件、原因以及结果通过政府采购公告等形式公布于众，防止政府采购部门与供应商勾结起来进行寻租等腐败行为的发生，防止设立一些特定的门槛来进行“不可见光”的交易。

公平和效率是政府采购政策的两个基本原则，任何偏重一方的行为都容易导致某种程度上的经济失衡和社会秩序的混乱。公平是效率的基础和前提，缺乏公平就不会真正有效率，即使有效率也只是暂时的、相对的、表面的，其带来的后果可能是实质性的灾难。以破坏公平为前提的经济增长大多是破坏性的增长或负增长甚至是灾难性的增长，不属于资源的优化配置。可以说公平是天平，是效率的度量衡，可以度量现存效率的利弊得失，并提供某些效率取舍的依据。

2、政府采购基本目标和社会目标矛盾情况下的目标均衡路径选择

政府采购要同时实现基本目标和社会目标这种理想模式在现实中是不可能存在的，因为政府采购总是发生在政府与市场的复杂博弈背景下。在探讨政府采购政策功能问题的同时，关注如何进行公平与效率的权衡是非常必要的，笔者主张在效率与公平的矛盾中寻求平衡。

（1）正确认识基本目标和社会目标之间的关系。保证政务需要，采购到质优价廉的货物、工程和服务，是政府采购的基本目标。此外，还要实现执行政府采购政策方面的目标，诸如促进就业、调控经济、保护环境、支持国货、扶持中小企业、促进社会公平等社会目标。两者之间关系密切，需要辩证地来看待。首先，两者密不可分。政府采购支出投向哪里，必然对总体经济产生重要导向和影响，政府采购基本目标本身就包含了对社会经济宏观调控的作用。其次，两者之间并不矛盾，比如采购节能、环保、低碳的货物、工程和服务，既能满足为社会提供公共服务的需要，又能达到节约能源和保护环境的社会发展目的。两类目标可以同步实现，无本质上的矛盾。最后，两者的关系体现为局部利益和全局利益、眼前利益与长远利益之间的关系。比如购买一般的货物、工程和服务就能满足其为社会提供公共服务的需要，而采购节能、环保或具有自主知识产权的产品也能够满足需要，但可能成本高一些，这时我们就要从全局和长远利益出发，牺牲一些局部利益和眼前利益，实现政府采购的长远政策目标。比如出台和实行支持“国货”和自主创新产品等的首购、订购、限购及强制采购等政策。

（2）基本目标与社会目标的均衡关键在于对于公平的理解，难点是如何均衡公平内在的各种比例关系。某种意义上来说，公平应该说是一种比例关系，政府采购的社会目标的实现是指在科学合理和公平和谐的比例关系上如何衡量和取舍。虽然在政府采购领域，适度扩大政府采购规模能够产生规模效益，推进经济节支等功能的实现，但如果政府采购的过程不公平、结果不公正，那极有可能会适得其反，严重破坏效率。所以，不能一味追求公平而忽视效率。公平作为效率的度量衡，两者应该具有和谐的内在关系比例，在政府采购领域应当集中表现在一项政府采购行为上的经济功能、政治功能、社会功能、文化功能和外交功能的实现比例上面，该比例需按照这五项功能发挥的效益要求来确定。

（3）基本目标和社会目标矛盾的前提下，可以让渡一部分效率，实现社会公平。当两类目标出现了严重冲突和矛盾甚至对立的时候，应该具体问题具体分析。在我国政府采购实践中，更需要让渡一部分采购效率来实现社会公平。有时为了实现政府采购社会目标，会以损害政府采购局部效率为代价。如为了扶持不发达地区，政府可能会以优惠的条件优先采购其产品，而实际上，经济落后地区的产品质量、价格等往往不如经济发达地区，这就意味着政府要付出比正常情况下更高的成本；为了扶持刚起步的中小企业和微型企业，有意将订单向其倾斜；在招投标设计中，将参与投标的条件中设计优先考虑企业收纳残疾人士或弱势群体就业的保护条款。这样可能会带来一定的经济成本，但从全局来看，采购政策效果却可能产生乘数效应或示范效应，总体效果是可持续的。如图2所示，阴影部分表明，在此领域区域内社会目标和基本目标是重合的，即哪种目标优先都没有什么关系，两者的最终目的以及公平与效率实现度是一致的，两项目标在E0处达到均衡。

（4）依法进行政府采购目标平衡性调整，进行科学的目标体系排序。在具体的政府采购行为中将采购目标依次排列，根据效益来确定采购目标的主次。比如在扶持不发达地区和少数民族地区的社会目标时，更加注重诸如发挥环境保护、促进自主创新、照顾中小企业发展、保护弱势群体、促进就业、调整区域经济结构等政策功能作用。又如一些特定的政府采购行为有时需要进行权衡，为了实现政府采购的效率目标，不得不违背公平的原则。如一些特殊国防信息产品的采购必须考虑到政治安全等等。对我国而言，目前最好是建立一个以基本目标为前提的，包括支持自主创新、促进资源的节约利用、保护环境、促进民族企业发展和区域发展、保护信息安全等多个目标组成的综合政策目标环（见图3），再在特定行为背景下，赋予某项目标以优先地位，构筑科学的政策目标体系以保持政府采购公共政策的连续性和一致性的基本要求。

（5）政府采购不是万能的，不要寄所有希望于政府采购政策，幻想着政府采购政策导向能解决一切经济问题，特别是对于整体社会公平的实现，毕竟政府采购只是政府公共支出的一种，是公共财政的一种组成方式。政府采购是一种经济的宏观调控手段，只能起到导向和示范作用，而非基本作用。如果想通过政府采购政策功能来实现社会资源配置的效率，其预期效益超过成本是必要条件，而且还必需有两个充分条件：生产要素没有被充分利用，环境资源利用的结果产值最高。如果现有的生产要素没有被充分利用，有闲置的情况存在，有较为充裕的公共资金可以利用，就可以通过注入新的政府采购血液，促进整体经济资源流动，资源配置会因政府采购而得到明显改进；原有全部资源所“实际”产生的商品与劳务的价值只要小于这些资源“可能”产生的价值，那么这种资源的利用就会存在一定的效率空间。反之则不成立。比如，激励自主创新、提升民族产业核心竞争力，是政府采购发挥政策功能的应有之意和必然选择。但是，民族产业自主知识产权匮乏、核心竞争力缺乏是不可能通过政府采购来直接解决的。否则，民族产业将如“温室的花朵”般总在“温室”里避难，难以接受外界风雨激烈的洗礼，竞争意识和竞争能力会逐渐钝化和弱化，会越来越脆弱，以致不堪一击。所以，促进自主创新要从根本上出发，提升民族产业的自主创新能力，提高自有知识产权产品质量和产品层次，创建知名民族品牌，从而得到采购方和消费者的自觉支持，这才是长久之策。

（注：本文系广东省软科学研究计划项目“自主创新产品政府采购政策完善研究――基于地方经验的分析”（项目编号：2011A070200013）的阶段性成果。）

【参考文献】

[1] 王金安：准公共产品市场提供的效率与公平分析[J].财经论丛，1999（3）.

[2] 程恩富：公平与效率交互同向论[J].经济纵横，2005（12）.

篇2

一般说来，判断公共政策的有效性是根据科学、合理、公平、有效的原则，从效益、效率、公正性、回应性、充分性、适当性等六个方面进行衡量的。效益是一组数量指标，是指特定政策方案能否和在多大程度上实现既定目标，即其政策的结果和效果，通常可以用数量或货币价值表示。效率是一个或一组比值或比例指标，是指特定政策效益、效果与投入的资源和努力的比值，一般通过单位成本来衡量。公正性往往与公平通用，是指公共政策关于权利、机会和价值、利益在社会成员之间的配置和分配符合公平、正义、人道等原则，它是衡量公共政策有效性的一个关键标准。回应性与社会理性和行政管理理性相联系，是指公共政策对特定群体的意愿和需求的反应和满足程度。充分性是指特定的政策效益对该政策问题、政策诉求及其目标人群的需要、价值和机会的契合与满足情况，是一种合理性标准。适当性是关于公共政策的综合性标准，它与实质理性相联系，是指政策目标的价值与支持这些政策目标的前提是否可靠，并从总体上判断该公共政策目标和该项政策本身对社会是否适宜。对任何一项公共政策，在考虑效益、效率、公平、回应性和充分性的基础上，综合分析是否适当、合理、必要。适当性是一个综合性标准，它往往要在上述几个标准之间权衡取舍，特别是经常要在效率与公平、公平与权利、自由与秩序等几组主要矛盾之间进行选择。

根据上述检验公共政策有效性的六个标准，以及制定政策和执行政策的基本原则，我们从政策问题和政策目标确定、方案规划和决策、执行等几个环节和政策过程，分析公共政策有效性和执政能力问题。

在政策问题和政策目标确定阶段，如何积极回应公众对各种社会问题的要求和期待，将社会问题有效转化为公共政策问题，如何确定合理、可行、公平、有效的公共政策目标，是解决社会问题的前提和起点，也是决定政策有效性的首要环节。政策目标的确定，要经得起上述六个标准的检验。如果政策问题不确定，将导致政策目标不明确、不合理，甚至导致政策目标完全扭曲，走向公众期望和政策初衷的反面。

在政策方案设计和规划环节，进行全面、科学、客观的政策方案设计、规划和评估，综合考虑各政策方案的成本与收益，特别是其社会成本和社会收益，通盘筹划和综合平衡个人利益与公共利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、实在利益与潜在利益之间的关系，按照六条政策有效性标准设计和规划政策方案，是保证政策有效性的关键。政策规划设计要全面、公正地评估各方案的利弊得失，综合比较各方案的收益成本，科学分析评估各方案的合理性、可行性和预见性。

政策决策是公共政策的核心环节。提高执政能力的核心和关键是提高公共政策决策能力，提高决策者对政策备选方案的决断和“拍板”能力。在现代社会，要保证公共政策的有效性，一般要求政策规划与决策两个环节适当分离。政策规划阶段的“多谋”是决策阶段“善断”的基础。“多谋”一般可以委托或外包给专家智囊机构，“善断”就构成执政能力的核心。作为核心执政能力的“善断”，就是善于权衡取舍、善于把握公共政策效率与公平之间的“火候”与“度”，善于统筹兼顾科学性、合理性、公正性和可行性，善于果断抉择。

公共政策执行是将纸面的、观念形态的政策内容转化为现实效果，实现既定政策目标的过程。政策执行是依据法定授权实施方案的执法行为，首先要依法行事。政策执行又是具体的行政行为，无疑要公道、讲理。同时，政策执行面对的是活生生的人，还要讲情、讲人道，要做深入细致的说服、教育和宣传工作。所以，有效的政策执行，既要依法行事，又要有情操作。政策执行无疑要贯穿效率效益原则，更要贯彻公平和回应原则。政策对象一般是广大民众，他们是否理解、接受和服从，决定该政策能否顺利实施，也决定该政策效果能否充分实现。换言之，政策执行是否及时准确地回应政策对象的要求，是否公平、公正地协调和分配政策利益，是否始终以社会福利和公共利益最大化为目标，是政策顺利执行的关键，也是公共政策有效性的关键。

通过对公共政策有效性的考察，我们发现，执政能力和公共政策有效性之间在指导思想、总体目标、基本内容和评价标准等方面都是基本相通的。从公共政策视角研究提高执政能力问题，实际上就是研究提高党和政府制定和实施政策的有效性，就是提高公共政策的质量和水平。

从指导思想上看，提高和加强党的执政能力，就是要始终坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，以改革和完善党的领导机制和工作机制为重点，努力体现时代性、把握规律性、富于创造性。领导机制和工作机制是执政能力的重点，而其核心是公共政策的决策机制和执行机制。领导决策机制是否科学、合理、规范，工作执行机制是否公平、有效、适当，直接制约和影响执政能力与执政成效。

篇3

关键词 区域政策 社会公平 区域补偿政策

区域政策是宏观经济政策体系的重要组成部分，是国家为了促进区域经济协调发展而采取的各项政策措施的总和。追求经济效率与协调社会公平是区域经济政策的两个既相联系，又相矛盾，又可相互协调的政策目标。作为一个经济相对落后的发展中国家，改革开放以来，追求经济效率一直是我国区域政策目标的侧重点。在2011年，“促进区域协调互动发展， 逐步实现不同区域基本公共服务均等化”作为一种政策导向被写入“十二五规划”，这就意味着，我国的区域政策目标已开始向协调社会公平做出调整。

一、 区域政策目标调整的必要性

（一） 有利于缓解经济高速发展过程中地区间的矛盾和利益冲突

我国目前正处于从低收入国家走向中等收入国家的发展阶段，处于初步工业化之后的工业化加速时期，体制转轨尚未完成，经济高速增长，地区间发展不平衡的矛盾越来越突出。国际经验表明，这一时期是地区间差距扩大、问题积累加速的时期。从经济总量来看，2010年，经济总量最高的广东省地区生产总值（Gross Regional Product GRP）已达到46，013亿元人民币，而最低的自治区只有507.46亿元，相差90多倍。人均地区生产总值更能反映地区间的经济发展水平差异。2010年，人均GRP最高的上海市，达到74，548元，而最低的贵州省只有13，229元，相差5.6倍。近年来，中西部落后地区由于缺乏工作岗位和就业机会，工资和收入水平较低，大量中壮年劳动力不断向东部发达地区集聚，由此形成大规模的民工流，不仅加剧了交通运输紧张状况，也使落后地区的后续经济发展雪上加霜，地区差异的负面效应日益突出。适时调整国家区域政策目标，有利于缓解经济高速发展过程中地区间的矛盾和利益冲突。

（二）补偿经济落后地区接受统一市场规则而遭受的利益损失

我国是一个国家，是一个统一的大市场，这就意味着经济发展水平存在较大差异的不同地区在这个统一市场上要面对相同的竞争规则，竞争力相对较差的地区所实行的任何保护性措施都会被视为“地区保护主义”而受到谴责。这种公平竞争的市场环境掩盖了不公平的实质，对于欠发达地区的经济发展和民众生活水平的提高存在实质性的伤害，理应得到必要的补偿。特别需要指出的是，我国的地区差距在很大程度上是改革开放以来国家对沿海省份所实行的优惠政策的结果，是以牺牲内陆省份的经济利益为代价的。在部分沿海省市先富起来之后，对落后地区做出必要的补偿是天经地义的。

（三） 防止两极分化

社会主义共同富裕的目标，决定了我们在收入分配领域要坚持效率优先、兼顾公平的原则，防止两极分化。区域经济发展也要遵循这一准则，即承认各地区自我积累、自我发展能力的不平衡，在各地区经济普遍增长的过程中，允许一部分地区在公平竞争中首先发展和富裕起来，通过先发展地区对相对落后地区的辐射和扩散作用，实现各地区共同发展和共同富裕。中央政府的政策目标就是在保持经济发展效率的前提下，与地区差距扩大的趋势逆向调节，在市场分配结果的修正上，采取有利于提高经济落后地区发展能力和竞争能力的政策和措施，逐步缩小地区发展差距和收入差距。

（四）防止和纠正市场失灵

市场机制在解决国民收入的地区间再分配方面往往失灵。在市场机制作用下，资本和劳动力趋向于向发达地区聚集，借助资本、劳动力等生产要素的累积优势，发达地区会越来越繁荣，而落后地区由于生产要素的流失，使得其经济发展环境日益恶化，从而导致地区间收入和财富的分配不公，导致市场失灵。由于市场失灵的存在，单纯依靠市场力量无法解决区域发展差距问题，而必须采取适当的国家干预措施。注重公平的区域经济政策可以弥补市场机制的内在缺陷，在一定程度上防止和纠正市场失灵。

二、区域政策目标调整的主要内容

区域政策目标调整的核心内容就是从追求经济效率转向更注重社会公平。效率目标是指国民经济增长的最大化或一定时间内资源空间配置的最优化。追求经济效率目标，就是通过差别政策，实现资源在空间上的优化配置，通过特定区域经济的高速增长，迅速提升整个国民经济实力，获取最佳的经济效益。公平目标是指区域间收入、福利、增长等差距的缩小。追求社会公平目标，就是通过运用政策手段逐步缩小区际差异，取得最大社会公平，实现地区之间的相对均衡发展，从而提高整个社会的和谐程度。

改革开放以来，我国区域经济发展不平衡问题日益突出。其形成的原因是多方面的，既有历史的原因，也有自然条件、经济发展环境差异等方面的原因；既是内部经济因素作用的结果，更是外部政府行为使然。数十年来以追求经济效率为主要目标的区域差别政策，无疑是拉大区域差距的一个重要的直接因素。在“构建和谐社会”成为新的主题的大背景下，“十二五”时期我国区域经济政策调整的重心应该是从偏重经济效率向偏重社会公平转变，即不再追求经济发展的一致性，而要寻求公共服务均等化和基本生活水平的一致，使各地区在基础设施、教育、卫生等方面的投入趋向基本公平。目前应着重抓好以下三个方面：

一是实现公平与效率的统一。 “十二五”时期国家区域政策总目标必须把解决地区差距问题，促进国民收入在地区间的公平分配作为中心环节，推动基本公共服务的均等化，同时调整国家区域经济发展战略，引导沿海企业和资金向中西部转移，以在中西部地区创造更多的就业机会，在提高公平度的基础上追求效率，实现公平和效率的统一。

二是建立和完善区域补偿政策体系。区域补偿政策主要是指财政资金在政府间的再分配，即财政转移支付政策。包括中央财政与省级财政之间的转移支付、中央财政对贫困县的转移支付和发达省市对不发达省区的财政转移支付。财政转移支付政策是缩小地区差距的重要手段，也是体现公平性的主要途径。

三是完善区域经济政策的宏观管理体系。主要包括构建国家区域政策的基本框架，完善区域政策立法并建立规范的管理体制，明确目标区域的划分标准，设立地区补偿与开发基金，建立国家专门的区域政策银行等。

三、目前亟待解决的主要问题

改革开放三十多年来，我国经济实现了长期稳定发展，经济实力大幅度提升。2011年全国公共财政收入达103874.43亿元，比上年增长25%，其中中央本级财政收入51327.32亿元，比上年增长20.8%，地方本级收入52547.11亿元，比上年增长29.4%，这为相关区域经济政策的实施奠定了坚实的物质基础，实现区域经济政策重心调整的时机已基本成熟。但要启动和实施这一调整，真正实现从追求经济效率向协调社会公平的转变，则必须在以下几个方面有所突破：

一是中央政府的认识与决心。十二五规划已明确提出“逐步实现不同区域基本公共服务均等化”的区域政策基本定位，但在区域发展总体战略上，仍把重点放在推进新一轮西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展上，对于如何实现不同区域基本公共服务均等化尚未提出明确的政策思路。

二是相关机构与运行机制的尽早建立。由于多年来我国的区域政策一直把经济发展与效率作为区域政策的首要目标并把区域优惠政策作为主要手段，适于协调区域公平的机制和政策工具严重缺失。因此，十二五期间应尽快形成和完善科学合理的区域补偿长效机制，从政策评价、对象识别、政策目标、政策工具和政策实施的制度保障等各个方面构建一个完善的国家区域补偿政策体系。

三是各省区的理解、配合与支持。区域政策强化社会公平目标涉及到利益的调整。区域补偿的实质，说白了就是中央政府和发达地区运用财力和物力对欠发达地区实行经济援助。这种援助并不是一种恩赐，其实质是对欠发达地区所承受的不公平待遇的一种必要的补偿。但想让先富起来的地区理解和支持这种利益转移绝非易事，尚需做大量的工作。

参考文献：

[1] Chun-Yu Ho， Dan Li，Rising regional inequality in China： Policy regimes and structural changes，Papers in Regional Science， Volume 87 Number 2 June 2008.

篇4

【关键词】基本公共服务均等化；主体功能区；成都

党的十七大报告指出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。实现基本公共服务均等化是推进主体功能区建设的主要功能目标之一，它不仅是限制开发、禁止开发区域政府的重要经济职能和基本政府支出责任，也是推进优化开发和重点开发区域功能建设的前提条件和基础保障。主体功能区建设则是有效实现基本公共服务均等化的必要载体，公共服务均等化是一个发展的概念、更是一个长期的过程，只有依据主体功能将国土空间加以适当划分，施以相应的体制与对策，才有助于各功能区财政保障能力的不断增强和基本公共服务供给水平的逐渐提高。因此，在当前成都市全面贯彻落实科学发展观，推动经济社会可持续发展，构建社会主义和谐社会的新的历史阶段，实现成都市城乡基本公共服务均等化，必然要求以主体功能规划视角，对区域空间进行统筹布局与合理划分，构建市场主体行为符合各类区域功能定位的利益导向机制，建立健全分类施策、各有侧重的基本公共服务均等化的财政保障机制。

一、主体功能区基本公共服务均等化的内涵

基本公共服务业均等化和主体功能区都是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要战略选择，二者具有密切的关系。王元京、刘立峰（2008）、邓玉春（2008）、张杏梅（2008）等大多数学者普遍认为基本公共服务均等化是主体功能区建设的前提条件和重要手段，没有基本公共服务均等化主体功能区将难以形成并转化为理性的行动。蔡春红（2008）认为公共服务均等化与主体功能区是辨证统一的关系。首先，推进形成主体功能区是阶段性目标，而实现基本公共服务均等化是长久性目标；其次，推进形成主体功能区是综合性目标，而实现基本公共服务均等化是单一目标；再次，从长期看，推进主体功能区是实现政策目标的方式和手段，而实现基本公共服务均等化是推进主体功能区的目标和归宿。孙建（2009）认为，二者互为因果关系，以主体功能区建设为政策目标，基本公共服务均等化就是政策手段，以基本公共服务均等化为政策目标，那么推进主体功能区建设就是政策手段。

就基本公共服务均等化和主体功能区，本文认为从本质上看是目标与工具的关系，基本公共服务均等化是为让全体公民共享改革发展的成果，实现社会公平正义、和谐发展的政策目标；而主体功能区是政策工具，是为了实现包括生态环境保护基本公共服务均等化、区域经济协调发展等政策目标的方式和手段；但在实践操作中，二者又是互促共进的，基本公共服务均等化是形成主体功能区的前提和基础；主体功能区建设是实现基本公共服务均等化的有效途径，实践部门可通过主体功能区建设推进基本公共服务均等化。

具体而言，基本公共服务均等化是推进主体功能区战略实施的前提条件和重要手段，没有基本公共服务的均等化，在限制开发和禁止开发区限制或禁止相关产业开发是困难的，也不会为相关地区所接受并转化成理性的行为。在对区域经济运行施加主体功能限制之后，公共服务均等化的内容、范围和标准并无大的变化，只是需要考虑的政策因素增加了。一方面，限制开发区与禁止开发区的经济开发受到功能性制约，资源开发受控、产业发展受限，导致这些功能区公共服务投入能力下降，从而产生与其它功能区的基本公共服务发展新差距，需要上级政府加大对相关地区的均等化投入。另一方面，由于限制开发区和禁止开发区为了保护好所在地区的生态资源和环境，付出了大量的心血，做出了很大的牺牲，产生的生态效益是对其他地区的贡献，因此，要建立对这两个区域的规范的生态环境补偿机制，避免生态产品这一公共产品消费中的“搭便车”现象，解决好生态投资者的合理回报问题。

二、成都市城乡基本公共服务发展现状分析

从2003年开始实施城乡一体化发展战略，到2007年又被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都市一直着力于促进城乡基本公共服务均等化，并取得了相当的成效。但是仍然存在着一定的问题。

（一）城乡一体化公共财政体制基本形成

成都自统筹城乡发展试点改革以来，各级财政对农村基本公共服务事业的的投入力度逐年增加。从2004年以来，成都大力推行“乡财县管”制度，完善财政转移支付制度，逐步弥补困难区（市）县的财力缺口，均衡地区间财力差距。2008年成都市政府提出，各级政府应以当年财政公共服务投入为基数，将每年新增的公共事业和公共设施建设的政府性投资主要用于农村，直至逐步实现城乡基本公共服务均等化。这一系列改革举措显示成都市城乡公共财政支出保障机制基本建成，且呈现出公共财政的支出比例与财政增长同步和支出向农村倾斜的两大特点。

（二）城乡一体化公共服务供给机制已具雏形

一直以来，城乡基本公共服务供给失衡的重要原因在于城市优先的公共服务供给机制。2003年以来，成都按照统筹城乡发展的要求，逐步打破了原有城乡公共服务资源配置分割的格局。一是建立城乡一体的公共服务规划体系，编制了城乡基础设施、教育、文化、医疗卫生、社会保障建设等公共服务的发展规划，形成了覆盖全市城乡的规划体系。二是充分利用城市公共服务资源促进农村公共服务发展。成都通过大力实施户籍、就业、社会保障、教育、文化、医疗卫生等公共服务体制的改革，将原有机构臃肿、低效率的运行机制，改革成资金成本低、资金运用效率高的机制。成都农村公共服务事业建设的成效逐渐凸现出来。

（三）农村基本公共服务还相对滞后，城乡之间仍有较大差距

多年来，成都市基本公共服务体系虽不断完善，但农村公共服务还相对滞后，与城市相比有相当大的差距。首先，农村公共服务总量短缺、总体质量不高，且供求结构失衡，其供给目前远远不能满足农民的需求。其次，虽然财政对农村卫生、教育、就业和社会保障等方面的投入每年都成倍增长，但是对农村投入所占比重偏低，与农村人口不成比例。

由此可见，在成都市促进城乡公共服务均衡发展取得巨大成就的同时，农村基本公共服务滞后，农村的教育、卫生、社会保障等民生事业发展薄弱，文化及基础设施等社会基础环节缺乏应有的重视，日益影响到成都市经济社会的持续健康发展，成为成都市城乡统筹进程中的主要障碍。究其主要原因之一就是，我们一直没有跳出传统的城乡基本公共服务均等化的套路。因此，本文认为，是时候重塑机制，寻求成都市城乡基本公共服务均等化的路径创新。

三、成都市区域主体功能区的规划与设想

根据《全国主体功能区战略规划》，成都与重庆作为成渝地区的核心区域，被列为国家级重点开发区域。规划目标是强化成都中心城市功能，提升综合服务能力，建设全国重要的综合交通通信枢纽和商贸物流、金融、文化教育中心。为落实中央对成都的主体功能区战略规划，从2007年起成都市就开始着手进行《成都市主体功能区规划》。虽然到到目前为止，最终的成都市区域主体功能区的规划还未最终形成，但在保护和尊重生态的基础上，成都市大体规划了4大总体功能区，13个市管产业功能区和19个区（市）县管产业功能区。

成都市在进行主体功能区的规划时坚持“全域成都”理念，按照“三个集中”原则，统筹城乡、区域、人与自然和谐发展，研究并制定系列政策，拟定重点工作和重大项目，推动形成主体功能定位清晰，人口分布、经济布局、国土利用和城镇化相互协调，城乡公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。而在具体的主体功能区规划上，成都市的划分方式相对于一般的划分有了一定的调整。成都根据不同区域资源禀赋，划分了两带生态及旅游发展区、优化型发展区、提升型发展区、扩展型发展区四大总体功能区，形成体现“世界现代田园城市”可持续发展的总体功能格局。

在目前形成的主体功能区规划中，龙门山、龙泉山是成都市的生态屏障，规划为两带生态及旅游发展区，范围包括彭州、都江堰、崇州、大邑、邛崃、蒲江、双流、龙泉驿、青白江和金堂的山区；优化型发展区是都江堰自流灌溉区和基本农田集中分布区，城镇布局显山露水，充分体现“城在田中”；提升型发展区是以现代服务业为主导的发展区域，范围为中心城区，重点是优化调整产业结构，提高城市承载能力，提升城市功能和品质，改善人居环境，形成“园在城中”的城市格局；扩展型发展区在保护生态本底的基础上形成“城田相融”的格局，范围包括市域东部的新都、青白江、金堂、龙泉驿、双流和新津以丘陵为主的地区。

四、成都市主体功能区建设中推进基本公共服务均等化的财政政策导向

（一）对优化开发区域实行以转变经济发展方式为绩效评价优先模式的创新驱动型财政政策

发挥财政政策激励作用，促进优化开发区域引领成都市整体科学发展。推行适应城市化管理的财政体制政策，注重发挥市场配置资源急促作用，减少财政层级，明确支出责任，完善公共服务保障体系；优化开发区域实行转变发展方式优先绩效评级模式，并制定相应的财税奖励政策；实现与成渝人才投入机制的对接，甚至在成都市核心创新领域拥有自主知识产权成果的高层次创新型人才引进条件要优于直辖城市，加大对重大科技攻关的高新技术项目在资助力度，对取得重大突破和科技成果转化成绩突出的专家型人才团队给予重奖。

（二）对重点开发区域实行以提高工业化和城镇化水平为绩效评价优先模式的规模增长型财政政策

发挥财政政策引领作用，促进重点开发区域扩大经济发展规模。加大“省直管县”改革，实施非均衡发展的财政体制政策，完善有利于经济增长极形成的激励性体制政策和异地投资税收分享办法、促进有发展潜力的地区加快发展；对重点开发区域实行工业化和城镇化水平优先的绩效评价模式，并制定相应的财税奖励政策；设立专项基金，引导重点开发区域探索建立科技型、外向型技术人才和经营管理人才的激励机制。

（三）对生态和农业区域实行以促进农业发展和生态保护为绩效评价优先模式的生态补偿型财政政策

发挥财政政策约束作用，限制生态和农业区域经济活动。推行适应生态服务的财政体制政策，较少财政层级，增强成都市政府宏观调控能力和基层政府环境保护与公共服务保障能力；对生态和农业区域实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价模式，并制定相应的财税奖励政策；加大对生态和农业科技项目和生态移民的自助力度，引导生态和农业区域探索建立生态保护人才、农业技术人才和农村实用人才的激励机制。

（四）对禁止开发区域实行以依法严格保护为绩效评价优先模式的保护管理型财政政策模式

发挥财政政策约束作用，严格限制禁止开发区域经济活动，对旅游观光等生态产品的提供通过票价手段合理控制，适度有序开发。对禁止开发区域实行依法保护优先的绩效评价模式，并制定相应的财税奖励政策。此外，政府通过推进户籍管理制度及其挂钩的教育、医疗、社会保障改革，将保护区内的部分人口有序迁出，财政对移民家庭和接受移民的地区给予必要的安置补助；保护区内剩余人口就地转为管护人员，政府提高保护区单位面积管护经费标准，增加经费总量，增强其财力保障程度。

参考文献：

[1]蔡春红.完善财政转移支付制度的政策建议系[J].中国行政管理,2008(04):78-81.

[2]孙建.主体功能区建设的基本公共服务均等化问题研究[J].西北师大学报(社会科学版),2009,46(02).

[3]乐雪.统筹城乡视角下基本公共服务均等化研究――以成都市为例[D/OL].(2008-10-01)[2010-10-10]..

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关键词：体育振兴基本计划；体育政策；大众体育；竞技体育；日本

中图分类号：G80 文献标识码：A 文章编号：1006-7116(2007)02-0016-04

1961年东京奥运会之前，日本政府颁布了日本第一部体育法律《体育振兴法》，在推动日本体育发展中发挥了巨大作用。2000年日本政府又颁布了《体育振兴基本计划)(以下简称《基本计划》)，明确了从2001年到2010年日本体育发展的总体目标及其方针政策，是一部依据21世纪日本社会政治、经济、文化发展而出台的具有战略意义的体育法规。《基本计划》实施以来，已凸显出其效果。2004年雅典奥运会上，日本从悉尼奥运会的5枚金牌猛增到16枚金牌，金牌榜排名从第15位跃居到第5位，提前实现了《基本计划》中提出的奥运会金牌指标。综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心的建立，促进了日本大众体育的蓬勃发展。解析《基本计划》的指导思想、新举措和新特点，把握日本体育方针政策的新动向，为2008年北京奥运会之后我国体育发展的新格局提供参考。

1 《基本计划》的指导思想

《基本计划》的指导思想较之《体育振兴法》有明显的变化，只要将两者略加比较就显而易见。

《体育振兴法》的第一条中规定，“本法律以明确有关振兴体育政策措施的基本内容，促进国民身心的健全发展，形成明朗而充实的国民生活为目的。本法律不能用于强制国民进行体育活动，也不能将体育活动用于前项规定的目的之外。”[1]《体育振兴法》的目的体现了其指导思想，也是当时国际奥委会和日本社会坚持奥运会业余性原则的反映。

在《基本计划》的宗旨中，首先指出了近40年来日本社会发生的巨大变化。如，实施5天作息制度以来，使国民由以工作为中心转向以生活为中心；科学技术带来的体力、运动能力的下降以及人际关系淡漠、精神压力增大；老龄化社会的到来；竞技体育的社会影响和竞技水平的持续下降等等。在此基础上做了如下表述：“在这种状况下，当我们考虑体育在现代社会中具有的意义和作用时，应以国民自主参与体育为基础，切实回答国民的需要和期待，不断营造既能使每个国民都可以参与体育活动，同时也能使竞技水平得以提高的体育环境，这已经成为国家、地方公共团体的重要职责。……基于上述考虑，本计划将努力把提供体育活动机会的公共主体、民间主体与利用体育机会的居民、运动员结为一体，进一步实现体育振兴，以期实现21世纪明快、丰富而又充满活力的社会。”[2]不言而喻，《基本计划》的宗旨同样反映了该《基本计划》的指导思想。

上述两种指导思想明显反映出了两者之间的差异。《体育振兴法》的指导思想主要集中在促进国民身心健康，形成明朗而充实的国民生活，促进大众体育的发展，并强调体育振兴的各项措施不能用于此目的之外。与《体育振兴法》不同，《基本计划》的指导思想中既强调大众体育，又重视竞技体育，突出了新形势下大众体育与竞技体育协调发展的重要性。这种以法规的形式对竞技体育的表述是日本体育指导思想E的重大突破。

2 《基本计划》的两大举措

指导思想的转变带来了体育政策的变化，而体育政策的变化又体现在具体措施之中。为了适应21世纪日本政府和国民对体育的需求，《基本计划》中出台了一系列新的举措，其中有两项将会对日本体育的现在和未来发展产生深远影响。

2．1 建立综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心

《基本计划》中明确规定，“到2010年全国各市区町村至少建立一个综合型区域体育俱乐部。到2010年全国各都道府县至少建立一个泛区域体育中心。”[2]日本的都道府县行政区建制相当于我国的省级行政区建制，市区町村相当于我国的地级市，是都道府县的下一级行政区建制。

综合型区域体育俱乐部是一种由区域居民自主组织的体育俱乐部。建立综合型区域体育俱乐部的意义在于，以俱乐部作为载体，实现满足国民体育需求和提高竞技水平的一体化，促使大众体育和竞技体育的协调发展。同时，通过俱乐部这种形式，增强区域居民的连带意识和世代间的交流，构建明朗、充满活力的和谐社会。

与以往的单一型体育俱乐部不同，综合型区域体育俱乐部的主要特点如下：第一，备有多种多样的运动项目，满足人们不同的运动需求。第二，从儿童到老年人，从初学者到高水平运动员，区域内的任何人都可以根据自身的年龄、兴趣、技术、技能水平，任何时候都能进行体育活动。第三，具备作为运动基地的体育设施和活动场所，可进行定期或不定期的体育活动。第四，有高素质的体育指导员，并可根据每个人的具体需要进行体育指导。第五，上述各项由区域居民自主组织运营。

泛区域体育中心是指在几个市区町村构成的区域圈内建立的体育中心。由于该体育中心不隶属于某个市区町村，具有跨市区町村的特点，因此称之为泛区域体育中心。该体育中心的主要功能是在更大的区域内，协调解决单个综合型区域体育俱乐部难以解决的问题，支持综合型区域体育俱乐部持续、稳定地运营。其主要功能有以下几个方面：第一，支援综合型区域体育俱乐部的创立和培育；第二，支援综合型区域体育俱乐部的管理人员和指导人员的培养；第三，完善和提供泛区域市町村范围的体育信息；第四，举办泛区域市町村规模的体育交流大会；第五，支援泛区域市町村高水平运动员的培养；第六，从运动医学和体育科学方面支援区域体育活动。

到2010年，日本将不断完善和扩大在全国市区町村建立综合型区域体育俱乐部，在都道府县建立泛区域体育中心的全国体育组织体系。

为了保证综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心在全国的顺利拓展，《基本计划》中明确了一系列相关政策，体现了日本政府对该项事业的支持力度。

在软环境方面，日本政府为了在全国范围内积极推进综合型区域体育俱乐部的全面建设，制定了一系列不断完善综合型区域体育俱乐部的环境培育、人才培养以及实现终身体育社会的普及教育等措施，具体表现在以下几点：

第一，加大宣传力度，在全国范围内开展综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心的试点工作，并将其经验逐步推广。

第二，国家要求地方公共团体要积极主动地实施与国家协调的政策，都道府县及市区町村在参照《基本计划》制定

本地区的体育振兴计划时，要将综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心的建立作为主要内容。

第三，在全国推广建立综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心需要大批体育管理人才和体育指导员。《基本计划》中明确规定，为了培养具有社交能力和创设综合型区域体育俱乐部能力的人才，要组织实施经验研讨和信息交流。同时，都道府县和市町村要把体育院校的毕业生，或具有资格的高素质的体育指导员分配到体育振兴部门或泛区域体育中心、公共体育设施等单位，不断完善体育指导员的研修工作，探讨适合区域需要的体育人才使用政策。

第四，都道府县及市区町村为了保证综合型区域体育俱乐部运营的持续性和透明性，使之对区域体育振兴等公益活动做出更大贡献，建议综合型区域体育俱乐部以特定非营利活动法人(Non Profit Organization NPO法人)的身份取得法人资格，成为权力义务的主体，便于经营并享受国家特定非营利活动法人的优惠政策。

在硬环境方面，日本政府的支持主要体现在对综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心的体育设施建设和资金保证方面。《基本计划》中指出，政府“考虑到综合型区域体育俱乐部在区域体育振兴和地方自治团体的形成等方面所具有的公共作用，在以区域居民的会费收入等作为运营基础的同时，对俱乐部的根本要素和事业给予有效的援助。”[2]这里所指的“根本要素”的重要内容就是包括更衣室、淋浴室、饮茶谈话室等在内的俱乐部场馆设施。另外，《基本计划》还规定，积极推进俱乐部室内建筑设施的完善，强调在新建俱乐部室内建筑设施之外，要有效利用和整修学校的闲置教室和已有的公共体育设施。因此，日本政府在建立推广综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心的事业中，把学校体育设施的利用作为重要内容。

关于资金保证，该《基本计划》中指出，“在推进本计划各项措施的过程中，尤为重要的是要确保以体育振兴为目的的财源。”[2]日本政府在保证划拨该项事业的基本预算外，充分利用1990年设立的体育振兴基金和1998年建立的体育振兴彩票制度。体育振兴彩票获得的收益主要用于建设便于居民在住地附近参与体育活动的社区体育环境。日本政府将继续充实该《基本计划》中政府提供的资金，提高体育振兴所需的经费预算，确保体育振兴经费的稳定性。

2．2建立一条龙的训练体系

《基本计划》中指出。“我国高水平运动员在以奥林匹克运动会为代表的国际体育大会上的出色表现给予广大国民无限的梦想与感动，有利于明朗、充满活力的社会形成，因此要积极推进能在这种高水平竞技运动大会上出色表现的运动员的培养和强化。”[2]同时，针对20世纪80年代以后日本竞技水平持续下降，奥运会奖牌锐减的倾向，《基本计划》提出了综合性、有计划地推进旨在培养、强化高水平运动员的各种措施，尽快实现奥运会奖牌获得率翻倍，实现奖牌获得率达到奥运会奖牌总数3．5％的目标。为了实现这．目标，《基本计划》的一个重要举措就是要建立一条龙的训练体系，并制定了一系列保障措施，具体如下：

第一，从少年儿童抓起。《基本计划》中指出，“为提高国际竞技水平，必须要把视野扩展到少年儿童，对具有优良素质的运动员，进行适应其个人特点和各年龄成长阶段特点的指导，有组织有计划地培养有国际竞争力的高水平运动员。”[2]。《基本计划》认为，目前日本训练指导体系条块分割，尤其对青少年儿童的训练指导体系相互之间不衔接，难以保汪少年儿童的训练持续地贯穿于学校生活的各个阶段，造成了具有优秀运动潜力的少年儿童得不到良好的、连续性的训练。这是影响日本培养高水平运动员，导致国际体育竞争力下降的主要原因之一。因此，必须改变现状，对有培养前途少年儿童，根据一条龙的训练理念，对其进行有针对性的训练，在各个竞技项目中构建高水平运动员的训练体系。

第二，研发优秀运动员的选材手段。为了保证高水平运动员后继有人，要加强后备人才的培养和优秀运动员选材手段的研究与开发。《基本计划》中指出，竞技体育部门要根据反映竞技特性的客观指标，发掘具有优秀素质的运动员。在充分了解各竞技项目运动员培养计划内容的基础上，充分利用国立体育科学中心和体育院校积累的有关高水平运动员身体特征等方面的知识信息，开展运动员发掘手段的研究。

第三，完善训练基地。《基本计划》认为，提高竞技水平需要运动员有充足的时间，充分运用体育医学、科学研究的成果进行强化训练，而强化训练又必须有稳定的训练的基地。经过调查，日本发现在亚特兰大奥运会上获得金牌总数前10名的国家中有9个国家拥有这种训练基地设施。因此，《基本计划》指出，为了提高国际竞技水平，日本需要尽快完备国家级水平的训练基地。

第四，指导人员的专业化。这里的指导人员相当于我国的教练员。《基本计划》认为，提高竞技水平的国际竞争力，不仅需要一流的运动员，同时也需要一流的教练员。这些教练员能够依据运动员培养计划，根据运动员的个人状况，对高水平运动员等进行专门的技术指导；能够面向奥林匹克运动会等大型国际赛事制定出具有国际竞技水准的竞技战略战术；具有运用体育医学、心理学等相关知识强化训练方法的能力。为此，《基本计划》提出日本需要成立教练学院，以培养高水平的教练员。

第五，营造运动员安心从事高水平竞技运动的环境。《基本计划》指出，为了保证运动员无后顾之忧，专心从事运动训练，需要建立运动员安心从事竞技的体制。为此《基本计划》提出了以下措施：首先，对外国高水平运动员训练环境进行调查，在此基础上，逐渐明确政府行政部门、体育团体、企业以及区域的不同作用，制定出完善日本高水平运动员能够专心从事竞技的指导方针。其次，加强对运动员退役后的关怀，促进高水平运动员的有效利用。高水平运动员退役后可以作为一条龙训练体系的指导人员继续发挥作用。地方公共团体在高水平运动员退役后可以聘任其担当学校的非在编讲师，将其运动经验用于指导青少年竞技能力的提高。再者，要加强运动员的体育保险，对运动员的伤害补偿进行必要的调整，尽量减少运动伤害给运动员带来的忧虑。

3 《基本计划》的主要特点

《基本计划》是战后日本颁布的一部目标最明确，内容最丰富，措施最全面，要求最具体的体育法规，其特点主要有以下几个方面。

3．1 目标明确，措施具体

《基本计划》的主要特点之一是有一个明确的目标体系。在整个目标体系中既有统领整个计划的总体目标，又有大众体育和竞技体育等不同领域的政策目标，还有具体的实施目标。《基本计划》的宗旨反映了其总体目标，即“把提供体育活动机会的公共主体、民问主体与利用体育机会的居民和运动员结为一体，实现进一步体育振兴，以期实现21世纪明快、丰富而又充满活力的社会。”[2]大众体育的政策目标是：“第一，实现所有国民都能够根据自身的体力、年龄、

技术、兴趣、目的以及时间，随时随地参与体育运动的终身体育社会。第二，尽早实现每两个成年人中有一人(50％)每周一次以上参加体育运动的体育实施率。”实施目标是：“第一，到2010年，全同各市区町村至少建立一个综合型区域体育俱乐部。第二，到2010年，全国各都道府县至少建立一个泛区域体育中心”。[2]

竞技体育的政策目标是：“第一，我国高水平运动员在以奥林匹克运动会为代表的国际体育大会上的出色表现给予广大国民无限的梦想与感动，有利于明朗、充满活力的社会形成，因此要积极推进能够在这种高水平竞技大会上出色表现的运动员的培养和强化。第二，鉴于在1996年的奥林匹克运动会上我国奖牌获得率下降至1．7％的情况，综合地、有计划地推进旨在培养、强化我国顶尖水平运动员的各项措施，尽早使奖牌获得率翻倍，实现3．5％的目标。”[2]实施目标是：“要有组织有计划地培养高水平运动员，建立一条龙的训练体系。”[2]

如上所述，整个《基本计划》的各种目标相互关联，逻辑清晰，一环扣一环，形成了一个有机的目标体系，贯穿于《基本计划》的始终。同时，该计划的目标体系包含了宏观、中观和微观3个不同层次，近期、中期和远期3个不同阶段，措施具体，可操作性强，有利于该计划的贯彻落实。

3．2三大领域，协调发展

《基本计划》的另一个特点是谋求大众体育、竞技体育和学校体育的协调发展。该《基本计划》的第三节是专门关于大众体育、竞技体育和学校体育协调发展的内容。这一领域的政策目标是：“以实现丰富的终身体育生活和提高国际竞技水平为目标，推进终身体育、竞技体育和学校体育运动之间的相互协调。”[2]为了实现这一目标，《基本计划》中提出了“两个协调”，即丰富少年儿童的体育生活，推进学校与区域之间的相互协调；提高国际竞技水平，促进学校与体育团体之间的相互协调。同时，为了实现终身体育社会，建立综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心是促进大众体育、竞技体育和学校体育协调发展的重要保障。这种把无形的促进大众体育、竞技体育和学校体育协调发展的理念，汇聚在有形的综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心之中，为真正做到三者的协调发展提供了新思路。

3．3竞技体育，重大突破

《基本计划》中关于竞技体育的指导思想，政策目标以及具体措施大大超出了《体育振兴法》的范围，具有重大突破。这表明新世纪，随着日本社会政治、经济的发展，日本的体育方针政策也在变化，尤其对提高竞技体育的国际竞争力给予了前所未有的重视。包括建立一条龙的训练体系，建立国家级训练基地，成立教练学院、发掘后备人才，充实教练队伍，退役运动员的安置等一系列具体措施，表现了日本试图重振奥运雄风的决心。雅典奥运会日本代表团取得的优异成绩已经反映出实施《基本计划》的效果。可以预见，日本的竞技实力将会成为北京奥运会上一支不可忽视的力量。同时，日本的经验说明，任何一个经济发达国家并不是不重视竞技体育，而是谋求大众体育、竞技体育和学校体育的协调发展，成为真正的体育强国。

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本文首先从经济学视角分析了中央制定随迁子女的义务教育相关政策的必要性，然后归纳和总结中央的政策制定，分析其中的特点并指出相应的问题，并指出政策问题的根源，最后提出政策建议。

一、政策制定的必要性

新古典经济学理论、新劳动迁移经济学理论、市场分割理论以及人力资本理论，分别对影响城乡人口流动的因素进行了分析，发现收入的差异、家庭贫困的分布、双重的劳动力市场以及家庭进行人力资本投资的需要使得城乡间人口流动成为均衡地区间资源分配和资本流动的必然趋势，随之而来的随迁子女教育问题也具有一定的必然性。新公共经济学将义务教育视为兼具公共物品特性和私人物品特性的准公共产品。这要求义务教育应该由政府进行负担。另一方面，公共产品供给理论进一步强调了外溢性特征对中央或者地方进行负担的分配影响。从我国农民工的流动性特征来看，省内流动和省际流动均体现了跨区域的外溢性特征，因此中央有义务制定政策改善随迁子女的义务教育问题。

二、中央政策制定

自2001年以来中央政府为解决随迁子女义务教育问题所出台的一系列重要政策，将其所发挥的作用和政策核心目标进行了归纳。随着政策的演变，解决随迁子女义务教育问题的核心目标和责任归属得以明晰，核心理念、指导思想以及基本策略得到确立。“以流入地政府管理为主，以全日制公办总小学为主”的“两为主”政策导向、政策核心目标（进城务工就业农民子女九年义务教育普及程度达到当地水平）以及“平等”的指导思想也为中央和地方政策的出台奠定了基础。

三、政策评价

以上政策的出台充分体现了中央对随迁子女义务教育问题的高度重视，而其中核心思想的引入更是凸显了教育均等的理念。然而，政策的制定仍然存在较大的问题。

（一）政策存在的问题

中央主要在方向上进行宏观规划并制定基本框架，而执行的具体方案和路径则主要由地方政府进行自主安排。尽管中央高度重视，流入地政策制定取得了显著制度突破，但距离政策目标的实现仍然具有相当遥远的距离。中央集中式的命令下达以及事权责任归属的下推也增加了地方政府政策执行过程的难度。

问题主要体现在两个方面：（1）政策目标与基本策略存在偏差，缺乏内在逻辑关系；（2）随迁子女的问题属性与政府责任脱节，财政机制不够健全；具体而言：

1. 政策核心目标与“两为主”的基本策略存在偏差。

政策的目标为政策的评价提供了衡量标准，一个政策是否有效最终都应该以核心目标是否达成为主要的参考。解决随迁子女教育问题的核心目标是“保证进城务工就业农民子女九年义务教育普及程度达到当地水平”，这一目标与“平等接受义务教育”的政策指导思想完全一致。但“两为主”政策的基本策略则仅仅强调了随迁子女入学机会的保障，而保障了基本入学机会不等于实现了受教育水平。另外，随之而来的升学问题也进一步形成政策效果偏差的有力证明。表面上中央和地方政策的部署都依照“两为主”的基本策略完成了任务，实质上仅仅是完成了政策目标的第一步，而升学问题的部署则必将脱离“两为主”策略。现实生活中在多地出现的异地高考矛盾就是最好的例子。

2. 问题属性与政府责任相互脱节。

如果在政策制定时没有明确的命令，执行过程必然会形成趋利的特点，利益群体相关者各自达到自身利益最大化，从而引起政府失灵。基于前文的随迁子女义务教育的外溢性准公共产品的界定，要解决随迁子女教育问题需要中央和地方的共同承担。然而，中央没有承担提供全国性准公共产品的财政责任，中央和地方共同分担的财政投入机制也尚未确立。

（二）问题的根源——政策制定与制度约束不相匹配

理性的分析政策制定和执行所遇到的障碍，外部的制度约束因素是不容忽视的根源。我国在计划经济时代和人为禁锢人口流动状态下形成的制度框架，即以户籍制度为主的社会管理制度、学校管理制度以及义务教育财政制度等，构成了相对稳固的政策环境，在很大程度上强烈制约和限制了教育领域的改革理念和可能性。

四、政策建议

首先，针对政策的制度约束，进一步推进城乡户籍制度的改革，剥离依附在户籍上的教育、 就业、 住房、 养老、 医疗等各种社会福利和公共服务，使农民工子女与城市学生享有平等的教育权；其次，在政策制定过程中重新审视我国进城务工就业农民子女义务教育问题的现状，明确总体核心目标和阶段性目标；明晰地方各级政府的责任，确立相应的完成指标；构建合理的中央地方财政分担机制，设立专项经费和合理的转移支付制度，并对执行较好的地方实行奖励；再次，流入地政策执行中进一步进行制度突破，结合当地情况制定明确的目标和责任；建立地方与区县的分担机制，保障教育经费的足额拨付；完善流动儿童学籍管理、流动人口综合管理制度，逐步将学籍和户籍相分离；各部门统筹安排积极协作；对社会办学力量进行经费支持和监管；最后，对“教育券”政策、“有条件转移支付”、人头补贴政策进行试点，并积极跟踪政策的效果，对拨款方式进行改革和创新。

【参考文献】

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关键词：规划；调控；编制程序；规划评估

党的十七大报告将“发展规划”从“计划”中独立出来，突出了发展规划在规划体系中的独特地位，进一步强化了发展规划对计划、政策、政府工作的导向作用，对完善发展规划提出了更高的要求。按照规划期限不同，经济社会发展规划可分为短期、中期、长期规划，其中4～5年的中期规划最为重要。本文围绕“十一五”规划纲要与其他国家进行比较，注重从比较研究中总结进一步完善我国规划的对策。

一、中外规划的功能

规划功能是政府职能在经济社会领域的延伸和具体体现。从规划史看，经济社会发展规划可分为指令性、指导性等类型。指令性计(规)划是以行政命令来调控所有的经济活动，起到经济运行中枢的作用。指导性计(规)划的功能较弱，主要是担当信息、协调、调控职能。信息功能是指规划揭示了经济社会发展趋势、政府调控意向等信息。协调功能是指规划编制过程中，协调不同群体利益，形成可代表不同群体利益的规划方案；还包括为达到规划目标，采取协调一致的措施。调控功能是指通过规划所确定的政策措施对经济社会主体进行约束和引导，促使经济社会总体发展方向符合规划目标和发展战略。调控功能一度被作为刺激经济增长的方式，主要是由于一些采用规划方式调控经济的国家初期都获得了较快增长，如1951～1979年法国GDP年均增长率为4.9％，日本则在5％以上，超过了原联邦德国(4.7％)、美国(3.6％)和英国(2.6％)。但20世纪80年代后，法、日、韩等国经济情况并没有好于其他国家，政府和学术界逐渐意识到规划的功能是熨平经济周期，而不是单项的刺激经济增长。

规划的调控功能是规划功能体系的核心，也是关系到规划存废的关键。从总体上看，社会主义国家的指令性计划调控功能强，转型国家的指导性计划调控功能相对弱；发达国家规划调控作用较强，而发展中国家调控作用较弱。

规划的调控功能取决于战略目标与政策措施的有效组织方式。我国一直在探索加强规划的调控功能，但成效不大。除规划本身的问题外，更深层次的原因是经济体制不完善和行政体制改革不到位。这集中体现在政府与市场间界线不清晰、财税体制改革不彻底、政绩考核体系不完善等方面。如，政府与市场间界线不清晰使规划内容选择不科学，许多本应由市场实现的内容，却被政府强加干预，目标因此落空。再比如，尽管各级政府在改革绩效考核方面有较大进步，尤其是2006年7月6日中央有关部门下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》取得了一些突破性进展，但却没有从根本上改变以GDP等经济指标为核心的干部考核机制，许多部门追求眼前利益，“领导指挥规划”、“项目引导规划”的现象较普遍，产业结构升级、地区协调发展、保护资源环境等战略性内容统统让位于经济增长。

要实现好、完善好我国规划调控功能，一方面需要继续完善五年规划，包括进一步优化规划内容设置、目标明确和切实可行、配套政策和措施有力、编制程序进一步科学化。另一方面，也需要坚定不移的推进经济体制改革和行政管理体制改革，只有理顺经济运行体制、行政管理体制，规划才有可能真正具备调控功能，成为政府调控经济社会运行的基本手段。

二、中外规划的内容

各国规划内容具有较为一致的演变趋势，促进产业结构升级一直是规划的核心内容。但各国规划内容的差异也比较明显。第一，规划的指导思想和发展目标不同。20世纪50、60年代，各国普遍以经济增长为规划目标，到目前为止，大部分发展中国家仍以推动经济迅速增长作为规划的基本目标；20世纪70、80年代，发达国家规划开始转而强调增加就业、消除贫困和公平分配，重视可持续发展；20世纪90年代后规划的目标和理念不仅包括经济增长、创造就业、收入分配公平、可持续发展，而且还包括文化的多样性和政治参与等社会、文化和政治目标。我国经过长期的探索，确立了科学发展观的规划指导思想，在此基础上对规划内容进行调整。第二，规划的内容涵盖领域不同。发达国家的规划一般集中在经济、社会、生态环境等领域，“经济社会”发展规划的特点较为突出。我国的经济社会发展规划往往涵盖经济、社会、生态、文化、外交等各领域，“总体”规划特征明显，但重点又放在经济建设领域，社会领域尤其是公共服务领域的内容偏少。第三，规划内容的组织方式不同。规划目标是否可行、政策措施是否有效、目标与政策措施的组合方式是决定规划成败的关键。较为成功的规划一般都是由明确的战略目标和可操作性强的政策措施有机组合而成。如，韩国的新五年计划纲要(1993～1997)对于“100天、半年、各年”的目标都有清晰的界定，这些目标辅以对应的政策措施，组织严密。但我国经济社会发展规划目标和对策措施不够明确，五年规划中的目标多没有具体分解，各年度实现的目标不清楚，而年度计划又较少关注五年规划的目标；而且我国规划采取了“目标、战略+配套措施”的模式，每个领域内都有相应政策措施，这带来了各类政策如何相互协调和配合的问题；政策措施较为宽泛，许多政策往往只是指出方向，缺乏具体的路径设计，实践中难以遵照执行；一些支撑政策如投资政策等，与目标间的关系论证不充分，各种政策不一定能完全满足规划目标的需要。

我国发展规划内容应“有进有退”，围绕“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求，在政府可调控的领域内进行内容选择，减少经济等领域的内容，增加公共服务领域内容的比重，增加相应的对策措施。规划内容应实现“虚实结合”，即一方面将总体规划作为阐述和落实国家发展战略的重要载体，遵照发展战略确定规划目标，体现规划的战略导向性。另一方面，还应包含具体工程项目和切实可行的对策措施，与具体工程项目性质相似，政策措施也是规划的“实体内容”，各项政策是保证规划和内容实现的基本手段。因此，规划内容与政策的组合优劣是关系规划成败的关键因素。应逐步推广“规划目标+配套政策”的规划模式，保证各规划目标都有相应的配套政策；配套政策采取总体框架和近期具体政策措施相结合的方式，强化政策对规划内容的支撑和保障作用。

三、中外规划的编制程序

大多数国家编制规划的程序都包括五个步骤，即前期研究、规划草案、全面协调、正式方案和公布实施。核心环节是前期研究和协调。其中，协调环节是中外规划编制程序中差别较大的部分。协调是不同利益主体对规划方案进行讨论、修改、完善来达成共识，促使规划方案更贴近实际、减少执行阻力的基本手段。因此，协调的范围和深度是决定规划成败的关键。发达国家规划都重视协调，协调的时间要历时3年，而规划方案编制仅需几个月；韩国规划从开始编制到正式公布，整个过程一般需要两年时间。其中，大部分时间都是在协调；日本一个中长期规划的制定，一般需要一年左右的审议和决定过程。

从协调对象看。发达国家规划是与所涉及到的主要利益群体进行协调，国家经济社会发展规划与各专业部门、地方政府、各类企业、民众等进行协调，尤其是与企业、民众间的协调更为重要。协调工作较好的法国、日本、韩国都侧重于企业、民众的协调。如，法国负责规划协调的现代化委员会(后改称为计划工作委员会)由产业组织的代表、政府有关官员、政府指定的专家及工会组织的代表组成。其中，前两部分人员占60％～70％。我国总体规划主要与专业部门、地方政府协调，侧重与不同专业部门之间的协调尤其是与财政、土地、建设等部门的协调。但与企业和民众的协调还不够。到目前为止，国家规划的初步方案对企业和民众都是保密的，只有规划批准公布后，广大企业、民众才能了解规划方案。编制“十一五”规划期间，民众、企业还只能通过发展改革委网站专栏反映意见和建议，或采取邮寄信件、电子邮件方式反映意见看法，还不能直接对规划方案提出意见。目前，我国正致力于推进企业和民众“知情权”的建设。

从协调内容看。规划协调的主要内容包括目标选择(在众多可能的目标中选择最优目标或为大多数群体所接受的目标)、目标与政策手段的配合、讨论和修改总体方针和政策建议：最后，形成规划草案报告。协调是为了确保国家规划目标的实现，同时又能充分调动地区或企业的积极性，实现国家目标与企业经营活动的协调一致。我国规划协调主要是不同政府部门、各地方对主要发展指标的可行性进行重点论证，对主要措施、重点项目和资金配套关系等进行讨论修改，这与国外规划大体相同。但协调本身追求的是与大多数群体达成一致，由于我国规划缺少与企业、民众的协调。所以，实质上协调内容较国外少。

从规划协调的机构看。许多国家设有专门机构负责规划协调工作，以提高规划协调力度，韩国的经济企划院是组织规划协调的主要机构，从第五个计划开始，在计划草案报送内阁批准前，必须广泛征集有关方面对计划目标和政策的意见。我国国家发展改革委员会发展规划司是具体负责中长期规划编制事务的机构。从今后的发展趋势看，我国应建立专门负责规划协调的组织机构，以委员会的形式搭建规划的协调平台。加强规划与企业、居民的协调，在进一步加大与专业部门、地方协调力度的同时，逐步加强与企业、民众的协调，尤其是对战略性产业的企业代表、不同阶层的民众代表进行协调。

四、中外规划的评估

较为完善的评估体系包括监测和评估两部分。监测是对规划实施的全程记录，评估可分为定期评估和不定期评估。定期评估包括年度评估、中期评估、最终评估(后评价)；不定期评估主要是指应急评估。各类评估的差异很大，年度评估的重点是评价规划实施的环境和进程，中期评估的重点是规划实施环境、实施进程、修改建议和对新一轮规划的建议。应急性评估的重点是重大突发事件对规划的影响，最终评估的重点是规划实施效果评价和对新一轮规划的建议。

目前，我国规划评估体系还不健全，年度评估、中期评估、应急性评估长期没有开展。2003年，我国第一次开展五年计划中期评估，并由国家发展改革委发展规划司提交了“十五计划实施情况的中期评估报告”，但该报告总体上是描述式的，没有对因素进行深度分析来解释所观察到的趋势。

不同类型的规划评估重点差别很大，评估方法因此各不相同。指令性规划的基本目标是实现投资、财政、信贷等的“三大平衡”，主要围绕经济增长速度、投资总量等指标来安排具体项目，对其评估的重点是主要指标实现程度和指标之间的平衡趋势，方法主要是对指标进行定量对比。指导性规划目标的重点在于阐述和落实经济社会发展的战略方向及相应对策措施，对这类规划的评估也集中到落实发展战略的主要领域，主要是评价各领域的发展是否符合规划的方向，以及实现的程度如何；评估方法也由单纯的定量比较研究向定性与定量相结合的方法转变，包括利用定量指标判断基本指标的实现程度，依靠专家定性判断经济社会发展方向与规划战略的吻合程度，利用问卷调查评价规划对企业和民众的影响等。

我国“十一五”规划是指导性规划，而且具有一些新特点：一是贯彻落实科学发展观、以人为本的理念得到较为全面的体现。评估的重点是这一理念的贯彻落实情况，可通过个人、企业等微观主体在规划前后的切身感受对比，辅助以必要的统计数据进行评估。二是产业、区域、社会、政治、文化建设等领域“虚实结合”。评估应兼顾战略方向和具体工程的进度。三是发展指标性质不同。评估应注意到不同类型的指标。应着重从“指标、战略、满意度”三方面对“十一五”规划进行评估。“指标”主要是评估发展指标的实现程度和重大工程项目的进度。“战略”是评价经济、社会、文化、生态等各领域的发展是否遵循规划的战略意图。“满意度”则主要调查企业、个人、政府部门对规划实施的满意程度。

“指标”的评估主要可采用数值对比方法，难点在于约束性指标的评估。约束性指标包括可均分性指标和不可均分性指标，即有的指标可基本平均分到各年，如城镇基本养老保险覆盖人数、新型农村合作医疗覆盖率等，这些指标均分后通过数据对比直接测度。许多指标包括全国总人口、森林覆盖率等指标受自然规律影响，工作成效难以逐年体现。为此，一方面，应注重科学合理确定指标年度目标。另一方面，对指标完成情况的测度应放到较长周期考察。还有部分不可均分性指标如单位GDP能源消耗降低程度，国家已对每年实现的目标进行了确定，可对照实现程度进行评估。一些重大工程中也存在类似情况，如，科技创新工程等探索性、试验性、风险大等项目进程往往具有时间不对称性，存在“先慢后快”、“先快后慢”等情况，对其评估应使用不可均分性指标进行处理。

篇8

规划功能是政府职能在经济社会领域的延伸和具体体现。从规划史看，经济社会发展规划可分为指令性、指导性等类型。指令性计(规)划是以行政命令来调控所有的经济活动，起到经济运行中枢的作用。指导性计(规)划的功能较弱，主要是担当信息、协调、调控职能。信息功能是指规划揭示了经济社会发展趋势、政府调控意向等信息。协调功能是指规划编制过程中，协调不同群体利益，形成可代表不同群体利益的规划方案；还包括为达到规划目标，采取协调一致的措施。调控功能是指通过规划所确定的政策措施对经济社会主体进行约束和引导，促使经济社会总体发展方向符合规划目标和发展战略。调控功能一度被作为刺激经济增长的方式，主要是由于一些采用规划方式调控经济的国家初期都获得了较快增长，如1951～1979年法国GDP年均增长率为4.9％，日本则在5％以上，超过了原联邦德国(4.7％)、美国(3.6％)和英国(2.6％)。但20世纪80年代后，法、日、韩等国经济情况并没有好于其他国家，政府和学术界逐渐意识到规划的功能是熨平经济周期，而不是单项的刺激经济增长。

规划的调控功能是规划功能体系的核心，也是关系到规划存废的关键。从总体上看，社会主义国家的指令性计划调控功能强，转型国家的指导性计划调控功能相对弱；发达国家规划调控作用较强，而发展中国家调控作用较弱。

规划的调控功能取决于战略目标与政策措施的有效组织方式。我国一直在探索加强规划的调控功能，但成效不大。除规划本身的问题外，更深层次的原因是经济体制不完善和行政体制改革不到位。这集中体现在政府与市场间界线不清晰、财税体制改革不彻底、政绩考核体系不完善等方面。如，政府与市场间界线不清晰使规划内容选择不科学，许多本应由市场实现的内容，却被政府强加干预，目标因此落空。再比如，尽管各级政府在改革绩效考核方面有较大进步，尤其是2006年7月6日中央有关部门下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》取得了一些突破性进展，但却没有从根本上改变以GDP等经济指标为核心的干部考核机制，许多部门追求眼前利益，“领导指挥规划”、“项目引导规划”的现象较普遍，产业结构升级、地区协调发展、保护资源环境等战略性内容统统让位于经济增长。

要实现好、完善好我国规划调控功能，一方面需要继续完善五年规划，包括进一步优化规划内容设置、目标明确和切实可行、配套政策和措施有力、编制程序进一步科学化。另一方面，也需要坚定不移的推进经济体制改革和行政管理体制改革，只有理顺经济运行体制、行政管理体制，规划才有可能真正具备调控功能，成为政府调控经济社会运行的基本手段。

二、中外规划的内容

各国规划内容具有较为一致的演变趋势，促进产业结构升级一直是规划的核心内容。但各国规划内容的差异也比较明显。第一，规划的指导思想和发展目标不同。20世纪50、60年代，各国普遍以经济增长为规划目标，到目前为止，大部分发展中国家仍以推动经济迅速增长作为规划的基本目标；20世纪70、80年代，发达国家规划开始转而强调增加就业、消除贫困和公平分配，重视可持续发展；20世纪90年代后规划的目标和理念不仅包括经济增长、创造就业、收入分配公平、可持续发展，而且还包括文化的多样性和政治参与等社会、文化和政治目标。我国经过长期的探索，确立了科学发展观的规划指导思想，在此基础上对规划内容进行调整。第二，规划的内容涵盖领域不同。发达国家的规划一般集中在经济、社会、生态环境等领域，“经济社会”发展规划的特点较为突出。我国的经济社会发展规划往往涵盖经济、社会、生态、文化、外交等各领域，“总体”规划特征明显，但重点又放在经济建设领域，社会领域尤其是公共服务领域的内容偏少。第三，规划内容的组织方式不同。规划目标是否可行、政策措施是否有效、目标与政策措施的组合方式是决定规划成败的关键。较为成功的规划一般都是由明确的战略目标和可操作性强的政策措施有机组合而成。如，韩国的新五年计划纲要(1993～1997)对于“100天、半年、各年”的目标都有清晰的界定，这些目标辅以对应的政策措施，组织严密。但我国经济社会发展规划目标和对策措施不够明确，五年规划中的目标多没有具体分解，各年度实现的目标不清楚，而年度计划又较少关注五年规划的目标；而且我国规划采取了“目标、战略+配套措施”的模式，每个领域内都有相应政策措施，这带来了各类政策如何相互协调和配合的问题；政策措施较为宽泛，许多政策往往只是指出方向，缺乏具体的路径设计，实践中难以遵照执行；一些支撑政策如投资政策等，与目标间的关系论证不充分，各种政策不一定能完全满足规划目标的需要。

我国发展规划内容应“有进有退”，围绕“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求，在政府可调控的领域内进行内容选择，减少经济等领域的内容，增加公共服务领域内容的比重，增加相应的对策措施。规划内容应实现“虚实结合”，即一方面将总体规划作为阐述和落实国家发展战略的重要载体，遵照发展战略确定规划目标，体现规划的战略导向性。另一方面，还应包含具体工程项目和切实可行的对策措施，与具体工程项目性质相似，政策措施也是规划的“实体内容”，各项政策是保证规划和内容实现的基本手段。因此，规划内容与政策的组合优劣是关系规划成败的关键因素。应逐步推广“规划目标+配套政策”的规划模式，保证各规划目标都有相应的配套政策；配套政策采取总体框架和近期具体政策措施相结合的方式，强化政策对规划内容的支撑和保障作用。

三、中外规划的编制程序

大多数国家编制规划的程序都包括五个步骤，即前期研究、规划草案、全面协调、正式方案和公布实施。核心环节是前期研究和协调。其中，协调环节是中外规划编制程序中差别较大的部分。协调是不同利益主体对规划方案进行讨论、修改、完善来达成共识，促使规划方案更贴近实际、减少执行阻力的基本手段。因此，协调的范围和深度是决定规划成败的关键。发达国家规划都重视协调，协调的时间要历时3年，而规划方案编制仅需几个月；韩国规划从开始编制到正式公布，整个过程一般需要两年时间。其中，大部分时间都是在协调；日本一个中长期规划的制定，一般需要一年左右的审议和决定过程。

从协调对象看。发达国家规划是与所涉及到的主要利益群体进行协调，国家经济社会发展规划与各专业部门、地方政府、各类企业、民众等进行协调，尤其是与企业、民众间的协调更为重要。协调工作较好的法国、日本、韩国都侧重于企业、民众的协调。如，法国负责规划协调的现代化委员会(后改称为计划工作委员会)由产业组织的代表、政府有关官员、政府指定的专家及工会组织的代表组成。其中，前两部分人员占60％～70％。我国总体规划主要与专业部门、地方政府协调，侧重与不同专业部门之间的协调尤其是与财政、土地、建设等部门的协调。但与企业和民众的协调还不够。到目前为止，国家规划的初步方案对企业和民众都是保密的，只有规划批准公布后，广大企业、民众才能了解规划方案。编制“十一五”规划期间，民众、企业还只能通过发展改革委网站专栏反映意见和建议，或采取邮寄信件、电子邮件方式反映意见看法，还不能直接对规划方案提出意见。目前，我国正致力于推进企业和民众“知情权”的建设。

从协调内容看。规划协调的主要内容包括目标选择(在众多可能的目标中选择最优目标或为大多数群体所接受的目标)、目标与政策手段的配合、讨论和修改总体方针和政策建议：最后，形成规划草案报告。协调是为了确保国家规划目标的实现，同时又能充分调动地区或企业的积极性，实现国家目标与企业经营活动的协调一致。我国规划协调主要是不同政府部门、各地方对主要发展指标的可行性进行重点论证，对主要措施、重点项目和资金配套关系等进行讨论修改，这与国外规划大体相同。但协调本身追求的是与大多数群体达成一致，由于我国规划缺少与企业、民众的协调。所以，实质上协调内容较国外少。

从规划协调的机构看。许多国家设有专门机构负责规划协调工作，以提高规划协调力度，韩国的经济企划院是组织规划协调的主要机构，从第五个计划开始，在计划草案报送内阁批准前，必须广泛征集有关方面对计划目标和政策的意见。我国国家发展改革委员会发展规划司是具体负责中长期规划编制事务的机构。从今后的发展趋势看，我国应建立专门负责规划协调的组织机构，以委员会的形式搭建规划的协调平台。加强规划与企业、居民的协调，在进一步加大与专业部门、地方协调力度的同时，逐步加强与企业、民众的协调，尤其是对战略性产业的企业代表、不同阶层的民众代表进行协调。

四、中外规划的评估

较为完善的评估体系包括监测和评估两部分。监测是对规划实施的全程记录，评估可分为定期评估和不定期评估。定期评估包括年度评估、中期评估、最终评估(后评价)；不定期评估主要是指应急评估。各类评估的差异很大，年度评估的重点是评价规划实施的环境和进程，中期评估的重点是规划实施环境、实施进程、修改建议和对新一轮规划的建议。应急性评估的重点是重大突发事件对规划的影响，最终评估的重点是规划实施效果评价和对新一轮规划的建议。

目前，我国规划评估体系还不健全，年度评估、中期评估、应急性评估长期没有开展。2003年，我国第一次开展五年计划中期评估，并由国家发展改革委发展规划司提交了“十五计划实施情况的中期评估报告”，但该报告总体上是描述式的，没有对因素进行深度分析来解释所观察到的趋势。

不同类型的规划评估重点差别很大，评估方法因此各不相同。指令性规划的基本目标是实现投资、财政、信贷等的“三大平衡”，主要围绕经济增长速度、投资总量等指标来安排具体项目，对其评估的重点是主要指标实现程度和指标之间的平衡趋势，方法主要是对指标进行定量对比。指导性规划目标的重点在于阐述和落实经济社会发展的战略方向及相应对策措施，对这类规划的评估也集中到落实发展战略的主要领域，主要是评价各领域的发展是否符合规划的方向，以及实现的程度如何；评估方法也由单纯的定量比较研究向定性与定量相结合的方法转变，包括利用定量指标判断基本指标的实现程度，依靠专家定性判断经济社会发展方向与规划战略的吻合程度，利用问卷调查评价规划对企业和民众的影响等。

我国“十一五”规划是指导性规划，而且具有一些新特点：一是贯彻落实科学发展观、以人为本的理念得到较为全面的体现。评估的重点是这一理念的贯彻落实情况，可通过个人、企业等微观主体在规划前后的切身感受对比，辅助以必要的统计数据进行评估。二是产业、区域、社会、政治、文化建设等领域“虚实结合”。评估应兼顾战略方向和具体工程的进度。三是发展指标性质不同。评估应注意到不同类型的指标。应着重从“指标、战略、满意度”三方面对“十一五”规划进行评估。“指标”主要是评估发展指标的实现程度和重大工程项目的进度。“战略”是评价经济、社会、文化、生态等各领域的发展是否遵循规划的战略意图。“满意度”则主要调查企业、个人、政府部门对规划实施的满意程度。

“指标”的评估主要可采用数值对比方法，难点在于约束性指标的评估。约束性指标包括可均分性指标和不可均分性指标，即有的指标可基本平均分到各年，如城镇基本养老保险覆盖人数、新型农村合作医疗覆盖率等，这些指标均分后通过数据对比直接测度。许多指标包括全国总人口、森林覆盖率等指标受自然规律影响，工作成效难以逐年体现。为此，一方面，应注重科学合理确定指标年度目标。另一方面，对指标完成情况的测度应放到较长周期考察。还有部分不可均分性指标如单位GDP能源消耗降低程度，国家已对每年实现的目标进行了确定，可对照实现程度进行评估。一些重大工程中也存在类似情况，如，科技创新工程等探索性、试验性、风险大等项目进程往往具有时间不对称性，存在“先慢后快”、“先快后慢”等情况，对其评估应使用不可均分性指标进行处理。

“战略”的评估是中期评估的难点。开展中期评估时，规划刚执行到中期，从短期发展指标判断长期发展趋势是其难点。以前主要采取定性评估的方法，许多人并不认可这种评估方法，认为这种方法容易“流于形式”。因此，可采取分层评估的办法评估“十一五”规划内容。第一层，基于各领域内重点工程的完成情况和统计指标，判断该领域战略意图的实现程度，并对这些工程能否实现该领域的战略意图进行反馈性思考。第二层，动态模拟规划实施效果。按月份采集规划执行后的相关领域数据，利用定量模拟技术，对当前的政策、措施、工程等在该领域内的效果进行动态延伸，对比该领域规划编制前的发展情况，综合考察按照目前发展轨迹能否达到预想目标。第三层，依靠各领域内的专家，通过研讨的方式判断规划执行后该领域的发展情况与战略方向的契合度。第四层，结合规划满意度的评估，根据问卷调查结果，对该领域内执行效果进行评价。综合这些评估的结果，对战略性内容的执行情况作为进行判断。

“满意度”的评估方法可采取网上调查和问卷调查相结合的方法，测评微观主体的满意度。在发展改革委网站上设立“十一5E"规划评估专栏，请网友通过网络评分、留言和建议等，对“十一五”规划实施情况进行评价，并提出修改建议。同时，还应考虑到困难群体很难接触网络的实际情况，需要在全国选择多个省份随机抽取一定比例的县、市(在东、中、西、东北地区各选择两个或以上省份)，或按照四类主体功能区的设想，在各类主体功能区内选择一定数目的县、市，围绕公共服务的普及情况、生活质量、人居环境、就业状况等，对区域内企业、居民进行问卷调查，获取微观主体对规划的了解情况和规划实施对他们带来的影响。

篇9

关键词：基本公共服务均等化；主体功能区；重庆

0引言

党的十七大报告指出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。实现基本公共服务均等化是推进主体功能区建设的主要功能目标之一，它不仅是限制开发、禁止开发区域政府的重要经济职能和基本政府支出责任，也是推进优化开发和重点开发区域功能建设的前提条件和基础保障。主体功能区建设则是有效实现基本公共服务均等化的必要载体，公共服务均等化是一个发展的概念、更是一个长期的过程，只有依据主体功能将国土空间加以适当划分，施以相应的体制与对策，才有助于各功能区财政保障能力的不断增强和基本公共服务供给水平的逐渐提高。因此，在当前重庆市全面贯彻落实科学发展观，推动经济社会可持续发展，构建社会主义和谐社会的新的历史阶段，实现重庆市城乡基本公共服务均等化，必然要求以主体功能规划视角，对区域空间进行统筹布局与合理划分，构建市场主体行为符合各类区域功能定位的利益导向机制，建立健全分类施策、各有侧重的基本公共服务均等化的财政保障机制。

1主体功能区基本公共服务均等化的内涵

基本公共服务业均等化和主体功能区具有密切的关系，二者都体现了科学发展观，都是构建社会主义和谐社会的建设目标。王元京、刘立峰（2008）、邓玉春（2008）、张杏梅（2008）等很多学者都认为主体功能区建设的基础和重要手段在于基本公共服务均等化，脱离基本服务均等化便难以形成并推进主体功能区的建设。蔡春红（2008）指出公共服务均等化与主体功能区的关系应该是辩证统一的。首先，主体功能区的快速形成是短期性的目标，而基本公共服务均等化的实现是长久性的目标；其次，长远来看，实现政策目标需要推进主体功能区的建设，而推动主体功能区的目标和归宿则是实现公共服务均等化。孙建（2009）认为，它们是互为因果的，如果主体功能建设是目标，那么基本服务均等化就是实现目标的手段；如果基本服务均等化是政策的目标，推进主体功能区建设就是是其实现的手段。

针对公共服务均等化和主体功能区这一问题，本文的观点是二者在本质上是目标与工具的关系。为了让全民共享社会发展成果，并使社会公平正义、和谐发展的目标最终实现就必须推行基本公共服务均等化；作为政策工具，主体功能区的功能是为了推动生态环境保护等基本公共服务的均等化，推动区域经济协调发展目标的实现；但二者的关系在实际操作中却是相互促进的，主体功能区形成的前提和基础在于基本公共服务。，而基本公共服务均等化实现的有效途径又在于主体功能区建设。实践部门可以利用主体功能区建设来加快基本公共服务均等化建设的步伐。

基本公共服务均等化是推进主体功能区战略实施的前提条件和重要手段，没有基本公共服务的均等化，在限制开发和禁止开发区限制或禁止相关产业开发是困难的，也不会为相关地区所接受并转化成理性的行为。在对区域经济运行施加主体功能限制之后，公共服务均等化的内容、范围和标准并无大的变化，只是需要考虑的政策因素增加了。一方面，限制开发区与禁止开发区的经济开发受到功能性制约，资源开发受控、产业发展受限，导致这些功能区公共服务投入能力下降，从而产生与其它功能区的基本公共服务发展新差距，需要上级政府加大对相关地区的均等化投入。另一方面，由于限制开发区和禁止开发区为了保护好所在地区的生态资源和环境，付出了大量的心血，做出了很大的牺牲，产生的生态效益是对其他地区的贡献，因此，要建立对这两个区域的规范的生态环境补偿机制，避免生态产品这一公共产品消费中的“搭便车”现象，解决好生态投资者的合理回报问题。

2重庆市城乡基本公共服务发展现状分析

城乡基本公共服务的公平享有是社会和谐的基石，基本公共服务的短缺和不均衡将严重威胁社会发展的全面协调可持续。作为具有典型大城市、大农村、大库区、大山区特点的重庆，自从2007年6月被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆市一直着力于促进城乡基本公共服务均等化，并取得了相当的成效，但是仍然存在着一定的问题。

2.1 城乡一体化公共财政体制基本形成 重庆自统筹城乡发展试点改革以来，各级财政对农村基本公共服务事业的的投入力度逐年增加。近年来，重庆逐渐规范和调整了财政转移支付制度，逐步弥补困难区县的财力缺口，均衡地区间财力差距。财政转移支付资金的分配方式日趋合理，客观、公正、规范地转移支付体系已初步建立，大大促进了区县之间基本公共服务均等化的进程。而且不断加大对乡镇的财政转移支付规模和力度。这一系列改革举措显示重庆市城乡公共财政支出保障机制基本建成，且呈现出公共财政的支出比例与财政增长同步和支出向农村倾斜的两大特点。

2.2 城乡一体化公共服务供给机制已具雏形城乡基本公共服务供给失衡的重要原因在于城市优先的公共服务供给机制。被批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆按照统筹城乡发展的要求，逐步打破了原有城乡公共服务资源配置分割的格局。一是建立城乡一体的公共服务规划体系，编制了城乡基础设施、教育、文化、医疗卫生、社会保障建设等公共服务的发展规划，形成了覆盖全市城乡的规划体系。二是充分利用城市公共服务资源促进农村公共服务发展。重庆通过大力实施户籍、就业、社会保障、教育、文化、医疗卫生等公共服务体制的改革，将原有机构臃肿、低效率的运行机制，改革成资金成本低、资金运用效率高的机制。重庆农村公共服务事业建设的成效逐渐凸现出来。

2.3 农村基本公共服务还相对滞后，城乡之间仍有较大差距多年来，虽然重庆市不断完善基本公共服务体系建设，但是与城市相比，农村的公共服务较为落后、二者差距较大。首先，农村公共服务总量不足，总体质量较低，供求结构也存在失衡现象，农民的需求在目前难以得到满足。其次，虽然财政在卫生、教育、就业、社会保障等方面每年都会增加资金投入，但是投入水平偏低，难以和农村人口形成比例。

由此可见，在重庆市促进城乡公共服务均衡发展取得巨大成就的同时，农村基本公共服务滞后，农村的教育、卫生、社会保障等民生事业发展薄弱，文化及基础设施等社会基础环节缺乏应有的重视，日益影响到重庆市经济社会的持续健康发展，成为重庆市城乡统筹进程中的主要障碍。究其的原因之一就是，我们一直没有跳出传统的城乡基本公共服务均等化的套路。因此，本文认为，是时候重塑机制，寻求重庆市城乡基本公共服务均等化的路径创新。

3重庆市区域主体功能区的规划与设想

根据《全国主体功能区战略规划》，重庆与成都作为成渝地区的核心区域，被列为国家级重点开发区域。重庆市作为国家开展主体功能区规划的八个试点省市之一，早在2007年就全面开展主体功能区规划编制工作，目前已经编制形成重庆市主体功能区规划。规划将全市国土空间划分为不同类型区域。

3.1 重点开发区域重点开发区域包括以重庆主城核心区向周边一小时车程范围的经济圈区域的23个区县，以及渝东北的万州、开县、垫江、梁平、忠县、丰都，渝东南的黔江等区县，其总面积约290万公顷，约占全市总面积的81%，是产业发展和人口集聚的主体区域。按照主体功能区规划的要求，应在优化结构、提高效益、节约资源、保护环境的基础上加快产业集聚，提升承载人口和吸纳就业的能力，成为重庆市加快和率先发展的主体支撑。

3.2 限制开发区域 限制开发区域主要包括渝东北地区和渝东南地区的生态区域和农产品主体产区。按功能分为生态保障区和农产品保障区，其中，生态保障区包括处于上述两地区的云阳、彭水、城口、巫溪、巫山、奉节、石柱、武隆、酉阳、秀山等10个县；农产品保障区包括全市所有区县耕地规划范围，面积217万公顷，其中，基本农田183万公顷。限制开发区以稳定提高农业综合生产能力和生态产品生产能力为首要任务，增强水源涵养、水土保持、维护生物多样性等能力，因地制宜地发展特色农业等资源环境可承载的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移。

3.3 禁止开发区域禁止开发区域包括市域内的国家及市级自然保护区24个，世界文化和自然遗产2个，国家及市级重点风景区36个，国家及市级森林公园58个，国家地质公园4个，重要水源地、重要水源水库及其保护区58个，面积约80万公顷，约占全市总面积的10%；禁止开发区是保护自然文化资源的重要区域、点状分布的重要生态功能区域、特殊功能保护区域。

另外，由于优化开发区属于开发密度较高、发展水平较高的区域，而重庆市除主城核心局部区域外都不符合该条件，同时考虑区域划分完整性，因此重庆市未划分优化开发区域。

4重庆市主体功能区建设中推进基本公共服务均等化的财政政策导向

4.1 对重点开发区域实行以转变经济发展方式为绩效评价优先模式的创新驱动型财政政策重点开发区域实行转变发展方式优先绩效评级模式，并制定相应的财税奖励政策，发挥财政政策激励作用，促进重点开发区域引领重庆市整体科学发展。完善有利于经济增长极形成的激励性体制政策和异地投资税收分享办法、促进有发展潜力的地区加快发展。实现与成渝人才投入机制的对接，甚至在重庆市核心创新领域拥有自主知识产权成果的高层次创新型人才引进条件要优于直辖城市，加大对重大科技攻关的高新技术项目在资助力度，对取得重大突破和科技成果转化成绩突出的专家型人才团队给予重奖。设立专项基金，引导重点开发区域探索建立科技型、外向型技术人才和经营管理人才的激励机制。

4.2 对生态和农业区域实行以促进农业发展和生态保护为绩效评价优先模式的生态补偿型财政政策发挥财政政策约束作用，限制生态和农业区域经济活动。推行适应生态服务的财政体制政策，较少财政层级，增强重庆市政府宏观调控能力和基层政府环境保护与公共服务保障能力；对生态和农业区域实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价模式，并制定相应的财税奖励政策；加大对生态和农业科技项目和生态移民的自助力度，引导生态和农业区域探索建立生态保护人才、农业技术人才和农村实用人才的激励机制。

4.3 对禁止开发区域实行以依法严格保护为绩效评价优先模式的保护管理型财政政策模式

发挥财政政策约束作用，严格限制禁止开发区域经济活动，对旅游观光等生态产品的提供通过票价手段合理控制，适度有序开发。对禁止开发区域实行依法保护优先的绩效评价模式，并制定相应的财税奖励政策。此外，政府通过推进户籍管理制度及其挂钩的教育、医疗、社会保障改革，将保护区内的部分人口有序迁出，财政对移民家庭和接受移民的地区给予必要的安置补助；保护区内剩余人口就地转为管护人员，政府提高保护区单位面积管护经费标准，增加经费总量，增强其财力保障程度。

参考文献：

[1]蔡春红.完善财政转移支付制度的政策建议系[J].中国行政管理，2008（04）.

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Key words： talent training；Public Policy Analysis；course teaching

中图分类号：G622.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）14-0242-03

0 引言

政策科学是“一个综合运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科”，而政策分析则是这一学科以量化分析为主导的政策研究领域。但在实践中，人们一般将政策、公共政策和公共政策分析等概念混同。因为对这一问题的研究不是本研究重点，所以在本研究中以公共政策分析指代研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科而不特别加以区分。

目前对公共政策分析课程教学的研究主要集中在“教学方法”、“教学内容”两部分，而将其放在公共事业管理专业人才培养目标视角研究的很少。有少部分学者对公共事业管理专业人才培养进行了研究，如孙孝科（2010）认为人才培养目标是指人才培养意欲达到的规范和标准，公共事业管理是对于兼具公共性和非营利性两种特性，且从事涉及全体社会公众整体生活质量和共同利益的一系列活动及其结果的相关组织的管理，公共事业管理专业人才培养要与这种管理契合。

本研究的思路是，从梳理公共事业管理专业发展沿革出发，再探明公共事业管理专业人才培养目标，然后根据人才培养目标探索实现的路径。

1 专业与课程发展沿革

1.1 我国公共事业管理专业发展

1997年云南大学和东北大学向教育部申请开设公共事业管理本科专业，1998年教育部将公共事业管理专业列入本科专业目录。从1999年秋季云南大学和东北大学率先在全国招收公共事业管理本科生开始，目前我国已有400多所高校开设了这个专业。

从已有文献看，国内学者普遍对我国公共事业管理专业并未明确划分发展阶段，但基本认同其发展历经了“兴起”和“成长”两个过程，例如，陈振明（2012）指出到2000年之前只有少数几个大学在政治学和行政学系科中成立公共政策教研室或研究所，但目前大部分重点高校均开设了公共事业管理教学、科研机构。也有学者明确将其划分为“恢复重建”、“整合发展”和“优化升级”三个阶段，例如，杨欣昕（2015）认为，我国公共事业管理专业分为改革开放后由大学管理学科的行政管理专业转变而来的“恢复重建”期、以国内行政学会建立事件为开始的“整合发展”期以及从2005年以国内政治体制为标志进行改革的“优化提升”期。

从专业发展特点看，由于建国后受前苏联高等教育办学思想影响，以及国内急需恢复生产等现实因素制约，公共事业管理一定程度上受到忽视，高校中也就相应没有开设公共事业管理专业。这导致了改革开放后，当我国高校开始开设本专业时，各高校基本上是依托自身原有学科基础、师资力量开办公共事业管理专业。专业发展方向上也基本按照教育部规定的文教、卫生、体育、环保和社会保险五个方向开设。

1.2 我国公共政策分析课程发展

公共政策分析是公共事业管理专业的核心专业课程。改革开放后一些国内学者和政策实践者注意到了二战后在国外兴起的政策科学研究理论意义和在实践中的作用，并将其介绍、引进并开展了初步的研究工作。1986年时任国务院副总理的万里在全国软科学工作座谈会上作《决策民主化科学化是政策体制改革的一个重要课题》报告时提出要做“政策研究”，推动了我国政策科学研究逐步走上正轨。上世纪九十年代以后，“我国公共政策学”发展的重要性和迫切性被越来越多的人所认识，公共政策学的研究与教学逐步体制化，它作为我国社会科学和管理科学研究的新兴领域的地位开始受到重视”。①

2 公共事业管理专业人才培养的目标

2.1 前人的研究成果

从已有研究看，对公共事业管理专业的人才培养的研究一般从“培养模式”视角进行。如李笑春（2001）认为最突出的矛盾和问题就是人才培养的“通才”和“专才”的矛盾。为此必须要求大力改变公共事业管理人才培养方式，特别要加强联合培养方式。又如岑乾明、宋卫琴（2010）认为人才培养目标的定位是公共事业管理专业的生存与发展关键，指出应该突出强调以区域社会需求为主导，体现专业特色。龙兴武（2011）从专业方向、科学课程体系建设等角度指出地方性大学应用型公共事业管理专业人才培养模式。

2.2 教育部公共事业管理专业人才培养目标

教育部对公共事业管理专业人才培养目标的规定是“培养具有现代管理理论、技术和方法等方面的知识以及应用这些知识的能力，能在文教、体育、卫生环保、社会保险等公共事业单位、行政管理部门从事管理工作的高级专门人才”。

2.3 本研究的观点

本研究认为，公共事业管理专业人才培养目标的确立，应该从专业性质出发思考。在我国，除了学校、医院等传统意义上的事业单位以外还有一些组织例如自来水供应、电力供应、燃气供应以及邮政服务等等行业组织提供的产品也具有公共物品的特征，这些行业组织从事的业务活动也属于公共事业，相应的对这些行业组织的管理则应当属于公共事业管理。又因为国家行政机关供给的物品也属于公共物品，从而我们可以认为，公共事业管理的人才培养应该是为回应这些公共物品供给组织的管理人才需求进行的，这其中既包括这些组织内部的管理人才需求，也包括对这些组织进行管理的人才需求。所以，公共事业管理专业人才培养要围绕如何适应公共物品供给组织进行管理所需要的人才进行。

3 当前我国公共政策分析课程教学现状对人才培养目标实现的影响

3.1 教学活动中公共政策问题行政管理处理的误区

公共政策分析课程教学目标应该是通过课程的教学活动帮助学生比较全面地掌握公共政策的基本理论、基本知识和基本方法，认识公共政策的构成与结构、本质与功能，认识公共政策系统的内部结构及其与政治环境之间的相互作用，认识政策过程的环节、阶段以及各相关因素之间的关系及其对政策结果的影响，培养学生在实践中运用公共政策分析知识的能力。

当前我国公共政策分析课程教学中存在的显著问题之一是公共政策分析课程教学的行政管理教学化误区，即把公共政策分析课程教学内容、方法作为行政管理课程来进行教学。造成这一问题的原因，与我国改革开放后经济社会管理实践有一定关系。改革开放初期强调行政系统对国家经济社会活动管理，随着改革开放实践深化、相关理论研究深入后发现对国家经济社会管理不仅仅是行政管理活动，而是供给公共政策这种特殊物品。但与此相对应的理论研究成果在教学活动中并没有普遍得到系统阐述，显著的表现便是在教学中不自觉地将公共政策问题当作行政管理问题处理。卢粉艳（2008）就指出，20世纪90年代初，我国引入市场机制，提倡社会参与，此类变化对我国政府管理工作带来了巨大的冲击和挑战。过去的行政管理理念和方法已不适应时展的要求。同时，西方发达国家重视和发展公共事业的理念和成功经验，对处于转型时期的我国公共事业管理无疑具有重要启迪作用。社会需求和外来思想的影响，使我国开始重视不同于“行政管理”的“公共事业管理”的研究与教育。但目前实践看，我国对公共政策分析课程的认识还不够深入，使得本课程在教学方法运用、教学内容选择等教学实践中不能够满足公共事业管理专业人才培养目标的要求。

3.2 教学方法仍然较单一

公共政策分析课程教学目的是要帮助学生掌握公共政策的基本理论、基本知识和基本方法从而实现培养学生在实践中运用公共政策分析知识的能力，本课程应该是与各阶段、各时期的政策实践密切联系的，要求学生在本课程的学习中有一定政策实践体验。但目前看，公共政策分析课程仍然大多停留在理论讲授的“纯理论教学方法”中，从授课程教师角度看，与实践稍密切一点的可能就是所谓“案例分析”了。

3.3 教学内容选择不够合理

当前我国公共政策分析课程教学内容安排上基本体现三块内容，一是公共政策分析系统，二是公共政策分析过程，三是公共政策分析方法，也有的在教学中把公共政策分析的理论基础单独作为一块讲授，课程内容较大，但由于本课程学时一般安排五十四学时，很难把全部内容都教授完毕，只能选择其中一部分进行教学，但每个教师侧重点各不同；反映在教材上则是有的教材只体现公共政策分析过程，将公共政策分析方法融会进公共政策分析各环节中；有的则将上述四块内容划分为四个相对独立系统，将公共政策分析相关知识全部囊括进教材里，体系庞杂。而教师在教学内容上选择也基本是按所选教材内容进行，其结果是教学内容不利于实现本课程服务专业培养目标，例如有的教师弱化公共政策分析系统知识的教学，使得学生对政策活动主体、政策环境、政策工具以及决策体制等不了解。

4 公共政策分析课程教学实现专业人才培养目标的两条路径

4.1 走出教学活动中公共政策问题行政管理处理的误区

课程教学要契合公共事业管理专业适应公共物品供给组织进行管理的人才培养目标，首先要正确认识公共政策分析的本质，走出公共政策分析课程教学的行政管理教学化误区，认识到公共政策分析的目的是要“提供政策知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量”。具体到我国而言，需要做出公共决策，发现公共政策问题，比较、制定、执行、监督和评估公共政策的不仅包括传统意义上的“行政、事业”类行政活动，而是包括了公共物品供给活动及其系统运行的全部活动，公共政策分析课程教学活动也应该围绕提供这些相关知识进行。

4.2 重视实践教学方法引导学生掌握和运用公共政策分析知识

公共政策分析课程作为一门与实践紧密相联的课程，除了在有限课程教学学时里讲授基本原理与方法，运用案例分析方法讲解外还需在方法上有突破。纵观目前我国公共政策分析课程教学，甚至包括其他相似公共政策课程（如农业政策学）普遍薄弱的环节不是对基本原理方法的讲授，而是引导学生运用所学知识对周身政策实践活动的理解、分析和判断，培养学生理解和运用公共政策分析知识的能力。目前的教学手段可能不是实现公共事业管理专业“掌握公共物品供给活动所需知识”的人才培养目标，反而可能是“远离”这一目标，因为如果学生在本专业课程学习中没有掌握这些必需知识甚至是错误理解这些知识，那么在将来的政策实践中错误运用公共政策分析知识的概率就很大。较好的方法是将学生带到政策实践中，让学生参与政策实践，教师从旁引导学生运用所学政策知识。

参与政策实践的方式是多样的，可以让学生参与教师科研项目活动，也可以建立实习实践基地向学生提供政策实践。在这些实践中学生可以进行公共政策执行情况了解，发现并界定公共政策问题，评估公共政策执行结果，提供公共政策建议。教师对学生的每个实践环节指导，尽可能地让学生运用所学知识，使学生对理论知识有直观切身的体会。

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加快推进公立医院综合改革，使群众得到更大实惠

公立医院改革只有进行时，没有完成时。衡量公立医院改革进展如何，以及是否按要求完成了改革任务，必须要有清晰的目标和具体标志。

完善公立医院改革的顶层设计，要在落细、落小、落实上下功夫，便于地方操作实施，推动地方由“要”变为“我要干”。

建议对重要任务尽可能设定约束性、量化性指标和明确推进的时间节点，发挥地方首创精神，督促地方推动改革。

健全筹资机制、理顺管理体制，巩固基本医保制度

加大财政对于城镇居民基本医保和新农合制度的补贴，并逐渐规范化、制度化。

推进医保制度整合和支付方式改革，加强对医疗机构的规范和约束；积极推进医保、医疗和医药协调发展，加强“三医”联动，实现医改目标。

统筹医疗保险、医疗服务体系和医药流通领域的改革，理顺医保管理体制，建立健全不同医保制度之间的信息共享机制，以及医疗机构与医保经办机构之间的信息共享机制。

加强以基本药物制度为核心的药物政策建设

完善基本药物目录遴选替换机制，确保基本药物能够满足常见病、多发病的诊疗需要，满足人民群众的用药需求。

在进行集中招标采购中使用统一的药品质量和限价标准，减少交易成本。积极探索第三方招标采购的做法，提高招标采购效率。

完善公立医院使用基本药物的激励约束机制。加强对基本药物使用的监管，提高患者知情权。

继续完善并深化基层卫生综合改革

建立基层首诊和分级诊疗制度，为有序就医的形成提供制度基础。

加强区域协同，以慢性病和重点人群为切入点，以医保支付为杠杆，建立全科医生与居民的稳定服务关系。合理确定基本医疗服务、基本公共卫生服务的成本和价格。

打破现有的“定编、定岗、定人”制度，创新编制管理方式，落实基层单位用人自，真正建立“能进能出、能上能下”的基层竞争性用人新机制。

优化公共卫生服务项目，推进服务均等化

强化居民享有公共卫生服务的权利，合理核算基层医疗卫生机构所需要的人力、设备等成本。

以健康改善结果为目标，注重服务质量的考核，科学设立绩效考核办法，将资金补助和考核结果相挂钩，奖优罚劣，提高资金使用效率。

以“防治结合”理念指导卫生服务工作的开展，全面推行全科团队服务，健全基层卫生服务机构内部、基层卫生机构与专业公共卫生机构之间的分工协作机制。

建立健全健康服务业和社会办医的相关政策

进一步落实国家和地方制定的社会办医优惠政策，将社会办医纳入医疗机构设置规划。

落实非营利性民营医院与公立医院在等级评审、技术准入等方面享有同等待遇的政策。建立适度投资回报机制，加快完善卫生投融资平台，支持社会办医发展。

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关键词：规划；调控；编制程序；规划评估

党的十七大报告将“发展规划”从“计划”中独立出来，突出了发展规划在规划体系中的独特地位，进一步强化了发展规划对计划、政策、政府工作的导向作用，对完善发展规划提出了更高的要求。按照规划期限不同，经济社会发展规划可分为短期、中期、长期规划，其中4～5年的中期规划最为重要。本文围绕“十一五”规划纲要与其他国家进行比较，注重从比较研究中总结进一步完善我国规划的对策。

一、中外规划的功能

规划功能是政府职能在经济社会领域的延伸和具体体现。从规划史看，经济社会发展规划可分为指令性、指导性等类型。指令性计(规)划是以行政命令来调控所有的经济活动，起到经济运行中枢的作用。指导性计(规)划的功能较弱，主要是担当信息、协调、调控职能。信息功能是指规划揭示了经济社会发展趋势、政府调控意向等信息。协调功能是指规划编制过程中，协调不同群体利益，形成可代表不同群体利益的规划方案；还包括为达到规划目标，采取协调一致的措施。调控功能是指通过规划所确定的政策措施对经济社会主体进行约束和引导，促使经济社会总体发展方向符合规划目标和发展战略。调控功能一度被作为刺激经济增长的方式，主要是由于一些采用规划方式调控经济的国家初期都获得了较快增长，如1951～1979年法国GDP年均增长率为4.9％，日本则在5％以上，超过了原联邦德国(4.7％)、美国(3.6％)和英国(2.6％)。但20世纪80年代后，法、日、韩等国经济情况并没有好于其他国家，政府和学术界逐渐意识到规划的功能是熨平经济周期，而不是单项的刺激经济增长。

规划的调控功能是规划功能体系的核心，也是关系到规划存废的关键。从总体上看，社会主义国家的指令性计划调控功能强，转型国家的指导性计划调控功能相对弱；发达国家规划调控作用较强，而发展中国家调控作用较弱。

规划的调控功能取决于战略目标与政策措施的有效组织方式。我国一直在探索加强规划的调控功能，但成效不大。除规划本身的问题外，更深层次的原因是经济体制不完善和行政体制改革不到位。这集中体现在政府与市场间界线不清晰、财税体制改革不彻底、政绩考核体系不完善等方面。如，政府与市场间界线不清晰使规划内容选择不科学，许多本应由市场实现的内容，却被政府强加干预，目标因此落空。再比如，尽管各级政府在改革绩效考核方面有较大进步，尤其是2006年7月6日中央有关部门下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》取得了一些突破性进展，但却没有从根本上改变以GDP等经济指标为核心的干部考核机制，许多部门追求眼前利益，“领导指挥规划”、“项目引导规划”的现象较普遍，产业结构升级、地区协调发展、保护资源环境等战略性内容统统让位于经济增长。

要实现好、完善好我国规划调控功能，一方面需要继续完善五年规划，包括进一步优化规划内容设置、目标明确和切实可行、配套政策和措施有力、编制程序进一步科学化。另一方面，也需要坚定不移的推进经济体制改革和行政管理体制改革，只有理顺经济运行体制、行政管理体制，规划才有可能真正具备调控功能，成为政府调控经济社会运行的基本手段。

二、中外规划的内容

各国规划内容具有较为一致的演变趋势，促进产业结构升级一直是规划的核心内容。但各国规划内容的差异也比较明显。第一，规划的指导思想和发展目标不同。20世纪50、60年代，各国普遍以经济增长为规划目标，到目前为止，大部分发展中国家仍以推动经济迅速增长作为规划的基本目标；20世纪70、80年代，发达国家规划开始转而强调增加就业、消除贫困和公平分配，重视可持续发展；20世纪90年代后规划的目标和理念不仅包括经济增长、创造就业、收入分配公平、可持续发展，而且还包括文化的多样性和政治参与等社会、文化和政治目标。我国经过长期的探索，确立了科学发展观的规划指导思想，在此基础上对规划内容进行调整。第二，规划的内容涵盖领域不同。发达国家的规划一般集中在经济、社会、生态环境等领域，“经济社会”发展规划的特点较为突出。我国的经济社会发展规划往往涵盖经济、社会、生态、文化、外交等各领域，“总体”规划特征明显，但重点又放在经济建设领域，社会领域尤其是公共服务领域的内容偏少。第三，规划内容的组织方式不同。规划目标是否可行、政策措施是否有效、目标与政策措施的组合方式是决定规划成败的关键。较为成功的规划一般都是由明确的战略目标和可操作性强的政策措施有机组合而成。如，韩国的新五年计划纲要(1993～1997)对于“100天、半年、各年”的目标都有清晰的界定，这些目标辅以对应的政策措施，组织严密。但我国经济社会发展规划目标和对策措施不够明确，五年规划中的目标多没有具体分解，各年度实现的目标不清楚，而年度计划又较少关注五年规划的目标；而且我国规划采取了“目标、战略+配套措施”的模式，每个领域内都有相应政策措施，这带来了各类政策如何相互协调和配合的问题；政策措施较为宽泛，许多政策往往只是指出方向，缺乏具体的路径设计，实践中难以遵照执行；一些支撑政策如投资政策等，与目标间的关系论证不充分，各种政策不一定能完全满足规划目标的需要。

我国发展规划内容应“有进有退”，围绕“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求，在政府可调控的领域内进行内容选择，减少经济等领域的内容，增加公共服务领域内容的比重，增加相应的对策措施。规划内容应实现“虚实结合”，即一方面将总体规划作为阐述和落实国家发展战略的重要载体，遵照发展战略确定规划目标，体现规划的战略导向性。另一方面，还应包含具体工程项目和切实可行的对策措施，与具体工程项目性质相似，政策措施也是规划的“实体内容”，各项政策是保证规划和内容实现的基本手段。因此，规划内容与政策的组合优劣是关系规划成败的关键因素。应逐步推广“规划目标+配套政策”的规划模式，保证各规划目标都有相应的配套政策；配套政策采取总体框架和近期具体政策措施相结合的方式，强化政策对规划内容的支撑和保障作用。

三、中外规划的编制程序

大多数国家编制规划的程序都包括五个步骤，即前期研究、规划草案、全面协调、正式方案和公布实施。核心环节是前期研究和协调。其中，协调环节是中外规划编制程序中差别较大的部分。协调是不同利益主体对规划方案进行讨论、修改、完善来达成共识，促使规划方案更贴近实际、减少执行阻力的基本手段。因此，协调的范围和深度是决定规划成败的关键。发达国家规划都重视协调，协调的时间要历时3年，而规划方案编制仅需几个月；韩国规划从开始编制到正式公布，整个过程一般需要两年时间。其中，大部分时间都是在协调；日本一个中长期规划的制定，一般需要一年左右的审议和决定过程。

从协调对象看。发达国家规划是与所涉及到的主要利益群体进行协调，国家经济社会发展规划与各专业部门、地方政府、各类企业、民众等进行协调，尤其是与企业、民众间的协调更为重要。协调工作较好的法国、日本、韩国都侧重于企业、民众的协调。如，法国负责规划协调的现代化委员会(后改称为计划工作委员会)由产业组织的代表、政府有关官员、政府指定的专家及工会组织的代表组成。其中，前两部分人员占60％～70％。我国总体规划主要与专业部门、地方政府协调，侧重与不同专业部门之间的协调尤其是与财政、土地、建设等部门的协调。但与企业和民众的协调还不够。到目前为止，国家规划的初步方案对企业和民众都是保密的，只有规划批准公布后，广大企业、民众才能了解规划方案。编制“十一五”规划期间，民众、企业还只能通过发展改革委网站专栏反映意见和建议，或采取邮寄信件、电子邮件方式反映意见看法，还不能直接对规划方案提出意见。目前，我国正致力于推进企业和民众“知情权”的建设。

从协调内容看。规划协调的主要内容包括目标选择(在众多可能的目标中选择最优目标或为大多数群体所接受的目标)、目标与政策手段的配合、讨论和修改总体方针和政策建议：最后，形成规划草案报告。协调是为了确保国家规划目标的实现，同时又能充分调动地区或企业的积极性，实现国家目标与企业经营活动的协调一致。我国规划协调主要是不同政府部门、各地方对主要发展指标的可行性进行重点论证，对主要措施、重点项目和资金配套关系等进行讨论修改，这与国外规划大体相同。但协调本身追求的是与大多数群体达成一致，由于我国规划缺少与企业、民众的协调。所以，实质上协调内容较国外少。

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经济全球化与劳工问题

“体面劳动”是国际劳工组织为应对经济全球化下的社会经济问题，特别是劳工问题而提出的。

经济全球化，促进了世界范围内的经济的发展和财富的增长，同时也引发了世界范围内的某些劳动问题。而劳动问题所反映的，并不是社会经济不发达或财富不充分，而是社会财富和社会权利的分配不公。这种状况，是由于经济全球化的性质所决定的。

所谓经济全球化，是指一种新的世界经济格局。在这一格局下，世界已经形成为一个共同的市场，经济贸易活动打破了国家和地区的界限，不仅商品，而且资本的流动也打破了国家和地区的界限-资本无国界，市场经济的规则和惯例，已经成为全球范围内经济和贸易活动的共同的价值取向。WTO的宗旨是资本主义自由贸易下的无差别待遇和市场的不容干预，这对于推动全球范围内“市场经济，自由贸易”的实现具有无可否认的积极意义。然而，这种推动是以资本的扩张为目的和手段的，而资本扩张的直接要求是对于劳动的压制。随着经济全球化和贸易自由化的迅猛发展，社会问题和劳资矛盾也日益突出。这主要表现为：富人成为全球化的收益者，财富分配严重两极分化，失业工人大量增加，社会保障不足，劳动条件恶化，相当多的工人陷于贫困之中。这些问题不仅在发展中国家普遍存在，而且开始蔓延到发达国家。

中国加入WTO，对于促进我国市场经济体制的建立，并以正式身份加入国际经济大循环具有极为重要的意义。这一意义将会在中长期的经济发展中体现出来。但同时，中国加入WTO后，劳动问题也将会更加突出。首先是在就业方面，由于新进入的外资企业的竞争优势，以及根据中国加入WTO协定中的产业和关税的调整，将会使中国的国有企业和民营企业面临着相当严峻的挑战。而内资企业缺乏竞争力的直接结果，是会加剧中国的失业问题。而失业问题的加剧，又会使得工资、社会保障和劳动保护等问题更加突出。在劳动力供过于求的情况下，更应呼吁劳动者权益的保障。

经济全球化使劳工问题成为一个全球性的问题。因而，以劳工为主体的反对全球化的运动，也和全球化的进程同时并进，特别是以1999年12月的WTO的西雅图会议同时发生了大规模的反对全球化的公众抗议，抗议者以“保护工人权利”和“反对不公平竞争”为号召，要求解散WTO.此后从魁北克美洲国家组织首脑会议，到歌德堡欧盟峰会和热那亚八国集团峰会，都伴随着以劳工为主体的反全球化的公众抗议。随着反全球化运动在全球愈演愈烈，显示出全球化所带来的劳资矛盾已经发展到相当激烈的程度。

然而，经济全球化已经成为一个不可逆转的发展趋势，WTO的地位和作用，目前也无法替代和动摇。但如果不正视和协调日益加剧的国际性的劳资冲突，WTO的宗旨和目标也无法实现。劳工问题的解决，不仅是经济发展的重要条件，而且，也是经济和社会的发展和稳定的重要内容。因为全球化带来了财富，也带来了不平等，而我们所面临的最大威胁，将是不断扩大的不平等造成的不稳定。一个现实的选择是，在经济全球化的过程中，必须将劳工权益保护同时作为全球努力的目标。为实现这一目标，在推行WTO基本宗旨和贸易规则的同时，必须同时贯彻国际劳工公约所规定的国际劳工标准。

国际劳工组织与“体面劳动”

国际劳工组织极力推动WTO宗旨与劳工保护的并存和结合。

在1994年国际劳工大会上，国际劳工组织主张将基本劳工标准与国际贸易规则联系起来，对违反者或达不到者给予贸易制裁。对这一建议，与会国分成明显的两派意见。在1996年12月新加坡的WTO首届部长级会议上，经过激烈争论后通过的会议宣言中，“核心劳工标准”以显要的位置作为新议题被列入宣言之中。该宣言宣称：“我们再次承诺，遵守国际承认的核心劳工标准。国际劳工组织（ILO）是建立和处理这些标准的机构、我们确认我们支持其促进这些标准的工作。”1998年国际劳工大会通过的《关于工作中基本原则和权利宣言》明确地规定在经济全球化的背景下，要保障劳动者四个方面的权利，即：结社自由并有效承认集体谈判权利；消除一切形式的强迫劳动；有效废除童工；消除就业歧视。

在这些活动的基础上，国际劳工组织在1998年第87届国际劳工大会上，由国际劳工局长索马维亚提出了“体面劳动”（Decent work）这一国际劳工组织的战略目标。体面劳动的目标，是一个具有全球意义的国际性口号。

体面劳动作为一种全球性的战略目标，包含有四个方面的内容，即促进工作中的基本原则和权利、促进就业、促进社会保护、促进社会对话。

关于工作中的基本原则和权利，是指1998年6月国际劳工大会通过的《工作中的基本原则和权利宣言及其后续措施》中所规定的劳动者的基本权利。这些权利包括有：对结社自由和对集体谈判的有效承认，消除所有形式的强迫或强制劳动，有效废除童工劳动，以及消除就业和职业歧视。在这次会议上，国际劳工组织174个成员国-事实上包括了每一个世界贸易组织成员承诺尊重这些基本劳动权利。

关于促进就业。就业权利是劳工权利最基本、最前提的权利。就业问题，已经是全球化下一个世界性的社会经济问题。保障劳工的就业权利，包括自愿选择就业方式、培训就业的机会、公平就业和平等待遇，以及获得生产性工作的机会和体面的报酬等内容。

关于促进社会保护，主要是指要对于处于弱势地位的劳工群体，提供避免遭遇风险和伤害的社会性的保护措施。社会保护包括社会保障和职业安全两个方面的内容。社会保障包括对于劳动者失业、年老、疾病、工伤等方面的社会保险，也包括社会救济、社会福利等社会保障。而职业安全则主要包括为工人提供在职业和卫生方面的安全的工作环境和工作条件。

关于社会对话。社会对话是沟通和协调劳资关系的主要手段，社会对话的社会意义在于避免劳资对抗，实施劳资合作。这在劳资矛盾和冲突日益激烈的全球化背景下，有着极为重要的社会意义。在企业和产业的层面上主要是实施集体谈判和职工的民主参与，在地方和国家的层面上，则主要是实施劳方、资方和政府就劳工问题和劳工政策所实行的三方协商。协商和参与，是社会对话的基本手段。

如国际劳工组织所认为的，“体面劳动”的提出，其意义在于它是一项反映了全体人民共同愿望的目标，同时它也提供了一个政策框架，它也是组织计划和活动的一种方法，并且它为外部对话和伙伴关系提供了一个讲坛。

体面劳动在我国的实施

我国政府积极支持和响应了劳工组织提出的体面劳动的这一口号。原劳动和社会保障部部长张左己提出：实现体面劳动的关键，是改善那些处于不利地位的劳动者群体的就业环境和劳动条件。在中国实施体面劳动，最直接的意义是对处于弱势地位的劳动者的权利保障提供了一个目标和标准，而这一目标和标准的实施，将会直接促进我国经济体制改革的深化，并保障经济和社会的稳定和发展。

在向市场经济过渡中，随着产权关系的多元化和劳动关系的市场化，劳动问题已经成为中国社会转型期最为突出的和普遍的社会经济问题。

劳动问题的实质即劳工权益问题。这一问题的出现，如果说是历史过渡中的一种历史过程，也许可以说是无可避免的，但这决不应是一种历史定位和历史结果。因为我们所追寻的改革目标是社会主义市场经济，只要我们不放弃社会主义这个前提，那这个社会就必须要把劳动者的权利保障放在中心地位，因为社会主义社会就其本质而言是一个劳动者的社会。即使是从纯粹市场经济的角度，我们也应将劳动者的权利保障作为改革的目标之一，因为市场经济的自身发展，也需要具有一种完善的劳动者的社会权利保障机制。

然而，在我们的经济发展过程中，却出现了一个令人担忧的倾向，这就是在生产要素的配置中，重视资本和管理而忽视劳动。一个明显的事实，是两极分化迅速形成并不断加剧，基尼系数目前已经达到0.43.忽视劳工权利和劳工保护的倾向，已经影响了劳动者的积极性。调整和完善有关政策，已经成为改革和社会经济稳定发展的紧迫需要。而实施体面劳动这一目标，正是调整和完善劳工政策的重要契机。

应该说，我国在劳动法律和劳动政策中，已经初步构建了劳工权利保护和劳工标准的基本框架。体面劳动所提出的目标、原则和要求，与我国的劳动法律的目标、原则和要求是基本一致的。在我国实施体面劳动，即是要以国际劳工标准和体面劳动的内容要求为参照，完善我国的劳动法律体系，并在改革的过程中，严格遵守和落实劳工保护的各项规定和要求。这些规定和要求主要有：

加强劳动者基本权利的保障。劳动者的基本权利，主要是指国际劳工组织在其8个基本劳工公约中所规定的权利。通过工人组织工会与雇主集体谈判来保障劳工权益，是市场经济条件下劳动关系协调的主要方式。这种方式即是集体劳动关系调整的方式。集体劳动关系的形成，关键是要有一个真正代表工人利益的工会。如何通过保障工人的工会组织权，并实现中国工会群众化和民主化的改造，是实现集体劳动关系法律调整的最主要的要求。

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21世纪中国社会保障应是怎样的?第一，人性化；第二，可持续；第三，求适度；第四，行得通。人性化就是要将以增进和改善民生为终极目标。但现在我们常常讲，社会保障是给国企改革配套的，或者说是社会稳定器。从这两个目标来讲，我国似乎是达到了目标，但是社会保障的根本目的是民生。

中国的社会保障改革分两个阶段，90年代以前是以“配套”和“稳定”为目标的，2002年以后才正式提出以民生为目的，发展为基本公共服务均等化。中国社科院社会政策研究中心曾经在90年代提出过一个概念，叫做“基础一整合”的社会保障制度。提出，所有的社会保障项目都应该分成“基础”和“补充”两个部分，政府的责任就是保障基本生活水平。补充项目则是以资产建设为主，这个我们下面再说。还有“整合”是指社会保障制度是一个整体。现在老年人讲退休金不够，但实际上讲的不是生活费不够，而是将来生病了怎么办?老年人最担心的是这个。换句话说，如果有一个很好的医疗保障制度的话，养老金压力可能就不会这么大。另外一个原因是，1996年以后，大批国有企业职工下岗失业，他们突然不交费了或者只是象征性地交费，这个制度当然马上就资金紧张了。

我们提出的想法是，21世纪的社会保障要从另外一个角度来考虑：一个是资产建设。把收入变成资产，再把资产变成资本，在这点上，个人账户能够起到很大的作用。第二是扶贫。可以通过扶贫脱贫的，就不用现在最低生活保障的办法，不能通过扶贫脱贫的鳏寡孤独人员，方才给予低保，且低保的水平要提高。第三个方面，小额贷款。通过借贷形成资本，投资获利，然后再还贷，再借贷。最重要的是，小额贷款是不需要抵押的。所以21世纪的社会保障应该考虑这样一些新的手段，资产建设、扶贫、小额贷款等等。其方式可能是经济政策与社会政策的整合，而不是以前的经济政策就是经济政策，社会政策就是社会政策。

新的社会保障当中，贷款是个很重要的慨念。我国应把养老作为长期的目标，投入5年、10年以后就可以贷款，以此解决住房问题；若干年之内还款，然后等你的孩子长大，可以再贷款，解决子女的教育问题――通过这样的方式，让“死钱”变成居民手上的“活钱”。这样的话，社会保障本身才会对公民具有吸引力。而如果从20岁交钱一直到60岁才能领取养老金，只是一种强制的力量。当然，贷款必须和养老目标挂钩，如果不能偿还贷款的话，养老受影响。

还有一个理论上的假设，一个人从出生到逝世，这么一段时间内，其实有很多关节点，上学，工作、结婚、生子、一直到退休，还会在一些不确定的时候，碰到疾病、伤残、失业、工伤等等。再做一个基本的假设，一个人一生中，只要社会给他机会的话，他(她)能够创造的财富应该远远大于他(她)一生必需的消费，这样的话，我们是否可以把他(她)的一生做一个妥善的安排。上学、工作、结婚、生子这一段时间是非常困难的，因为年轻工资少，但是进入养老保险系统以后，我们是不是可以给他贷款，然后慢慢还，但是要加利息。通过这样对一个人的一生做个比较完善的安排，使他一辈子挣的钱在他这一生当中平均地使用，遇到关节点时还可以得到足够多的钱，这样的社会保障才是21世纪的社会保障。