公共资源法律法规精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇公共资源法律法规，期待它们能激发您的灵感。

篇1

为了更好地明确劳动合同双方的权利与义务，和谐用工关系，我国制定了劳动合同制度，并在实践中逐渐将其完善。尤其是在新劳动法的实施运行之后，加速了传统的企业人力资源管理的转型，但其所面临的现状仍是不容乐观。

（一）劳动合同签订率较低，使得劳动者的合法权利未得到有效的保护

根据相关统计，在劳动法实施以来，我国的企业用工合同签订与之前相比有了很大的提升，但与此同时，由于未签订劳动合同而造成的用工争议比例仍旧居高不下，这就导致了由于未签订书面的劳动合同而使得劳动者的合法权益受到损害，同时也对企业正常的人力资源工作造成影响。

（二）人力资源管理未能够实现现代化

据有关数据统计，近几年企业由于劳动争议而败诉的比例高达70%以上，而通过对其进行抽样分析发现，除了由于用工合同所导致的纠纷之外，很多情况却是企业在与员工签订劳动合同之前，未能够将应该执行的程序做到位，使得很多相关流程没有留下足够的证据，因此导致其在诉讼中败诉。因此，在新合同法不断提升劳动者自身地位的情况下，企业应不断地进行人力资源管理创新，从而使其更加程序化、现代化。

（三）劳动合同签订时间较为短期，影响长期、稳定的劳动关系的建立

从目前企业与劳动者所签订的劳动合同来看，多数是签订的短期即三年之下的合同，虽然在新劳动法颁布之后，这种现象得到了很大程度的限制，但依旧未达到较为理想的状态。短期合同无论是对劳动者还是用工单位来说，都有非常不利的影响。一方面，短期合同影响劳动者的职业稳定，使得其失业风险增大;另一方面，短期合同使得企业无法对劳动者实行持续的人力管理投入，从而让对其长期战略的发展也有一定程度的影响。

二、企业人力资源管理中所面临的用工法律风险

在新劳动法实施之后，企业与劳动者的用工关系得到了更为有效的规范。虽然新劳动法在很大程度上提升了劳动者的地位，但于企业而言，也为企业的人力资源发展产生了较为广泛的影响。

（一）用工招聘中所面临的法律风险

作为企业吸收人才的关键环节，企业招聘对企业之后的发展及人力资源管理工作都有极大的影响。但企业在用工招聘中，也会面临许多的风险。首先，如果企业对先关的法律规定能够不够了解，在其招聘启事中可能会存在很多的法律风险。如近几年来用人单位因的招聘启事带有性别、身份歧视的招聘公告，而被告上法庭的事件越来越常见。由于我国相关法律规定，用人单位在接受劳动者时，不应因民族、信仰等不同而歧视劳动者。用人单位的这种行为轻则会造成其企业形象的损失，重则会招致诉讼风险。其次，企业人力资源在劳动者试用期因约定产生的法律风险。从现阶段来看，许多企业存在在试用期可以随意更改试用期限，强制劳动者执行约定之外的工作的错误观点。这种行为不仅侵害了劳动者的合法权益，也使得企业因未履行相关的法律规定而承受法律风险。最后，企业未能与劳动者签订劳动合同而承担的法律风险。从之前的劳动争议中可以看出，多数情况都是因为用人单位未与劳动者签订劳动合同所造成的。由于不签订相关的劳动合同就能够使企业不给劳动者缴纳一定的社会保险，这在一定程度上就侵害了劳动者的合法权利。而新劳动法规定，如果不与劳动者签订相关的劳动合同，将会对企业实行相关的处罚。因此，企业如果未按照相关的规定与劳动者签订合同，将会承担相应地法律风险。

（二）企业在对劳动者实行管理中所面临的法律风险

在用工招聘之后，企业将会对劳动者实行一定的管理，从而确保其可以正常的进行日常工作，但在这个过程中，如果企业管理不当，也将会使其承受一定的法律风险。首先，对员工的考核所承担的法律风险。企业实行员工考核制度，是为了激发员工的工作积极性，使其可以更好地为企业的发展而服务。由于企业的绩效考核制度是在一定的法律程序之下所制定的，因此其在具体的考核评价、考核指标体系的建立过程中，都存在一定的法律风险。例如企业所指定的考核制度不符合劳动法的规定，企业对员工所行使的岗位、薪酬变更等未能依照相关规定能够等，都会对企业的管理产生法律风险;其次，薪酬管理所承担的风险。在人力资源管理活动中，薪酬制度是其核心，这关系到员工的稳定及贡献性，良好完善的薪酬制度可以为企业吸引更多优秀的人才。但随着新劳动法的实施，由于薪酬而引发的纠纷愈演愈烈。企业在制定的最低工资要求、试用工资规定、加班工资及工资发放制度等，如果某方面不合理，都会对企业造成一定的法律风险，从而引发劳动纠纷。

三、规避企业人力资源中用工风险的相关措施

随着我国经济的不断发展，人才对企业的作用越来越大。作为企业管理的关键环节，企业人力资源管理能否良好的进行，对企业的发展至关重要。因此，为了更好地发挥起作用，应从以下几个方面来进行用工风险的规避：

（一）优化招聘程序，降低风险概率

对企业人员的招聘是企业人力资源管理的开始，因此，为了从整体上降低企业的用工风险，就必须从源头上进行规避。首先，在进行招聘启事的撰写时，企业要在对相关的法律规定进行详细解读的基础上，进行专业的信息，在不包含任何歧视的基础上，从最大限度上吸引更多的优秀人才;其次，企业要按照劳动法的相关规定，严格执行试用期的相关规定，从而降低试用期的法律纠纷。一方面，要对试用期满的人员解除合同关系，并办理相关的手续证明;另一方面，企业对于合同期的使用者，不能私自强迫其执行合同以外的工作安排，从而降低试用期由于工作问题而造成的劳动纠纷。最后，对于决定录用的劳动者，企业要在规定期限内与其签订劳动合同，从而既可以避免相关的法律规定的惩罚，又可以在纠纷发生时，为企业的合法权益提供保障。

（二）创新管理机制，降低管理风险

随着我国经济发展进入新常态，企业在其人力资源管理中也要积极进行相关的创新管理，从而更好地适应经济新常态。企业在进行人力资源管理时，会面临许多相关制度规范的制定，如休假、薪资、奖惩等制度，而在这些制度的制定中，稍有不慎就会引发法律风险。因此企业在进行人力资源用工风险规避时，要从这些制度入手。首先，企业要对这些制度进行风险排除，将有漏洞或者不尽完善的制度进行修改，并根据相关的新规定来积极弥补人力资源管理中的空白，只有在各项制度完善的基础上，才能为企业的管理提供保障;其次，企业要更新人力资源观念，建立起符合现代企业管理的机制。随着人才对企业发展的贡献率不断提升，企业在之后的人力资源管理中，要积极摒弃传统的将人视为生产成本的观念，建立起以人为本的科学制度。只要真正重视员工，对其进行人文关怀，并积极听取其对企业发展的建议，使得劳动者真正参与到企业的管理发展中。只有这样，劳动者才会减少与企业的对立感，产生企业归属感，将企业的发展作为自己应有的责任。在这种以员工自身价值为核心的管理中，不仅会降低人力资源管理中所面临的风险，还会为企业的长远发展提供更多的动力支撑。

篇2

面对我国旅游景点价格近年来的迅速上升，正确理解此规定具有重要意义。理解如下：

利用公共资源建设的景区耗费了公共资源，具有一定的公益属性，因此其收费定价不能完全由市场来决定，政府应当有一定的行政管制。所以，对于利用公共资源建设的景区，包括景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨，确保公众利益。

公共资源是指那些没有明确私人所有者，人人都可以自由获得、免费利用的资源，如海洋、湖泊、草场等。在我国，公共资源属于非私有资源，属于国家所有（即全民所有）或集体所有。《宪法》第6条、第9条、第1.0条和《物权法》第41条、第58条明确规定了国家所有和集体所有的物，即公共资源。公共资源具有公共性，公共资源的使用权应该属于公众，其应服务于社会公众的利益。所以，任何漠视公共资源的公益性，垄断或独占公共资源，对公共资源擅自定价的行为都是对社会公众利益的侵害。利用公共资源建设的景区，是指政府利用国家所有或集体所有的资源，如国家所有的自然资源、地方财政部门拨付的款项、政府有关部门征集的捐款等，来建设的为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区域。门票，是指进入景区的凭证，又被称为人场券。门票一般是一次性的，而且需要花钱购买；也有门票是磁卡或电子卡，通过刷卡缴费，可储值并多次使用。另行收费项目，是指除景区门票以外的任何收费项目，包括景区内的游览场所、交通工具、特殊景点、游玩项目等的收费。政府定价，指依照《价格法》规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。政府定价的定价主体是政府，具体价格由政府价格主管部门或者有关部门按照定价权限和范围制定。政府定价具有强制性，属于行政定价性质。凡实行政府定价的商品价格和服务价格，不经价格主管部门批准，任何单位和个人都无权变动。政府指导价是指依照《价格法》规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。政府指导价一般由县级以上各级人民政府物价部门和业务主管部门，根据自己的权限和市场现状，通过规定基准价、浮动幅度、最高限度和最低保护价等，指导制定的商品价格和收费标准。

如果景区管理部门欲收费或者提高价格的，应当按照《价格法》和《政府制定价格听证办法》的规定，遵守行政程序法中的听证制度，举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见。论证以下内容：其一，必要性，即为什么一定要收费或提价；其二，可行性，即拟采取的收费或提价幅度是否符合实际情况，是否行得通。听证会应当遵循公正、公开、公平、效率的原则，充分听取各方面的意见；听证会程序还应当至少包括公告、通知参加、开会和决议等环节。

对于利用公共资源建设的景区，管理部门可以根据情况设立另行收费项目，如景区内由私人投资建设的游览场所。但是，不得通过增加另行收费项目变相涨价。对于已经收回投资成本的另行收费项目，所收费用仅用于支付维护成本，因此应当相应地降低价格，甚至取消收费。

由于公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，本质上属于公共资源，是国家所有或集体所有的公共设施，使用政府财政公共开支，因此，应当对公众逐步免费开放。

文物保护单位一般是指我国确定纳入保护对象的不可移动文物的统称，并对文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域，包括具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻等。文物保护单位都是古代科学技术信息的载体，对于科技史和科学技术研究有着重要意义。文物保护单位根据其级别分别由国务院、省级政府、市县级政府划定保护范围，设立文物保护标志及说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。《文物保护法》第13条规定：“国务院文物行政部门在省级、市、县级文物保护单位中，选择具有重大历史、艺术、科学价值的确定为全国重点文物保护单位，或者直接确定为全国重点文物保护单位，报国务院核定公布。省级文物保护单位，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布，并报国务院备案。市级和县级文物保护单位，分别由设区的市、自治州和县级人民政府核定公布，并报省、自治区、直辖市人民政府备案。尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，由县级人民政府文物行政部门予以登记并公布。”根据《文物保护法》和《文物藏品定级标准》（文化部2001年第19号令）规定：文物藏品分为珍贵文物和一般文物。珍贵文物分为一、二、三级。具有特别重要历史、艺术、科学价值的代表性文物为一级文物；具有重要历史、艺术、科学价值的为二级文物；具有比较重要历史、艺术、科学价值的为三级文物。具有一定历史、艺术、科学价值的为一般文物。

篇3

关键词：采矿权；转让；问题；对策

随着改革开放后我国经济社会的快速发展，矿产资源的需求和消耗均大幅增加，作为矿产资源开采权载体的采矿权稀缺性进一步凸显，通过非法定形式转让采矿权及规避报批的情形随之大量出现。由此产生的一系列问题，需及时分析，提出“止损”和完善措施。

1 采矿权转让实务中存在的主要问题

《矿产资源法》第六条规定：“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿”，明确了采矿权转让的法定形式。《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定：审批管理机关批准转让的，转让合同自批准之日起生效；不准转让的，审批管理机关应当说明理由。因此，法律法规规定是明确的，即采矿权应按法定方式转让并经审批管理机关（国土资源行政主管部门）依法审批。然而，正是由于法律法规对采矿权的转让设置了如此严格的条件，导致采矿权二级市场基本没有进入良性发展轨道，在取得采矿权后，不经过主管部门的批准，非法转让的情况占相当大的比例[1]。存在的问题主要有：

1.1 程序倒置，采矿权转让审批的立法本意实现难

根据国土资源部和国家工商行政管理局《关于矿山企业办理采矿登记与企业工商登记有关问题的通知》，采矿权人转让采矿权，受让人为已设立矿山企业的，应在采矿登记管理机关批准转让并领取采矿许可证后，到工商行政管理机关办理变更登记。即国家为了防止采矿权被“倒卖牟利”，保证有限的矿产资源能够集约利用，依法对转让条件和受让人资质进行审查，规定采矿权转让审批颁证是企业工商变更登记的前置条件。而在现代企业制度发展日趋成熟的情况下，转让双方多通过股权转让、合伙份额转让等方式实现采矿权的实质转让，并直接办理矿山企业的工商变更登记。随后受让人才持变更后的工商营业执照到国土资源主管部门申请“补办”转让审批，造成采矿权转让审批和工商变更登记的程序倒置。面对原采矿权人联系困难和工商登记已经完成的既成事实，国土资源部门处境尴尬，无法对采矿权转让条件和受让人资质进行严格审查，采矿权转让审批的立法本意难以实现。

1.2 恶意炒矿，矿产资源开发利用的总体规划执行难

随着矿产品市场飙升，在超额利润的诱惑下，一些矿业权人（尤其是采矿权人）利用种种手段，在无偿或低价获得的矿业权后，通过转手倒卖获取高额利润，进行“炒矿”。“炒矿”是在买卖过程中获取利润，不对矿山的生产经营作长期安排和投入，即使生产也是短期性和掠夺性的，因此对矿产资源造成极大的浪费和破坏，危及矿山生产安全。经过层层炒作之后，矿权在买与卖的过程中，几易其主，业主更替频繁，导致管理“断层”，破坏国家长期、整体的资源开发规划，造成国有资产流失，引发矿产资源价格不断上涨，形成价格泡沫，加剧资源紧张[2]，加大了行政主管部门依法监督管理的难度，不利于矿产资源的合理利用和矿业经济的健康发展。

1.3 纠纷频发，矿业秩序和社会的稳定维护难

未经审批私自转让采矿权的负面影响也非常明显，转让人和受让人之间、转让人股东之间以及转让人股东和受让人之间纷纠纷不断，法律诉讼频发。据黑龙江省双鸭山市中级人民法院《关于采矿权转让纠纷案件适用法律问题的调研报告》，该市近三年受理的13件小型煤井纠纷案件中，涉及采矿权转让的纠纷案件就有7件，其中煤井转让纠纷案件2件，股权转让纠纷案件3件，承包合同纠纷案件2件。在全国范围来看，因纠纷诉讼引起的群体性上访、闹访、缠诉不在少数，不少私营矿山企业几经转让，关系复杂，涉及当事人较多，对矿业秩序和社会稳定造成了严重影响。

2 采矿权转让存在问题分析

2.1 现行法律滞后于社会实践，是规避监管行为存在的根本原因

在采矿权转让实践中，除《矿产资源法》列举的法定转让形式外，还大量存在非法定交易形态的矿山企业股权、合伙份额的转让，能否一概定性为采矿权转让，现行法律无明确规定。国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条规定“矿业权适用不动产法律法规的调整原则。”《物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”我国对不动产物权变动采纳的是登记生效模式，而《矿产资源法》及国务院的相关法规、部门规章和地方政府规章在某些规则上与《物权法》精神不符，也未区分矿业权流转合同审批与矿业权登记，甚至混淆，以致于执法实践中适用法律存在诸多疑惑，亟待改进。

2.2 行政主管部门之间信息沟通不畅，是导致程序倒置的直接原因

由于采矿权转让受到严格的限制，同时又蕴含着巨大的经济利益，采矿权人自然会产生以股权转让的方式，来规避关于采矿权转让的严格限制的动力。现实中，可能存在记载不一致的能够证明采矿企业性质的证明文件，如《采矿许可证》、《生产许可证》、《矿长资格证》和工商登记档案等。不同的非规范性法律文件出现不同的记载内容，其原因与实践中矿业开采、经营、转让的申请、批准和登记机关的分散性以及各个行政主管部门之间，没有建立良好、及时的信息沟通有关，从而也导致了采矿权转让审批和工商变更登记办理程序的倒置。

2.3 未经审批的采矿权转让不受法律保护，是纠纷诉讼频发的主要原因

经过国家对矿业市场的调控和规范，大量的小矿山被关闭或整合，保留下来的采矿许可证更加一证难求，据2010年统计，全国开采企业11.95万个，比1994年历史最高年份的28.88万个减少近60%，集约开发水平不断提高[3]。截止2012年12月底，全国非油气有效采矿许可证有9.7万个，同比下降9.1%，较上年底减少9700个[4]。采矿权转让合同签订之后如未经审批，或因产业政策性调整，导致一方当事人无法履行报批义务，在矿产品价格上扬或受让人经营效益较好时，曾经廉价转让采矿权的当事人受利益的驱动和诱惑，常以未办理采矿权转让审批手续为由提讼或上访。

3 规范采矿权转让的对策

3.1 建立适应社会主义市场体制的矿产资源法律法规体系

3.1.1 修改矿产资源法

现行《矿产资源法》已经明显不适应当前经济社会的发展需要，迫切需要根据新形势对该法进行修改完善。修改时应增设“矿业权转让”章节，明确界定采矿权转让方式、需要备案的具体情形，尤其对股东进出、股份变化、法人代表变更、企业性质转变、企业资产整体出售（采矿权人不变）等与采矿权转让的关系予以规定，对其涉及采矿权转让的行为进行规制；明确不报批、不备案的法律后果；明确非法转让采矿权的情形及其承担的法律后果。.

调整采矿权转让审批权限。按照简政放权和“谁发证，谁负责”的原则，调整现行采矿权转让由部、省两级审批的规定，实行部、省、市（州）县（区）四级按颁证权限分别负责本级颁证的采矿权转让审批，其中部、省、市（州）三级的采矿权转让应按规定进入同级矿业权交易机构或公共资源交易机构签订转让合同。

3.1.2 修订采矿权转让管理制度

实行采矿权转让的分类管理制度。对转让双方签订转让合同并完成价款支付的情形，经审查采矿权符合转让条件、受让人具备相应开发资质条件的，直接到国土资源行政主管部门办理采矿权转让审批；经审查不符合上述两项条件的，批复其转让合同无效。无意向受让人的，由采矿权人委托矿业权交易机构或公共资源交易机构挂牌转让，确定受让人，转让人和受让人在交易机构的鉴证下签订转让合同，严格进行转让信息公示和转让审批。通过分类处理，增强法律执行的可行性，引导采矿权人进场交易，将采矿权转让纳入依法监管的轨道。

3.1.3 完善采矿权登记制度

国土资源管理部门通过完善采矿权管理信息系统和矿业权配号系统，在采矿权登记中将矿山企业控股股东和法定代表人列入登记内容，并在采矿许可证副本上注明。控股权变动而没有到办理转让审批或备案的，基于采矿权产生的有关权益，国土资源管理部门应不予保护。

3.1.4 强化法律法规的衔接

矿产资源管理法律法规应加强与《物权法》、《合同法》及即将出台的《不动产登记条例》等相关法律法规的衔接，实现采矿权的物权属性和不动产属性互不冲突、采矿权转让实务中存在问题能够顺利解决以及合理开发有限矿产资源的目的，促进我国矿业经济的健康、有序发展。

3.2 加强对持证矿山企业的监督检查

国土资源主管部门建立日常动态巡查和采矿权年检相结合的监督管理制度，加强对持证矿山企业股权变化情况的检查，对企业控股股东发生变化而未申请采矿权转让审批的，下发整改通知，要求其限期整改完成；股权变化可能影响采矿权人经营策略的，督促其将股权转让协议报主管部门登记备案。对未按规定申请转让审批和备案以及转让审批和备案审查中发现股权变化影响矿产资源合理开发利用的，督促其整改，否则采矿权年检不予通过，采矿权到期不予延续。对影响严重且涉及上市公司的，向证券监管部门提出相应监管建议。做到及时发现，及时规范，尽可能避免矛盾叠加引发的纠纷和诉讼。

3.3 建立部门信息沟通协调机制

国土资源、工商、证券管理部门之间加强协调，在办理采矿权变更登记、工商变更登记和上市矿业公司股权转让信息披露时互相告知，明确告知义务和流程。工商行政管理部门在办理矿山企业工商年检和工商变更登记时要求提采矿许可证副本，发现控股股东与工商登记不符的，不予办理工商变更和年检。同时国土资源管理部门与税务管理、发改委等部门合作制定采矿权转让税费征管办法，对采矿权转让行为按规定征税，受让人凭采矿权转让合同、矿业权交易机构出具的鉴证文书和纳税凭证向国土资源管理部门申请办理采矿权变更登记手续。

参考文献：

[1]曹晓凡，王正.浅议采矿权转让过程中的若干法律问题[J].中国矿业，2009（8）：21-23.

[2]尚宇，卜小平.对矿业权市场若干问题的思考[J].中国矿业，2009（4）：21.

篇4

关键词: 水资源;管理; 流域;污染; 补偿机制;管理体制; 综合规划

中图分类号： TV213文献标识码：A 文章编号：

我国水资源短缺，人均占有量仅是世界平均水平的四分之一。水资源供应的短缺对我国的经济社会可持续发展有着深刻的影响，尤其是华北地区，已经处于危机的地步。随着社会经济进一步发展，这种问题将会更加突出。如今加强水资源管理工作，实现水资源可持续的利用，俨然成为当今我国政府的一项非常重要的工作方面。

一、由水资源引起的主要矛盾冲突体现分析

在我国，水资源所有权属于国家，是为典型的公共资源，其初始分配及进一步分配都是在自然分布的基础上由国家和地方政府来完成的，最终的水的消费价格也是地方政府制定的。由于管理体制、法制建设不完善及实施上的原因，在经济社会发展中水资源使用过程中的矛盾冲突日益严重，对行政区域间的友好和睦相处、经济发展、居民生活秩序甚至生命财产安全都产生了严重的影响。

1. 行政区域间、行政区域和流管会间及水资源消费者之间由于水资源用途等原因矛盾冲突突出

近些年来，这些单位或者消费者围绕用水发展的矛盾不断增多，主要体现在水量分配、径流调蓄及水事活动间的协调方面，甚至演变为上游和下游、左岸和右岸、支流和干流、地方行政区和流域管委会间的挣水。例如，每年在黄河水资源问题上年开分水会议商议各省区分水方案时，各方争议严重。出现了有的省区暗地里超量引水、两岸省区各自挖引水渠引水等局面，几度使黄河某些河段濒临断流。在支流水量使用问题上，黄委会和流域各省份间也存在严重的意见分歧，很多流域省份对黄委会对该行政区域支流水量开采进行控制的做法相当排斥。

根据国务院批准的黄河可供水量分配方案，在制定《黄河水量统一调度条例》时，黄委会认为必须要对黄河干流、 支流水量进行统一的规划、分配、调度，但是山西省要求删除汾河、河南省要求删除陆浑水库、但山东省要求删除大汶河和东平湖，意见分歧非常严重，在1999年至2004年间，农民围攻仅河南、山东两局闸管所的次数就达30多次。

2. 水资源匮乏、浪费严重，并且普遍存在用水定额高及效率低下的问题

在我国，农业是水资源的使用与浪费大户，在农业灌溉上普遍使用的是“土渠输水、大水漫灌”的方式，在输水时有超过一半的水渗漏损失，利用率不到40%，与发达国家相比相差一半多。在黄河流域，由于落后的灌溉技术、渠系缺乏防渗措施等原因，农业灌溉的用水率只有30%。西北地区这些水资源严重缺乏的地方，农业灌溉占用水总量的90%，但是用水率平均在30%～40%。

工业领域由于我国现用的用水设施技术落后，用水量是发达国家的10-20倍。工业用水的重复率是55%左右，而发达国家可达75%-85%。

在城市居民生活用水方面，没有普遍形成节约用水的理念，铺张浪费现象依然严重。北方城市人均用水在130升左右，与发达国家相比几乎没有差别，但是生活水平远远没有发达国家的生活水平高。并且我国城市中所使用的用水器具和自来水管网相对比较落后，仅在这两项上水资源的浪费损失率大约在20%以上。

3. 水资源污染不断加重，严重威胁供水安全，加剧了水资源的紧缺

按照水资源质量可将其分为5类。1类：符合饮用及渔业用水，水质良好；2类：污染较轻，符合地质水水质卫生标准；3类、4类、5类分别为较重污染、重污染、严重污染，超过这五类的水是废水。

1987年参与全国水资源评价的河流汇中，有34%的水资源可用于饮用，达到1类标准，89%的水资源可达到2类标准，符合其他几类的水资源综合起来占到6%。但是随着工农业的发展及人口数量的增加，大量的工业污水、生活用水在没有处理的情况下直接排入了江河湖泊，严重加重了水体的污染，致使水体自净能力不断降低。主要的污染指标为生化需氧量、氨氮、挥发酚等。从全国范围来看，水资源的污染正从东部向西部发展，从支流向干流、城市向农村、地表向地下进行蔓延扩散。直接影响到人民的身体健康及农业、工业发展，同时也加剧了水资源的短缺。

在加上水资源的过渡开发，流域引水监管乏力，相应利益补偿机制的缺乏等直接加剧了水资源使用过程中的矛盾突出。

二、解决我国水资源管理突出问题的对策分析

水资源短缺是未来我国经济社会发展的最大障碍，除了人口数量及气候状况的影响，水资源的管理上所存在的问题是导致其短缺的主要原因。应从以下几个方面入手解决水资源管理上所存在的问题。

完善水资源法，并严格执行相关法律提高管理效率

首先要充分发挥市场机制，改变自然资源利用的观念。将传统的“取水权”改变为“水资源使用权”，虽然“取水权”制度是典型的使用行政手段配置水资源的方法，但是没有考虑到到水资源经过分配后而出现的生产要素及私人财产属性。所以在对水资源进行分配时为追求效益最大化要充分发挥市场机制作用。将“取水权”改变为“水资源使用权”之后，水资源就可称为地区或者用水户财产权的一部分，可以进入市场进行自由的分割、转让。这种做法的好处的体现是：用水者会自觉加大对用水机制的投入，最大限度的节约成本，同时水资源会自动流向产出效益高的产业和地区最大限度的实现水资源整体配置效益。

其次，大力加强我国跨行政区水资源管理的立法工作。通过加强我国跨行政区水资源立法,可以强化流域管理机构的协调、处罚、仲裁职能，并且对水资源的一些具体管理工作例如水灾防治、 水量调度等均出台详细的法规。并且要强化行政执法的规范法、法制化。要积极通过宣传营造水资源法制氛围来提高人民水资源法制意识，同时加强相关人员的培训，提高执法人员的素质及执法水平。同时各省级水利主管部门也要建立相关制度，严格执行相关的法规制度。

2.对水资源行政管理体制进行改革，实现对水资源的统一管理

水资源是社会经济发展的战略性资源具备公共产品的特征。所以在对其进行管理时要遵循客观规律，统一对水资源进行管理。实现的前提是对目前的水资源管理行政体制进行改革，实现水利部门、流域管理部门、省级到市级水利管理部门垂直领导的水资源管理机制。

另外也要打破行政分割局面，积极实现水资源管理各部门的统一管理。通过建立主管部门为主，相关部门为辅，多层次协调协商制度，并以法律法规的形式规范起来，对有关区域及利益行业的相关政策进行协调并相互制约，使地方性和行业性法规与国家的相关法规相一致，形成衔接流畅统一的管理模式。

3.完善水环境审查、监督、评价机制，强化政治力度

水体的污染往往是地方政府盲目追求利益的关系，排污企业上缴的税也是地方政府税收非常重要的来源，也包括环保罚款，形成了地方收入。所以有些地方政府往往容忍对生态环境破坏。所以为做好水资源防污染工作，要从相关制度上进行安排。

首先要在水利部领导下，强化国内河流流域的监督执法力度，为保护水资源要实施异地审查制度并采取定期、不定期结合的方式进行。同时将水的生态环境纳入地方党政主要领导政绩考核内容之中，这样可以间接把“讲政治、 抓经济、 重生态”的执政理念渗入到领导干部的工作之中。并且在条件成熟的情况下，建立水质评价排行榜，向全社会公布结果。成熟条件包括科学的评价指标、调查组织及制度化的评价工作。排行榜可以鞭策水质较差的省、市进行改进，也可以使民众及舆论对地方水资源管理工作进行参与监督，敦促地方政府改进水资源管理的工作。

三、结论

总之，水资源管理工作要依靠社会各界的力量，在制定相关法律法规时充分考虑到人们的意见和建议，最大限度的保证社会各界的积极参与，进而完善相关法律法规。在进行水资源管理过程中，注重发现新问题，找出其中的原因，提出新的解决措施，不断深入水资源管理工作，为经济社会发展及人民群众的生活提供支撑和保障。

参考文献

[1] 黄海斌. 农村水资源管理与可持续发展对策研究[J]. 安徽农业科学. 2007(12)

[2] 罗鹏业，刘忠艳. 如何全面落实最严格水资源管理制度[J]. 中国城市经济. 2011(23)

[3] 史江涛，张爱国，焦丽英. 山西水资源面临的问题及对策[J]. 地下水. 2008(04)

[4] 孔凡斌. 江河源头水源涵养生态功能区生态补偿机制研究——以江西东江源区为例[J]. 经济地理. 2010(02)

篇5

20世纪初盛行的利益法学派认为，“法律其实就是为保护特定社会上的利益，而牺牲其他利益”。我们把这种法律所保护的利益叫做法益。利益分析是法学研究中非常重要的一种方法。那么发展低碳经济的利益是什么?这种利益有什么样的特点?只有搞清楚了这些问题，才能对我们所要保护利益进行更好的保护。

传统的经济发展模式与生活方式造成了大量的碳排放，超过了大气的碳容量进而影响气候变化异常。而低碳经济模式以碳的低排放为基本要求，尽量减少人类活动对全球气候的破坏，以达到人类与自然和平共处。可见，发展低碳经济所指向的利益是全人类的气候利益。适宜的气候可以说是一项资源，从经济学的角度，我们可以把它看作是一种公共品(publicgoods)。按照萨缪尔森定义，“公共品是指这样一类商品:将该商品的效用扩展与他人的成本为零;无法排除他人参与共享。”适宜的气候，对人类来讲是一种生存必不可少的物品。作为一项公共品，它的生产或者维持必须要有公共支出予以保障，其经营管理也必须由国家、政府等非盈利组织承担。作为倾向于追求私益的企业和个人是不可能主动承担这项责任的。

由此可知，我们要发展低碳经济以保护我们的气候环境，国家和政府在其中应该承担主要的责任。并且发展低碳经济本身是对现有模式的一种改变，这就涉及到公共利益与个人利益，短期利益与长期利益的取舍。国家和政府作为发展低碳经济的主要责任者，就要协调各方利益，这样低碳经济才能获得更好地发展。

二、低碳经济法律保障的相关主体

发展低碳经济关乎全人类的利益，涉及经济、社会生活各个方面的改变，其牵涉的主体众多，各主体之间的关系非常复杂。从国际范围来看，主要是国际组织与国家以及相互间的关系;从一国国内来讲就是政府与企业、个人以及相互间的关系。

(一)国际组织与国家

低碳经济的提出源于全球气候变暖，而气候问题本身就是一个全球性的问题，单个国家的作用是有限的，这需要各国之间进行合作，共同来促成低碳经济的发展。但是，各国之间在发展低碳经济方面是存在着利益冲突的。

1.全球公共利益面临公共资源稀缺性与产权无主性的矛盾。人类的活动使温室气体的环境容量这一公共资源越来越稀缺。《斯特恩报告:气候变化的经济学》提出“应当把目标设定为将温室气体含量稳定在450～550ppm(百万分之一)CO2(二氧化碳当量)的范围之内，如果目标高于上述范围，就会大幅度地增加带来严重危害的风险”。如果按照2008年全球CO2浓度为380ppm计，则人类还有70～170ppm可使用的温室气体排放额度。”减少全球碳排放首先要面对的是环境经济学的一个基本问题，即全球温室气体的环境容量是无主的，正是这种所有权的缺位，才导致各国在没有外界压力时对其视而不见乃至过度使用。

2.国家利益与全球公共利益的矛盾。首先，发展中国家发展空间受到限制。以中国为例，中国目前是世界第一大发展中国家，全球第二大CO2排放国，按照发展低碳经济的要求，这样的碳排放量显然是不行的。气候变化既是环境问题，也是发展问题。CO2排放空间，说到底是国家未来的发展空间。中国所遇到的问题，也是很多发展中国家同样面临的问题。其次，发达国家对待低碳经济态度有异。英国能源白皮书《我们的能源未来:创建低碳经济》指出:英国能源发展的总体目标是，到2050年，从根本上把英国变成一个低碳经济的国家;着力于发展、应用和输出先进技术，创造新的商机和就业机会;在支持世界各国经济朝着有益环境、可持续的、可靠的和有竞争性的能源市场发展方面，英国将成为欧洲乃至世界的先导。美国布什政府就以减排将“损害美国经济”为由，拒绝签署《京都议定书》，不愿在国内实施强制减排措施。而美国现任总统奥巴马则认为，应对气候变化将对经济产生积极长远影响，其着眼点在于清洁能源在创造就业方面明显拥有巨大潜力，并主张在危机过后，寻找一个可持续的发展模式，因此，在减排方面采取了积极态度。由此可见，由于各国国家利益不同，各国在对待低碳经济的态度上也各异。要在全球范围内推进低碳经济的发展，以联合国为代表的国际组织应当发挥更积极的作用，促成各国迅速达成共识。

3.国际组织的努力。1992年，在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会就通过了《联合国气候变化框架公约》，它是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体的排放、以应对全球气候变化给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。《公约》于1994年生效，据统计，目前已有191个国家批准了《公约》。1997年，《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会在日本京都举行，并通过了著名的《京都议定书》，对2012年前主要发达国家减排温室气体的种类、减排时间表和额度等做出具体规定。《京都议定书》于2005年开始生效。根据这份议定书，从2008年到2012年间，主要工业发达国家的温室气体排放量要在1990年基础上平均减少5.2%。目前已有170多个国家批准了这份议定书。

《联合国气候框架公约》和《京都议定书》就是国际上在低碳经济方面所达成的两个最主要的条约。由这两个国际条约所形成的一些原则和制度对促进各国发展低碳经济，平衡各国利益起到了明显的作用。《联合国气候框架公约》和《京都议定书》确立了两项核心的原则和制度。

(1)“共同但有区别的责任”原则。《联合国气候变化框架公约》的核心内容正是“共同但有区别的责任”原则。“共同但有区别的责任”中的共同责任，是指每个国家都要承担起应对气候变化的义务，因为这关涉到每个国家的利益。而区别责任是指发达国家要对其历史排放和当前的高人均排放负责，它们也拥有应对气候变化的资金和技术，而发展中国家仍在以“经济和社会发展及消除贫困为首要和压倒一切的优先事项”(公约语)。《联合国气候变化框架公约》正是因为考虑到各国经济发展水平、历史责任和当前人均排放上存在差异，才确定了“共同但有区别的责任”原则。根据这个原则，发达国家率先减排，并给发展中国家提供资金和技术支持;发展中国家在得到发达国家技术和资金支持下，采取措施减缓或适应气候变化。

(2)碳交易制度。按照《京都议定书》规定:到2010年，所有发达国家排放的包括二氧化碳、甲烷等在内的6种温室气体的数量，要比1990年减少5.2%。但由于发达国家的能源利用效率高，能源结构优化，新的能源技术被大量采用，因此本国进一步减排的成本高，难度较大。而发展中国家能源效率低，减排空间大，成本也低。这导致了同一减排量在不同国家之间存在着不同的成本，形成了价格差。发达国家有需求，发展中国家有供应能力，碳交易市场由此产生。清洁发展机制(CDM)、排放贸易(ET)和联合履约(JI)是《京都议定书》规定的3种碳交易机制。除此之外，全球的碳交易市场还有另外一个强制性的减排市场，也就是欧盟排放交易体系(EUETS)。这是帮助欧盟各国实现《京都议定书》所承诺减排目标的关键措施，并将在中长期持续发挥作用。

(二)政府与企业、公众个人涉及到国家内部，政府在发展低碳经济中应该发挥主导的作用。所谓的政府主导，是指政府以市场化的、财政的手段以及非市场的行政力量，通过制定相关法律、法规和政策，推动、调控和引导低碳经济的发展。在这一过程中，既要遵守市场经济的基本规律，又要弥补市场经济的失灵，以推动低碳经济的发展。政府运用的手段主要有行政强制和行政引导两种。所谓行政强制，是指行政主体为实现行政目的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。在低碳经济法律调整机制中的行政强制，是指国家通过制定和实施低碳经济法律法规，以命令性、强制性、执行性的措施单方面干预社会经济生活，保障经济的可持续发展。行政指导是行政主体基于国家法律、政策的规定而做出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权的行为。在发展低碳经济中，行政指导手段应更加关注行政相对人的自愿性选择和自己的意志表达，更加减少行政相对人的抵触情绪而接受行政指导，从而更加有效地促进低碳经济的发展。在低碳经济模式下采用行政指导手段，可以弥补相关的立法空白，推进环境无害化技术的开发与普及，对低碳经济模式下社会主体之间的利益关系进行综合平衡。

1.经济刺激企业进行改变。企业是最重要的市场主体，在发展低碳经济中企业重要性是不言而喻的。企业是以经济利益为其追求目标，而发展低碳经济涉及到对现有的生产技术、产业结构等变革，从短期来讲会损害企业的现有利益。因此对于企业我们应该采用经济刺激的手段来促使企业走低碳之路。低碳经济法律调整机制中的经济刺激手段是以“成本———效益”为核心，具体制度主要有收费制度、税收制度、押金制度等等。经济刺激能够使企业等市场主体根据自身利益的大小，自由、灵活地选择具体的发展模式，通过影响市场主体的决策和经济活动过程，实现经济效益、社会效益和环境效益的共赢。

2.倡导企业应该勇于承担社会责任。所谓企业的社会责任，就是指企业不能仅仅以最大限度地为股东赢利或赚钱作为自己的唯一存在目的，而应该最大限度地增进股东利益之外的其他所有社会利益。在低碳经济发展模式下，企业的社会责任主要是企业在环境保护、资源利用方面责任制度的确立和相关法律义务的负担与履行。从某种程度上讲，企业的社会责任与其赢利性特征是背道而驰的。但是从长远发展角度看，企业所承担的环境利益方面的社会责任和其赢利性又不是完全对立的，而是一种相互协调、相互促进的有益补充和互动。因此，在提倡发展低碳经济发展中刺激企业的社会责任是必须的，具有重要的意义。目前，我国低碳经济法律调整机制在经济刺激企业的社会责任方面还有明显的不足。例如，激励管制工具不健全、不完善，缺乏有效的激励管制程序和监督救济措施等等。因此，可以采取以下激励工具:补贴政策、税收政策、价格政策、低息(或者贴息)贷款政策、公益基金政策等等。此外，环境责任保险、信贷担保等激励工具也是推动低碳经济发展的重要工具。

(三)鼓励、引导公众广泛参与

社会公众是生态环境的受益者、使用者和受害者，对出现的生态环境问题最为了解、最为敏感。由于公众的行为既影响政府同时还影响企业，所以发展低碳经济离不开社会公众的积极参与。政府应运用各种手段和舆论传媒加强对低碳经济的社会宣传，鼓励公众改变其对环境不利的行为。比如我们现在所倡导的“绿色生活”方式，已为越来越多的人所接受，绿色生活、绿色消费正成为一种时尚的生活方式。在我国现阶段，鼓励、引导公众广泛参与具有重大意义。首先，政府在推动低碳经济的建设过程中，难免会出现一些决策失误、损害相关主体的利益等情况，而社会公众的参与有利于弥补政府的这种缺陷，为政府决策提供必要的信息和反馈，降低政府运行成本，同时有利于形成长期有效的监督机制，制约政府的权力滥用。其次，社会公众个人的参与有利于引导企业实施低碳经济战略部署，社会公众的消费观念、消费水准、消费需求能够给企业指明前行的道路。再次，公众的广泛参与能够加快低碳经济观念的宣传和落实。因此，发展低碳经济，提高低碳经济政策的实施效果，最终要落脚于公众环境意识的提高和参与能力的增强。

三、低碳经济所涉及法律领域及中国的法律现状

低碳经济是经济发展模式更是一种生活模式，它涉及到社会经济生活的各个方面，发展低碳经济必须用法律的形式来对其进行鼓励保护，所涉及的法律法规是非常庞杂的，具体可分为能源的开发与利用、工业生产活动、人们的日常生活消费、环境保护这些领域。而在这些领域，我国相关的法律制度尚存在着诸多问题。

1.资源(矿产资源)能源领域。关于我国的资源(在这里指矿产资源)法律集中体现为《矿产资源法》以及相应的法律制度。其在现实中主要体现的问题是探矿权、采矿权有偿取得问题，矿产资源补偿费征收比例过低等。我国的能源立法如《节约能源法》和《可再生能源法》体现了低碳经济的要求，但是还存在能源基本法律缺位，一些能源单行立法中存在不少空白。

2.生产领域。在生产领域，与低碳经济有关的法律主要有《节约能源法》《可再生能源法》等法律，这些法律虽然规定了一些有利于低碳经济的条款，但总体上看这些法律条款数量较少，且规定较为疏漏，实践中具体落实的难度较大。在生产领域最密切的是《清洁生产促进法》，该法系统地对节约资源与能源、提高资源能源的利用率、综合利用、废物回收利用等进行了规范，但是由于现行清洁生产法等是以促进法的方式建立的，法律责任条款太少，鼓励性条款虽多却难以落实。《清洁生产促进法》的这一基本特征，大大降低了该法的实施效力和约束力。

3.消费领域。在人民的日常生活消费领域，最主要的任务就是引导消费者进行绿色生活、绿色消费减少碳排放。我们现行法律法规中，鲜有在消费领域与低碳经济相关的专门具体规定，利用市场手段(如税费、财政信贷政策的)调控消费行为引导绿色消费基本处于空白。

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【论文摘要】本文通过对我国科技资源共享平台建设现状和运行模式进行描述与分析,找出影响科技资源共享平台有效运行所存在的主要问题,阐述了共享平台一线工作人员具体实践操作时的困难与顾虑;有针对性地提出几点偿试性建议,供大家共同讨论。

科技资源是科学技术发展的基础和条件,是国家科技进步及科技创新的保障和物质支撑,它已成为国家的重要战略资源,显示出在国际竟争中的战略地位。为此,我国有关部门已开始对科技资源共享问题制定了一系列措施,并做了大量的工作也取得明显的成效,与此同时也暴露出在管理上一些突出的问题,特别是如何保障科技资源共享平台长期有效运行尤为突出,今天本文就共享平台运行机制问题同大家进行初步的探讨,并偿试性地提出几点建议。

一、科技资源的内涵及共享平台建设现状

科技资源是指从事科技活动的人力、物力、财力以及组织、管理、信息等硬、软件要素的总称,它不仅包括仪器、设备等,还包括实验材料、实验方法、科学实验数据和科技人才。科技资源的共享即是公开并整合现有的科技资源,实现科技资源的科学、高效使用和管理,充分利用现有资源,不断开创新的资源,使之创造出更大的价值。而我国目前对科技资源共享平台的建设主要包括三个方面的内容:一是物理资源的共享,包括大型精密仪器、设备和实验条件等的共享;二是信息资源的共享,包括文献、图书、资料、科学数据等的共享;三是人才资源的共享。

自从2004年7月国务院由国家科技部、发展改革委等四部委联合编制《2004—2010年国家科技基础条件平台建设纲要》以来,各地政府都在积极响应,按照“整合、共享、完善、提高”的要求,有效调控增量投资,激活存量资源,尽最大限度发挥现有资源的潜能。目前,从国家层面来看到2006年止,已建成和在建的大型科学设施有20多项,正在运行的国家重点实验室有182个,已初步掌握了自然学科技术资源的种类、分布和丰度等基本情况,收集了37万份农作物种质资源;12万份林木种质资源;37000多株微生物种质资源等大量自然科技资源;已建立采用共享模式国家大型科学仪器设备中心有10多家;建成气象、测绘、地震、水文、林业和农业等12个科学数据共享中心;还有建成科技文献共享平台,成果转化共享平台,网络环境平台。根据科技部的有关资料显示目前我国拥有价值50万元以上的仪器设备达1.2万台以上。其次,从各级地方政府来看,经济相对发达的沿海城市在建立共享的大型科学设施、科学仪器和各研究实验基地都得到较快的发展;如在北京、上海、广州、四川、福建等10多个城市已建立了大型科学仪器设备协作共用网,较大幅度地提高了现有仪器设备的利用率,为支撑各科技领域开展研究活动奠定良好的基础,这些成绩取得与近几年逐步增加科技投入有着直接的联系,但目前科技管理体制的条块分割等方方面面的原因,科技资源的建设仍存在着重复建设和利用率低下问题,有资料报道我国的科学科学仪器设备的数量比欧盟15国的总量还多,但大多“闲的以慌”设备的利用率不到25%甚至更低。因此如何保障共享平台的平稳有效运行,提高其的利用率,是摆在我们面前的一个不可回避的问题。

二、目前运行模式与存在主要问题

随着国家以对科技基础条件的投入不断加大,各地的科技资源共享平台也得到快速以展,到目前为止全国已建成几千个科学数据库、大型科学仪器协作网、国家和省市级重点实验室及工程技术研究中心等科技资源平台;但由于长期受到老的观念和机制的约束等原因,这些机构大多数仍以政府为投资主体,政府不但要投入大量的建设资金,还要承担具体工作人员费用和运行维护资金,据了解在资源共享平台工作的大部份工作人员都偏向把人工作单位的性质定为公益性的事业机构,以减少他们的后顾之忧,即使有能力面向市场转制的单位也不愿意走市场化的路,承担经营所带来的风险;这种的运行模式已严重阻障着共享平台的发展和科技体制的深化改革。产生这种现象主要是存在以下几个原因:第一是我国在科技资源平台共享的整体水平不高,缺乏相互交流沟通,没有形成面向大社会的数据共享;数据产品的加工能力和生产能力较低,资源利用率不高,高水平的产品匮乏,无法产生效益养活自身,更谈不上发展状大。其次是还缺乏对科技公共资源投入的顶层设计和宏观协调管理,造成许多部门争资金、上项目、使大量的科技设备存在重复购置使用率不高;而且资金分散和缺少相应的配件供应渠道给运行维护造成不便,客观上给共享平台发展带来困难。第三是到目前止我国尚未有科技资源共享体系的统一规范,也没有科技资源共享的法律、法规等保障性制度,使共享实践缺乏操作层面的规则,给科技资源共享在全国普遍推广带来很多实践障碍。第四是对从业工作人员在激励机制方面没有相关的制度,对在共享平台一线的工作人员既没有相对的任务也也没有相应的奖励措施,工作人员不敢放开手脚开展相关业务,始终处于一种被动的工作状态,人的积极性没有得到充分的调动,从主观上也影响科技资源共享平台事业的发展。

三、几点建议

1.借助国际有益经验,制定共享平台的相关法规。在我国长期以来缺乏有效的共享机制和相关的法律法规保障。而西方发达的国家在科技资源共享方面有的成功经验,并形成了一整套共享的规范。他们强调以政府为主导统统筹规划,注重建立和完善共享的制度。如美国出台的《美国联邦信息资源管理法》,德国的《信息和通讯服务规范法》,法国的《法国的信息社会法》等等,这些法规的出台保存障了共享操作方案的实施;又如美国数据共享政策规定美国国家政府所有和国家投资产生的数据及信息除危及国家安全、影响政府政务、涉及个人隐私的,其余全部纳入“安全与开放”的数据共享管理机制;“完全与开放”的最低标准是:数据开放,用户获取数据的费用不高于数据复制和邮寄所发生的费用。因此在我国加快研究制订《中华人民共和国科技资源法》及相关法律;制定有关学科数据交汇共享管理方面的条例;以明确政府职能部门对科技条件建设与管理职责是非常必要的。

2.加大对现有科技资源的整合力度,构建高质量的共享平台。前些年我国在科技资源共享方面缺乏相关的沟通渠道和法律法规的保障,导致重复建设、科学仪器设备利用率低等问题的客观存在;所以要进一步加大对各种资源的整合力度统筹规划、合理布局。特别对以往分散在政府、科研机构、高等院校和有关企业中的科技资源进行统计、分类整合,使其焕发出应有的活力与作用;建立起一种能长期互通信息有无的共享渠道。切实转变科研工作人员本位主义的观念,认为把自己的仪器设备、信息与别人共享是一种吃亏的想法,并培养他们如何去共享自己所需要的科技资源,真正构建一个高质量的共享平台。

3.进一步发挥政府的引导作用。各地方政府应结合我国刚刚修订的《中华人民共和国科技进步法》和《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)年》中的要求,充分发挥政府直接引导的作用;首先应加大对科技资源宏观设计与调控,自上而下整合分散的科技资源,逐步形成科学高效、协调有序的科技资源管理体制,其次是加大专项资金的投入,在刚刚起步的共享体制建设中政府要担当投资的主渠道,给科技资源共享平台持续、稳定的经费投入支持。第三,尽快培养共享管理的专业人才,大力发展中介机构,引导相关企业和人员开展资源共享平台的服务应用推广工作。

4.采用经济杠杆来调节科技资源共享平台建设。随着政府部门各项制度的健全和科技体制改革的深入,政府应倡导运用经济杠杆手段来进行建设部分公共科技资源共享服务平台,也就是在明确政策的引导下,运用经济手段,使科技资源的配置、积累有序进行;使拥有者能够在较为宽松的经济条件下全力、高质地完成其职责范围内的资源共享平台建设、运行和维护等工作。以减少政府部门把持资源,避免重复建设;从而在整体上提高科技资源共享的质量。如:在已有良好的监督机制下,部分由政府投资建设的平台对经营者可采取经济奖励的手段,即对提供给政府及公益性部门的信息资源为免费,提供给经营性用户应收取成本费,而收费的一部份上缴国库,一部份留作维护费用,另一部份作为经营者的奖励金。这样就可以进一步调动人的积极性;同时对使用人来讲,当他所支出的费用远远低于自己采集、购置设备所花费时,大部分人都愿意寻求已有的资源部门,而不会去重复建设。而经营者被利益驱动也会尽心去维护经营好本资源平台,逐步形居良性循环,从而真正意义上实现资源共享。

【参考文献】

[1]魏淑艳:《国外科技资源共享的有益经验及对我国的启示》,《科技进步与对策》2005年第9期.

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环境影响评价是为预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度。公众参与是环评机制能够发挥效用的关键。但是我国目前的公众参与机制在法律规定、公众参与人员素质、范围、形式等方面存在不足，使环评制度在很大程度上流于形式，进而在探讨如何完善环评中的公众参与机制，真正形成“阳光环评、民主环评”的机制。

[关键词]

环境影响评价；公众参与；公众参与机制；阳光环评；民主环评

一、厦门PX事件引发的思考

厦门海沧PX项目，是厦门市引进的一项总投资额108亿元的对二甲苯化工项目，该项目号称厦门“有史以来最大工业项目”，选址于厦门市海沧台商投资区，投产后每年的工业产值可达800亿元人民币，原国家环保总局国家发改委核准通过PX项目，于2006年11月正式开工。但由于PX项目区域位于人口稠密的海沧区，与厦门岛仅7公里之距。项目开工后其安全问题便遭受广泛质疑。105名全国政协委员联名提交了一份“关于厦门海沧项目迁址建议的提案’。提案指出，离居民区仅1.5公里的项目存在泄漏或爆炸隐患，必须紧急叫停项目并迁址。但遗憾的是厦门市政府没有采纳他们的建议。6月1日，数千名激愤的厦门市民以“散步”的名义，上街游行，“反对PX，保卫厦门”。6月7日，原国家环保总局副局长表示，国家环保总局将组织各方专家进行厦门市全区域的规划环评，就厦门市的环境承载能力、城市发展定位、总体空间布局、生态功能分区等问题进行深入研究，并提出综合性建议。若不符合规划环评要求，包括PX项目在内的重化工项目都将予以重新考虑。厦门市政府委托中国环境科学院进行“厦门市总体规划环境影响评价”。12月5日，环评报告简本向社会公布，以多种形式征求公众意见。其后公众座谈会召开，参会的71%的发言者反对建设PX项目。12月18日，《大公报》报道PX项目将迁址漳州的古雷半岛。

PX事件引发笔者的思考：己通过法定环境影响评价程序批准的PX项目，为何会引发公共事件？这涉及到项目环境影响评价的局限性和公众参与环境影响评价的不完善。

二、规划环评中的公众参与

规划环评是指对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度.为了从源头上保护环境，对规划进行环境影响评价是十分必要的.规划环评不同于项目环评. 规划的大范围性与高水平性使规划环评能够较好地解决长期的、区域性的环境问题. 规划环评有助于解决不能在项目层次上解决的冲突，并且能够分析大量项目的累积环境影响. 进行规划环评的初衷就是要将环境保护的思想尽早地纳入到决策的过程当中，使环境因素与社会、经济因素一样，在规划形成之时即得到重视，使规划更加符合可持续发展的要求。

公众参与是一个连续和双向交换意见的过程，以增进公众了解政府机构、群体组织和私人公司所负责调查和拟解决的环境问题的做法与过程，积极地征求全体有关公民对涉及项目决策、资源利用、备选方案及管理对策的酝酿和形成信息的交换和推进公众参与的各种手段与目标。公众参与包含了信息的馈给和反馈，其目标是给公民表达自己的意见和听取别人意见的机会，使公民有机会影响决策；行政部门与公民间进行双向交流，最后将公众参与的成果用于EIA和SEA中。不难看出，公众在环评中的参与作用是很重要的。

环境影响评价中的公众参与，是指项目方通过环评工作同公众之间直接的双向交流，通过公众参与，全面了解环境背景情况，掌握重要的、为公众关心的环境问题。被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。通过公众参与，掌握群众关心的公共资源及具有美学、文化、生态、历史价值的享受性资源。公众参与是环境保护领域的一项基本原则，公民通过一定的程序和途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使该项决策符合广大公众的切身利益。事实证明公众参与作为一项基本原则在环境影响评价中发挥着特殊的作用。我国2002年颁布的《环境影响评价法》对有关公众参与的内容作了明确的规定。无论从维护公众的环境权益还是提高环评的决策质量等方面，公众参与的作用都是不可替代的。

三、公众参与规划环评的必要性

环评作为一种“防患于未然”的手段远远胜于事后的补救，这种制度的确立促进了环境决策的民主化，公众参与一直被认为是环评的最基本原则，有其不可替代的必要性：

第一，公众参与有助于促进环评的民主公正性和决策科学性。

在各项规划制定过程中，政府部门的权力之声掩盖了公众的声音，公众没办法表达自己的环境诉求，因而环境权益也得不到保障。如引起争议的PX项目中，如果在环评阶段能及时让公众知晓相关环境信息，倾听各方意见后再做决定，也许不会招致如此激烈的反对了。政府虽然可以代表公众视线公共利益，但其容易受短期经济利益目标的诱惑，偏离环境利益的公共性，而公众是环境污染和破坏的直接受害者，他们对环境问题有着切身的认识和感受，因此做出的评价也比较公正，是最有发言权的。建立公众参与的环评机制，能够集思广益，避免浪费，提高效率。

第二，公众参与环评机制有助于提高公众的环境意识

公众参与环评机制不仅有利于保护自己的合法的环境权益，也起到了动员全社会的力量，充分发挥各方的积极性、主动性和创造性保护生态环境，尽量采取有效措施减轻和防止环境侵害。

四、公众参与规划环评的局限性

（一）法律规定的不足

《中华人民共和国环评法》①没有明确提出公众参与这个概念，只是包含了公众参与的内容，且缺乏可操作性，而《环境影响评价公众参与暂行办法》对项目环评的范围、公众参与的形式，及各种形式都提出了富有操作性的办法，但是对于规划环评的公众参与，虽然列出专章，却没有可操作的做法，现行规划环评的公众参与都是参照项目环评公众参与的规定来进行的，实际上，规划环评与项目环评有很大的不同，如具有不具体性、前瞻性、指导性、范围一般也比项目环评大得多，其公众参与与项目环评相比，更加复杂，应有一些与项目环评不同的办法，如扩大环评简本的公示时间、必须进行专家咨询，对公众参与人员的层次要求及来源要求，如遇到公众参与结果多数不同意的情况，该如何操作，以上这些方面，必须在法律法规上予以规定，以使公众参与具备较强的可操作性。

（二）参与人员素质要求不明确

现在公众的环境意识已经得到很大提高，但规划环评的公众参与还存在一个参与人员的素质问题，在项目环评的公众参与的实际工作中，常常会遇到这样的极端情况，极少数与项目密切相关的相邻业主或是出于对项目完成后对自己生活质量影响的担心，或是希望项目业主能拿出一部分的补偿金，从而极力反对项目的建设，即使环评经合理认为分析项目的实施不致对环境产生明显环境影响。而其他公众由于该项目对自己生活不致产生什么不利影响，对项目实施与否漠不关心，这两种态度都不利于体现公众参与的意义与价值。

众所周知，现在环评通过率非常高，这其中和委托方与环评机构的利益关系直接相关，委托方希望项目或规划顺利通过，而环评机构为了顺利完成环评最终获取环评撰写经费，肯定会作出项目或规划在环境影响范畴可行的结论。现在的公众参与工作一般均由项目业主或规划承担方委托环评机构连同环评整体工作进行，而环评机构为了保证环评通过，避免出现不利或激烈意见的公众参与，而对环评顺利通过造成麻烦，会采取尽量简化公众参与面及参与办法，选择性的挑选公众及专家，避免尖锐的公众参与意见。这样环境影响评价及其公众参与为项目或规划把关的作用相对弱化。把为环评把关的责任全部推给管理部门显然有失公允。而规划环评与项目环评相比，牵涉范围更广，环境影响更为复杂、深远，所以规划环评对公众参与的对象、人员组成与素质应有比项目环评更高的要求。

（三）参与的时机过晚

按照环评法的规定，在规划草案报送审批前及在报批建设项目环境影响报告书前进行公众参与。这时规划或项目的基本框架已经完成，公众参与时机显得太晚。建议在规划或项目可研阶段就进行一定形式的公众参与，征求专家及普通民众对规划或项目的建议，而且对环境影响重大的规划，公众参与要贯穿在规划编制的全过程中f在项目可研、修改、报批阶段都须采 取一定形式的公众参与，甚至在规划批准后的实施阶段也可进行公众参与，以监督规划的实施是否符合环评的要求。

（四）流于形式、缺乏反馈。

现在公众参与工作一般是由业主单位委托环评单位进行，为了保证环评的通过，使公众参与不致成为项目的拦路虎，环评单位会采取缩小公众参与面，多采用问卷方式，少采用听证方式，问卷内容简单，回避敏感环境问题，尽量避免聘请可能提出尖锐反对意见的专家等做法，得到令评价单位满意的公众参与结果，好使环评顺利通过。建议环评法在修订时，应把公众参与通过与否作为规划环评是否通过的必备条件，这样才充分体现了以人为本及科学发展观的思想。

五、公众参与规划环评的完善机制

（一）完善相关法律规定。国家应当重视规划环评在环评程序中的作用，制定并完善规划环评相关的法律法规，特别是对于规划环评中的公众参与应当具体规定，如扩大公众参与环评的范围，不应仅限于对编制环评报告书的建设项目，而应涵盖到整个环评范畴，为一般规划和非编制环评报告书的项目提供实施公众参与的法律依据。

（二）在环评的各个阶段应规定公众参与。公众越早介入该环评程序，公众对于该决策程序产生的影响可能就越大。因此，在判断规划和开发建设项目是否需要编制环境影响报告书以及决定环境影响报告书内容范围时，就应当允许公众参与。公众参与应当介入到整个环评程序中，提高决策的科学民主性。

（三）应当明确规定征求意见的公众范围。尽管专家对环评报告的评审时公众参与的一个重要环节，但环评中更应听取受规划、建设项目影响的普通民众意见，因此，应规定除可以论证会等形式征求专家意见以外，还必须征求受项目影响的公众意见。同时，应当加强公众的环境素养，尽量限制为一己私欲和漠不关心的公众参与介入环评，这样既保障了公众的环境权益，又体现了环境决策的民主性。

（四）应当完善公众参与的方式。公众参与环评不仅限于小范围的问卷调查，为确保公众参与环评的有效性，还应规定公众参与代表资格审查制度，即对公众代表和专家代表进行审查，对发放调查表、座谈会、听证会的最低人数要求、公众推选的人数、达到人数的比例等都要明确规定。此外，还应当赋予公众申请发动听证程序的权利，使听证会的征求意见方式在环评中更多地被采纳。此外，应完善对公众意见的反馈机制。建设单位或环评机构在提交环评报告审查时，应将回收的公众意见，包括公众来信、调查表、听证会笔录等一并提交环保部门一并审查。

此外，国家还应当鼓励以环境公益为目的的社团的成立和发展，为环保方面的NGO提供宽松的社会活动空间和完善的保障制度，使他们能有效地发挥作用，成为政府和公众之间的桥梁，增强公众参与环境保护的力量。

六、结语

规划环评中的公众参与如同规划环评本身一样，是一个刚起步的新鲜事物，无论法律

规定还是从具体的实际操作中，都还存在着一定的问题，但我们相信，随着社会逐步走向法制化、规范化，公众参与在实践中会逐步走向成熟，成为规划环评中不可或缺的部分，起到越来越重要的作用。总之，环评呼吁充分的公众参与和谈判过程，我们期盼厦门PX事件引发的民愤积怨得以消除，取而代之的是事前的制度化的公众参与，形式上的环评也逐渐消失，取而代之的是：“阳光环评”、“民主环评”。

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关键词：气候资源；权属；自然资源；人类共同财产

中图分类号：DF46文献标志码：A文章编号：10085831（2013）050028072012年6月14日，黑龙江省颁布《黑龙江省气候资源探测与保护条例》（以下简称《条例》），该条例第3条规定“气候资源为国家所有”，制定的法律依据是《宪法》第9条，其论证逻辑是：气候资源是自然资源，而宪法规定矿藏、水流等自然资源属于国家所有，所以气候资源属于国家所有。此条规定与逻辑推理引发舆论和学术界的广泛质疑。传统观念认为气候资源不能像土地和矿产等资源一样定价与交易，因而长期被认为是人类生存的客观外部气候，而非具有经济价值的自然资源。20世纪40年代，美国著名气候学家兰茨伯格（Landsberg）首次提出“气候是一种自然资源”的观点，气候资源开始作为一种可利用且具有经济价值的自然资源，逐渐为人类所重视，但气候资源权属的争议也因利益的分配问题接踵而至。气候资源是否是自然资源？如果气候资源是一种自然资源，是否与矿藏等自然资源属同等性质的资源？气候资源是否与其他自然资源一样都是国家所有？要厘清以上问题，必须要对气候资源的属性与权属问题进行具体分析。

一、气候资源的自然属性考量：动态自然资源

“自然资源是在一定时间、地点条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前福利的自然环境因素和条件”①。自然资源有两大特点：首先，自然资源是自然物；其次，自然资源能够产生经济价值。

气候资源“是气候系统要素或气候现象的总体，是一种自然物；同时，它在一定的社会经济技术条件下可以为人类所直接或间接利用，对人类具有使用价值”[1]，并创造经济价值，是自然资源的一种。气候资源作为自然资源的一种，“能够为人们作为生产资料和生活资料来源的自然要素”[2]。但由于其时刻处于变化状态，并不依附土地而存在，形态的不确定性决定其与矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源相比，有着本质的区别。（一）气候资源的动态性

气候资源是一种无体资源，在地球生物圈内无处不在，无时不在，因而无区域和界限之分；而其他自然资源则依不同的气候条件或地形条件而存在于不同的地域，并依附于土地存在，如水流依附于土地上的河床存在，矿藏资源、森林资源、滩涂等均依附于不同地形特征的土地存在。

（二）气候资源的整体性

光、热、降水等气候资源具有周期流动的变化特点，使具有不同类型的气候资源和各地区之间的气候资源形成相互依存、相互影响的整体。而矿藏等其他自然资源则是在局部范围内具有整体性。

（三）气候资源的可再生性

1重庆大学学报（社会科学版）2013年第19卷第5期

高利红，等气候资源的属性及权属问题研究――兼评《黑龙江省气候资源探测与保护条例》

煤炭等矿藏资源开采后则不复存在，而气候资源归根到底来自太阳辐射， 如果利用合理，保护得当， 它将与太阳同寿，可以反复、永久地利用。

（四）气候资源的清洁性

气候资源是光照、温度、湿度、降水和风等要素的有机组合，是气候系统和地球环境的组成部分，通常被当作非耗竭性资源，使用后总量不会减少且无污染或少污染，具有清洁性；而其他自然资源在使用过程中或多或少都会对环境造成一定的影响，尤其是煤矿和重金属资源的利用，已经破坏了人类的生存环境。

综上所述，气候资源因其动态性、整体性、可再生性与清洁性的特点与其他自然资源有着本质的不同，对人类的价值也因类别不同而有差异。气候资源按气候要素的构成分为太阳能资源、热量资源、降水资源、风能资源和大气成分资源，其中，太阳能资源是“恒定性资源”[3]，热量资源、降水资源、风能资源是亚恒定性资源，而大气成分资源是易污染性资源（见图1）。不同的气候资源对人类的使用价值并不相同，如大气成分资源侧重体现对人类的生存价值，降水资源与热能资源侧重体现对人类农业生产中所创造的经济价值，风能资源与太阳能资源侧重体现对人类工业能源开发利用中所创造出来的经济价值。气候资源不固定地属于某一国某一地区，是全人类共同拥有的资源，更重要的是，它对整个人类的生存具有两种不同的价值：一是生态价值，二是经济价值。对人类生存影响更大的是其具有的生态价值，此点与矿藏等自然资源依附于土地而存在，人类侧重其经济价值的开发有着本质不同。

二、气候资源的社会属性考量：公共自然资源

气候资源为人类的物质财富生产源源不断地提供原材料和能源。目前广泛利用气候资源的领域有农业 、工业 、建筑 、交通 、商业 、旅游业等，气候资源利用范围的普遍性和利用群体的广泛性，体现了公共资源社会属性的特点。

（一）气候资源的公共决策性

气候资源是人类共有的财富，关系到地球上所有生命的生存和发展，不适当的开发利用会破坏气候系统，损害生态平衡。因而气候资源的开发利用项目需要政府规划并进行环境影响评价，实行公共决策。2006年中国政府正式将“合理开发利用气候资源”纳入了《国民经济和社会发展第十一个五年规划》，意味着气候资源的开发利用正式进入公共决策体系[4]。

（二）气候资源的外部不经济性

气候资源是全人类共同享用的资源，具有动态性。全人类均有权使用气候资源，使用者不受时间和地域的限制，遵循先用原则，先使用者先受益，不合理开发利用必然导致难以克服和难以避免的外部不经济性问题，增加他人的生产成本或造成生态破坏。

（三）气候资源的非排他性

气候资源的非排他性表现在两方面：一是资源享用上的非排斥性。个人享用气候资源时，无法排除他人也同时享用；二是利用气候资源时不能影响或排斥其他人享用，否则与公众的共同利益相违背。

气候资源具有社会属性，经过人类的开发利用，气候资源能满足人类的生存和发展需要，并创造经济价值。但是，气候资源是全人类共有的公共自然资源，开发使用程度主要依经济和科学技术水平的高低来确定，如果遵循“先用先受益”的原则，势必造成气候资源的滥用，影响人类经济与社会的可持续发展。为保护公平合理地使用气候资源，维护公共利益，人类应利用法律手段来保护气候资源。

三、气候资源的法律属性考量：多部门法透析

法律是调整气候资源开发利用中的冲突，确保其可持续发展的最有力手段。但是中国目前气候资源保护立法及其研究严重滞后于现实发展的需要，既未建立起气候资源保护法律体系，也未制定气候资源保护专项法律法规，更有甚者，在法律规定中混淆气候资源与其他自然资源的所有权类型，将其纳入国家所有的自然资源法律保护体系。为保护气候资源维护生态系统平衡的基础性作用，保护弱势利益，促进公共资源的公平利用，现代法律应该检讨传统法律在气候资源经济价值与生态价值上的平衡问题，实现法律的矫正失衡利益功能。

（一）民法视角分析：气候资源所有权的检讨

1.古罗马时代民法上气候资源的规定：共用物

古罗马时代民法视角下，人们已经开始区分属于国家所有和人类共享的自然资源，追溯到民法上“物”的规定即可见此种分类。“罗马法以物能否为个人所有为区分标准，将物分为非财产物或财产物。财产物，是指一切可以为个人所有的物，包括一切个人的财产和无主物，即私法意义上的物”[5]277-281；非财产物是指不可作为个人财产所有权客体的物，包括“神法物”《十二表法》时，神法物分为神用物、安魂物和神护物三种：（1）神用物，是指经法定程序供奉给神灵所用的物，包括土地等不动产，以及教堂和庙宇内的偶像、器皿和用具等动产。（2）安魂物或宗教物，这是为安葬亡魂所用的物，即用以供神安息的物，如棺材、坟墓、骨灰盒等。（3）神护物，这是罗马人认为受神灵保护的物，如城市的城墙、城门等。与“人法物”，它们以满足公益为存在目的，不能成为契约的标的，不得买卖让与。因本文研究与气候资源相关，故重点讨论人法物及其类别。

“人法物为供公众享用的物，并分为共用物、公有物和公法人物。（1）共用物（res communes）：指供人类共同享用的东西。任何人包括市民、外国人都可以享用，如空气、大海等。（2）公有物（res publicae）：指罗马全体市民公共享有的物。其所有权一般属于国家，不得为私人所有，如矿产、河川、公共土地、牧场等。（3）公法人物（res universitatis）：主要指市府等的财产”[5]277-281。

依以上分类，共用物是人类共同享用的物，不具有排他性，个人无法主张所有权；而公有物与公法人物则是属于社会共同体所有的物，非社会共同体成员不得享用，具有排他性，只不过公有物的所有权属于国家内的全体市民，公法人物则是市府内的全体市民。三者主要差别可归纳如下。

第一，所有权不同。共用物是主体不明确的物，没有主体归属的物不是严格意义法律上的物，不能作为所有权的客体，是不能成立所有权的物。共用物与无主物不同，无主物可以成立所有权，先占是取得无主物所有权的法定方式。

公有物和公法人物的所有人是社会共同体的所有成员，公有物和公法人物的所有权不属于任何个人，而是归属于国家或市政等公共机构，它们不用于经济目的，由社会共同体成员共同且平等地享用，其所有权对外具有排他性，对内则具有平等性。

第二，排他性不同。共用物是全人类共同享用的物，强调的是对物共同且平等的利用，而不是归属。“自然法，空气、大海及海滨是共用物，它们源于自然物，至今不属于任何人”[6] 。“就其性质而言，共用物是那些被认为不易由个人获取或实行经济管理的物品；因而它们不是由法来调整，而是放任大家使用”[7]。它是维持全人类共同生活的公共资源，包括国家在内的任何个人和团体，不能对它们进行排他性占有。

公有物与公法人物是社会共同体成员都有权使用的物，“公有物是财产物，代表国家公益”[8]，由国家享有其所有权和使用权，供全体市民共同使用，外国人非经许可不得使用；公法人物的性质与公有物一样，只是范围较狭小，为市府相对较小的共同体内的人共同使用，非共同体成员不得使用，具有排他性。

综上所述，罗马法关于共用物、公有物和公法人物的规定，明确了共用物代表全人类的共同利益，是人类公共的自然资源，由全人类“共同且平等 ”“共同且平等”的使用权是一种使用公共资源的资格，意味着公民的权利，不会因为不使用而失去。参见Ceriacy-Wantrup S V. Bishop R C. “Common property ”as a concept in narural resources policy.Natural Resources Journal，1975，15：715.享有所有权和使用权，任何人都有享有水、空气、海和海滨等公共自然资源的公有权利（public juris）公有权利指光线、空气、公海等可以被任何人享用的权利，是任何人皆可享有的公共权益。参见戴维・M・沃克主编的《牛津法律大辞典》（光明日报出版社，1988版第735页）。。气候资源作为一种全人类共同使用的共用物，不具有排他性，代表着人类的利益，不能成为私法意义上“财产属性”的物。而矿藏、森林等静态的自然资源因其所有者已经确定，并归属于确定的社会共同体成员，是具有“财产属性”和“排他性”的物，因其归属主体不同可定性为“公有物”或“公法人物”，是归属国家所有或集体所有的自然资源。

2.中国民法上自然资源规定的检讨

中国《民法通则》第81条规定：“国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。”依此规定，罗列出来的自然资源中并没有气候资源，立法意旨表明气候资源不属于国家所有，全民所有制单位没有使用权与收益权。

中国《物权法》第118规定：“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”第119条规定：“国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定的除外。”在以上规定中，有两点值得检讨：一是物权法仅规定了自然资源两种所有权形式，即国家所有与集体所有的自然资源，单位个人依法可以占有、使用和收益，对于属于人类所有的气候资源，单位、个人是否可以占有、使用和收益没有涉及。二是中国《气象法》的立法宗旨是合理使用气候资源，各级气象主管机构的职责是对城市规划、国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目进行气候可行性论证，这是气候资源合理开发利用的首要程序，气候资源是否能够有偿使用则不在气象法的规定范围内。同时，《中华人民共和国可再生能源法》第4条规定：“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展。国家鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用，依法保护可再生能源开发利用者的合法权益。”此条明确规定了国家对太阳能与风能等气候资源的利用是鼓励和保护的，是否有偿使用也未有规定。依以上两法的规定推理，气候资源不适用有偿使用制度，是属于《民法》第119条规定的但书之列类型，不在民法规定的范围之内。

中国民法关于自然资源的规定并未涉及气候资源，究其原因，一方面可能是立法者对于气候资源的忽视；另一方面是立法者意识到气候资源与现有法律中的自然资源概念并不是完全的种属关系，鉴于气候资源的特殊性，暂时在立法上不去界定。需要特别指出的是，不管是《气象法》还是《可再生能源法》，均未将一般自然资源的有偿使用制度适用于气候资源。基于此，比较合理的解释乃是：气候资源不同于一般的自然资源，因此不便纳入国家所有的范畴，更无从适用有偿使用制度。

（二）宪法视角分析：自然资源国家所有的检讨

气候资源作为自然资源的一种，美国宪法中明确了其人类所有的权利，如《宾夕法尼亚州宪法》第一章第二十节规定：“人们有享有清洁的空气、纯净的水源和保有自然资源和自然环境的审美、风景和历史价值的权利。宾夕法尼亚州的自然资源是属于所有人民包括未来人的公共财产。作为这些资源的保管人，联邦应该基于全体人民的利益来保护和管理这些资源。”参见： Pa. Const. art. I，27.《夏威夷州宪法》第六章第一节也规定： “为了当代和未来世代人的利益，州和其政治分支应保有和保护本州的自然风光和自然资源，包括土地、水、空气、矿藏和能源，并以符合资源保护目标和促进本州自给自足的方式，促进这些资源的开发和利用。”参见： Haw. Const. art. XI，1.“所有的公共自然资源都是为了全体民众的利益以信托的形式由州加以控制”[9]。基于公共信托理论公共信托理论主张政府为了全体国民的利益而控制或持有公共信托土地、水和其他自然资源，不能通过转让这些资源而使其变成私人所有，也不能改变这些资源的本来公共用途，公民有权按照其本来的公共用途或目的充分使用它们； 作为公众的受托管理人，政府既不能通过默许放弃或者转让这类财产，也不能将这类财产用于与其本来目的不同的私人用途； 政府只在为了增加全体人民的权利和利益时，才可以通过适当方式授予私人有限地使用公共信托资源的权利，但不能改变其用于公共利益的本来用途。参见肖泽晟《公物法研究》（法律出版社，2009版，第77-78页）。，美国在立法和行政部门处置自然资源用途的行为上设置了实体和程序限制。

人类享有对气候资源的公有权利，任何一个公民个人有权对气候资源享有平等的、非排他性的使用权，这种思想在19世纪早期的法国已有理论研究。当时，“法国占支配地位的理论认为气候资源等人类资源不能作为所有权的标的，行政主体对其没有所有权，只有保管的权利，是一种保存公产的警察权力。任何人，包括行政主体对公产都不享有排他性权利，也无处分权，公产面向全体国民免费开放，特许使用和收费原则上都是不允许的，应由行政法或公法规范”[10]。因此，国家保护气候资源，一方面表现为国家有权运用公权力对其进行管理和保护，这是国家的责任和义务；另一方面，国家对气候资源的管理和保护有限度，一旦超越保障公民共同且平等地分享限度，国家就不享有对其管理和保护的公权力。前者是防止国家的不作为，保护人类共同的自然资源，后者是限制国家的乱作为，限制滥用气候资源。

中国《宪法》第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”这两款中没有列举气候资源，但是从气候资源是一种自然资源的基本属性来看，第2款的规定包括气候资源，第9条没有列举出来，表明气候资源是否属于国家所有并不明确。将气候资源归于自然资源，而自然资源属于国家所有的逻辑推理显然存在重大漏洞，须明确的是，中国的自然资源并不都属于国家所有。气候资源是否属于国家所有，宪法应该明确规定，而不是从现有条款中径行推出其国家所有权的性质。于笔者研究看，气候资源即使属于国家所有，其国家所有权也仅具有宣示意义，不应转化成一种私法意义上的所有权，从而排除人类共同使用之可能。质言之，气候资源于国家而言，并无独占的法律依据，排除他国国民的使用乃是自说自话。

（三）国际法视角分析：永久原则的检讨

自然资源永久（permanent sovereignty over natural resources）是20世纪60年代以来发展中国家在建立国际经济新秩序的斗争中提出并经国际法确认的一项原则。当时是帝国主义和殖民主义长期将亚洲、非洲、拉丁美洲国家作为其原料供给基地，掠夺与控制它们的自然资源。发展中国家为维护国家、发展民族经济，强烈要求行使自然资源永久。1974 年 4月联合国大会第六届特别会议通过发展中国家提出的《 关于建立新的国际经济秩序的宣言 》（以下简称《宣言》）和《行动纲领》。《宣言》明确指出“每个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久”。同年12月第二联合国大会通过《各国经济权利和义务》再次确认自然资源永久的原则，并进一步指出每一个国家对其全部财富、自然资源和经济活动，享有充分的永久，包括拥有权、使用权和处置权，并得以自由行使此项[11]。

气候资源是人类共同拥有的财产，其全球公共物品的属性与生俱来，《联合国》及相关国际法虽然赋予国家独享其境内自然资源的权利，但这种自然资源的永久原则与其全球公共物品属性之间的矛盾其实就是自然资源的国家私有与其全球共享之间的矛盾，其表现就是国家的自利行为与全球公共物品的供应之间存在冲突。因此，现在有学者提出修正该原则，代之以可持续发展原则[12]。

四、共生理论下气候资源的利益平衡

传统观念认为，“环境要素如水、空气、阳光、温度等是人类生存的必需品，是人类生存的基本条件，是一种取之不尽、用之不竭的自然物，是一种自由财产，不能成为所有权的客体，任何人无须支付对价即可对其占有和处分”[13]。该观念的不合理之处在于，气候资源虽属人类共同所有，但不意味着人可以无限制地自由使用，而只能在法律范围内自由使用。正如孟德斯鸠所言，“自由是做法律所许可的一切事情的权利，如果一个公民做法律禁止的事情，他就不再有自由，因为别的人也同样会有这个权利”[14]。随着不合理利用气候资源现象的日趋严重，人类生存环境的恶化与化石能源的短缺，社会、经济、生态效益的良性循环受到严重影响，传统的气候资源利用价值观和利用观受到质疑。

“共生”作为一个生态学上的概念，“德国真菌学家德贝里（Antonde Bary）1879年首次提出。他将‘共生’定义为不同种属生物生活在一起，互相利用对方的特性相依为命的现象”[15]。 “共生理论”在20世纪中叶开始应用于社会科学领域[16]，该理论由共生单元、共生模式和共生环境三个要素构成。共生单元指构成共生体或共生关系的基本能量生产和交换单位，它是形成共生体的基本物质条件，独立的共生单元的性质和特征各不相同。“共生模式又称共生关系，是指共生单元相互作用的方式或相互结合的形式，它反映共生单元之间作用的方式和强度；同时也反映共生单元之间的信息交流关系和能量互换关系。共生环境是共生单元以外的所有因素的总和”[17]。 “在共生关系的三个要素中，共生单元是基础，共生环境是重要外部条件，共生模式是关键，共生模式反映和确定共生单元之间复杂的生产和交换关系，而且反映共生关系对共生单元和共生环境的作用”[18]。共生三要素相互作用的媒介称为共生界面，它是共生单元之间物质、信息和能量传导的媒介、通道或载体，是共生关系形成和发展的基础。集中体现了共生单元相互作用机理的是共生界面，它是共生模式形成的内在动因，引导处理共生单元的复杂关系。

表1生物体共生与气候资源共生的比较特性1生物体共生1气候资源共生内共生1体内1大气系统内外共生1自然环境1人与环境研究重点1生物特征1气候资源的利用发展1生命1经济、社会发展气候资源的共生单元是大气系统中的各要素，它们构成气候资源的基础；气候资源的共生模式是人类合理开发、利用气候资源的方式，处理人与自然资源之间能量转换关系的方式，该方式直接参与反映大气要素对环境的影响；气候资源的共生环境是指人与自然生态环境的关系。气候资源共生界面集中体现人与大气要素间的相互作用机理，大气系统是人类生存的前提。人类在开发利用气候资源的过程中，应当充分考虑到气候资源的经济价值和生态价值、各个经济体间的利益分配或成本分担、保障全人类公平地享有权利的问题，不断推进人与自然共生关系向优化方面转变，才能最终实现环境、经济与社会的和谐可持续发展。因此，在共生理论下，气候资源的经济价值应从人际公平、区际公平和代际公平三方面保障人的气候资源所有权和使用权。

（一）气候资源的共生单元：共建共享的人际公平

水、空气、阳光等环境要素均是人类生活须臾都不能离开的重要生存单位要素，它们并不是无主物，而是全人类的共同财产，每个人平等地使用这些环境要素是人的基本生存权。但气候要素的动态性使地球的生态环境成为一个整体环境，每个人在平等地享有气候资源所有权的同时，也有保护气候资源的义务，以实现共建共享的人际公平。

（二）气候资源的共生模式：合理利用的区际公平

不同国家不同地区的经济水平和科技水平不同，对气候资源的开发与利用程度亦不相同，其产生的经济利益亦有差异。目前，由于经济发达国家和地区掠夺性地开发和利用气候资源，已经影响了全球整个人类的生存环境，威胁着全人类以及后代人的社会整体利益。因此，在合理的共生模式下，用法律手段规范人类开发利用气候资源的行为，实现区际公平，是保障人类公共权益的需要。

（三）气候资源的共生环境：资源分配的代际公平

气候资源是公共自然资源，它在消费上不具有排他性，但是气候资源的生态价值不仅当代人享有，后代人也有权平等享有。因此，在气候资源的共生环境下，实现资源的代际分配公平须规范人类开发利用气候资源的行为，保护人类息息相关的生存环境。

（四）气候资源的共生界面：可持续发展理念

基于以上气候资源的三个共生要素，人类在开发利用气候资源时，须遵循可持续发展的核心理念，将气候资源利用的利用公平性机理作为共生界面，具体体现为二：一是不同国家，不同区域的人对气候资源的共享权；二是当代人与后代人对气候资源的平等分配权，最终实现经济、社会和环境的可持续发展。由于各国各地区经济水平发展有高有低，尤其在发展中国家和发达国家之间，经济落后地区与经济发达地区之间，人们在气候资源的使用权上并不公平；再者，当代人对后代人而言，其优先占有和处分的权利显而易见。亚里士多德曾指出：“要使事物合于正义（公平），须有毫无偏私的权衡；法律恰恰正是这样一个中道的权衡。”[19]为了实现气候资源的公平利用，不同时代、不同部门的法律均在实现其矫正失衡利益的功能。

五、气候资源权属：全人类共同且平等享用的共用物

气候资源具有动态自然资源的自然属性和公共自然资源的社会属性，人类只有合理开发、利用气候资源，处理好人与自然资源之间的能量转换关系，才能推进人与自然共生关系向优化方面转变，实现环境、经济与社会的和谐可持续发展。而中国现行民法、宪法没有规定气候资源的权属，更未区分气候资源与其他自然资源。事实上，气候资源非排他性的动态资源的属性和公共资源的属性，与其他自然资源的权属相比较，在所有权和使用权的归属上有根本的区别。

一是所有权主体的取得。气候资源的所有权主体是整个人类，其所有权的主体资格是当然取得；而矿藏等自然资源依附土地而存在，因而依属地原则，确定土地的归属者为其所有权主体，如中国的森林资源依依附的土地或森林资源的归属而有国家所有和集体所有之分，即便是流动性的水资源也可依河床的区域划分来确定权属，现有各国法律均明确规定这些自然资源的所有权取得方式。

二是使用权主体的取得。气候资源的使用者是全人类，且使用者不受时间和地域的限制，但使用者的自由使用权必须是在法律保障的范围内：全人类的气候资源使用自由都应受法律保障；全人类的气候资源使用自由要受到法律的一定约束。而其他自然资源所有权主体已经确定，因此其使用权的取得须依不同国家的法律规定，有确认取得、授予取得、转让取得等不同方式。

综上所述，笔者认为气候资源的法律性质既不是国家所有，也不是个人所有，而是全人类共同且平等享用的共用物，全人类对气候资源均享有所有权与使用权，但鉴于气候资源同时具有生态价值与经济价值，在开发使用气候资源的经济价值时有义务保护其生态价值。

六、气候资源权属的法律保护：《条例》之合理性质疑

（一）误解了气候资源的社会属性

《条例》第3条规定：“气候资源归国家所有。”前已述及，气候资源是全人类的公共资源，并不单属于某一国某一地区。因此，此条规定误解了气候资源是人类公共资源的社会属性。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《气象法》和《农业法》中没有界定气候资源的所有权归属国家，对于这一问题的界定，国内法律是空白。黑龙江省以《宪法》的规定为立法依据，将气候资源规定属于“国家所有”，显然误解了气候资源的公共资源的社会属性和归属于全人类的共同财产属性。

（二）限制气候资源的使用权

《条例》规定的“气候资源，是指能为人类活动所利用的风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源”。并规定“气候资源探测实行探测许可制度。有关单位从事气候资源探测，应当依照本条例规定，取得《气候资源开发探测许可证》”，“由省发展和改革部门核发《气候资源开发探测许可证》”。此条例定义的气候资源包含可再生能源和农业资源两部分，即风能与太阳能是可再生能源，降水和大气成分是农业资源的重要部分。而中国的《可再生能源法》第5条规定“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理”，并没有规定省发展和改革部门享有审批权。科技部的《太阳能发电科技发展“十二五”专项规划》和《风力发电科技发展“十二五”专项规划》，表明国家能源发展战略已经把太阳能和风能作为了重要的一环参见2012年6月11日《中国建设报》。。国家能源发展政策与国家能源立法应该具有功能上的共同性，内容上的一致性和适用上的互补性。立法的缺失需要政策的优势弥补，应该在规划的基础上归纳出立法政策或法理，为立法提供政策指导。中国太阳能和风能的发展依规划的目的和内容，应该是鼓励开发使用，而不是限制其使用权。

（三）气候资源保护义务的错位

中国《气象法》第2条规定：“在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域从事气象探测、预报、服务和气象灾害防御、气候资源利用、气象科学技术研究等活动，应当遵守本法。”可见，气象法是一部气象资源利用与保护的基本法，但该法将气象事业定性为公益事业，更多的是气象部门的责任与义务，为民服务是其立法宗旨，如第3条规定：“气象事业是经济建设、国防建设、社会发展和人民生活的基础性公益事业，气象工作应当把公益性气象服务放在首位。”但是《条例》却将责任与义务转移至开发与利用气象资源者，加重行政管理权，显然错移了国家对公共资源保护的义务。

另外，《立法法》第8条规定“民事基本制度”只能由法律来规定，显然，将“气候资源规定为国家所有”，涉及国家财产和国家利益的分配，是一个重大利益调整关系，理应由国家法律来制定。而《条例》只是地方性法规，无权制定“气候资源归国家所有”的规定。气候资源并不属于国家所有，以笔者的研究看，即使属于国家所有，地方条例也无权对此直接规定。

（四）小结

气候资源的是全人类的共同财产，而非私法意义上的财产，原因有三：一是基于气候资源的动态资源的自然属性；二是基于其公共自然资源的社会属性；三是经过对多部门法中气候资源规定的透析，气候资源具有非排他性和无偿使用的特点，是全人类共同且平等使用的共用物。鉴于气候资源具有生态价值与经济价值双重属性，法律理应在共生理论下实现资源利用中的多元利益平衡，保障人类包括未来人平等使用气候资源的权利。笔者认为，在中国现行立法中，没有区分公共自然资源和国有自然资源，只是在相关法律中以列举的方式罗列了一些自然资源属于国家所有，导致气候资源的所有权不明，有些地方为追求经济利益，将所有的气候资源国家所有权化，将等价有偿、契约自由等市场规则推广到气候资源的开发利用上，如此不利于保护弱势群体的权益。中国气候资源立法，首先应明确气候资源的法律属性及权属，区分公共自然资源与国有自然资源；其次，应强调国家对气候资源的管理义务，保护公民平等且自由地行使此项权利，应防止气候资源国产化，而不是限制公民或企业开发利用气候资源。

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篇9

一、基本情况

百色市地处广西右江河谷，属典型的“老少边山穷库”地区。其铝土矿资源丰富，最新探明储量为7．8亿吨，远景储量10亿吨以上，占全国总储量的四分之一以上。百色铝土矿属低硫高铁铝土矿，平均氧化铝含量50％以上，矿体埋藏浅，多为露天开采。21世纪初国家实施西部大开发战略以来，广西壮族自治区党委、政府提出把百色建设成为全国乃至亚洲重要的铝工业基地，以加快百色革命老区脱贫致富的步伐。经过10多年的发展，至2013年，百色形成了年采选铝土矿1700万吨，年产氧化铝800万吨、电解铝80万吨、铝材加工130万吨的生产能力，铝及配套产业完成总产值超过600亿元，占据全市工业总产值的“半壁江山”，成为百色老区经济发展的强劲动力，推动百色从农业地区向中国生态铝工业基地的快速转型。目前，百色市已被国家批准为广西百色生态型铝示范基地，形成了以中铝广西分公司、广西华银铝业有限公司、广西信发铝电公司为龙头的平果、德保、靖西三大铝生产基地和田东铝产业配套基地以及铝产学研基地，是中国四大铝工业基地之一，成为区域经济发展的强劲一极。

二、自然资源开发过程中影响

当地民生发展的因素分析自然资源开发使过去贫穷落后的老区变成了如今的“亚洲铝都”。百色市的GDP由2003年的163亿元增长到2012年的755亿元，同期财政收入由2亿元增长到98亿元。人民收入也有相应提高，2003年城镇居民人均可支配收入7381元，2012年增加到19561元，同期农民人均纯收入由1403元增加到4774元。百色的基础设施、产业开发、市容市貌、文化教育都得到了不同程度的改善和提高。然而，对于当地群众来说，百色并没有因此而变成真正的“红色福地”，自然资源开发在带动区域经济发展的同时也给当地民生带来了不小的负面影响。

(一）对资源产业过份依赖,产品附加值低，经济发展和人民收入面临较大风险

产业结构单一几乎是国内大部分资源富集区的共同特点。2009年，百色市第二产业占地区生产总值的比重达69％，然而，资源采掘加工业占工业总产值的比重高达87％。而且百色的大部份矿产企业仍处于初级产品加工阶段，长期依赖于低成本和低价格，产业链短，产品结构单一，产品附加值低，缺乏市场竞争力强、直接面对消费市场的铝产业下游产品来抵御市场风险。2008年年底，百色氧化铝产能达580万吨，而电解铝的产能只有58万吨，铝深加工产能约25万吨，这就意味着将有80％的氧化铝、55％的电解铝需要依赖于外部加工市场的消费。2008-2009年发生的国际金融危机对高度依赖资源采掘业的百色市冲击很大，由于铝土矿价格急速下跌，市场低迷，导致全市重点企业减产约90亿元。到2013年，百色市年产氧化铝已发展到800万吨，然而能在本地直接消化、加工成电解铝的只有80万吨，仅占10%，还有90%的氧化铝需要运到外部市场进行加工。可见，目前百色市铝下游产业链的延伸和发展仍然远远落后于铝土矿资源的开发，使自然资源开发对于当地经济发展和群众收入增加的作用大打折扣，再加上整个经济对资源产业的过份依赖，使矿产业市场波动成为百色市经济发展的“晴雨表”，影响经济社会稳定和人民收入增加。

（二）自然资源开发利益分配模式不合理，优惠政策不到位

民族地区现有的资源开发利益分配模式无法协调好中央、地方、企业、居民各方的利益，导致在实践中出现了很多矛盾和问题。一是中央和地方利益分配机制不合理，资源税过低，资源补偿机制尚未真正建立。目前，国家对于有色金属矿产的资源税仍沿用过去的从量计征方式。据在靖西县的调查显示，铝土矿资源税占1吨矿石成本价格的比重只有2%，仅为每吨10元，当地干部群众认为基本上属于白拿资源，而且铝土矿开采带来的财政收入有一半要上交给中央，余下的地方财政还要投入环保、移民等多项社会支出，财政压力很大。矿产资源补偿费由于种种原因也无法征收上来。二是地方、企业、居民三方利益的激烈博弈。从各自的初衷来看，地方政府想发展经济，增加税收；企业希望降低生产成本，追求利益最大化；居民力图防止利益受损，维持生产生活的正常秩序，三方从各自立场展开博弈。从对靖西县的调查可以发现，地方政府、企业和当地居民之间关系出现了许多问题。企业开采占用大量农田，征地规模大、数量多且随意性很强，矿区耕地植被破坏较严重，而且征地补偿费和生活补助费太低，对于土地复垦也是敷衍了事，交还给农民的土地有些根本无法耕种，同时还造成道路阻塞、水源和粉层污染等环境问题，当地居民怨声载道，多次要求提高补偿标准和土地复垦标准，加强环保措施。地方政府力图通过开采资源发展经济，却又无力规范和监管企业浪费资源、采富弃贫、无序开采、破坏环境等行为，对居民诉求也无能为力。地方、企业和居民的紧张关系随着矿产资源的开发进一步加剧。三是电力、燃气等能源供应优惠政策缺位。资源型产业对能源供应的要求很高，缺电、电价过高成为制约百色市工业发展最突出的瓶颈。百色市水力资源丰富，可开发利用水电资源在500万千瓦以上。目前，百色境内有7个在建、新建的大中型水利水电工程，涉及的水库移民人口有12万多人，但是百色的水电主要供应外地，当地的经济社会发展没能从水电资源开发中优先受惠。随着铝工业基地建设的推进，百色市电力供应空前紧张，个别年份还出现较大规模的拉闸限电，对工业发展构成很大制约。另外过高的电价也制约了铝深加工的发展。如靖西信发铝因为电价过高不得不把氧化铝运到新疆去加工，其电价比桂西便宜近0.4元。资源开发地不能优先和优惠地享受到水电资源开发的好处，影响了当地干部群众对开发当地自然资源的信心和动力。

（三）贫富差距不断拉大

一是富区与富民的问题。铝矿产资源开发虽然使靖西县在2009－2011年3年间的财政收入平均增长率达33%，然而农民收入却远远没有跟上财政收入增长的步伐，农民人均纯收入年均增长只有3.3%，差距悬殊。这是因为当地财政增长仍然主要依赖于资源产业，其他产业发展乏力，而当地的资源开发企业经过多年发展，大部分已经发展成大型设备多、自动化程度高的现代企业，企业用工数量不多，技术要求也比较高，对解决当地就业、增加农民收入拉动不大，对民生改善不明显，占地、污染等事件反倒不少，有些甚至还影响到农民的土地耕种，使原有的家庭收入减少。二是富县与穷县的差距。桂西是广西贫困相对集中的区域，有18个国家扶贫开发工作重点县，占全区的64%，贫困人口有500万左右，约占广西贫困人口的1/2。近年来，平果、靖西、德保、天峨等一些县份因为开发矿产和水电资源，县级财政收入增长较快，变得相对富裕，与周围其他县份的差距越来越大。就百色市来说，经济总量排在前几位的都是有资源产业的县份，如2010年，平果县经济总量达82亿元，一般预算收入7亿元；靖西县经济总量达72亿元，一般预算收入4亿元。与之差距比较大的那坡县和西林县经济总量分别只有11亿元和13亿元，一般预算收入分别为0.5亿元和0.6亿元。合理谋划发展，加大对相对贫困县份的扶持力度，消解由于资源开发造成的区域间越来越大的发展差距和贫富悬殊，值得重视。

（四）资源开发利用与环境、社会不协调

百色市属于典型的喀斯特地貌，自然环境极其脆弱，生态敏感度高，环境容量低。这里山多地少，土层瘠薄,地表渗漏性强,水土流失严重，灾害频繁,久晴必干旱，久雨必洪涝，导致人口贫困，粮食缺乏，生活困难，经济落后。矿产资源的开发无疑给当地人民带来了巨大的希望，然而也增加了百色的环境承载压力，给本已十分脆弱的生态环境带来严峻的挑战。矿产资源开发不仅占用了大量的农业用地，往往还会造成植被破坏、水层污染、井泉干涸、生物资源减少、水土流失加剧等恶果。一些矿山乱采滥挖，导致地面塌陷和坑道崩塌，引发事故灾难。一些矿区任意排放未经达标处理的矿坑水、选冶废水以及尾矿池水，直接或间接地污染了地表水和地下水及周围农田，造成了包括土壤、水源在内的不同程度的污染，并通过农产品进入了食物链。通过在矿区周边采样的分析，有关专家也指出当地农产品砷含量超标情况不容乐观。这些对当地群众的生产生活造成了严重影响，致使社会矛盾不断激化。在靖西县的调查发现，随着矿业开采，矿区成片的树木被砍伐，排泥库不时发生泄漏事故，一些矿区周边村庄道路变成了一年四季的黄色泥浆路，通行困难，且粉层污染严重，村民饮用水也受到重金属污染，变得浑浊发黄，本来山清水秀的乡村变得疮痍满目，当地干部群众对此意见很大。2010年，因环境污染问题，靖西县信发铝厂和新甲乡庞凌村凌晚屯村民发生大，随后一些村民还手持“还我家园、还我河流”“净化河流、美化靖西”等横幅进行游行，堵塞交通，引发了震惊全国的“7•17”，造成极其恶劣的社会影响。实践证明，如果不正确处理好资源开发与生态保护的矛盾，随着资源的枯竭，生态环境恶化、耕地退化和石漠化、水资源告急等问题也将会接踵而至，从而对资源地的民生和未来发展造成难以弥补的影响。

三、自然资源开发促进当地经济和民生发展的对策

以矿产资源开发为契机，研究解决资源开发过程中面临的突出矛盾和问题，坚持保护开发、综合利用、改善生态和农民增收，从而真正惠及当地发展，保障民生，是百色市实现可持续发展的路径选择。

（一）建立和完善合理有效的自然资源开发利益补偿机制和协调机制长期以来，对于人类价值主体地位的过度强调，导致了对自然资源价值地位的忽视，资源不被当作资产，资源性产品过于廉价，出现了对自然资源的野蛮掠夺和挥霍浪费。承认自然资源的价值属性，认识到自然资源会随着稀缺性的加剧而不断增值，才能理顺资源产业链的关系，合理进行资源的价值核算和资源租税费体系建设，从而在宏观调控资源的基础上进行合理开发利用。百色市属于后发地区，更要在正确的资源价值观的基础上推进实施优势资源开发利用战略。要呼吁尽快建立合理有效的自然资源开发利益补偿机制，顾及和平衡中央、地方、企业、居民各方利益，反对恣意独占的掠夺性开发，保持代际和区际、中央和地方、企业和居民之间合理分配资源利益，促进百色资源富集区走可持续发展道路。建议把百色铝工业基地作为我国建立自然资源开发利益补偿机制的试点地区，在征收资源税、建立生态效益补偿基金、建立生态补偿机制等方面进行积极探索。一是建立和完善有利于节约资源、保护生态的税费制度。提高资源税比例，资源税征收方式由从量计征改为从储量和从价计征相结合，体现资源稀缺性和市场价格波动带来的税收幅度；提高探矿权、采矿权使用费征收标准和矿产资源补偿费率，建立矿业企业矿区环境治理和生态恢复的责任机制。二是探索开征铝土资源价格调节基金，完善铝品价格形成机制，以支持百色转型发展和平衡铝工业发展。三是建立区域自然资源开发的利益协调机制，通过转移支付、财政补贴、产业合作等方式协调和平衡区域内的发展差距，实现先富带后富、共同富裕的目标。四是组织第三方机构定期开展居民收入状况调查，着重研究资源开发如何带动当地居民收入增加和生计改善。

（二）促进技术创新和产业多样化，拓宽农民增收渠道

正确认识资源的有限性和人类开发利用资源潜力的无限性之间的关系，认识资源系统利用层次会随着技术进步而动态演进。资源的品质既取决于天然秉赋，又决定于技术创新水平。坚持资源的动态发展观，通过技术创新最大限度开发资源的有用性，最大限度防御和转化资源的有害性。一方面要坚持节约能源，另一方面要高度重视通过科技创新深化能源开发利用，不断进行技术创新和产业升级，提高资源利用效率，才能真正解决资源矛盾，摆脱单一的资源输出地地位，实现资源开发的可持续发展。一是继续加强淘汰落后产能，促进传统产业升级改造。二是大力发展优势资源型产业的下游深加工产业，延伸产业链。三是积极培育装备制造业和战略性新兴产业，形成多元发展、多极支撑的现代产业体系。四是大力发展低消耗、低污染、高利用率、高循环率的“两低两高”产业和产品。积极引进太阳能、风能等新能源项目，建设新能源产业园。五是大力发展生态旅游休闲产业。进一步拓展农业观光、森林旅游、乡村旅游，建设各具特色的生态休闲农庄、农家乐等生态旅游项目。六要重点发展现代生态农业，加快推进绿色标准化生产示范基地、标准化养殖基地和有机农产品生产示范区建设。重点发展市郊现代生态农业，有机、绿色、无公害农业，长寿保健食品农业，打造农业生态品牌。七是将矿区经济社会重建与扶贫开发结合起来，在提高生态补偿标准的同时，应把矿区基础设施、公共服务设施建设和生态建设投入作为财政转移支付资金的重要部分，确保矿区重建和农民增收。

（三）坚持资源开发与生态文明协同发展

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关键词：中农民　环境公正意识　政府　企业　集体责任

一、环境公正：一个跨比较的论题

“环境公正”(environmental jusfice，或译作环境正义)的提法肇始于美。20世纪70年代和80年代早期，美全性的环境公正运动开始成型，随后在世界各地扩展开来。但是，由于各的社会制度、历史传统、文化背景迥异，“环境公正”观念在传播过程中出现了多样化和地方化的理解，成为环境问题跨比较的一个重要论题。

在美，初期的环境公正运动主要出现在有色人种、贫民和白人工人社区(Gottlieb，1993；Brulle，2000)。这一历史事实说明，美的环境公正运动不是一个新鲜的论题，而是美种族、民族和阶级不平等在环境问题上的翻版(Taylor，2000)，具有浓厚的反种族主义色彩，是民权思想在环境主义运动方面的延续和体现。这一点可以得到各种资料的佐证。譬如，在美，在环境公正的呼声不断高涨及其运动的掀起与发展过程中，主流话语“并不是要求未得到补偿的外在事物，而是反对种族歧视的话语，这也是因为在美伴随着长期的民权斗争而使政治力量日益强大的产物”，“事实上，美有组织的环境公正运动，与其说是环境主义的产物，不如说是民权运动的产物”(Martinez-Alier，2001)。在政治制度上，美的环境公正提出的是市民如何被对待，以及在一个民主社会中，公共利益如何被公正分配的问题(Schweitzer＆Stephenson，2007)，希望“不同阶级、不同种族的人，都享有免受环境伤害的权利，在公共健康的法律法规面前人人平等”(Brulle＆Pellow，2006)。美环境保护局(EPA)对环境公正的定义是：“所有人，不论阶级、种族和民族，都享有免受环境伤害的权利，在公共健康的法律法规和政策面前人人平等。公平对待意味着，任何人，不论种族、民族或阶级，都不应该承担因工业、市政、商业或联邦、州、地方和部落政策执行带来的不成比例的环境伤害。”(EPA，1999)

随着美环境运动的高涨，围绕着“环境公正”的讨论及研究也不断深入，其主流观念的影响随之波及到世界各地，但与此同时，世界上不同地区也开始出现了对“环境公正”之政治与道德含义的理解与研究的地方化趋势。即便是与美共享同一价值体系的其他一些西方家，“环境公正”的基本理念也与美的环境公正定义不完全相同。在英，“环境公正”被看成是环境法规制定过程中的重点考虑对象，学者们相信环境治理的正式结构以及政府政策范围内有关环境公正的主流经验(Low&Gleeson，1998：96)。在澳大利亚，“环境公正”观念特别强调公共立法与政策制定过程中的公众参与(Arcioni&Mitchell，2005)。然而，虽然存在上述一些非常重要的差异，但由于在财产制度、政治体制和文化传统上的相互接近，西方社会对“环境公正”的理解还是共享一套基本的理念：环境公正首先是一个分配问题，公正就是公平分配环境利益和环境危害(Dobson，1998)。

对“环境公正”的内涵，本来不应该简单地划分为西方与非西方两类，但是，如前所述，因为西方社会在“环境公正”认知方面更容易达成某种基础性共识，而印度、中及非洲、拉美诸等非西方家基于自身传统及经济发展水平的原因而更倾向于从地方性的角度来理解“环境公正”，以此突显自身在这个问题上同西方主流观念的差异，所以，造成了在环境公正问题上似乎存在着两类截然不同观念的印象。20世纪80年代，在非西方家，学者们提出的一个共同问题是：本土的“穷人环境主义”是否存在?首先是在印度，后来又在拉丁美洲和非洲一些家，围绕着如何保卫公共财产资源不被家或市场侵占这一主题使得环境公正问题呈现出另一种理论化的趋势(Guha＆Martinez-Alier，1997，1999)。印度一些学者认为，在全球环境治理决策中，西方有关环境公正的概念，特别是现有的财产权制度、私有化和成本一收益的分析框架，显然占据着支配性的地位；但诸如公平分配环境利益和危害、政治策略和环境法规的建设、环境公民行动等在西方“环境公正”观念体系中占据特别重要地位的因素，不能用来说明印度的环境公正现象。印度有一段被西方殖民的历史，在这个过程中，原有的社会制度与文化传统被打破，西方文化和制度被强加于印度传统之中。虽然印度已经独立，但印度学者特别强调“后殖民”的影响以及基于价值多元化的碎片化社会特征。在全球化不断深入的今天，印度的家政治精英集团与际资本主义关系密切，代表了际资本主义，他们在西方支配性的“环境公正”的话语体系下，强调环境法规建设和法院判决中的“公平分配”；而在行政部门或企业中任职的白领和中产阶级，其价值观与家政治精英集团及际资本主义的主流话语体系既有认同的一面又有不认同甚至抵触斗争的一面，他们强调居住环境的舒适优美和卫生清洁；但与印度广大村庄和部落民众为了生计而采取包围村庄山林以讨回自己的生存环境等诉求行动那样的环境公正要求格格不入。因此，多样性显然是印度民众环境公正观的鲜明特色：代表际资本主义的家精英集团的环境公正观、摇摆不定的中产阶级的环境公正观、以及依靠传统方式维持生计的广大农村饥民及部落民环境公正观(Williams＆Emma，2006)。

对“环境公正”的多样化理解，直接导致了在环境公正运动中诉求的多样化。一般认为，基于公正目标的环境抗议是与严重的环境污染伤害、环境利益分配和损害赔偿的不公平直接相关的，但也有学者认为，在多样化的环境公正话语中，环境破坏的经济价值仅仅是多种公正话语中的一种；当环境破坏与种族歧视、健康危害乃至生命威胁、下一代的可持续发展、生态及文化多样性的毁灭等这些无法用成本一收益的经济尺度来衡量的问题时，必然表现为环境价值标准的冲突。“不可解决的生态冲突，不只是存在差异的问题，而且是不可对比的价值冲突。”人权、文化、圣洁、生计、生态价值的环境公正，不过是对虚幻或实际存在的经济和技术优先价值的拒绝，是使用各种话语表达对环境滥用的符号抵抗(Martinez-Alier，2001)。

地方化和多样化的“环境公正”观及其相关运动，非常不同于一度流行的西方化解读。这一点理应构成我们今天理解全球不同地方追求环境公正和环境治理的基础。施朗斯伯格(Schiosberg，2004)认为，在全球范围内承认环境公正的多样性、参与者的共同参与，是超越成本一收益和公平分配环境定义的前提条件，人们应当通过对全球不同地方有关环境公正多样化的理解，来寻求全球治理的参与道路。虽然，也有的印度学者认为以上理解过于简单，但大多数印度学者基本上还是赞同理解不同社会背景下的环境公正定义非常重要这一观点(Williams&Emma，2006)。同时，应当看到，无论是美、英、澳大利亚等西方家，还是印度、新加坡及拉美诸非西方家的学者都在致力于使“环境公正”的意义本土化，种种努力极大地拓宽了人们对这一概念的理解。

二、基于“环境公正”的角度理解中农民的环境上访

20世纪90年代，中的改革开放步伐不断加快，市场化的改革不断深化。但是，改革在推动经济快速发展的同时也带来了严重的环境问题并引发大量的环境上访，甚至激化出各种。有研究引述的官方资料显示，1990年后期以降，全每年发生的环境纠纷达十多万起，其中，数量不明但增长趋势显著的环境在1995年至2005年间平均增加28％以上(转引自张玉林，2010)。

由于制度安排和文化传统方面的区别，中很少出现类似西方意义上的持续性和大规模的环境公正运动，各地民众表达“环境公正”的形式通常是“上访”，这些在公平和公正旗帜下展开的环境上访活动，是中社会特定背景下的产物。改革开放以来，特别是中经济持续高速增长的十多年里，家主导的以经济发展为中心的GDP主义已然成为社会主流的观念之一。在一些地方，由当地政府主导的GDP主义的盛行，同时缺乏必要而有效的监督，出现了“权力寻租”的现象，一些人藉此便利而形成了官商合谋的利益集团，加速了对资源的垄断和攫取；一些矿主及利益相关网不顾其经济活动对环境的影响和人员生命财产的安危，片面追求利益最大化，使得本来就十分脆弱的环境受到更为严重的伤害，引发了大量以抗议健康危害和维护生命安全为诉求主题的上访事件和环境性(张玉林，2007)。荀丽丽等(荀丽丽，包智明，2007；荀丽丽，2011)和王晓毅(2009)在分析家可持续的草原生态政策法规的执行困境及解释家的政策与法规何以遭到基层民众的抵制并在推行过程中失败的症结时指出，地方政府与牧民为了利益的“猫鼠共谋”、政策执行过程中的简单化、违背本土生态知识等综合性因素，是造成法规执行困境的深刻的原因。由此可见，中的环境矛盾和纠纷，表面上是一个环境利益和环境伤害的分配问题，实质上却蕴含着与有关健康和生命、本土性的传统(生态)自然观等攸关生存的根本理念之间交汇、颉颃乃至对抗冲突的深刻问题，这些问题显然是无法简单地以成本一收益的纯经济学分析框架去予以化约和解释的。

虽然中的环境上访和环境已经引起了内学者的关注，但相关的研究基本上倾向于将造成一系列环境上访的行为或规模不等的的根源笼统地归结为客观上的严重的环境或外在的环境利益，从对“环境公正”问题的认知、态度及其相关行为变化的主体性角度去理解和分析中基层民众环境上访活动和环境的研究目前尚不多见。然而，正如我们在以下的案例分析中将会看到的那样，环境污染以及围绕着资源开发所形成的一系列环境问题，在计划经济和集体化时代同样存在，但是，何以不是在那时而恰恰是近十多年来出现如此多的环境上访活动和呢?有学者指出，大量的环境冲突出现在集体资产私有化改制以后，是与伴随着有或集体企业市场化改制所激发出来的人们相关的环境不公的主体意识密不可分的。在中，这一点并不仅仅体现在许多个别的、孤立的个案之中。熊易寒(2007)在一项对湖南省有关地区环境问题的考察中发现：尽管水泥厂与化肥厂在集体化时代也制造了大量的环境污染问题，但是，那时当地农民对此并不反对；企业改制之后，当地农民却因环境污染问题与水泥厂和化肥厂发生了激烈冲突。对此，熊易寒(同上)分析道：在上述环境冲突中，村民反抗的不只是环境污染，而是无视他们生存需要的经济霸权，他们所要追求的不仅仅是清新洁净的空气，而是要讨回他们曾经拥有的权利，一个他们认为的公道。笔者认为，上述分析实际上已经蕴涵了这样一种判断，河流、湖泊等水资源与空气的污染、森林的毁灭、水土的流失等这些以物理形态呈现在客观环境中的问题，虽然是引发大量环境上访和环境的直接的客观性诱因，但是，伴随着人们对于物理性的客观环境遭到污染、破坏乃至毁灭的事实所形成的有关公平或不公平的认知，对构成各地村民参与环境上访、环境性的动因方面所产生的作用，是不容忽视的。

本文主要基于我近十多年来产权制度变迁的特定社会背景，来考察发生在浙江一个乡村社区的村民为反对钨矿开采进行上访的案例。研究发现，村民们反对钨矿开采的根本动因，不能仅仅从经济学的角度将其归结为是其出于对钨矿权益博弈的考虑，也不能简单地认为是由于村民们因为采矿对环境造成的破坏将影响到自身的健康和生计等纯粹个体性的忧虑的考虑，更值得关注的是，村民们的行动已经显示出其主要动因在于他们对钨矿开采破坏了当地农村社区的公共环境一村庄共同建造的水库、道路、公益林以及他们未来发展的整个生存空间――的强烈的忧虑和深刻不满。他们提出“还我森林，还我水库”的口号，要求钨矿企业停止开采钨矿并修复被损害的集体环境，当村民们明确意识到他们要求相关矿主对集体环境使用和损害予以经济赔偿的诉求已经无法以成本一收益框架进行界定时，其认识就上升到了“无偿使用和破坏集体环境，却不承担集体责任”的社会责任问题的思考层面，而“为了公正”的认识以及相关的环境上访行动，可以说，本质上恰好印证了上文的一个判断：中农民对“环境公正”的关注主要集中于政府与企业在无偿获得公共利益的同时没有承担相应的集体责任方面。

三、采矿权私有化改制与环境及社会的“零成本”问题

小溪村村民反对钨矿开采的环境上访活动始于2001年，是随着钨矿厂集体采矿权的私有化而出现的。为什么环境抗议出现在私有化转制之后呢?在如今人们普遍强调经济利益的社会大背景下，小溪村村民环境上访的诉求行动又是否能够被简单地解释为基于利益而进行的博弈，或者是嫉妒和仇富的心理表现呢?事实上，面对村民上访，作为钨矿厂上级主管部门的地方土资源局的相关人员就曾婉转地提出过这个问题：“你们过去不是也破坏过吗?”然而，上访的村民们并不认为自己是在为经济利益而奔忙，而是明确表示是为了维护公正。组织这次行动的WCL对访谈人员说：尽管过去村民也因采矿破坏环境，但“以前是以前，现在情况不一样了”；他现在这样做虽然势必得罪同村的钨矿老板，但并不后悔，因为，他本人如果任由环境一步步被破坏而无

所作为，就更会让良心不安；即便他组织的这种行动到最后没有什么效果，他也可以告慰自己已经尽心尽力了，将来子孙后代说到这件事时，至少不能责怪他的不作为。

那么，小溪村村民环境上访活动的情况究竟怎样呢?是什么原因引起的呢?如果他们上访行动的动机确实如村民们所说的那样，是由于他们感到了严重的不公正，那么，村民们的这种不公正感究竟又是如何产生的呢?要弄清这些问题，我们需要将小溪村村民对“环境公正”的理解及其行动置于当地钨矿开采的历史及其制度变迁的背景之中来予以考察。

(一)小溪村的产权、产业及阶层结构变迁概述

小溪村地处浙江省，毗邻安徽省，位于杭州和黄山，自然风光优美。它由三个自然村合并而成，南北长45公里，总面积50余平方公里。根据2000年11月公布的人口普查数据，全村共387户，总人口1247人，男性623人，女性624人。2000年至2008年间，当地人口未发生太大的变化。2008年，小溪村与临村合并，总人口达1730人。全村山多田少，田地面积共计580亩，人均不到0.4亩。

小溪村尽管人多地少，但由于山林茂密，物产丰富，所以，无论是在集体化时期，还是在改革开放之后的一段时期，都算得上是一个富裕村。1956年，小溪村成立合作社，进入集体化时期。在集体经济时代的后期，小溪村的经济除了农业以外，还开办了很多集体企业，如木材加工厂、活性炭厂、茶厂、轧米厂等。仅1977年，村集体的存款就达到48万余元。据村民们回忆，数目可观的集体资产，使当时到乡镇去开会的村干部倍感骄傲。其中，木材加工厂和活性炭厂对这份集体资产的贡献最大。上世纪70年代，活性炭的价格大致维持在每吨2000元左右，从1961年至1978年的将近20年中，该村活性炭生产纯收入累计高达40余万元。然而，在获得丰厚的利润回报的同时，小溪村也为此付出了巨大的环境代价。作为原材料，当地大量的森林古木遭到砍伐，而且，由于活性炭生产要使用大量的盐酸，盐酸的释放物又使得许多树木枯萎，因此对当地的森林植被造成了相当严重的损害。

随着改革开放政策的实行和市场化改革进程的不断深入，小溪村的产权状况及其经济结构也逐渐发生了变化。1981年末至1982年初，小溪村实行了联产承包责任制，山林与土地被承包到户，所有权归家，村民拥有五十年不变的使用权。此后，集体企业经历了市场化的冲击，部分被私人承包，大多数则逐步停产倒闭。虽然小溪水库和水电站，名义上算是仅存的集体产业，但实际上已由私人承包运营。如今，村集体资产主要就是来自家每年20余万元公益林保护费。

在小溪村，钨矿开采和山核桃种植、加工及贸易分别是20世纪90年代中后期以来的两大支柱产业。钨矿原来曾由家投资开采，但在上世纪60、70年代矿源被基本开采完毕后，采矿权被下放给当地，由此，由乡镇政府接手并成立了一家集体钨矿厂来管理矿区。80年代中期至90年代中期，小溪村几乎家家户户都有人上山开钨。90年代中期以后，随着表层钨矿越来越稀少，开采成本和风险越来越大，加之钨矿价格持续低迷，很多村民便停止了采钨。2001年以后，集体钨矿厂被私人承包，村民们失去了采钨权(有关钨矿厂和矿区产权及采矿权的变化，将在下面予以进一步的展开)。如今，村里总共还有100多位村民(约占全村总人口的9％)仍在开钨，他们是各大小钨矿企业的老板。

如今的小溪村，存在着复杂而模糊的产权与使用权制度。村中既有私人开办的公司与企业，也有所有权属于家而使用权属于个人的山林与矿厂；此外还有所有权属于家、管理权委托集体的自然保护区，以及被私人承包的集体水库和水电站。其产权关系详见表1。

上世纪90年代中后期以来，上述这种产权状况及其产业结构的变化，与逐步加速的城镇化进程结合在一起。由于钨矿及山核桃贸易的不断扩大，当地的集市逐渐扩大成一个大市场，在市场周边，集中了各种各样的钨材加工厂和销售公司，当地还建造了涉外宾馆，不再以农业为生的村民们也加入到开设家庭旅馆的行列，还有一部分村民开起了较大的加工和销售山核桃的公司。由于贸易交往的扩大，人员往来的频繁，当地出现了像“联华超市”连锁店那样的种种商铺，使得这样一个群山环抱之中的小村落楼房鳞次栉比，商业繁荣，俨然成为了一个小城镇，人们在这里能够感受到现代气息和全球化影响的无处不在。

产权变化、产业结构的逐渐改变以及“城镇化”的进程，也使这个走向城镇化的山村的阶层结构发生着深刻的变化。各钨矿厂的老板们是村中最富有的群体，其资产从几十万到数千万不等；开设家庭旅馆的村民们一年也能赚到几十万；不再拘泥于农业又没有足够资金的绝大多数普通村民，八仙过海各显其能，有的种植山核桃，有的从事经济养殖业或做小生意，有的或在本地的工厂做工或外出打工，年收入大约在2万至5万左右。

(二)集体采矿权的私有化与垄断暴利

自上世纪90年代以来，为了提高工矿企业的生产效率，减少资源的浪费和提升竞争力，改变“村村点火，家家冒烟”的乡镇集体企业生产模式，促进大产业集团的形成，家开始了对工矿企业进行“去集体化”的改制。

1996年至2000年也是各地采矿业产权体制发生重大转变的重要时期，许多地方的矿山采矿权由集体所有转变为民间或私人所有。1996年《中华人民共和矿产资源法》的修订案获得全人大通过，1998年务院颁布《矿产资源法》的三个配套法规。其中，与本文关系极为密切的是《矿产资源开采登记管理办法》和《矿产资源采矿权转让管理办法》两个法规，它们明确采矿人可以转让其采矿权。关于“采矿权”和“采矿权人”，则早在1994年由务院颁布的《中华人民共和矿产资源法实施细则》第6条第2款就有了明确的界定：“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。”1998年，土资源部矿产开发公司在全4个省(区)开展采矿许可证的换证试点工作。有媒体报道称：试点证明，换证工作能有效地杜绝小矿山浪费资源、破坏环境、安全事故多等现象，有利于调处历史遗留的矿业纠纷，促进矿业开发企业布局合理化、开采规模化。1999年，这项工作在全展开。到2000年底，全共有矿山167668个，应换证矿山数146855个，已经换证140933个，换证比例为96％。

正是在这种产权政策调整的大背景下，小溪村的钨矿开采业经历了“家开采一乡镇企业一私有化”这一变迁系列中的最后一个过程，2001年之后，小溪村所在乡镇唯一的采矿权被私人承包。随着产权关系的这种变化，小溪村村民与周遭矿山之间的天然关系也发生了改变。

钨矿厂在私有化改制以前采取的经营方式是：镇里统一管理，村民个人开采。因此，每个村民都有平等的开采权，只要向镇里提出申请就可以去开采。那时的炸药雷管大量供应且价格不贵，在当地很容易买到。当然，那时村民的开采方式也相对较为原始，基本上依靠手工挖

掘。村民XLM对我们说，“那个来钱快，今天炸药拿上去，几天下来，就变成钱了嘛。”因此，上世纪80年代中期以后，村里的壮劳力几乎都从事钨矿开采活动。但是，自90年代中期以后，由于不断增加的开采成本和风险使大多数村民逐渐退出了这一行业。所谓成本和风险，首先，与当地的钨矿资源逐渐稀少化有关，随着表层钨矿被基本挖光，开采难度越来越大；其次，是采矿机械替代了手工挖掘，柴油和炸药雷管的投入越来越大，有的村民甚至为此付出了生命的代价；再次，一个更特殊的原因在于，钨矿开采本身犹如一场赌博，能否采掘到钨矿往往带有几分运气的成分，运气好的村民，可能很快就能采到，运气不好的村民，则可能倾家荡产、血本无归；最后，际市场上矿产品价格的持续波动也使得采矿充满风险，况且上世纪90年代的钨矿价格持续低迷。但是，2000年以后，际钨矿价格开始不断走高，当许多村民觉得钨矿开采又能够带来一定的经济效益而纷纷想重新投入采矿活动时，当地的钨矿开采权却被私人所垄断，村民们失去了以往平等开钨的权利。

私有化改制以后，对采矿权的垄断，是当地钨矿老板暴富的制度根源和牟利手段。这具体表现在以下两个方面：首先，对部分采矿点的出租或转租利益。由于拥有唯一的采矿证，钨矿老板有权对矿山进行统一规划与管理，进行采矿活动以及在什么地点开采都要经过钨矿老板的同意，钨矿老板也会将一些较为难以开采的矿洞转包别人，而一些有实力的村民因此得以获得承包矿洞的机会，并再转租或佣工来开采。其次，通过控制采矿所需的材料设备以及从业人员的资格，来控制矿产品的收购渠道及其价格。由于矿主拥有炸药雷管的专卖权、爆破证以及爆破员的管理权，所以开矿所需的炸药雷管只能到矿主处购买。而且，矿主规定开采出来的钨矿石只能卖给矿主。由此，矿主们获得类似于历史上曾经存在过的某种专买专卖权。矿主获得廉价的矿产品以后，再转手江西、上海等中间商进入际市场。这种对开采权以及与开采活动相关的一系列权力的垄断，为钨矿老板带来了丰厚的利润。有村民介绍说：过去一公斤钨矿石可以买到一包炸药外加几只雷管，现在两公斤钨矿石才只能买到一包炸药，而过去钨矿石价格便宜，一公斤只有12元(言下之意是雷管也相应地便宜)。后来，钨矿石价格涨到每公斤30元。2000年后，特别是在2003年至2005年间，由于中加入WTO，际钨矿石价格开始与际接轨，一般都维持在70－80元／公斤的高位，最高时甚至达到每公斤100元。但是，钨矿老板收购钨矿石的价格最低时每公斤只有十几元。正是在2000年至2008年间，尤其是在2003年至2005年的短短两年期间，有些钨矿老板的个人资产迅速积累到数千万元，成为这个村庄最富裕的村民。

(三)环境及社会的“零成本”问题

采矿业历来属于对环境破坏比较严重的行业之一。矿业粉尘和交通扬尘污染当地空气，大规模的开采破坏地表植被、地形地貌、河道水库乃至当地整体的生态系统(李凤久等，2006；陈庆等，2005；张新英等，2008)。而且，在世界各地，尤其是在发展中家，采矿生产过程中普遍存在严重低估甚至完全不计环境及资源成本的现象。比如，一方面，高效率的矿物开采需要大量的水资源及煤、(坑道枕木、生活用材等所需的)木材等资源，露天开采对环境造成的严重破坏，开采、提炼过程本身所产生的污染排放等；另一方面，水资源以及其他许多当地丰富的资源往往又是被严重低估的商品，更不用说，甚至整个矿区的外部生态环境代价的成本也往往不被考虑在内(哈珀，1998:114)。因此，际上普遍认为采矿业是容易对环境造成巨大不利影响的产业之一。

西方发达家大致经历了一个“先污染后治理”的过程。战后，尤其是上世纪50、60年代工业的高速发展，对环境造成了重大污染，日益恶化的环境问题迫使一些发达家从70年代开始采取调节税收的方法来改变这种状况，且税收的性质逐渐由收益型转为绿色生态型。在我，由于历史和认识(比如长期以来片面强调地大物博等)方面的原因以及改革开放前家税制关系方面的原因，资源成本和环境代价的问题长期以来未受到足够的重视。在工矿业产权改制以前的全民所有制时代，由于矿产资源属于家，家又无须自己向自己征税，因此，长期以来，除了属于今天看来或多或少具有资源税特点的若干传统税种(如盐税)外，中几乎没有严格意义上的(环境)资源税。从理论上说，家和全民是矿产资源的整体受益者，同时也是环境风险的承担者。虽然，1984年务院的《中华人民共和资源税条例(草案)》规定征收资源税的范围涉及“原油、天然气、煤炭、金属矿产品和其他非金属矿产品资源”，但之后的很长一段时间里，实际的征税主要限于原油、天然气和煤炭这三大能源的资源税等税种，对其他矿产业的征税性质基本上还是属于收益调节型的。1993年务院颁布《中华人民共和资源税暂行条例》(《资源税条例(草案)》和《盐税条例(草案)》随之被废止)，在将盐纳入资源税的同时，再次明确了1984年《资源税条例(草案)》中规定的“金属矿产品和其他非金属矿产品资源”的资源税性质，只不过将金属矿产品再明确细分为“黑色金属矿原矿”和“有色金属矿原矿”两类，使原来“资源税”的五类对象明确为七大类。此外，由于上世纪80年代后期以来，多发的采矿(尤其是煤矿)生态灾难(如地表塌陷等)对环境的破坏越益严重，一些地政府陆续出台了有关“塌陷赔偿”问题的相关文件，但是，这类文件大多仅针对煤炭企业，且无论怎么赔偿，“塌陷赔偿费”至多只能起到经济利益方面有限的补偿作用，对于要补救实际所造成的生态损失，岂能用货币来计量的?而且，随着我产权改制范围的不断扩大，一些被家允许的矿产资源的开采权(采矿权)呈现私有化的趋势，由于对资源成本及环境代价的严重低估，那些握有采矿权的人在享受低廉的矿产资源所带来的丰厚利益的同时，依然“搭乘”着以往的体制“便车”，将由其造成的环境风险转嫁给当地的社会成员。2003年起，家尝试通过招标拍卖挂牌的方式选择有资质的采矿人，试图通过提高采矿权的成本，解决采矿企业或个人将大量的环境及社会成本甩给社会的问题。此后，家还不断探索矿产资源补偿费征收与资源回收率挂钩的政策措施，改革矿产资源补偿费的计征方式(余明辑，2005)。甚至，从2006年9月30日开始，家在山西等8个煤炭主产区试点推行“换证”制度，以逐步解决探矿权、采矿权无偿和有偿取得“双轨制”问题。然而，这些改革，目前主要还限于煤炭行业，加之资源分配体制方面的缺陷及监督机制的缺失，在政策的实际执行过程中，仍然使一直以来被低估的资源成本与环境代价的问题呈现出分离态势，资源成本虽然可以通过可计量的税收调整有所提高，但环境代价却似乎依然可以忽略不计，从而使得目前在有色金属采矿行业的诸多领域中的环境成本几乎为零的现象没有改变。

与上述的大背景大致同步，在小溪村，采矿权私有化为钨矿经营者带

来了基于垄断采矿权而获得的丰厚利润与无须支付资源及环境代价方面的任何费用的环境“零成本”之间的巨大反差。不对等的资源利益和环境风险承担机制，纵容了钨矿开采过程中的环境破坏，使钨矿老板在利益驱使下对环境风险毫不顾忌。甚至表现出“竭泽而渔、焚林而猎”的倾向。

小溪村钨矿开采给当地社区集体环境造成的危害，具体表现在以下几个方面：(1)对山体结构的破坏最为严重。钨矿开采需要炸开山体，挖掘山洞，大大小小的坑洞已经使山体结构遭到彻底破坏。2000年之前，机器挖掘的规模不大，只有一两台机器作业，而原始的手工挖掘加炸药爆破的开采方式的最大挖掘深度为1.6～1.7米，很难深入到山体内部；2000年以后，机器挖掘的规模迅速扩大，机械化作业加快了对山体破坏的力度和速度，最深的矿洞甚至可以达到300米左右，从洞口到最深处步行要三四个小时。如今，处于该矿脉两端的浙皖两省的矿业老板同时在进行开掘，深入山体的矿洞几乎使山体贯通。(2)森林与生态系统的破坏。开挖钨矿需要清理山林，巨木被用作对矿洞的支撑，还有大量的木材被用于制作采场的木筛和漏斗，居住在山上的矿工搭建窝棚需要木材，取暖做饭也需要木材等。由此，当地大量的珍贵林木资源遭到毁坏，至少达120亩以上的森林面积被矿渣侵占，从远处看，矿山几乎已经变成一片瓦砾堆。更值得一提的是，这里是浙江省许多水源的发源地，属于家级公益林自然保护区，而随着当地矿山生态系统遭到严重破坏，不但威胁到水土保持与涵养，也威胁了许多珍稀动物的栖息。(3)损坏了村集体的水库与水电站，并威胁到下游村庄的安全。小溪村钨矿厂的大量矿渣源源不断地冲入山下的水库，对拦沙坝造成了损坏，严重威胁到水库和发电站安全。如今，三分之一以上的水库容积被石块瓦砾填满，由于沙石太多，在当地，竟然还出现了通过挖掘水库中的沙石卖钱的新产业。(4)对公共道路的严重损害。通往水库的公路，是村集体出资建造的，总造价146万元。这条道路是钨矿运输的必经之路，却被钨矿厂无偿地利用，大量重型运输车辆长年在期间往返，对路面造成了巨大的损害。(5)破坏了优美的风景，影响村集体未来的旅游开发。这里原本是一片古木葱郁的原始森林，环境优美，湖水清澈。事实上，周围很多山区，已经利用秀美的自然风景与优越的人文景观开发了旅游业，小溪村所在的乡镇也正在积极探讨旅游业的开发。然而，钨矿开采却严重破坏了美丽的风景，难以在短期内得到恢复，这无疑将对旅游开发造成难以挽回的影响。

总之，基于以上分析可知，一方面，采矿权的私有化改革，极大地提高了钨矿开采的效率、减少了钨矿资源开采过程中的重复浪费现象，另一方面，由于产权改制尚未能与相关的环境风险责任承担的机制有机结合，改制后的实际状况反而使得环境破坏更为严重，带来了不公平的环境负担关系甚至更为深刻的社会后果。虽然，从小溪村钨矿产权改制前后人们相关的采矿活动对环境的影响来说，无论是在集体制还是在私有制下，其活动的后果都同样是基于对钨矿利益的获取而不顾对环境造成的破坏。就这一事实而言，谁拥有采矿权似乎区别并不大。然而，从更广更深刻的层面上说，两者具有根本的区别。因为，随着钨矿产权归属的改变，也彻底地改变了当地人与人、人与自然之间的关系。集体采矿时期，村民拥有平等的采矿权，从事开矿的村民机会均等，个体开矿者之间是公平竞争的关系，基于采矿而致富一般被认为是运气、勤奋和投资的结果，由此，对于那些从事采矿的村民的收入所得，并没有让其他村民觉得存在什么资源或收入分配方面的不公平感。采矿权私有化以后的钨矿开采，却由于少数钨矿老板对开采权的垄断而实现了占村民人口最少数的钨矿老板个人的暴富，相反，绝大多数村民和矿工们却几乎无法从中获益；而且，由于制度安排方面的缺失，使得那些垄断钨矿开采权的老板在由此获得丰厚利益的同时，既逃避支付矿工医疗、社会保障费用的责任，又推卸对公共性事业――如修补村集体道路费用的负担等――的义务，甚至，连曾经对集体作出的补偿本村少量“柴火费”的承诺也一再拖欠。矿主的这些表现，强化了人们对环境及社会“零成本”问题的认识。

四、“还我森林还我水库”：为了公正的环境上访

(一)为保卫集体环境而反对钨矿开采

自2001年起，除了少数的钨矿厂老板以外，小溪村绝大多数村民已经开始对当地的钨矿开采表达不满。2003年至2005年间，反对钨矿开采的呼声越来越高涨，许多村民开始付诸行动，他们上山搜集证据，不断向有关部门和新闻媒体反映当地环境遭到破坏的情况。当然，由于一系列上访活动没有取得实际效果，许多村民产生了强烈的挫折感，部分村民还流露出无可奈何打退堂鼓的想法。村民ZXH说：“我们肯定是有意见的，反映挺大的。反正没有人管。人家打钨，我们又没有办法。我们是干活的人，管不到上面的人，我们讲也是屁话。”然而，仍有许多村民不愿对此善罢甘休，有的村民甚至表示要强行制止钨矿开采。直到2009年，在小溪村，这种不满情绪依然十分强烈，相关抗议行动仍然在持续。

村民们为什么持续不断地反对钨矿开采?在没有进入这个村庄调查之前，我们假设了三种情况：第一，钨矿是当地村民的主要经济来源，他们为了争夺钨矿利益发生冲突；第二，矿渣和污染对当地民众的农业和健康造成伤害；第三，随着家和媒体的环保宣传，村民的环保意识不断增强，是中农村环境公民开始出现的表现。

在我们于2009年2月实际进入小溪村进行调查之后，逐渐发现原先的推测并不符合现实情况。首先，钨矿曾经是当地人的经济支柱，如今只有少数村民采钨，对其他村民的经济意义不大。随着钨矿资源的逐渐枯竭，开采越来越需要深入山体，钨矿开采的前景比较暗淡。其次，尽管开矿对生态的毁灭性影响很严重，但距离村庄尚有十几里的山路，没有对村民的日常生活和健康产生直接危害。再次，从日常生活角度看，村民们很难称得上是严格意义上的环保主义者，他们一方面反对钨矿开采，另一方面不反对利用森林资源去致富的行为，这不仅表现在合作社时期他们以牺牲环境来换取经济利益上，也表现在上世纪90年代中期以前家家户户参与钨矿开采上，更表现在即使今天家为禁止村民滥砍滥伐树木和破坏森林而每年支付该村20万元的护林费后他们当中的许多人仍然对树木进行砍伐的行为上。村民们普遍认为，只要不是大规模的毁林行为，谁家因造房子砍伐些木材，是应该被允许和宽容的。护林员对盗伐现象也是睁一只眼闭一只眼。

然而，更深入的调查使我们发现，就“环境公正”诉求的侧重点而言，村民们更注重“公共利益”而非个体得失。他们觉得，矿山位于家公益林区域和家自然保护区。采矿使矿山所在区域的生态环境遭到彻底破坏，矿山下游山谷中坐落着小溪水库和水电站。二者是小溪村合作社时期及集体经济时代的产物，凝聚了村庄几代人的汗水和财富，曾经在当地的农业生产中发挥了重要作用。从生产合作社刚刚成立时，就有人提议建造小溪水库，建造的过程历经艰辛。1959年小溪水库第一次破土

动工，但因土坝被洪水冲垮而以失败告终。1970年再建，改用大石块和钢筋水泥混凝土材料，终于在1984年竣工蓄水。在长达十几年的建造过程中，除了政府的资金支持，村庄还投资30余万元，投入劳力400余万人次，工分总计达21.5万。建成后的水库总库容为105万立方米，供应下游8个村的灌溉所需，灌溉农田面积500亩。水电站发电厂的厂房面积410平方米，3台发电机，发电量每小时125千瓦，全年发电量25000度，年收入70000元左右。如今，虽然，农业收入早已不再是村民们主要的经济来源，小溪水库在防洪、灌溉和发电等方面的重要性也大不如从前，并已经被私人承包，但作为小溪村仅存的名义上的集体资产村民们还是非常自觉地关注并强调它们作为集体资产的符号象征意义。

(二)“私人赢利”为什么要“集体买单”?

采矿权从集体所有向私人承包的制度性变迁本身，并不必然导致环境不公和环境上访。这些年来，村民们对钨矿开采从不满到具体展开一系列上访的反对行动，有一个逐渐升级的过程。其中，日益积累的许多社会与心理方面的因素逐渐起到了重要的助推因素。

如前所述，小溪村钨矿老板财富的骤增拉大了他们与同村村民之间经济收入的差距，对村民之间的阶层分化产生了显著的影响，引起了广大村民强烈的相对剥夺感。可以说，钨矿厂私有化和私人对共同环境的占有是村民不满情绪的起点；而村民们目睹暴富的矿主在与同村居民就环境问题进行协商过程以及在对待周遭环境所应负的责任的讨论中的冷淡态度后，更激发了他们对环境“零成本”现象的强烈不满；在村民们围绕环境纠纷的交涉和上访过程中，政府相关责任部门在协调和处理问题方面的息事宁人乃至“不作为”的立场和表现，加剧了村民对政府责任部门的不信任乃至不满的情绪，从而使矛盾不断激发，直至村民们形成较为鲜明的“环境公正”的诉求。

首先，大多数村民不认为钨矿老板的财富是通过自我创业获得的，相反，他们将钨矿老板的财富看作是对村庄集体环境资源的无偿占有。上世纪90年代中期以后，由于利润低微和矿难事故，很多村民纷纷退出采矿业。然而，在钨矿厂改制初期，不少在企业中担任管理职务的村民纷纷出马争取采矿权，目前的钨矿老板是这场竞争的最终的赢家。对于那些最终获得采矿权的老板的作为，村民LGM说：

想得到矿厂的有很多，这就要看谁的手段好，现在就是竞争社会。如果这个厂子是亏的，老百姓的反应会好一点。但是，他现在赚到钱了，就应该为损坏集体的山林付费。

尽管没有足够的证据，但村民普遍坚信，钨矿老板之所以能够获得唯一的采矿证，是因为他有更强大的关系，且采用了贿赂等不正当的手段。他的财富并不是依靠比别人更高的才干和劳动，而是依靠关系和对集体资源的不正当占有。WCL在与我们的访谈中说：

80年代的时候，全村都去开。……出人命之后，鸽价不是很高，不去开了。现在这个老板，去镇里承包下来。把钱交给镇里，叫外地人、江西人去开采。……2000年后，钨价更高了，这是我们的东西，却是他们在赚钱。上面说你们以前也搞过的(注：指以前也开过钨矿，也破坏过环境)，但我们认为，以前是以前，现在情况不一样了。

其次，村民们又面对着这样一种现实，即私有化改制后的钨矿开采，使少数钨矿老板获得巨额财富，但暴富的钨矿老板没有承担起应尽的集体责任，反而将生态恶果转嫁给当地。这种“私人赢利，集体买单”的富裕方式，使村民感到了极大的不公正，也引发了他们的集体抱怨。村民XLG向我们反映了这样的情况：“山上的树木都是很好的料子，又大又直的木材，就这样被砍掉了，很多还是贵重的树木。”“矿洞撑木一个洞至少要十几方吧?在矿区生活的人有四、五百人，每人烧一斤柴就要500斤吧?开矿毁坏的林木简直不得了。”

一位村民(CMJ)这样质问道：

采矿毁坏的树木属于我们村看管的公益林，属于家保护的林木。一个普通的村民现在想砍些木材都是不允许的，他们却可以随便砍、随便用。我真的搞不懂了，取得了采矿权，难道就可以不顾《森林法》，随便砍伐木头?

钨矿老板在应对村民不满时所表现出的态度，以及政府部门的协调无果，进一步造成了环境上访不断扩大和升级。一开始，村民们还只是以索要“柴火费”的方式表达不满，在2001年的时候，陆续有村民向村党支部书记抱怨钨矿开采造成的森林破坏，并建议村里向钨矿老板收取“柴火费”。有村民说：“那么多采钨的人在山上，好多木头当柴火烧掉了，村里也不收点钱过来?”于是，村干部和村民开始同钨矿老板进行交涉，钨矿老板开始答应给村里少量“柴火费”，但最终没有足额兑现。根据后来的协议，因矿工烧火做饭砍伐林木，钨矿老板向村里支付120名矿工每人每年60元的“柴火费”。如今，有据可查的“柴火费”实际支付情况是：2001年给付900元，2002年为1200元，2003年为2250元，2004年为4000元，退回手续费1450元，4年共支付柴火费仅有6900元。对此，村民们极为不满。随着时间的延续，这种不满情绪不断升级，终于导致村民决定采取进一步的行动，反对钨矿开采的环境上访由此展开。

值得一提的是，长期以来，当地村民在利用自然资源的过程中，并没有非常清晰的产权观念，除了归属于自家的林地和产业外，绝大多数的环境与资源都被视为“共享环境”，只不过，这种观念长期以来仅仅潜在于他们的意识之中。然而，在反对钨矿开采的环境上访过程中，这种“共享环境”的观念得以被清晰地表达了出来。村民们普遍认为，尽管钨矿厂的私人老板获得了唯一的采矿权，但钨矿的所有权属于家，钨矿所在的山林不仅归家所有，还属于由小溪村集体看护的财产；此外，诸如运送矿石的矿车所必须通过的村路也是由集资修建的，小溪水库与水电站就更是如此。在一系列的上访过程中，村民们通过对被钨矿开采严重损毁的山林、道路、水库、电站乃至与这一切具有难以分割性的自然环境集体属性的强调，以及对钨矿开采会对整个小溪村所在区域的环境造成潜在影响的“未来性”的强调，都可以使我们看到，在不断地经历着个体化、碎片化的山村里，“公共性”的意识仍然具有其深厚的土壤。

(三)要求企业及政府承担集体责任

村民们认为，钨矿老板的利益获得，是建立在对村庄“共同环境”利用及损害的基础上的，因此，钨矿老板当然应该对当地集体环境遭受破坏的结果负责，补偿公共环境的损失。对村民们而言，所谓村庄的“共同环境”，既包括如前所述的村庄道路、水库、水电站、森林等可见的资源和环境，也包括那些无形和潜在的环境风险。村民CMY说：

现在水土流失很厉害，一下大雨，山石都被冲下来。拦沙坝已经失去作用，水库已经被填埋得差不多了。我们村里每年都要花钱挖起来，可是，这又不是我们造成的。这公平吗?

在村民们看来，尽管钨矿老板拥有合法的采矿权，但他们却没有毁灭森林的权利，理所当然要赔偿村里看管的山林损害。WCL对我们说：

家允许开采，矿厂也有合法手续。可以，影响的问题，

他们应该注意。企业是要紧的，企业对于我们共同的环境危害更要紧。采矿是要紧的，不采矿只是个人的损失，但采矿的危害却[是]一世的。不需要开采，危害太大了。另一位村民(ZWD)谈了这样的看法：

镇政府将矿厂转让给私人，但是，钨矿开采占用的所有山林面积都是村里的。山林的全部地权是我们的。

在村民们看来，与绝大多数人的利益乃至当地的整体生态环境损失相比，拥有钨矿开采权的少数人的利益是微不足道的，政府应该制止这种得不偿失的环境破坏行为。由此，他们提出了“还我森林，还我水库”的口号，要求钨矿厂停止开矿，以保护村庄的公共环境。有村民表示，宁愿不要眼前的利益，也要让这些钨矿沉睡地下，留给子孙后代，因为他们不忍心看到开矿对当地生态环境造成的毁灭性破坏。村民ZWD在访谈中对我们说：

我认为采矿等于吃子孙饭。钨矿藏在山里，总是一笔财富。现在山都被挖空了，树也砍光了。下面搞光了，上面的财富也没有了。就像卖了山泉水，让子孙再花钱买矿泉水喝。钨矿开到现在的钱，等于白白浪费了。

2003年至2005年，小溪村反对开钨的诉求行动进入。村民展开了持续的上访活动，希望有关部门能够为他们主持公道。在当时的村党支部书记WCL带领下，二十多位村民自发组织起来，上山核实被砍伐的树木数量，查看矿渣对水库的破坏情况。他们搜集数据，拍摄图片，制作资料光盘，多次走访县市土资源局、省政府、局、市林业局、省林业厅、森林派出所反映情况，递送资料，甚至将这些资料直接寄到中央电视台焦点访谈节目组，希望引起有关方面及社会的广泛重视。

然而，所有这些努力没有带来令他们期待的结果。

对于钨矿老板应为环境“买单”的要求，作为钨矿企业的上级主管部门，小溪村所在县的土资源局的协调意见是，在钨矿厂一次性赔偿村集体10万元后，村民不再追究。然而，村民们不满意这样的协调结论，认为土资源局低估了钨矿开采对环境造成的危害，且意见由土资源局单方面做出，根本没有与村民们进行过协商，违背了“合法、自愿”的协调原则。因此，他们一直不断地向各方面反映情况，直到2009年，钨矿老板口头承诺赔偿村里每月5000元的环境损失费，但是，至今这笔赔付款还没到位。

至于对村民要求停止开矿的要求，土资源局给予的答复是：小溪村的钨矿储量越来越少，已经没有开采价值，最多再坚持两年，之后就不再开了；等矿厂停开之后，环境是要来治理的。村民对于这些说法既不认可也不信任，他们认为，既然没有开采价值，何不现在马上停止开采?采矿造成的环境危害，真的是可以治理好的吗?说是两年后停产重新治理，可多年过去了仍看不出任何停产的迹象。林业局和森林派出所对此进行过调查，省林业厅也曾经专门过问此事，且给出过禁止开矿挖沙的处理意见。但是，这些处理意见都因缺乏执行力度而成为一纸空文。随着金融风暴的来临，际市场上的钨矿价格也出现了大跌，很多钨矿老板也都顺势暂时停工下山，等待时机。2009年，与邻村合并为一个行政村的小溪村，进行了村干部的重新选举，WCL从村干部的位置上退了下来，自此他不想再过问这些事情，这场持续了近十年的环境上访行动随之进入了休眠期。

五、结论：环境公正与家及企业的社会责任

有学者指出，在全球化背景下，环境公正运动不过是对虚幻或实际存在的经济和技术优先价值的拒绝，是使用各种话语表达对环境滥用的符号抵抗(Martinez-Alier，2001)。由于文化传统、历史延续和社会背景的不同，环境公正的定义具有地方性。环境公正及运动的地方化理解，有别于西方主流的公正含义，成为全球环境公正和环境治理的前提。