农村扶贫政策精选(五篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的5篇农村扶贫政策，期待它们能激发您的灵感。

篇1

基于对2002年贫困线调整前后贫困指标变化的分析，找寻中国农村贫困线调整的契机，并且根据长期性贫困的变化，分析贫困线调整前后贫困模式的变化，确定边缘化贫困群体。研究发现，当某贫困线的贫困率低于5%、贫困人口规模在3500万左右时，存在提高贫困线的契机。新贫困线下的贫困率可以达到13%、贫困人口规模可以达到10000万。同时，提高贫困线之后，可以根据贫困线调整前的数据计算长期性贫困，将处于长期性贫困的人口视为边缘化贫困，针对边缘化贫困实施以社会救助为主的扶贫政策，提高政策针对性。

关键词：

贫困线；贫困指标；长期性贫困；边缘化贫困；扶贫政策；农村

文章编号：2095-5960（2013）04-0098-08

；中图分类号：F323

；文献标识码：A

一、引言

中国自1978年实施后，农村经济全面快速增长，农村贫困人口大幅下降。1978年，中国生活在绝对贫困线以下的贫困人口达到25亿，占全国人口的25%，这些贫困人口主要集中于农村，占农村人口的307%。的实施，提高了农民生产的积极性，农业劳动生产率也得到提高，1985年中国农村贫困人口降到125亿。［1］随着乡镇企业的迅速发展，以及中国政府针对农村贫困实施专项扶贫计划的实施，1992年中国农村贫困人口降至8000万。1994年提出了《八七扶贫攻坚计划》，增加了对农村及贫困人口的投入。2000年《八七扶贫攻坚计划》基本完成，农村贫困人口为3209万。2001年颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，2002年中国农村贫困标准从温饱贫困提高到低收入水平标准，在低收入贫困线下2009年农村贫困人口为3597万。［2］

绝对贫困线的确定存在多种方式。一是基本需求法，根据基本需求确定食品贫困线和非食品贫困线。其中食品贫困线主要是通过卡路里的摄取要求进行计算；非食品贫困线是满足生存需求的其他支出。Ravallion提出当一个人的总收入等于食品贫困线时，该人的非食品支出即为非食品贫困线。［3］二是恩格尔系数法，贫困线由食品贫困线与恩格尔系数的商决定。一般认为恩格尔系数在60%以上为绝对贫困，50%—59%为温饱。三是马丁法，在确定基本食品支出的基础上，建立总支出与食品支出之间的数学模型，进而计算贫困线。相对贫困线一般根据收入排序决定，例如以10%的最低收入群体作为贫困群体。

绝对贫困线以食品支出为核心，相对贫困线以收入排序为核心。值得注意的是，在贫困线制定后，会相应地出台扶贫政策。鉴于此，贫困标准不仅与摄取能量和其他消费需求有关，还与国家的财政能力相关。如果贫困线过高，有限的扶贫资源将被分散；贫困线过低，则使部分贫困人口难于享受政策扶持，起不到扶贫政策应有的效果。本文通过FGT指标、长期性贫困和暂时性贫困指标，分析中国2002年贫困线调整前后贫困指标的变化，探究中国农村贫困线调整的契机。此外，根据长期性贫困与暂时性贫困之间的关系，分析贫困线调整前后贫困模式的变化，确定边缘化贫困群体，对其实施针对性更强的扶贫政策。

本文结构安排如下，第二部分介绍数据来源；第三部分对贫困衡量方法进行介绍；第四部分讨论中国2002年贫困线调整前后贫困指标的变化，进而探讨中国农村贫困线调整的新契机；第五部分根据长期性贫困所占比例分析贫困模式变化，识别长期不能脱贫的边缘化群体；第六部分阐述结论并提出对策建议。

二、数据来源

采用宏观加总数据计算FGT指标时需要事先假定洛伦兹曲线或者收入变量分布的函数形式，并进行估计，因此使用宏观加总或分组数据时难以避免估计误差。鉴于此，利用微观数据对长期性贫困和暂时性贫困的FGT指标进行计算。本文采用的微观数据为中国营养健康调查数据（CHNS）。中国健康营养调查分别在1991、1993、1997、2000、2004、2006、2009年进行，每次调查的样本量大约为4000户，16000人左右。CHNS数据对个人收入、家庭收入进行详细记录。利用相关收入信息，可以得到相对准确的收入。

本文计算长期性贫困和暂时性贫困时也采用FGT指标。长期性贫困需要计算被访者的持久性收入水平。在文献研究中，Rodgers and Rodgers认为被访者T年中的平均收入是该被访者可支付的最大年消费水平，因此将该平均收入定义为持久性收入，进而计算长期性贫困。［4］Jalan and Ravallion采用该方法分析长期性和暂时性贫困时，采用T年中的平均消费水平来计算长期性贫困。［5］Chaudhuri and Ravallion使用印度农村的面板数据研究发现，当用收入均值衡量长期性贫困时当期收入的代表性较强，当用消费均值衡量长期性贫困时当期消费的代表性较强。［6］由此可见，只要保持衡量指标的一致性，其代表性均比较强。鉴于此，本文使用收入作为衡量贫困的基础。

三、长期性与暂时性贫困的测量方法

对衡量长期性贫困和暂时性贫困的方法进行说明。将贫困区分为长期性和暂时性的原因在于：第一，这种区分可以反映“贫困不流动”。例如，某人在第i年处于贫困中，在第i+1年仍然在贫困中，时点贫困指标只能说明他在某个时点贫困，却不能反映出他处于连续的贫困。第二，暂时性贫困在一定程度上可以反映收入的波动。处于暂时性贫困中，说明收入波动性较强，易受外界冲击的影响。处于长期性贫困中，说明该群体难以借助现有的资源禀赋及外界条件脱贫。因此，对长期性贫困与暂时性贫困应采用不同的扶贫政策，进而提高扶贫政策针对性，使有限的扶贫资源发挥最大作用。第三，长期性贫困所占比例可以为调整贫困标准提供依据。长期性贫困所占比例越低，则该群体在现有条件下难以脱离贫困，原有的扶贫政策难以奏效，应对其实行不同的扶贫政策；同时说明贫困线偏低，应制定新的贫困标准。

本文采用Rodgers and Rodgers提出的方法来定义长期性和暂时性贫困。［4］Ap(T)被定义为T年的总贫困指标，其中包含长期性贫困和暂时性贫困，计算方法见公式（5）：

AP(T)=∑〖DD(〗T〖〗t=1〖DD)〗wtPt，（其中wt=nt/∑〖DD(〗T〖〗t=1〖DD)〗nt） （5）

Ap(T)被称为年平均贫困（average-annual-poverty index），是T年中每年贫困指标（Pt）的加权平均值；T为时间长度；wt为第t年的权重，其总和等于1，即∑t==1,Twt=1，nt为第t年被调查的人数，当每年被调查的人都相同时，wt=1/T，即为各年贫困指标的简均；Pt为可分可加贫困指标，本文采用FGT指标［7］。

长期性贫困Cp(T)的测量方法见公式6：

CP(T)=P(YT1〖TX-〗,YT2〖TX-〗，…，YTn〖TX-〗) （6）

P为FGT指标，YTi〖TX-〗代表被调查者i在T年中的持久性收入，如上所述，即为T年中的平均收入。

篇2

关键词：农村地区；扶贫项目；税收政策

近年来，在对贫困农村区域开展扶贫工作中，我国积极利用税收优惠政策，有效改善了农村地区落后的发展水平，同时结合实际情况，在人力、物力和财力等方面加强投入，为促进农村贫困区域脱贫致富提供了便利。

1完善农村扶贫税收政策的意义

农村扶贫税收政策体系的建立和完善，是新时期打好扶贫攻坚战的关键所在。第一，税收收入在我国很多地区财政收入中所占比例大，成为区域建设和发展的主要资金来源渠道。税收作为我国组织财政收入的主要形式，具备固定性、无偿性及强制性的特征，尤其是对于一些经济形式相对单一的区域，发展支柱产业能力较低，经济水平提升受限，因此只能依靠税收扩大财政收入，如此税收也就成为当地经济发展的主要资金来源[1]。第二，完善农村扶贫税收政策体系，可以帮助区域对外吸引社会资本，从而发挥招商引资的作用效果。由于贫困区域资源、资金等匮乏，很多企业考虑经济利益不愿意入驻。此时，在税收政策方面给予一定倾斜，实施优惠的税收政策，有利于企业降低税收成本，提升经济效益。大多数企业会将一部分生产环节投放到贫困区域，并且通过完善区域税收政策，更好地调动贫困区域群众的创业热情和积极性，有利于促进区域经济水平显著提升。第三，通过完善农村扶贫税收政策，还可以实现农村区域自我转型，对于区域经济可持续发展起到决定性作用。大部分农村贫困区域居民的主要生活方式依靠当地自然环境，长此以往必然会对自然生态环境构成威胁和影响，不符合可持续发展的时代要求。通过完善扶贫税收政策，进一步提升资源税征收标准，并且在高新技术、环保等方面实施优惠性税收政策，可以有效引导当地资源的合理有效利用，在提升经济水平的同时，可以实现区域自我转型，符合可持续发展的生产要求[2]。

2农村扶贫税收政策运行效果

截至目前，我国已陆续出台了一系列扶贫税收政策，对于促进农村经济发展起到了很大的作用，也有效促进了各地自然资源的充分保护和合理开发，同时显著提升了区域农业发展水平和公共服务水平，政策运行效果如下。第一，“四减免”是我国出台的一项农村扶贫税收政策，该政策的出台不仅减少了大部分农村贫困区域人口的经济支出，而且税负压力也有所减少，人们的自主创业热情高涨，有利于促使贫困区域农民脱贫致富。该政策的出台和实施，虽然在一定程度上降低了国家的财政收入水平，但是其可以有效减少农民的经济负担，对于促进区域经济水平提升有重大意义。第二，近年来，我国十分重视对贫困农村地区的基础设施建设工作，同时在改善当地农业生产条件方面也作了很大努力，这一扶贫重点转移所发挥出的效果相当明显，同时结合国家出台的相应税收优惠政策，让社会中很多企业家和慈善家参与到农村扶贫工作中，实际的扶贫效果更加显著。就目前而言，我国大部分农村贫困区域基础设施建设、农业生产条件等有了很大程度的改善，有效缓解了贫困区域落后的严峻形势，大幅度提升了当地居民的生活品质，为贫困区域农民脱贫致富以及新农村建设打下了坚实基础。

3当前农村扶贫税收政策方面存在的问题

第一，政策运用过程存在矛盾点。在农村扶贫税收政策实施过程中，受到贫困农村区域经济落后的影响，当地居民法治意识、纳税意识等有待提升，所以很容易造成偷税漏税的严重问题，给区域脱贫致富造成影响。此外，对于农村区域基础设施建设工作，包括道路建设、水利工程建设等，这些工作虽然有政府给予的资金支持，但是后续会有一部分通过征税方式回收，如此就导致建设企业在原本扶贫基础上增加了纳税压力，不仅增大了村级财政收入负担，同时使行政办理流程更加复杂、烦琐[3]。第二，西部区域效果不明显。虽然扶贫税收政策的优惠性在西部地区有所体现，但是实际作用效果不明显，缺乏对特困区域专项的税收优惠政策和特色产业扶持力度，这样的扶贫缺乏针对性，不仅对外无法吸引投资，而且内部也会逐渐丧失发展的动力。对于西部地区来说，尽管有鼓励产业按照15％进行企业所得税计算的优惠税收政策，但是在税前工资支出、个人所得税等方面却不存在优惠，这样不仅不会吸引外来人才，而且会导致人才流失严重。第三，对于一些公益性质的捐赠来说，存在税前扣除比较低问题，造成社会各界人士慈善公益性捐赠积极性不高。

4完善农村扶贫税收政策，打好新时期扶贫攻坚战的路径

4.1政策建议

4.1.1流转税方面流转税主要包括增值税和营业税，实施优惠的税收政策，可以确保农村扶贫项目更好地开展，缓解贫困农村区域的税负压力，也可以显著改善区域居民生活品质，对于促进区域经济快速发展意义重大。在政策实施方面，政府部门可以适当增加增值税的优惠政策落实范围，减免扶贫项目中物资采购的增值税。

4.1.2所得税方面从政府角度来讲，建议出台更多的所得税优惠政策，目的是吸引更多外来企业入驻贫困区域，确保扶贫开发项目有序开展，最终实现真正意义上的脱贫致富。对于开展农村扶贫项目的企业，应当进一步降低所得税的税率，调动企业扶贫开发建设的积极性，同时能促进区域经济水平提升。需要注意的是，很多贫困区域的人们不仅是扶贫对象，也是纳税人，所以相关部门需要出台一些个人所得税方面的优惠政策，让农村个体商户得到更好的发展，从根本上实现脱贫致富。

4.2法治创新

4.2.1加强对外资本吸引对于特困农村区域，可以结合实际情况降低企业所得税比例，对于从事区域基础设施建设的企业，可以尽可能延长税收优惠期限，吸引更多外来企业的投资。由于我国公益性捐赠所得税前扣除比例不高，针对这一问题，可以借鉴国外经验，适当提升扣除比例，同时对于贫困区域科教文卫等事业进行捐助，实施全额扣除的税收政策，鼓励更多社会力量参与到农村扶贫建设中。

4.2.2提升自我发展能力通过提升区域自我发展能力，确保扶贫项目有序开展。部分贫困区域税收收入较低，可以合理划分贫困区域的中央和地方税收分成比例，尽可能确保当地政府的税收收入，为其提供充足的可支配资金，为后续扶贫建设奠定经济基础。一些贫困农村可以发展符合区域特色的产品制造业、文化产业等，同时对这些产业实施免征增值税的优惠政策，调动贫困群众的创业积极性和主动性，并且通过出台优惠的税收政策，也可降低区域基础产业的税负压力。在农村扶贫建设中，很多投入的资金会以税收的方式回收，针对这一问题，可以根据资金来源进行合理改善。对于公共事业，包括道路建设、农田水利建设等，这些项目不直接产生新税源，通过税收优惠和减免政策，解决资金变相回收问题。部分贫困区域在扶贫建设中存在环境破坏和资源消耗过大的问题，可以通过出台资源税的政策手段，达到节约资源、保护环境的目的，也可以有效提升区域政府的税收收入。

4.2.3简化纳税流程一些贫困地区的居民纳税意识不高，此时可以发挥政府的主导作用，科学评估区域经济情况和产业出路，精准设计税收优惠政策，确保政策实施满足当地发展要求，真正发挥脱贫致富效果。此外，区域税务机关应简化传统的纳税流程和步骤，通过加强宣传和教育的方式，提升当地居民的纳税意识，从本质上促进区域经济的快速发展。

4.2.4加强对非盈利组织的培育相比传统企业组织，非盈利组织的重点不是追求经济效益，而是助推社会整体的发展和建设，其中包括农村扶贫建设项目，所以税收优惠政策应当向非盈利组织倾斜，通过提升非盈利组织享受的免税比例，降低其各项工作运行成本，为加强农村扶贫建设创造条件。

篇3

一、新时期中国农村的贫困现状

1978年以前，中国农村贫困人口总量约为2.5亿人。经过为主要内容的农村经济体制改革，到1985年农村贫困人口减少到1.25亿人。20世纪80年代以来，中国政府开始大规模扶贫开发和贫困人口能力培育扶贫战略，中国贫困人口由1993年的8000万人下降到2006年的2148万人，中国农村贫困规模和贫困发生率发生了巨大变化，其变化趋势，见下图1和图2。

根据2005年绝对贫困人口(绝对贫困人口的标准为低于683元)和低收入人口(低收入人口的标准为低于944元)的计算标准，2005年底，农村绝对贫困人口的数量2365万人，比上年减少245万人，减少9.5％，贫困发生率为2.5％，同比下降0.3个百分点；低收入人口数量为4067万人，比上年减少了910万人，减少18.3％。农村低收入人口占农村总人口的比重为4.3％，同比下降1个百分点。从农村绝对贫困的发生率和农村低收入人口的比重来看，这两方面的数据虽然已下降到很低的水平，但是由于中国农村总人口的基数较大，因而农村绝对贫困人口的规模和农村低收入人口的数量仍然是一个相当大的数字。从中国政府在农村反贫困的成效来看，图1和图2中国农村贫困整体变化趋势和贫困发生率的下降趋势呈明显的水平状态，说明中国政府反贫困政策成效呈递减的趋势，以及中国农村反贫困的难度越来越大。这些情况表明，中国政府在农村反贫困方面依然面临着十分严峻的挑战。

二、新时期中国农村贫困的特征

进入新世纪以来，在“国家八七扶贫攻坚计划”和《中国农村扶贫开发纲要(2001―2010年)》指导下，农村贫困规模和贫困发生率呈明显下降的趋势。但是，随着反贫困战略的实施，尤其近年来中国政府反贫困所取得的成效呈递减的趋势。这种变化趋势与新时期农村呈现的贫困特征具有密切联系。

(一)从宏观视角上分析，农村贫困人口分布呈总体分散性和局部集中性并存

全国农村贫困发生率虽然降到较低水平，但国家扶贫开发工作重点县贫困发生率仍高达7.1％，而低收入人口比重高达10.8％。农村贫困人口及低收人人口在全国和重点贫困县分布情况(表1)。

从上表1分析，可以发现农村贫困人口和低收入人口在重点县所占的比例超过一半以上，如2004年和2005年重点县贫困人口占全国贫困人口的比重分别为61.8％和60.6％，而贫困发生率高于全国平均水平为1.9倍和1.8倍，可见贫困人口和低收入人口很大程度上集中在国家重点贫困县。从农村贫困人口空间分布上来看，贫困人口主要分布在中西部地区，西部地区的贫困发生率明显高于中部和东部地区。中国农村东、中、西的贫困人口规模、贫困发生率及贫困人口呈明显的递增趋势(表2)。

从贫困人口空间分布来看，中国农村贫困人口规模从东到西呈递增的趋势，贫困发生率也呈现出西部最为严重，尤其西部地区农村贫困人口所占比重超过50％。很明显，中国农村贫困人口主要集中在西部地区。从西部地区贫困人口所处的地势、地形来看，贫困人口主要集中于山区和边缘地带。2005年底，山区贫困人口1228万，贫困发生率为5.5％，占农村贫困人口总数的51.9％。从贫困人口的省际分布看，西部省份贫困发生率相对较高，其中，青海贫困发生率在10％以上。内蒙古、贵州、云南、、陕西、甘肃、新疆等7个省区贫困发生率在5％―10％之间。因此，农村贫困人口的分布呈明显的集中性与分散性并存的特征。

(二)从中观视角上分析，贫困地区产业结构和收入结构呈单一性特征

我国贫困地区的经济结构体系具有三个特征：产业结构单一。第一产业比重高达90％以上，而且种植业约占第一产业的70％。其中，粮食作物约占65％的比重；生产投资结构不合理。一是生产投资资本不足，人均投资少；二是投资构成不合理，长期投资少；三是产业投资结构不平衡，第一产业投资比重占85％以上；投入产出的低效率。由于贫困地区产业结构的单一性也决定了其收入结构的相对单一。收入主要来源于家庭第一产业，尤其是种植业。据2005年统计数据，贫困地区人均纯收入中来源于第一产业的比重分别为61.5％，高于全国平均水平16个百分点。因此，贫困地区产业结构和收入结构的单一性特征，说明农村反贫困的长期性与脱贫的不稳定性并存。

(三)从微观视角上分析，贫困人口家庭负担重和劳动力素质低并存

国家统计局农村社会经济可(2005)调查发现：农村贫困及低收入人口的每个劳动力负担人数为1.6人，高于全国1.4的平均水平。同时，农村贫困和低收入农户中家庭结构为“一对夫妇及三个以上孩子”和“三代同堂”的比重明显高于全国平均水平。在劳动力素质上，贫困和低收入人口中劳动力人均受教育年限分别为6.5年和6.8年，比全国平均水平低1.5年和1.2年；文盲发生率分别为16.8％和14.4％，比全国平均水平高9.9个和7.6个百分点。由于贫困人口的家庭负担重和劳动力素质低，进而导致了贫困人口收入与其他农户收入差距进一步拉大。贫困人口收入上限与全国农民人均收入差距从2001年的1：3.6上升到2005年的1：4.8。用五等份分布法，2005年农村居民最高收入的20％占全部农村纯收入的43.6％，而最低收入的20％只占全部收入的

6.3％。这些说明，从微观视角上农村贫困人口与其他农户收入差距正在不断扩大，发展性贫困(或者相对贫困)特征凸显。

三、新时期农村扶贫开发机制存在的问题

新时期农村贫困呈现的特征说明，农村扶贫工作具有综合性、复杂化和难度性加大等特征，由此也暴露出了政府在农村扶贫开发政策和机制上所存在的一些问题。

(一)从宏观运行机制上看，农村扶贫开发管理体制和瞄准机制不完善

首先，从农村扶贫开发目标上分析，中央政府与地方政府之间目标不一致。中央政府目标是实现既定脱贫目标，而地方政府更倾向于发展地方经济，增加地方财政收入。实际上，二者在贫困资金使用方面构成了委托关系。在信息不对称的情况下，地方政府更倾向于按照自身利益最大化来使用扶贫资金。因而，出现中央政府扶贫资金常被地方政府挪作他用，如发展县办工业、乡镇企业，导致扶贫开发战略偏离了既定方向。学者黄承伟(2001)认为，中央政府与地方政府之间存在目标偏差，但我国扶贫战略却忽视了这一点。

其次，从农村扶贫资金的管理体制上，中央政府的扶贫信贷资金(贴息贷款)管理权隶属于中国农业银行。中国农业银行作为商业机构有自身的商业利益诉求，对扶贫贷款和扶贫项目选择往往会从银行利益出发，但扶贫项目的选择权却在各级扶贫办。这必然带来资金管理权与资金使用选择权以及目标主体的矛盾，而这一矛盾会导致扶贫资金无法及时到位，削弱了政府扶贫资金的运作效率。从扶贫资金使用来看，中国扶贫资金支出包括三大项：一是用于生产性项目投资的扶贫贷款；二是用于改善生产条件项目的以工代赈资金；三是用于提供社会化服务项目的发展基金。国家审计署(2001)通过对592个国家重点扶贫县中央财政资金使用审计表明：地方财政部门用于发工资或其他支出4.4亿元，用于主管部门行政经费、建房购车、公款私存等6.6亿元，用于贫困地区基础设施建设和人力资本投资所占比例较少，严重影响了扶贫资金的使用方向和使用效率。

再次，从农村扶贫目标瞄准机制上，由于扶贫管理体制诸多问题以及以县为单位扶贫开发，实际上造成扶贫资金不能有效惠及贫困人口，而是一部分非贫困人口享受了信贷扶贫资金的好处，这是因为32％的信贷资金以项目形式下达，而且要求抵押或担保，而贫困农户无法满足担保或抵押条件，从而使扶贫瞄准机制上出现了较大偏差。

(二)从中观运行机制上看，农村区域性开发扶贫模式有待于完善

改革开放以来，我国推行的制度创新促进经济增长扶贫战略和区域性开发式扶贫模式，极大缓解和减少了农村绝对贫困人口。但是，区域开发式扶贫模式始终不能很好解决瞄准机制的问题。长期以来，区域性瞄准的基本单位都是贫困县。每年中央政府都向这些贫困县拨付扶贫资金，以支持这些地区的经济发展。但是，贫困县的选择过程将直接影响到扶贫资金的使用效率。Park等人(2002)研究表明，一些非经济因素使得贫困县的选择不甚合理。同时，处于贫困县以外的贫困人口，也会因为项目只瞄准贫困县而得不到帮助。从2001年开始，中国政府开始强调瞄准到村，甚至到户，确定了14.8万贫困村，覆盖了大约83％的农村贫困人口(国家统计局农调队，2004)。但由于县一级政府是决定扶贫资金分配的基本单位。因此，县域经济差异贫困标准仍然是贫困瞄准偏差的重要原因。

(三)从微观运行机制上看，农村贫困人口民主参与机制没有建立

政府扶贫可以看作是政府向社会提供公共物品行为，但这种行为必须建立在公共物品需求者的参与机制上，否则，容易造成政府提供公共物品的低效率，甚至提供的公共物品并不是社会所需要的或者贫困者所需要的。农村扶贫的决策和规划程序自上而下，缺乏贫困人口的参与，往往也会出现三种情况：一是扶贫项目不符合贫困户的需求，致使贫困户无法参与或者没有积极性和主动性，导致扶贫资源排斥了真正的贫困人口和家庭；二是项目虽然符合贫困户的需求，但是项目的实施方式不适合农户，最终导致扶贫规划缺乏可持续性；三是信贷扶贫资金的获取需要抵押或担保，排斥了真正需要信贷资金的贫闲农户。农村扶贫决策和规划没有建立贫困人口参与机制，造成在扶贫项目的选择、资金分配、投资机制等缺乏贫困人口自身的声音，从而导致参与主体积极性、主动性无法发挥，极大影响了农村扶贫项目和资金使用的效率和效益。

四、新时期中国农村扶贫政策调整的对策建议

在国外的扶贫实践中，发达国家与发展中国家截然不同。发达国家通常的做法是：一方面中央政府采取一系列的政府措施帮助贫困地区开发，另一方面建立福利制度(如社会保险制度和救助制度)保障每个人基本生活条件，如美国对西部和南部地区的开发政策；发展中国家则更多地采取经济增长――直接进攻战略的轨迹来进行反贫困的。国内学者于洋、戴篷军(2004)认为，政府应制定一个综合性的反贫困战略体系以消除贫困。唐海英(2000)认为，农村扶贫机制是一个由社会保险机制、社会服务机制、生态保护机制和心理培育机制等组成的有机系统。借鉴国内外扶贫开发实践和国内专家学者的观点，新时期需要进一步完善中国农村扶贫政策和机制。

(一)从宏观层面上，以科学发展观为指导实现扶贫政策和机制的创新

国内外反贫困实践证明，政府在反贫困中的角色和职能不仅会影响到扶贫绩效，而且会影响到以贫困人口为主体的持久反贫困机制的形成。因而，从宏观层面上，首先必须转变政府在扶贫中的角色和职能，把以政府为主体的反贫困机制转变为政府引导下的贫困人口为主体的反贫困机制。政府在反贫困中的主要职能体现在：制定贫困线标准，准确识别贫困目标群体，并进行贫困监测；制定反贫困战略，保持宏观经济的稳定和持续快速经济增长，实现财政转移支付；提供公共物品和公共服务，并对贫困人口进行培训等等。

其次，完善扶贫资金管理体制，提高扶贫资金使用效率。中央财政扶贫资金应由国务院扶贫开发领导小组根据各省、自治区贫困人口数量、贫困状况和资金使用效益，统一协调和统筹安排，合理确定资金使用的目标、范围、用途。然后，由省、自治区扶贫开发领导小组根据国家扶贫攻坚总规划、贫困人口分布状况和资源优势，按区域、按产业，统一规划项目并确定扶贫开发项目的优先顺序，分期分批的开发实施。

再次，就扶贫政策的设计来说，应根据不同的贫困群体特征，设计不同的反贫困政策。对于具有自然资源开发优势的地区，应采用利用自然资源优势进行合理开发的扶贫策略；而对于具有劳动力资源优势的地区应采用鼓励劳务输出的扶贫政策；对于缺乏自然资源优势和生存环境恶劣的地区，应采用异地搬迁或者异地开发式扶贫政策。

最后，建立和完善农村社会保障机制。新时期农村贫困的性质和特征说明，过去以经济增长为目标的扶贫方式已经不再适应边缘化的贫困人口，区域性开发式扶贫的效果也呈递减趋势。因此，需要借鉴发达国家的反贫困实践经验，逐步建立和完善农村社会保障体系，构建中国农村反贫困的安全网，它是新时期农村扶贫机制创新的重要着力方向。

(二)从中观层面上，调整和改善农村贫困地区的产业结构

从农村贫困地区的调查资料来看，贫困地区的单一产业结构是导致农户收入低下和无法脱贫的重要原因。要实现贫困人口的真正脱贫，必须改变贫困地区的产业结构，加快贫困地区农业的产业化、工业化进程，拓宽贫困人口的增收渠道。在政府财政、税收、信贷等优惠政策扶持下，发展农副产品加工工业，建设区域性的龙头产业，用公司加农户的方式，推进农业产业化经营，形成产业稳定增长、增收、增资自我良性循环的脱贫机制。

篇4

公司+农户，这一养殖模式曾被作为扶贫和发展新型集约型农业的先进经验在全国大力推广。它借用资本和企业的优势，为既无技术，又无资金，更无销售渠道的农民提供了一条脱贫致富的路子。但是，随着这种模式的广泛普及，它所带来的一些负面效应也渐渐显现，那便是对环境的污染。

传统一家一户的养殖业，由于其规模小，禽畜粪便都被就地消化了，不但没有污染，反成为很好的农家肥。但是，实行公司+农户的养殖模式后，一个农户的养殖场里动则有几百头猪、几千只鸡，由此产生的排泄物，已远超普通农户的消化承受力，往往会对周边环境造成不小的污染。有的养殖场将粪污直接排到河流里去，不仅令周边污臭不堪，甚而可能带来疫病的传播，影响居民的身体健康。这样，养殖场对环境造成的伤害，可能远大过为农户带来的经济效益。

从报道情况看，作为龙头的公司，其总部基地的环保治理还较规范，禽畜排泄物都经过生物化处理，既不会污染环境，反而能“变废为宝”，成为价廉高效的有机肥。这种模式为何不能也带到“农户”呢？从理论上讲，公司是可以而且应该这样做的。但需要两个前提，一是公司有足够的资金投入，二是有合理的投入产出比，即公司在农户环保上的投入要得到相应的产出回报。

不幸的是，恰恰是这两个前提阙如。众所周知，公司+农户模式的原动力，便是以小博大，用较少投入带来比过去大几倍的产出，因此，这种模式得以迅速普及。但如果龙头公司给全部加盟农户配建完善的环保设施，这种优势可能就失去了。重要的是，按照现有技术，加盟农户若像龙头公司那样配套环保硬件，总体投入不但巨大，而且成本十分高昂，其单位成本很可能超过由公司自己生产，也就是说，它是不经济的。企业是经济动物，本质是要获取利润，如果加大环保投入带来亏本，那么，这样的生产肯定不可持续。

可以说，“公司+农户”如今走到了十字路口。按照环保法，任何个人和企业都不能污染环境，如果严格守法，对养殖农户，要么迅速治理，要么关停养殖场；但是，让农民脱贫致富，又是我们的一贯政策，难道就因为达不到环保要求，就硬性阻断农民的致富路？“环保”与“致富”的天平，究竟该向哪边倾斜？这确实是个棘手而又两难的抉择。在环境形势恶化，公众治理污染的呼声日益强烈的现实语境下，眼见遍地开花的养殖场污染环境而不管不问，对环保部门来说是失职，且面临追责的风险；但是，如果简单化地一关了之，对农户来说，不仅断了其来之不易的财路，也是懒政思维，况且，公司+农户的落脚点，往往是较贫困的农村地区，当地农民的致富愿望迫切，强行封掉这些项目，农民和地方政府肯定都不会愿意配合。

但是，僵局必须打破，出路又在何方？

篇5

 

为贯彻落实7月15日在广州市召开的“全省两项制度有效衔接扩大试点工作培训暨现场会”、7月22日省政府关于“两项制度有效衔接扩大试点工作”电视电话会议精神，我强调几点意见：

一、     要充分认识“两项制度有效衔接”工作的重要意义。

首先，我们国家实行的农村最低生活保障制度和扶贫开发政策，都是以农村贫困人口为扶持对象的，实现两项制度的有效衔接，对于充分发挥两项制度的作用，确保农村贫困人口共享改革发展成果，进一步激发其自我发展能力、艰苦奋斗的精神，最终实现全面的脱贫致富的目标，具有重大意义。

其次，农村低保制度全面建立，标志着我国的农村扶贫开发工作进入了救助扶贫和开发扶贫“两轮驱动”的新阶段。农村最低生活保障制度和扶贫开发政策是我国关注民生和解决民生问题的两项重要支点。农村低保是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相成，相互促进。实现两项制度有效衔接，是高度关注民生、坚持以人为本执政理念的具体体现，是全面建设小康社会、消除绝对贫困现象的现实需要。

第三，两项制度有效衔接，建立健全农村贫困人口信息管理系统，摸清全县贫困人口规模、分布、构成等特点，才能找准贫困原因、对症下药。因此这是制定扶贫开发政策措施的重要依据，也是落实措施的基础。合理确定全县贫困人口规模也是今后我县在争取上级扶贫项目的重要基准依据，贫困人口的分布特征也是各项措施布局的重要依据。

二、   加强宣传力度，确保三公原则

要合理确定农村低保和扶贫对象，必须坚持公开、公平、公正原则，避免发生不必要的上访事件。首先要加强宣传力度，通过召开村民大会，设立专栏、发放宣传资料、书写宣传标语等形式，广泛深入宣传两项制度有效衔接工作的重要意义、工作方法等，做到家喻户晓，深入人心。其次要实行三榜审核公示：一是村级民主评议对确定的贫困人口在村务公开栏公示7天；二是乡镇以村为单位对申报农户进行复查，经二榜公示5天无异议后整理录入报县扶贫和民政部门会审；三是县扶贫、民政部对上报的贫困人口进行5%以上的比例抽查，抽查合格后进行审批。对识别出来的农村贫困人口，属于扶贫对象的由县扶贫办审批，属于农村低保对象的由县民政部门审批，属于交叉对象的由扶贫和民政共同协商审批。

三、   强化部门配合、狠抓落实

各领导小组成员单位要各司其职、各负其责，同时多加强沟通、密切配合，应结合部门职责积极参与做好我县两项制度有效衔接工作。

县扶贫办负责两项制度有效衔接工作方法、工作方案的起草，协调联系领导小组各成员单位按照实施方案参与完成各自工作内容和任务。组织业务培训，抓好业务指导及指标解释，会同民政部门对各乡镇上报的数据进行审核认定全县的低保和扶贫对象，建立健全全县农村贫困人口信息管理系统并进行动态管理。会同财政部门制定帮扶规划、落实帮扶措施。组织两项制度有效衔接验收工作，总结工作经验。

县民政局负责审核认定农村最低生活保障对象，会同财政部门按政策规定发放低保金，研究制定低保扶贫对象的帮扶措施。

县统计局、农调队负责提供全县基础性数据，会同扶贫、民政等部门对业务人员进行业务培训、指标解释，审核相关数据等工作。

县残联负责审核认定残疾贫困人员，会同扶贫、财政等部门制定残疾扶贫对象帮扶方案及措施落实。