公共基础设施的概念精选(五篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的5篇公共基础设施的概念，期待它们能激发您的灵感。

篇1

[关键词] 城市基础设施；公共安全管理；危机管理；风险管理

一、城市基础设施公共安全管理的概念界定

1、基础设施

基础设施（infrastructure）是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施和社会性基础设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，它是社会赖以生存发展的一般条件。

根据不同的标准和角度，基础设施可以划分为不同的类型。例如，可以将基础设施划分物质性基础设施（physical infrastructure）和社会性基础设施（social infrastructure），物质性基础设施包含交通通讯及供水供暖供热等物质工程设施，社会性基础设施则包括科教文化、卫生医疗等社会公共服务事业。因此，从这一划分角度来看，基础设施涵盖了交通、通讯、水电供给、科教文卫等市政公用工程设施和公共生活服务设施。此外，也可以将基础设施划分为农村基础设施和城市基础设施。

基础设施具有基础性、整体性、不可贸易性及公共物品性或准公共物品性等特点，它们是经济社会健康稳定发展的基础。现代社会中，经济社会的快速发展对基础设施建设的要求越来越高，建立完善的基础设施，对经济社会的健康稳定发展起着巨大的推动作用。

2、城市基础设施

将基础设施按所在地域可以分为农村基础设施和城市基础设施。由于国情及地区的差异，各国及地区对城市基础设施的理解也会存在一定的差异。城市基础设施同样也可以划分为城市社会性基础设施及城市工程性基础设施（或城市物质性基础设施）。

城市社会性基础设施主要是指城市行政管理、科技文化、教育科研、医疗卫生、金融保险、商业服务、社会公共福利服务等设施。城市工程性基础设施的内容丰富，各国不尽相同，总的来看，笔者认为城市工程性基础设施应至少涵盖六个方面的内容（如表1）。

我们通常所讲的城市基础设施，主要是指城市工程性基础设施，本论文所要分析探讨的也主要是指城市工程性基础设施。由表1可见，城市基础设施是由六个独立运作、相互联系的子系统组成。城市基础设施由城市人民政府统一规划并监督实施，城市基础设施的生产、建设和运营是由政府相关部门在协调合作的基础上分工管理。

3、安全及公共安全

从古至今，都有关于安全的论述，如汉朝焦赣的《易林·小畜之无妄》中：“道里夷易，安全无恙”；宋朝范仲淹在《答赵元昊书》中有：“有在大王之国者，朝廷不戮其家，安全如故”等，这里的安全都是指没有危险、平安的意思。在古代，安全还有“保护、保全”的意思，如苏轼在《徐州谢上表》中写道：“察孤危之易毁，谅拙直之无他，安全陋躯……”。现代汉语对安全的解释为：没有危险、不受威胁、不出事故。在英语中，安全对应的有safety和security，都包含有没有危险或免于危险的一种状态。另外，安全也可以从主观和客观两个方面进行理解，沃尔弗斯(Arnold Wolfers)认为“安全，在客观的意义上，表明对所获得价值不存在威胁，在主观的意义上，表明不存在这样的价值会受到攻击的恐惧”。实际上是说，客观方面的安全是指外界的现状，主观方面的安全是指社会安全状况在人们心理上的感受，即安全感。

鉴于此，笔者也认为：安全是一种状态，即通过持续的危险识别和风险管理过程，将人员伤害或财产损失的风险降低至并保持在可接受的水平或其以下。因此，安全是指不受威胁,没有危险、危害、损失。安全是免除了不可接受的损害风险的状态。安全是在人类生产过程中，将系统的运行状态对人类的生命、财产、环境可能产生的损害控制在人类能接受水平以下的状态。

根据对安全的含义的界定和理解，我们可以对公共安全进行含义界定。所谓公共安全，是指社会公众的生命、健康、重大公私财产以及公共生产、生活的安全，即社会公众的生命健康及公私财产等处于免于危险或不受威胁的状态，或将可能产生的损害控制在人类可接受的水平或以下的状态。

4、城市基础设施公共安全

要理解城市基础设施公共安全，有必要先对城市公共安全进行了解。城市是以人为主体，由社会、经济、资源、环境与灾害等要素通过相互作用、相互依赖、相互制约所构成的复杂动态的空间地域系统。

城市公共安全是国家安全的重要组成部分，是指城市及其人员、财产、城市生命线等重要系统的安全，是城市依法有序开展社会经济文化活动，以及进行生产和经营等所必需的良好的内部秩序和外部环境的保证。由此可见，城市公共安全反映了自然灾害、生态环境、经济状况和资源供给等社会、政治、经济和文化因素对城市长治久安和持续发展的影响。城市公共安全体系建设就是通过调整危险源、防护保卫目标、应急救援力量和设施三者的地理布局，减小危险的影响范围，提高城市灾害发生时的反应和处理能力，达到降低风险、提高安全性的目的。城市公共安全问题是城市问题和安全问题的耦合，涉及到城市经济社会一切领域，如公共卫生、城市基础设施、通讯、环境、商品供应、社会稳定、灾害防控等。

篇2

关键词：资产管理 基本概念 框架构建 管理方法

一、公路基础设施资产管理的基本概念

上个世纪70年代由澳大利亚公司提出了道路管理系统的雏形，其系统被定义为资产管理系统，在基础设施的管理历史上第一次雏形了资产的概念，并使之与管理联系在一起。从设施管理到资产管理可以说是一个跨越性改变，这经历了一个较长的时间。主要的动力是公路设施的大量建设，以及公众对公路基础设施的要求也不断提高，为了满足公众对服务的需求，并很好地实现交通部门的管理职能，资产管理的概念就此产生。其管理的目标集中在战略上而不是细化资产管理的模式，主要的目标是从宏观上将资产技术状况和使用情况纳入到管理中，从经济学的角度看是一种对经济效益追求的优化，同时改理念提出从系统的角度对资产进行寿命周期的成本与效益分析，以此为基础对资产实现综合性管理。同时资产的管理不仅仅是帮助决策，更是为系统用户和政府、管理者提供了一个交流的平台。让所有与公路基础设施管理相关的各方都可以直接参与管理。公路交通基础设施的资产管理通过综合利用交通工程，企业管理、计算机技术等，对其完成系统化科学化的管理与控制，利用改建、维护、更替等管理方式，达到为决策提供短期与长期管理规划的目标。

二、公路基础设施资产管理的总体框架

通常公路基础设施的资产管理框架如下图1，基本构成为网络级别和项目级别，两个层次之间相互独立也紧密关联，其中间环节集中在持续的维护与评估上，并利用数据库作为分析基础，以此为决策提供数据支持，同时两个层次都应将不易控制的外部因素考虑在内，如网络构建中的融资、预算、政策管理，项目建设中的标准规范与环境保护等等。

三、公路基础设施资产管理的方法分析

公路基础设施的资产管理，应将重点放在系统构建与方法选择上，建立适应项目的管理系统并采用针对性的寿命周期分析方法来提高管理效果才能保证管理目标的实现。

四、公路基础设施资产管理系统构建

作为公路基础设施资产管理的系统应将规划、设计、施工、维护、更新等作为管理系统的核心思路，并按照中体框架构建管理系统。其功能应将客户作为核心服务对象，明确任务并制定长期目标，利用友好界面提高其适应性。但是应当注意的是在建立管理系统的时候应对管理的机构、对象进行分析，选择使用自身的IMS才能起到应有的效果。IMS的目标存在差异，所以应分析管理的对象是那一个级别的公路，并结合当地政府、企业、设施情况等在大原则下建立相适应的IMS。同时在系统建设时注意其规划、设计、施工、维护等对项目寿命与周期成本的影响，如在项目规划阶段与总体成本相比占比较小，同样在施工阶段成本也仅仅是运营和维护费用的一小部分。但是在项目建设的初级阶段所作出的决策对今后的费用支出走向影响较大，所以规划阶段就应将合理化的费用支出作为资本控制的目标。

五、寿命周期成本控制

利用寿命周期作为成本管理的基础，就是分析整个项目使用寿命周期中的各个阶段的成本支出，以此来对经济性进行评价，包括了初期成本，运营费用（维护、修复、改建、复原、增铺）的成本分压和用户成本的折现值是多少，其目的是选择一个最为经济的方式，即周期寿命成本最低。以这个思路为核心，其方法采用的步骤如下：1）先设计选择多个合理的维护与保养方案，对每个方案的具体实施过程进行分析并对必须采用的修复与维护工程进行时间表分析；2）评估各种工程所需的成本，即将业主的直接成本和用户付的成本考虑在内，而用户成本则是因为工作面施工而导致的交通延误带来的损失。3）按照项目的现金流对各个不同的方案的寿命周期成本进行分析与计算，可以利用净现值法，这样可以直接看到差异。

在项目规划时采用寿命周期成本法进行分析，且配合一个合理寿命周期管理规划，使得各种维护活动有据可循。其管理计划包括：正确的使用施工指导；正常试用期的常规养护制度；突况的管理方案；设备和结构等维护规划；需求改变而进行的改建、修复、维护等工程的基本方式与工艺措施，包括因为不作为而产生的不良后果进行评估；运营的周期和寿命周期养护的费用应有合理的财务规划。

寿命周期分析中应突出的就是基础设施的服务寿命周期，即从施工完成到整个设施的某个部位出现损坏、性能下降、功能丧失等而导致其服务功能失效的时候，或者维护的费用已经超过出了从新修建的费用为止。服务寿命往往取决于工程设计、施工工艺、使用环境、维护措施、运营行为等，不同的基础设施所体现出的寿命周期是不同的，如高刚性和柔性的路面其寿命为15-30年，而粒料路服务时间在3-8年，且服务寿命与设计寿命要和经济寿命不同。在规划新项目、大修或者重建时，通常可以对关键部位进行寿命评估以此保证其寿命周期的准确选择。

参考文献：

篇3

关键词：政府与社会资本合作 政府会计

使用PPP方式替代传统的完全由政府和公共部门提供基础设施服务越来越普遍（Eduardo et al，2013）。我国各级政府也把PPP作为基础设施及服务提供的重要手段。对于基于基础设施资产上的PPP会计核算及涉及到公共部门会计也涉及到私营部门会计，PPP项目资产和相关的负债如何报告在我国仍然缺乏相应的会计规范。会计规范缺失的微观影响是不利于充分揭示PPP项目的风险可能导致项目决策失误，宏观影响是可能导致政府利用PPP隐藏财政风险，降低财政透明度。PPP在其他国家已经有了较长的历史，积累了会计处理和报告的经验，本文首先对国际上PPP业务发展和分类进行研究，然后对基础设施项目PPP会计研究文献进行回顾，提出我国基础设施项目PPP会计规范的初步框架。

一、PPP的内涵

PPP项目的会计处理首先必须厘清PPP的概念，但是无论是国内还是国外对于PPP的定义和界定并不一致，有些概念仍待厘清（Khanom，2009;Eduardo et al，2013;王守清，2014）。PPP概念的明确具有重要意义，在公共政策领域名称的差异会影响到公众对该政策的反应。实务中的PPP可能包括不同的内容和形式，从完全私有化到合营企业到外包等不同程度的私营方参与，不同的人从不同的角度对公私合伙制会有不同的理解（贾康、孙洁，2014），PPP没有得到很好的定义（Guri Weihe，2006）。PPP概念和内涵的混乱限制了知识的积累和传播，同时也为会计准则和规范的制定制造了障碍，适用于某一类型PPP的结论对其他类型PPP完全不适用。

（一）广义的PPP

广义的PPP是“公共部门和私营部门之间一定期限的合作，在此期间共同开发产品或提供服务并共担与该产品或服务相关的风险、成本和资源（Van Ham & Koppenjan，2001;Klijn & Teisman ，2004）。我国贾康、孙洁（2014）认为PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。广义PPP概念的优点是包含内容比较宽泛，公共部门和私营部门合作的期限、紧密程度、合作提供的产品和服务的内容、复杂性、是否存在制度化的合作以及公共部门和私营部门的数量都可以有很大的弹性，包括了有合同方式和无合同的公私合作。广义PPP概念可以涵盖不同的合作方式、期限、项目。

（二）国际组织对PPP的定义

国际组织为了推行PPP，也给出了自己的定义。PPP 是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式（UN，1998）。PPP 是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务（EU Commission，2003）。PPP是由私营部门提供传统上由公共部门提供的基础设施资产和服务的安排（IMF，2006）。PPP 是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求（美国PPP国家委员会，2002）。PPP是公共部门和私营部门的联合工作，包括了合作制定政策、提供服务和基础设施，如果涉及私营部门投资于基础设施，最常见的形式是私营发起融资 （UK Treasury，2008）。PPP是公共部门主体和私营部门主体之间就提供公共资产和（或）服务达成的安排（IPSAS，2008）。PPP是公共部门和私营部门中长期合作安排来提供原由公共部门提供的基础设施和公共服务，双方有协商一致明确的提供公共基础设施和服务的目标来动员私营部门技术、管理和财务资源来提供基础设施、健康和教育等方面的基本公共服务（World Bank，2014）。

以上国际机构和组织PPP定义中IMF和EU的定义比较宽泛，把所有私人部门提供公共服务都划分为PPP，实际上把完全私有化也归入了PPP，不符合PPP公私合作的基本特征。UN的定义既包括了基于公共基础设施的公共产品和服务提供，也包括政策方面的合作。而美国PPP国家委员会、英国和世界银行的定义更强调基础设施PPP项目。

虽然不同角度的PPP有不同的内涵，但是PPP也有共同的特点：公私共同决策、合伙投资、风险共担和降低成本（McKinsey&Co.，2009）。政府授权、进行规制和监管，企业出资、经营和提供公共产品或服务，共担风险、共享收益，提高效率和服务水平等（王守清，2014）。PPP项目成功运作还必须具备一个条件，即合作双方或多方都必须是在协商一致基础上达成长期协议，作为平等的主体（伙伴）共同参与公共产品或服务的提供，私营部门承担重大风险和管理责任，私营部门获取的报酬取决于经营绩效，公共部门负责对服务和公共产品质量和价格进行监管。

我国的政府与社会资本合作也是合作提供基础设施相关的公共产品和服务，并且基础设施项目PPP涉及的会计问题也最为复杂，因此本文第二部分研究基础设施PPP项目会计准则的发展。

二、公共基础设施PPP模式会计问题

（一）公共基础设施PPP模式的内涵

公共基础设施PPP模式是指公共部门和私营部门通过中长期合同约定双方合作，动员双方资源来实现基础设施的融资、设计、建造、维护和营运以及基于基础设施的公共产品和服务的提供等系列服务。

EU（2003）认为一个项目要成为PPP项目必须具备以下四项要素：一是必须涉及属于公共领域的实物资产的建造或者运营，公共部门作为主要的购买方;二是必须由私营部门作为资产的运营方;三是主要资金来源是私营部门而非公共财政资金;四是私营部门必须投入项目的设计、规划同时承担重大（considerable）风险。

公共基础设施PPP模式是介于完全公共部门提供和完全市场化提供之间的公共产品和服务提供模式，公共产品和服务提供过程可以划分为确定和设计项目、为项目筹集资金、建造长期资产、营运和维护资产提供相应的服务（Jean and Thomas，2004）四个基本环节，私有化是将以上四个环节完全交给私营部门，政府职责是提供法律框架保证市场的正常运转，另外一个极端是完全的国有化，私营部门除了作为政府需要产品和服务的供应商外几乎不参与其他环节。如果政府把以上四个环节中某一部分由私营部门提供就产生了合同外包和PPP。

在PPP模式下，按照私营部门承担责任和风险的方式不同有以下不同的方式（ppp reference guide，p22），最常见的PPP模式是DBFO模式，在此模式下，公共部门（政府）明确提出需要私营合作者提供的服务，私营部门的合作方承担设计（design）、建设（build）、融资（finance）和营运（operate）相应的资产来提供公共部门提出的服务（Hemmings，2006）。与DBFO模式相比，按照私营部门和公共部门承担的责任和风险不同可以延伸出不同的PPP模式，本文研究的PPP不包括政府的外包合同。

因此本文认为政府与社会资本合作（PPP）是公共部门与私营部门之间基于基础设施资产提供公共产品和服务的长期合作合同，在此合同下双方共同决策，共担风险责任，共享报酬。此定义下的PPP具有三个基本特点：多任务（服务）捆绑、风险转移共担和长期合同（Elisabetta and David，2008）。

（二）PPP会计问题

由于PPP项目同时涉及公共部门和私营部门，两者会计处理分别遵循公共部门会计和一般公认会计原则。这两套会计准则在大部分国家是由不同机构制定的。在我国目前还没有系统的公共部门（或者政府）会计准则，财政部门正在试编权责发生制政府资产负债表，财政部也正在研究制定政府会计准则。而目前适用于工商业企业的会计准则没有专门针对PPP业务的相关规定。因此借鉴其他国家在PPP领域的会计准则发展经验显得尤为重要。基础设施PPP会计涉及两个核心问题：一是PPP项目资产和负债在哪方（公共部门或私营部门）报表上反映？如何反映？这一问题涉及到基础设施资产在营运阶段的所有权问题、合作期满资产低价或者无偿转移给公共部门的确认，以及与资产运营和服务相关的政府承诺是否确认负债问题。二是PPP项目资产在宏观经济统计（国民账户和财政统计）上如何反映？会计对于资产的确认和计量的标准与政府财政统计的差异如何协调的问题。

由于各国由不同机构制定公共部门和私营部门的会计准则，两者的确认标准不一致，导致PPP项目的资产在公共部门和私人部门资产负债表上存在重复报告、遗漏报告（孤儿资产）（David and Jeorge，2011），与之相关的负债或者义务没有确认，低估了政府的债务，表面上满足了某些财政政策规则的要求（Jean and Thomas，2004），比如欧盟对于成员国财政赤字的约束性规定。

（三）PPP项目资产确认：风险报酬转移观和控制观

风险和报酬转移观点源自于租赁合同准则，美国SFAS 13租赁会计（FASB，1976）首次按照风险和报酬是否转移区分融资租赁和经营租赁，该准则规定“如果租赁合同转移了与资产所有权固有的重大风险和报酬，则承租方应该购置资产来处理，同时确认支付租金的义务;出租方作为销售或者融资来处理（FASB，1976）。这一观点得到了IAS 17租赁准则（IASC，1982）和英国SSAP 21租赁和售后回购合同会计准则（ASC，1984）的采纳。风险和报酬转移观点要求按照经济交易的实质而非法律形式来反映经济交易，因此如果转移了以资产所有权相关的风险和报酬则双方分别应该作为资产的购置和出售来处理。

控制观与合并财务报表密切相关，从早期的百分之百完全控制到绝对多数控制（75%以上），后来发展到了多数（51%以上）和相对控制，按照IAS 27合并财务报表（IASB，2003）观点，所有权不再是合并的条件而是表明控制存在的标志。

采用风险报酬转移标准的优点是可以采用定量方法确定风险和报酬分布，比较客观。但是定量标准（明线测试）很容易诱导报告主体构造交易满足分界线要求来满足其特殊的需要。控制和风险报酬转移之间关系比较复杂，风险和报酬分配可能是控制存在的标志，在某些情况下控制会影响风险和报酬的分配，对于PPP项目更是如此。风险和报酬转移观应用于PPP的问题是如何处理风险的部分转移（Hemmings，2006）。因为PPP项目的本质特点就是在政府公共部门和私营部门共担风险，由最有能力管理风险的一方承担风险。风险是否转移需要根据PPP合同的内容实质来确定。正是由于风险报酬转移观在租赁准则实施中存在的问题导致IASB修订该准则时不再按照此标准区分经营租赁和融资租赁来处理，而要求承租人按照承诺支付租金现值、续租选择权、担保余值及或有租金的现值确认一项资产和负债。

英国是较早采用基础设施PPP（PFI）模式的国家（ACCA，2012），对于基础设施PFI会计问题有明确的会计规范，英国会计准则委员会（ASB）1998年的财务报告准则第5号（以下简称FRS 5）：报告交易中实质注释的应用，涉及到私营融资安排和类似合同，英国财政部1998年了技术公告第一号（简称TNN 1），明确了FRS 5如何在公共部门应用。虽然FRS 5是TNN 1在公共部门的应用指南，并且两者的基本确认理论都是基于风险和报酬转移观点，但是在实际应用中FRS 5和TNN 1之间存在着矛盾，具体表现在对于政府付费的PPP项目的会计处理的差异。由于PPP项目会计同时涉及到公共部门和私营部门，两者接受不同的会计监管机构制定的准则，如何协调公共部门会计和公司会计，避免出现重复确认PPP资产和遗漏确认是英国PPP会计存在争议的问题。2001―2002年财政年度到2007―2008年财政年度之间FRS 5和TNN 1并存，大部分项目采用要求比较宽松的TNN 1，使得PFI项目不在政府的资产负债表上反映，满足了公共支出控制的要求。但是在EU采用国际财务报告准则后，FRS 5和TNN 1之间的争论和差异也失去了意义，英国PPP会计也面临着从风险报酬观转向控制观的问题。

IPSAS 32（2011）规定如果满足以下两个条件PPP资产和负债必须在政府的资产负债表确认为资产和负债，一是政府控制或者调控营运方必须提供的服务、服务对象和服务价格;二是在合同期满政府拥有对PPP资产重大剩余权益。按照以上条件，政府付费PPP项目资产和相关负债都必须在政府资产表上报告。而向使用者收费的PPP项目取决于合同的具体细节。但是IPSAS的准则和解释都是基于政府会计采用权责发生制，但是对于实行收付实现制政府会计的处理不明确。按照风险和报酬转移观，如果重大风险并未转移给私营部门，PPP资产应该在政府或公共部门资产负债表报告。

IASB下属的财务报告准则解释委员会（IFRIC）了第十二号解释特许授权服务安排（IFRIC 12），给予了PPP项目中私有的营运方（Operator）对能够控制的特许授权服务协议相关资产的计量报告的解释。对于公共部门如何确认相关资产和义务，IPSASB于2008年了咨询意见稿，目前还没有正式的决定。

（四）PPP项目的宏观经济统计问题

欧盟统计办公室认为如果PPP满足以下两个条件则作为私营部门资产报告，不反映在政府部门资产负债表上：一是私营部门承担建设风险，二是私营部门至少承担可获得性风险或者需求风险。

欧盟统计标准比较宽松（PWC，2005），IMF认为欧盟的观点很可能导致PPP项目资产在政府资产负债表外反映，因为PPP项目中私营部门往往承担了建设风险和可获得性风险，即使政府承担了需求风险也不在政府资产负债表上反映。这一方法可以使欧盟成员国规避政府财政规则的约束。IMF政府统计手册（GFS Mannual， 2001）规定如果政府承担项目的风险和报酬（政府控制项目的设计、质量、规模、资产维护、承担建设风险，分担需求风险、残值风险和可获得性风险）则必须统计为政府资产和负债。按照这一标准PPP项目资产不符合政府资产的要求，因为PPP项目运作中私营方往往承担了建设风险。

IFRIC 12认为如果满足以下两个条件PPP资产应该在授予者（Grantor，即政府或公共部门）而不是营运方（Operator，即私人部门）资产负债表上反映：一是授权方控制或者规定提供服务的种类、服务对象和服务价格;二是授予者在合同期满后通过所有权控制受益权或者资产的剩余权益，包括更新现有资产拥有处置剩余权。

三、我国PPP会计处理的建议

PPP会计问题不仅仅是技术性问题，同时包含了准则竞争问题和准则实施监管机制问题。准则竞争是政府会计采用专门的会计准则（美国和英国等）还是引用企业会计准则（新西兰和澳大利亚），后者是在国际范围内国际公共部门会计准则理事会（IPSASB）制订的准则与IASB所制订的IFRSs，虽然IFRSs不具有法律强制力，但是得到了国际证券监管组织（IOSCO）以及欧盟（EU）和其他国家和地区的认可，具备一定的强制力。由于PPP涉及到公共部门（采用政府会计准则）和私营部门（采用IFRSs或者GAAP），两套准则之间的差异为PPP会计的监管套利创造了空间，也是PPP项目孤儿资产产生的根源。政府会计也存在收付实现制会计和权责发生制会计两套不同的体系，两者对于PPP项目中政府的资产和负债的确认存在差异，另外政府财政统计标准与政府会计标准之间的差异也会造成PPP项目的信息披露产生差异，我国目前PPP会计和统计存在的问题是既缺乏相关的会计和统计准则，也缺乏实施相关准则的监管机构。

我国目前的会计规范中没有专门针对PPP会计处理的相关规定，针对BOT模式财政部了企业会计准则解释公告第2号给予了解释，中国证监会在对监管问题解答中明确了BT项目核算的规定。企业会计准则解释公告第5号征求意见稿曾对BT会计处理征求意见，但是的正式公告中没有涉及BT模式。由于PPP模式众多，针对具体模式会计处理意见难以覆盖实务中的具体情况，需要根据PPP的实质明确会计处理的原则。相关会计规定的缺失导致PPP双方可能都未报告PPP项目资产，同时公共部门利用会计准则的缺失掩盖PPP方式提供基础设施资产产生的相关负债。

（一）PPP项目营运方（Operator）会计

由于私营部门作为PPP项目的合作方必须遵循企业会计准则，而我国会计准则与国际会计准则趋同和等效是大势所趋，并且PPP项目私营部门会计涉及到原有的多个会计准则，需要根据PPP项目合同的实质进行判断适用的准则，为了规范今后的PPP项目会计处理，在正式的PPP项目会计准则之前需要财政部结合之前的BOT解释公告实施情况给予具体的指南，该指南可以IFRIC 12为基础来制定。

1.营运方对基础设施资产的权利和义务。按照IFRIC 12的规定，私营部门营运方不能确认PPP项目下基础设施资产。营运方只按照公允价值确认PPP项目下收取合同的对价权利，按照不同的情况可能确认为金融资产或者无形资产。如果营运方有无条件从授予方（公共部门）收取现金或其他金融资产的权利或者是按照公共部门的指示获得与建造和营运基础设施资产的权利则应该确认为“金融资产”，可能作为贷款和应收款、可供出售金融资产，按照摊余成本或者公允价值计量。如果营运方获得了向其所建造或者维护的基础设施资产使用者收费的权利则确认为无形资产。同一个PPP项目下营运方可能同时确认“金融资产”和“无形资产”，比如政府提供了最低收入保证部分确认为金融资产，在最低收入保证的基础上如果营运方可以向基础设施资产使用者收费则此部分确认为“无形资产”。后续按照合同期限进行摊销或者进行减值测试。营运方承担的对资产的维护和修复的义务（不包含升级）应该按照未来可能支出的最佳估计数披露或有负债。

2.营运方对PPP项目收入和费用的确认。由于营运方在PPP合同中同时提供了资产建造和资产营运服务，营运方取得的PPP项目下的收入分别确认为“建造合同收入”（对于建造和升级改造服务）和“营运服务收入”（营运资产和维护资产服务），同时确认相关的成本和费用。与PPP项目相关的借款费用除了可以确认无形资产时满足借款费用资本化条件外其他的都确认为当期费用。

（二）PPP项目资产和相关承诺的政府会计和统计处理

如果PPP项目下的基础设施资产不能作为私营部门的资产确认，则必须作为公共部门的资产确认，否则该资产成为“孤儿资产”。在目前我国政府会计采用收付实现制的情况下，在财政统计上如何统计PPP项目的基础设施资产的价值需要参考IPSAS和政府财政统计手册（GFS，2001）的原则制定中国的统计标准，确保PPP项目下的资产按照统一的口径进行统计。在正式的规定出台之前，需要在政府财政统计报告中定性披露PPP相关的资产和负债，避免地方政府利用PPP隐瞒政府负债。

PPP作为推进城镇基础设施建设的重要手段，PPP不能仅仅作为解决基础设施融资的工具，更重要的是发挥PPP提高基础设施服务效率的作用，这需要完备的法律和法规体系的支持，而会计和统计法规是保证PPP项目信息披露真实完整和评价PPP项目的效率和价值的基础条件，因此应该借鉴国际经验，尽快完善我国PPP会计和统计的规范。

参考文献：

1.David heald And George Georgeou. The Substance Of Accounting For Public-Private Partnerships[J].Financial Accountability & Management，2011， 27（2）.

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关键词：科技基础设施；服务体系;需求分析

中图分类号：F291文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）21-0142-02

引言

20世纪后半叶以来，世界各国对科技基础设施建设愈加重视，无论在理论还是在实践上，都做出了大量研究。在日趋激烈的国际竞争环境下，中国也急需提升基础研究和战略高技术研究水平，实现重大突破；同时，中国面临环境、资源、能源、人类健康等诸多方面的巨大发展需求，许多相关重大科技问题亟待解决。国家中长期科技发展规划中部署的许多科技前沿重点领域和关系经济社会可持续发展的重大科技问题都与重大科技基础设施密切相关。深入贯彻落实科学发展观的过程中，镇江市大力实施自主创新跨越发展战略，支持企业技术中心、工程研究中心、工程实验室等为主要形式的科技基础设施建设，加快构建区域创新体系，着力提升产业自主创新能力和核心竞争力。

一、科技基础设施基本概念及实施现状――以镇江市科技基础设施建设为视角

1.科技基础设施的基本概念。基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是社会赖以生存发展的一般物质条件。“基础设施”不仅包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施，即俗称的基础建设（physical infrastructure），而且包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业，即“社会性基础设施”（social infrastructure）[1]。

科技基础设施是专属于开展科技活动的基础设施，具备基础设施的特征和属性，同时也是信息化的科技基础设施。科学与技术研究工作依赖于科技基础设施，没有现代化的科技基础设施，科技水平也难以提高。目前科技界普遍认识到科技基础设施建设的重要性，在国家科技计划和发展纲要中也专门针对科技基础设施进行研究，在对科技基础条件平台等前期工作的基础上，相关学者和国家出台的政策中对科技基础设施的概念进行了阐述[2]。

2.镇江市科技基础设施建设现状。近年来，镇江市委市政府十分重视研发科技基础设施建设，通过组织、优化和整合现有科技资源，创建社会公用的科技服务基础平台，为高技术研究、产业技术创新、社会可持续发展提供高质量的公共技术服务，为发展创新型经济、新兴产业爆发式发展、争创创新型城市提供创新支撑。在不断加大科技基础设施建设中镇江市突出科技公共服务平台建设，重点向企业密集、产业聚集的区域倾斜，依托龙头骨干企业、行业协会及各种产学研联合体，所搭建的共性技术服务平台，如“船舶数字化设计”、“LED封装与应用”、“电力电器检测”、“现代高效焊接”以及“茶业”、“眼镜行业”科技创新等，有力提升了该市优势产业和区域特色产业的整体竞争力。其中，江苏省船舶数字化设计制造技术平台，依托江苏科技大学的专业技术优势、人才优势，整合了镇江船厂等10多家造船企业的优质资源，拥有3 000万元的软硬件设施，200多个工作机位，成为国内船舶计算机辅助设计制造软件系统最齐全的公共服务平台；江苏丹阳眼镜行业科技创新公共服务平台，在为行业提品研发和标准化服务的同时，着力解决眼镜产品检测难、权威性不高等问题，目前该平台的检测能力，已经覆盖眼镜产品的国际标准、国家标准涉及的全部参数，为业内企业提供了高效、便捷的服务，推动了丹阳眼镜品牌提升和产业发展。

2010年以来，镇江市研发检测机构建设和“招所引院”工作又进一步取得突破性进展。为了做好“招所引院”工作，市科技部门在科技创新资金十分紧张的情况下，设立专项资金1 000万元资助研发检测机构建设。南京大学―镇江高新技术研究院、东南大学―镇江工业技术研究院建设期内，分别资助科技项目经费400万元；四是组织项目、争取上级科技部门支持。在部分研发检测机构建设过程中，市科技部门抢抓时机主动出击，一边进行研发检测机构建设，一边进行项目申报。组织“江苏省高性能材料研究院”申报省重大研发机构已经通过专家评审，进入合同编写阶段，有望获得1 000万元的经费资助；组织大全集团和东南大学联合申报的“江苏省智能电网技术与装备重点实验室”已通过认定，获得100万元经费资助。这些工作为该市研发检测机构建设起到了积极的推动作用。

二、科技基础设施服务体系构建

科技基础设施服务体系的目标是系统收集政府、企业、高等学校、科研院所等社会各种信息咨询机构等产生的各种类型数字资源，通过对信息资源的整合与，为企业等各界提供方便、快捷、安全、个性化的信息服务和知识服务，服务体系的构建就是要在各构建主体之间架设信息桥梁，推动科技信息的有机融合，进而促进经济社会的良性发展 [3]。服务体系的构建（如图1所示）：

其参与主体包括政府相关部门、企业、科研机构及高等学校，四方关于科技基础设施展开一系列的相互交流与合作，政府部门提供政策和信息支持，对资源进行宏观调配，企业根据市场需求和自身发展需要提出创新需求，并负责将研究成果产业化，高校承担部分科研功能，并输送人才，科研机构主要任务是提供技术支持，并与高校等进行项目合作，共同完成科研任务。

三、加快发展科技基础设施建设的几点意见

1.提高原始创新能力、加强科技成果转化的需要。面对目前新的国际科技经济竞争态势以及周边省市经济快速发展给我们带来的巨大的区域竞争压力，全国很多地区的经济建设都正处于加快产业结构调整的关键时期，迫切需要加快建设符合市场经济要求的、开放的、运行高效的新型区域科技创新体系。作为国家级、省级的公共科技创新平台和科技基础设施等建设是构建区域科技创新体系的重要内容，对提高地区原始创新能力，解决产业发展中的共性关键技术和技术成果工程化问题，具有重要的作用，直接关系到产业竞争力的提高以及社会发展领域的科技进步。

2.提高资源利用率、加强信息资源整合度的需要。在科技基础施舍建设、加强科技信息资源的共享方面，中国和发达国家相比，仍然存在较大差距。这是由于中国的各类科技数据信息资源严重缺乏，如全世界数据库容量美国占63%，中国不到1%。更重要的是有限的资源得不到充分的利用。中国现有的科学数据的利用率和共享程度极低，有效的数据得不到很好的整合，能为重大科技创新研究和研究成果产业化提供有效支撑的数据不到已有数据库的10%。因此在这样的背景下，社会各界需要建立共建共享意识，加强政府宏观上的统筹规划以及有效的政策与法规体系，使得科技基础设施建设得以有效施行。

3.减少重复资源建设、加强可持续发展的需要。重复建设是一个历来已久的问题，随着现代社会的日益发展和资源消耗的矛盾，这已成为建设和谐社会和可持续发展的顽疾。由于竞争压力和发展需要，企业都在不断增加硬件和软件条件建设，不断完善自身生产、服务体系的“大而全”建设，却很少有企业有共建共享意识，大型仪器设备闲置率很高，不仅造成社会资源的浪费，也不利于企业的发展。科技基础设施建设正是提供了诸如科技公共服务平台、省级工程技术研究中心等这样一些中介服务机构，让更多的企业来参与科技基础设施的建设、享用科技基础实施的成果。

结论

为加快构建区域创新体系，着力提升产业自主创新能力和核心竞争力，在深入贯彻落实科学发展观的过程中，镇江市需要大力实施自主创新跨越发展战略，支持企业技术中心、工程研究中心、工程实验室等为主要形式的研发平台建设，以进一步完善区域创新体系，推动高新技术产业持续快速发展，遵循综合性强、规模化、集约化的原则，针对本市科技基础设施薄弱环节，积极引进国家级、省级重点研发机构等公共研发平台，提高承接重大科研攻关项目的能力，建设为高新技术应用开发和传统产业改造提供专业服务的公共技术平台，提高行业技术水平和竞争力。

参考文献：

[1]baike.省略/view/277705.htm.

篇5

【关键词】城镇化；基础设施投融资；投融资模式

随着我国经济的快速发展，城镇化水平也在不断提高，而与此同时，各地城镇基础设施功能落后和供应不足的问题也日益突出。加大对城镇基础设施的投资建设力度，是目前我国地方政府面临和亟待解决的问题。

1 城镇基础设施投融资理论文献综述

现有文献中，关于基础设施的研究主要集中在基础设施投融资遇到的瓶颈、投融资体制存在的问题及创新模式的研究三个方面。比较具有代表性的研究如下：

1.1 基础设施的“瓶颈”制约研究

E.S.萨瓦斯（2002）指出基础设施等公共支出结构存在严重的显现和隐现财政债务危机。邓淑莲（2003）指出我国基础设施投融资体制的弊端是忽视市场的作用。罗建华（2013）指出城镇基础设施融资渠道单一，平台不够完善缺乏管理和引导。

1.2 基础设施融资体制中的问题研究

秦虹（2003）指出当前政府主导的基础设施融资模式过度依赖政府担保的信贷资金，不利于现融资体制的建立。何佰洲、郑边江（2005）则指出我国基础设施投融资行为的体制和法律障碍。黄如宝、王挺（2006）提出我国城镇基础设施融资存在的缺陷。

1.3 基础设施融资创新模式研究

黄如宝，王挺（2006）提出投融资的创新模式，建议逐步建立城镇基础设施领域的多元化、多层次投融资体制形式。印成玲（2007）比较研究了城市投融资的传统模式和新兴模式，并肯定了项目融资的新模式。王元京、张潇文（2013）提出分主体、分渠道、分方式构造城镇基础设施多元化资金供给的投融资模式和建议。

纵览国内外研究现状，主要集中在城镇基础设施投融资理论在投资主体、模式、结构等方面，学者对此进行了大量研究，为本文提供了极为有益的参考与借鉴。

2 城镇基础设施投融资理论

2.1 基础设施的概念

基础设施（Infrastructure），又译作“基础结构”，源出于拉丁文“Infra”和“structure”，意为“下面，地下”和“建筑，结构”。该词最早出现于40年代初，西方国家则在18世纪中期开始使用“基础设施”这个概念。目前，最具权威的概念是1994年世界银行在《世界发展报告》提出的“基础设施为永久性的成套的工程构筑、设备、设施和它们所提供的为所有企业生产和居民生活共同需要的服务。”

本文探讨的是城镇基础设施，其所涵盖的范围具体而言包括能源系统，水资源和供排水系统，交通运输系统，邮电通讯系统，城镇生态系统和城镇防灾系统这六大系统。

2.2 城镇基础设施的性质和属性分类

城镇基础设施具有一定的社会性，同时又具有私人物品的特征，其具有投资周期长、外部性大以及成本费用高的特点。

从研究城镇基础设施投融资的经济规律的角度出发，按照城镇基础设施提供的产品和服务的性质，可以将城镇基础设施分为三类：一是非经营性的城镇基础设施，属于纯公共物品；二是准经营性的城镇基础设施，属于准公共物品；三是经营性城镇基础设施，属于私人物品。

3 基础设施投融资模式

3.1 美国模式

美国政府在基础设施建设决策过程中，往往要求效率兼顾公平，资金来源有联邦政府公共财政支出、地方政府公共财政支出、地方政府担保市政债券等。基础设施建设的模式主要有：一是美国各级政府根据职权范围的划分，在投资上有所分工；二是美国政府提供“纯公共产品或服务”和“混合性公共产品或服务”；三是美国政府在基础设施领域的财政决策和监管体系十分健全；四是美国政府通过制定产业政策，完善投资法规，健全投资服务和优化投资环境，吸引各类资本参与，促进全社会投资的稳定增长。

3.2 英国模式

英国是世界上最早实行公共事业私有化的国家。在城市基础设施投融资机制方面，英国主要运用了BOT、PFI及PPP等融资模式筹集建设资金。

BOT（全称为Build Operate Transfer）是以政府和私人机构之间达成协议为前提，政府通过契约授予私营企业以一定期限的特许专营权。PFI（全称为Private Finance Initiative）是指政府根据社会对基础设施的需求，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营。PPP模式（全称为Public Private Partnerships），是公共基础设施项目的一种资助模式。

4 国内基础设施投融资模式

上海市城市建设投资开发总公司是由上海市人民政府授权，对城市建设和维护资金进行筹措、管理的城市建设专业投资、开发控股公司。

上海城投融资的来源包括三个方面：①权益性融资，主要是通过扩大企业的所有权益，如吸引新的投资者，发行新股，追加投资等来实现，而不是出让所有权益或出卖股票。②内源性融资，是指公司经营活动结果产生的资金，即公司内部融通的资金，它主要由留存收益和折旧构成。内源性融资是企业生存与发展不可或缺的重要组成部分，事实上在发达的市场经济国家，内源性融资是企业首选的融资方式，是企业资金的重要来源。③债务性融资，主要是指通过银行或非银行金融机构贷款或发行债券等方式融入资金。

上海城投融资的其他债务性融资工具主要有：①短期融资券；②中期票据；③公司债券；④保险资金债权计划；⑤结构性融资工具。

5 国内外基础设施投融资模式的借鉴与启示

通过对国内外各地政府探索城镇基础设施改革之路的研究，我们可以从中总结出一些经验，以供我们借鉴。

5.1 引入市场机制

从国内外各地政府基础设施投融资体制改革的过程来看可以发现各国政府都毫无例外地在基础设施领域引入了市场机制。通过吸引私营企业进入基础设施领域，走市场化的道路，打破政府垄断，引入竞争机制。因此通过利用市场这只“看不见的手”，人们在追求自身利益最大化的同时，不自觉的促进社会利益最大化。

5.2 政府要准确定位

由于基础设施具有公共物品和私人物品的混合性质，因此政府应与私人企业合作来提供。对于公共物品性质的部分应有政府来承担，而政府主要是通过为私人企业提供补贴、授予私营企业特许经营权或提供一定区域的开发权来实现。而对于私人物品性质的部分，政府只需通过公开招投标的方式来选择合适的私营企业。

5.3 加强法制建设

纵观国内外城镇基础设施投融资改革之路，大部分国家都是立法先行，通过现行立法来规范改革过程中出现的问题，使改革做到有法可依，促进城镇基础设施建设稳定发展。我国地方政府也应当针对不同的城镇基础设施领域制定与颁布不同的专业化法规，使每一项城镇基础设施的投融资都能受到法律的约束，降低市场风险。

总而言之，通过市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”的合作，再加上完善的法律和制度保障，是城镇基础设施的投融资在正确的轨道上发展，加快城镇基础设施建设，以配合我国不断加快的城镇化步伐。

【参考文献】

[1]杨政坤.我国城市基础设施投融资现状分析[J].现代商贸工业，2013（15）.