农村扶贫政策精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇农村扶贫政策，期待它们能激发您的灵感。

篇1

基于对2002年贫困线调整前后贫困指标变化的分析，找寻中国农村贫困线调整的契机，并且根据长期性贫困的变化，分析贫困线调整前后贫困模式的变化，确定边缘化贫困群体。研究发现，当某贫困线的贫困率低于5%、贫困人口规模在3500万左右时，存在提高贫困线的契机。新贫困线下的贫困率可以达到13%、贫困人口规模可以达到10000万。同时，提高贫困线之后，可以根据贫困线调整前的数据计算长期性贫困，将处于长期性贫困的人口视为边缘化贫困，针对边缘化贫困实施以社会救助为主的扶贫政策，提高政策针对性。

关键词：

贫困线；贫困指标；长期性贫困；边缘化贫困；扶贫政策；农村

文章编号：2095-5960（2013）04-0098-08

；中图分类号：F323

；文献标识码：A

一、引言

中国自1978年实施后，农村经济全面快速增长，农村贫困人口大幅下降。1978年，中国生活在绝对贫困线以下的贫困人口达到25亿，占全国人口的25%，这些贫困人口主要集中于农村，占农村人口的307%。的实施，提高了农民生产的积极性，农业劳动生产率也得到提高，1985年中国农村贫困人口降到125亿。［1］随着乡镇企业的迅速发展，以及中国政府针对农村贫困实施专项扶贫计划的实施，1992年中国农村贫困人口降至8000万。1994年提出了《八七扶贫攻坚计划》，增加了对农村及贫困人口的投入。2000年《八七扶贫攻坚计划》基本完成，农村贫困人口为3209万。2001年颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，2002年中国农村贫困标准从温饱贫困提高到低收入水平标准，在低收入贫困线下2009年农村贫困人口为3597万。［2］

绝对贫困线的确定存在多种方式。一是基本需求法，根据基本需求确定食品贫困线和非食品贫困线。其中食品贫困线主要是通过卡路里的摄取要求进行计算；非食品贫困线是满足生存需求的其他支出。Ravallion提出当一个人的总收入等于食品贫困线时，该人的非食品支出即为非食品贫困线。［3］二是恩格尔系数法，贫困线由食品贫困线与恩格尔系数的商决定。一般认为恩格尔系数在60%以上为绝对贫困，50%—59%为温饱。三是马丁法，在确定基本食品支出的基础上，建立总支出与食品支出之间的数学模型，进而计算贫困线。相对贫困线一般根据收入排序决定，例如以10%的最低收入群体作为贫困群体。

绝对贫困线以食品支出为核心，相对贫困线以收入排序为核心。值得注意的是，在贫困线制定后，会相应地出台扶贫政策。鉴于此，贫困标准不仅与摄取能量和其他消费需求有关，还与国家的财政能力相关。如果贫困线过高，有限的扶贫资源将被分散；贫困线过低，则使部分贫困人口难于享受政策扶持，起不到扶贫政策应有的效果。本文通过FGT指标、长期性贫困和暂时性贫困指标，分析中国2002年贫困线调整前后贫困指标的变化，探究中国农村贫困线调整的契机。此外，根据长期性贫困与暂时性贫困之间的关系，分析贫困线调整前后贫困模式的变化，确定边缘化贫困群体，对其实施针对性更强的扶贫政策。

本文结构安排如下，第二部分介绍数据来源；第三部分对贫困衡量方法进行介绍；第四部分讨论中国2002年贫困线调整前后贫困指标的变化，进而探讨中国农村贫困线调整的新契机；第五部分根据长期性贫困所占比例分析贫困模式变化，识别长期不能脱贫的边缘化群体；第六部分阐述结论并提出对策建议。

二、数据来源

采用宏观加总数据计算FGT指标时需要事先假定洛伦兹曲线或者收入变量分布的函数形式，并进行估计，因此使用宏观加总或分组数据时难以避免估计误差。鉴于此，利用微观数据对长期性贫困和暂时性贫困的FGT指标进行计算。本文采用的微观数据为中国营养健康调查数据（CHNS）。中国健康营养调查分别在1991、1993、1997、2000、2004、2006、2009年进行，每次调查的样本量大约为4000户，16000人左右。CHNS数据对个人收入、家庭收入进行详细记录。利用相关收入信息，可以得到相对准确的收入。

本文计算长期性贫困和暂时性贫困时也采用FGT指标。长期性贫困需要计算被访者的持久性收入水平。在文献研究中，Rodgers and Rodgers认为被访者T年中的平均收入是该被访者可支付的最大年消费水平，因此将该平均收入定义为持久性收入，进而计算长期性贫困。［4］Jalan and Ravallion采用该方法分析长期性和暂时性贫困时，采用T年中的平均消费水平来计算长期性贫困。［5］Chaudhuri and Ravallion使用印度农村的面板数据研究发现，当用收入均值衡量长期性贫困时当期收入的代表性较强，当用消费均值衡量长期性贫困时当期消费的代表性较强。［6］由此可见，只要保持衡量指标的一致性，其代表性均比较强。鉴于此，本文使用收入作为衡量贫困的基础。

三、长期性与暂时性贫困的测量方法

对衡量长期性贫困和暂时性贫困的方法进行说明。将贫困区分为长期性和暂时性的原因在于：第一，这种区分可以反映“贫困不流动”。例如，某人在第i年处于贫困中，在第i+1年仍然在贫困中，时点贫困指标只能说明他在某个时点贫困，却不能反映出他处于连续的贫困。第二，暂时性贫困在一定程度上可以反映收入的波动。处于暂时性贫困中，说明收入波动性较强，易受外界冲击的影响。处于长期性贫困中，说明该群体难以借助现有的资源禀赋及外界条件脱贫。因此，对长期性贫困与暂时性贫困应采用不同的扶贫政策，进而提高扶贫政策针对性，使有限的扶贫资源发挥最大作用。第三，长期性贫困所占比例可以为调整贫困标准提供依据。长期性贫困所占比例越低，则该群体在现有条件下难以脱离贫困，原有的扶贫政策难以奏效，应对其实行不同的扶贫政策；同时说明贫困线偏低，应制定新的贫困标准。

本文采用Rodgers and Rodgers提出的方法来定义长期性和暂时性贫困。［4］Ap(T)被定义为T年的总贫困指标，其中包含长期性贫困和暂时性贫困，计算方法见公式（5）：

AP(T)=∑〖DD(〗T〖〗t=1〖DD)〗wtPt，（其中wt=nt/∑〖DD(〗T〖〗t=1〖DD)〗nt） （5）

Ap(T)被称为年平均贫困（average-annual-poverty index），是T年中每年贫困指标（Pt）的加权平均值；T为时间长度；wt为第t年的权重，其总和等于1，即∑t==1,Twt=1，nt为第t年被调查的人数，当每年被调查的人都相同时，wt=1/T，即为各年贫困指标的简均；Pt为可分可加贫困指标，本文采用FGT指标［7］。

长期性贫困Cp(T)的测量方法见公式6：

CP(T)=P(YT1〖TX-〗,YT2〖TX-〗，…，YTn〖TX-〗) （6）

P为FGT指标，YTi〖TX-〗代表被调查者i在T年中的持久性收入，如上所述，即为T年中的平均收入。

篇2

关键词：农村地区；扶贫项目；税收政策

近年来，在对贫困农村区域开展扶贫工作中，我国积极利用税收优惠政策，有效改善了农村地区落后的发展水平，同时结合实际情况，在人力、物力和财力等方面加强投入，为促进农村贫困区域脱贫致富提供了便利。

1完善农村扶贫税收政策的意义

农村扶贫税收政策体系的建立和完善，是新时期打好扶贫攻坚战的关键所在。第一，税收收入在我国很多地区财政收入中所占比例大，成为区域建设和发展的主要资金来源渠道。税收作为我国组织财政收入的主要形式，具备固定性、无偿性及强制性的特征，尤其是对于一些经济形式相对单一的区域，发展支柱产业能力较低，经济水平提升受限，因此只能依靠税收扩大财政收入，如此税收也就成为当地经济发展的主要资金来源[1]。第二，完善农村扶贫税收政策体系，可以帮助区域对外吸引社会资本，从而发挥招商引资的作用效果。由于贫困区域资源、资金等匮乏，很多企业考虑经济利益不愿意入驻。此时，在税收政策方面给予一定倾斜，实施优惠的税收政策，有利于企业降低税收成本，提升经济效益。大多数企业会将一部分生产环节投放到贫困区域，并且通过完善区域税收政策，更好地调动贫困区域群众的创业热情和积极性，有利于促进区域经济水平显著提升。第三，通过完善农村扶贫税收政策，还可以实现农村区域自我转型，对于区域经济可持续发展起到决定性作用。大部分农村贫困区域居民的主要生活方式依靠当地自然环境，长此以往必然会对自然生态环境构成威胁和影响，不符合可持续发展的时代要求。通过完善扶贫税收政策，进一步提升资源税征收标准，并且在高新技术、环保等方面实施优惠性税收政策，可以有效引导当地资源的合理有效利用，在提升经济水平的同时，可以实现区域自我转型，符合可持续发展的生产要求[2]。

2农村扶贫税收政策运行效果

截至目前，我国已陆续出台了一系列扶贫税收政策，对于促进农村经济发展起到了很大的作用，也有效促进了各地自然资源的充分保护和合理开发，同时显著提升了区域农业发展水平和公共服务水平，政策运行效果如下。第一，“四减免”是我国出台的一项农村扶贫税收政策，该政策的出台不仅减少了大部分农村贫困区域人口的经济支出，而且税负压力也有所减少，人们的自主创业热情高涨，有利于促使贫困区域农民脱贫致富。该政策的出台和实施，虽然在一定程度上降低了国家的财政收入水平，但是其可以有效减少农民的经济负担，对于促进区域经济水平提升有重大意义。第二，近年来，我国十分重视对贫困农村地区的基础设施建设工作，同时在改善当地农业生产条件方面也作了很大努力，这一扶贫重点转移所发挥出的效果相当明显，同时结合国家出台的相应税收优惠政策，让社会中很多企业家和慈善家参与到农村扶贫工作中，实际的扶贫效果更加显著。就目前而言，我国大部分农村贫困区域基础设施建设、农业生产条件等有了很大程度的改善，有效缓解了贫困区域落后的严峻形势，大幅度提升了当地居民的生活品质，为贫困区域农民脱贫致富以及新农村建设打下了坚实基础。

3当前农村扶贫税收政策方面存在的问题

第一，政策运用过程存在矛盾点。在农村扶贫税收政策实施过程中，受到贫困农村区域经济落后的影响，当地居民法治意识、纳税意识等有待提升，所以很容易造成偷税漏税的严重问题，给区域脱贫致富造成影响。此外，对于农村区域基础设施建设工作，包括道路建设、水利工程建设等，这些工作虽然有政府给予的资金支持，但是后续会有一部分通过征税方式回收，如此就导致建设企业在原本扶贫基础上增加了纳税压力，不仅增大了村级财政收入负担，同时使行政办理流程更加复杂、烦琐[3]。第二，西部区域效果不明显。虽然扶贫税收政策的优惠性在西部地区有所体现，但是实际作用效果不明显，缺乏对特困区域专项的税收优惠政策和特色产业扶持力度，这样的扶贫缺乏针对性，不仅对外无法吸引投资，而且内部也会逐渐丧失发展的动力。对于西部地区来说，尽管有鼓励产业按照15％进行企业所得税计算的优惠税收政策，但是在税前工资支出、个人所得税等方面却不存在优惠，这样不仅不会吸引外来人才，而且会导致人才流失严重。第三，对于一些公益性质的捐赠来说，存在税前扣除比较低问题，造成社会各界人士慈善公益性捐赠积极性不高。

4完善农村扶贫税收政策，打好新时期扶贫攻坚战的路径

4.1政策建议

4.1.1流转税方面流转税主要包括增值税和营业税，实施优惠的税收政策，可以确保农村扶贫项目更好地开展，缓解贫困农村区域的税负压力，也可以显著改善区域居民生活品质，对于促进区域经济快速发展意义重大。在政策实施方面，政府部门可以适当增加增值税的优惠政策落实范围，减免扶贫项目中物资采购的增值税。

4.1.2所得税方面从政府角度来讲，建议出台更多的所得税优惠政策，目的是吸引更多外来企业入驻贫困区域，确保扶贫开发项目有序开展，最终实现真正意义上的脱贫致富。对于开展农村扶贫项目的企业，应当进一步降低所得税的税率，调动企业扶贫开发建设的积极性，同时能促进区域经济水平提升。需要注意的是，很多贫困区域的人们不仅是扶贫对象，也是纳税人，所以相关部门需要出台一些个人所得税方面的优惠政策，让农村个体商户得到更好的发展，从根本上实现脱贫致富。

4.2法治创新

4.2.1加强对外资本吸引对于特困农村区域，可以结合实际情况降低企业所得税比例，对于从事区域基础设施建设的企业，可以尽可能延长税收优惠期限，吸引更多外来企业的投资。由于我国公益性捐赠所得税前扣除比例不高，针对这一问题，可以借鉴国外经验，适当提升扣除比例，同时对于贫困区域科教文卫等事业进行捐助，实施全额扣除的税收政策，鼓励更多社会力量参与到农村扶贫建设中。

4.2.2提升自我发展能力通过提升区域自我发展能力，确保扶贫项目有序开展。部分贫困区域税收收入较低，可以合理划分贫困区域的中央和地方税收分成比例，尽可能确保当地政府的税收收入，为其提供充足的可支配资金，为后续扶贫建设奠定经济基础。一些贫困农村可以发展符合区域特色的产品制造业、文化产业等，同时对这些产业实施免征增值税的优惠政策，调动贫困群众的创业积极性和主动性，并且通过出台优惠的税收政策，也可降低区域基础产业的税负压力。在农村扶贫建设中，很多投入的资金会以税收的方式回收，针对这一问题，可以根据资金来源进行合理改善。对于公共事业，包括道路建设、农田水利建设等，这些项目不直接产生新税源，通过税收优惠和减免政策，解决资金变相回收问题。部分贫困区域在扶贫建设中存在环境破坏和资源消耗过大的问题，可以通过出台资源税的政策手段，达到节约资源、保护环境的目的，也可以有效提升区域政府的税收收入。

4.2.3简化纳税流程一些贫困地区的居民纳税意识不高，此时可以发挥政府的主导作用，科学评估区域经济情况和产业出路，精准设计税收优惠政策，确保政策实施满足当地发展要求，真正发挥脱贫致富效果。此外，区域税务机关应简化传统的纳税流程和步骤，通过加强宣传和教育的方式，提升当地居民的纳税意识，从本质上促进区域经济的快速发展。

4.2.4加强对非盈利组织的培育相比传统企业组织，非盈利组织的重点不是追求经济效益，而是助推社会整体的发展和建设，其中包括农村扶贫建设项目，所以税收优惠政策应当向非盈利组织倾斜，通过提升非盈利组织享受的免税比例，降低其各项工作运行成本，为加强农村扶贫建设创造条件。

篇3

一、新时期中国农村的贫困现状

1978年以前，中国农村贫困人口总量约为2.5亿人。经过为主要内容的农村经济体制改革，到1985年农村贫困人口减少到1.25亿人。20世纪80年代以来，中国政府开始大规模扶贫开发和贫困人口能力培育扶贫战略，中国贫困人口由1993年的8000万人下降到2006年的2148万人，中国农村贫困规模和贫困发生率发生了巨大变化，其变化趋势，见下图1和图2。

根据2005年绝对贫困人口(绝对贫困人口的标准为低于683元)和低收入人口(低收入人口的标准为低于944元)的计算标准，2005年底，农村绝对贫困人口的数量2365万人，比上年减少245万人，减少9.5％，贫困发生率为2.5％，同比下降0.3个百分点；低收入人口数量为4067万人，比上年减少了910万人，减少18.3％。农村低收入人口占农村总人口的比重为4.3％，同比下降1个百分点。从农村绝对贫困的发生率和农村低收入人口的比重来看，这两方面的数据虽然已下降到很低的水平，但是由于中国农村总人口的基数较大，因而农村绝对贫困人口的规模和农村低收入人口的数量仍然是一个相当大的数字。从中国政府在农村反贫困的成效来看，图1和图2中国农村贫困整体变化趋势和贫困发生率的下降趋势呈明显的水平状态，说明中国政府反贫困政策成效呈递减的趋势，以及中国农村反贫困的难度越来越大。这些情况表明，中国政府在农村反贫困方面依然面临着十分严峻的挑战。

二、新时期中国农村贫困的特征

进入新世纪以来，在“国家八七扶贫攻坚计划”和《中国农村扶贫开发纲要(2001―2010年)》指导下，农村贫困规模和贫困发生率呈明显下降的趋势。但是，随着反贫困战略的实施，尤其近年来中国政府反贫困所取得的成效呈递减的趋势。这种变化趋势与新时期农村呈现的贫困特征具有密切联系。

(一)从宏观视角上分析，农村贫困人口分布呈总体分散性和局部集中性并存

全国农村贫困发生率虽然降到较低水平，但国家扶贫开发工作重点县贫困发生率仍高达7.1％，而低收入人口比重高达10.8％。农村贫困人口及低收人人口在全国和重点贫困县分布情况(表1)。

从上表1分析，可以发现农村贫困人口和低收入人口在重点县所占的比例超过一半以上，如2004年和2005年重点县贫困人口占全国贫困人口的比重分别为61.8％和60.6％，而贫困发生率高于全国平均水平为1.9倍和1.8倍，可见贫困人口和低收入人口很大程度上集中在国家重点贫困县。从农村贫困人口空间分布上来看，贫困人口主要分布在中西部地区，西部地区的贫困发生率明显高于中部和东部地区。中国农村东、中、西的贫困人口规模、贫困发生率及贫困人口呈明显的递增趋势(表2)。

从贫困人口空间分布来看，中国农村贫困人口规模从东到西呈递增的趋势，贫困发生率也呈现出西部最为严重，尤其西部地区农村贫困人口所占比重超过50％。很明显，中国农村贫困人口主要集中在西部地区。从西部地区贫困人口所处的地势、地形来看，贫困人口主要集中于山区和边缘地带。2005年底，山区贫困人口1228万，贫困发生率为5.5％，占农村贫困人口总数的51.9％。从贫困人口的省际分布看，西部省份贫困发生率相对较高，其中，青海贫困发生率在10％以上。内蒙古、贵州、云南、、陕西、甘肃、新疆等7个省区贫困发生率在5％―10％之间。因此，农村贫困人口的分布呈明显的集中性与分散性并存的特征。

(二)从中观视角上分析，贫困地区产业结构和收入结构呈单一性特征

我国贫困地区的经济结构体系具有三个特征：产业结构单一。第一产业比重高达90％以上，而且种植业约占第一产业的70％。其中，粮食作物约占65％的比重；生产投资结构不合理。一是生产投资资本不足，人均投资少；二是投资构成不合理，长期投资少；三是产业投资结构不平衡，第一产业投资比重占85％以上；投入产出的低效率。由于贫困地区产业结构的单一性也决定了其收入结构的相对单一。收入主要来源于家庭第一产业，尤其是种植业。据2005年统计数据，贫困地区人均纯收入中来源于第一产业的比重分别为61.5％，高于全国平均水平16个百分点。因此，贫困地区产业结构和收入结构的单一性特征，说明农村反贫困的长期性与脱贫的不稳定性并存。

(三)从微观视角上分析，贫困人口家庭负担重和劳动力素质低并存

国家统计局农村社会经济可(2005)调查发现：农村贫困及低收入人口的每个劳动力负担人数为1.6人，高于全国1.4的平均水平。同时，农村贫困和低收入农户中家庭结构为“一对夫妇及三个以上孩子”和“三代同堂”的比重明显高于全国平均水平。在劳动力素质上，贫困和低收入人口中劳动力人均受教育年限分别为6.5年和6.8年，比全国平均水平低1.5年和1.2年；文盲发生率分别为16.8％和14.4％，比全国平均水平高9.9个和7.6个百分点。由于贫困人口的家庭负担重和劳动力素质低，进而导致了贫困人口收入与其他农户收入差距进一步拉大。贫困人口收入上限与全国农民人均收入差距从2001年的1：3.6上升到2005年的1：4.8。用五等份分布法，2005年农村居民最高收入的20％占全部农村纯收入的43.6％，而最低收入的20％只占全部收入的

6.3％。这些说明，从微观视角上农村贫困人口与其他农户收入差距正在不断扩大，发展性贫困(或者相对贫困)特征凸显。

三、新时期农村扶贫开发机制存在的问题

新时期农村贫困呈现的特征说明，农村扶贫工作具有综合性、复杂化和难度性加大等特征，由此也暴露出了政府在农村扶贫开发政策和机制上所存在的一些问题。

(一)从宏观运行机制上看，农村扶贫开发管理体制和瞄准机制不完善

首先，从农村扶贫开发目标上分析，中央政府与地方政府之间目标不一致。中央政府目标是实现既定脱贫目标，而地方政府更倾向于发展地方经济，增加地方财政收入。实际上，二者在贫困资金使用方面构成了委托关系。在信息不对称的情况下，地方政府更倾向于按照自身利益最大化来使用扶贫资金。因而，出现中央政府扶贫资金常被地方政府挪作他用，如发展县办工业、乡镇企业，导致扶贫开发战略偏离了既定方向。学者黄承伟(2001)认为，中央政府与地方政府之间存在目标偏差，但我国扶贫战略却忽视了这一点。

其次，从农村扶贫资金的管理体制上，中央政府的扶贫信贷资金(贴息贷款)管理权隶属于中国农业银行。中国农业银行作为商业机构有自身的商业利益诉求，对扶贫贷款和扶贫项目选择往往会从银行利益出发，但扶贫项目的选择权却在各级扶贫办。这必然带来资金管理权与资金使用选择权以及目标主体的矛盾，而这一矛盾会导致扶贫资金无法及时到位，削弱了政府扶贫资金的运作效率。从扶贫资金使用来看，中国扶贫资金支出包括三大项：一是用于生产性项目投资的扶贫贷款；二是用于改善生产条件项目的以工代赈资金；三是用于提供社会化服务项目的发展基金。国家审计署(2001)通过对592个国家重点扶贫县中央财政资金使用审计表明：地方财政部门用于发工资或其他支出4.4亿元，用于主管部门行政经费、建房购车、公款私存等6.6亿元，用于贫困地区基础设施建设和人力资本投资所占比例较少，严重影响了扶贫资金的使用方向和使用效率。

再次，从农村扶贫目标瞄准机制上，由于扶贫管理体制诸多问题以及以县为单位扶贫开发，实际上造成扶贫资金不能有效惠及贫困人口，而是一部分非贫困人口享受了信贷扶贫资金的好处，这是因为32％的信贷资金以项目形式下达，而且要求抵押或担保，而贫困农户无法满足担保或抵押条件，从而使扶贫瞄准机制上出现了较大偏差。

(二)从中观运行机制上看，农村区域性开发扶贫模式有待于完善

改革开放以来，我国推行的制度创新促进经济增长扶贫战略和区域性开发式扶贫模式，极大缓解和减少了农村绝对贫困人口。但是，区域开发式扶贫模式始终不能很好解决瞄准机制的问题。长期以来，区域性瞄准的基本单位都是贫困县。每年中央政府都向这些贫困县拨付扶贫资金，以支持这些地区的经济发展。但是，贫困县的选择过程将直接影响到扶贫资金的使用效率。Park等人(2002)研究表明，一些非经济因素使得贫困县的选择不甚合理。同时，处于贫困县以外的贫困人口，也会因为项目只瞄准贫困县而得不到帮助。从2001年开始，中国政府开始强调瞄准到村，甚至到户，确定了14.8万贫困村，覆盖了大约83％的农村贫困人口(国家统计局农调队，2004)。但由于县一级政府是决定扶贫资金分配的基本单位。因此，县域经济差异贫困标准仍然是贫困瞄准偏差的重要原因。

(三)从微观运行机制上看，农村贫困人口民主参与机制没有建立

政府扶贫可以看作是政府向社会提供公共物品行为，但这种行为必须建立在公共物品需求者的参与机制上，否则，容易造成政府提供公共物品的低效率，甚至提供的公共物品并不是社会所需要的或者贫困者所需要的。农村扶贫的决策和规划程序自上而下，缺乏贫困人口的参与，往往也会出现三种情况：一是扶贫项目不符合贫困户的需求，致使贫困户无法参与或者没有积极性和主动性，导致扶贫资源排斥了真正的贫困人口和家庭；二是项目虽然符合贫困户的需求，但是项目的实施方式不适合农户，最终导致扶贫规划缺乏可持续性；三是信贷扶贫资金的获取需要抵押或担保，排斥了真正需要信贷资金的贫闲农户。农村扶贫决策和规划没有建立贫困人口参与机制，造成在扶贫项目的选择、资金分配、投资机制等缺乏贫困人口自身的声音，从而导致参与主体积极性、主动性无法发挥，极大影响了农村扶贫项目和资金使用的效率和效益。

四、新时期中国农村扶贫政策调整的对策建议

在国外的扶贫实践中，发达国家与发展中国家截然不同。发达国家通常的做法是：一方面中央政府采取一系列的政府措施帮助贫困地区开发，另一方面建立福利制度(如社会保险制度和救助制度)保障每个人基本生活条件，如美国对西部和南部地区的开发政策；发展中国家则更多地采取经济增长――直接进攻战略的轨迹来进行反贫困的。国内学者于洋、戴篷军(2004)认为，政府应制定一个综合性的反贫困战略体系以消除贫困。唐海英(2000)认为，农村扶贫机制是一个由社会保险机制、社会服务机制、生态保护机制和心理培育机制等组成的有机系统。借鉴国内外扶贫开发实践和国内专家学者的观点，新时期需要进一步完善中国农村扶贫政策和机制。

(一)从宏观层面上，以科学发展观为指导实现扶贫政策和机制的创新

国内外反贫困实践证明，政府在反贫困中的角色和职能不仅会影响到扶贫绩效，而且会影响到以贫困人口为主体的持久反贫困机制的形成。因而，从宏观层面上，首先必须转变政府在扶贫中的角色和职能，把以政府为主体的反贫困机制转变为政府引导下的贫困人口为主体的反贫困机制。政府在反贫困中的主要职能体现在：制定贫困线标准，准确识别贫困目标群体，并进行贫困监测；制定反贫困战略，保持宏观经济的稳定和持续快速经济增长，实现财政转移支付；提供公共物品和公共服务，并对贫困人口进行培训等等。

其次，完善扶贫资金管理体制，提高扶贫资金使用效率。中央财政扶贫资金应由国务院扶贫开发领导小组根据各省、自治区贫困人口数量、贫困状况和资金使用效益，统一协调和统筹安排，合理确定资金使用的目标、范围、用途。然后，由省、自治区扶贫开发领导小组根据国家扶贫攻坚总规划、贫困人口分布状况和资源优势，按区域、按产业，统一规划项目并确定扶贫开发项目的优先顺序，分期分批的开发实施。

再次，就扶贫政策的设计来说，应根据不同的贫困群体特征，设计不同的反贫困政策。对于具有自然资源开发优势的地区，应采用利用自然资源优势进行合理开发的扶贫策略；而对于具有劳动力资源优势的地区应采用鼓励劳务输出的扶贫政策；对于缺乏自然资源优势和生存环境恶劣的地区，应采用异地搬迁或者异地开发式扶贫政策。

最后，建立和完善农村社会保障机制。新时期农村贫困的性质和特征说明，过去以经济增长为目标的扶贫方式已经不再适应边缘化的贫困人口，区域性开发式扶贫的效果也呈递减趋势。因此，需要借鉴发达国家的反贫困实践经验，逐步建立和完善农村社会保障体系，构建中国农村反贫困的安全网，它是新时期农村扶贫机制创新的重要着力方向。

(二)从中观层面上，调整和改善农村贫困地区的产业结构

从农村贫困地区的调查资料来看，贫困地区的单一产业结构是导致农户收入低下和无法脱贫的重要原因。要实现贫困人口的真正脱贫，必须改变贫困地区的产业结构，加快贫困地区农业的产业化、工业化进程，拓宽贫困人口的增收渠道。在政府财政、税收、信贷等优惠政策扶持下，发展农副产品加工工业，建设区域性的龙头产业，用公司加农户的方式，推进农业产业化经营，形成产业稳定增长、增收、增资自我良性循环的脱贫机制。

篇4

公司+农户，这一养殖模式曾被作为扶贫和发展新型集约型农业的先进经验在全国大力推广。它借用资本和企业的优势，为既无技术，又无资金，更无销售渠道的农民提供了一条脱贫致富的路子。但是，随着这种模式的广泛普及，它所带来的一些负面效应也渐渐显现，那便是对环境的污染。

传统一家一户的养殖业，由于其规模小，禽畜粪便都被就地消化了，不但没有污染，反成为很好的农家肥。但是，实行公司+农户的养殖模式后，一个农户的养殖场里动则有几百头猪、几千只鸡，由此产生的排泄物，已远超普通农户的消化承受力，往往会对周边环境造成不小的污染。有的养殖场将粪污直接排到河流里去，不仅令周边污臭不堪，甚而可能带来疫病的传播，影响居民的身体健康。这样，养殖场对环境造成的伤害，可能远大过为农户带来的经济效益。

从报道情况看，作为龙头的公司，其总部基地的环保治理还较规范，禽畜排泄物都经过生物化处理，既不会污染环境，反而能“变废为宝”，成为价廉高效的有机肥。这种模式为何不能也带到“农户”呢？从理论上讲，公司是可以而且应该这样做的。但需要两个前提，一是公司有足够的资金投入，二是有合理的投入产出比，即公司在农户环保上的投入要得到相应的产出回报。

不幸的是，恰恰是这两个前提阙如。众所周知，公司+农户模式的原动力，便是以小博大，用较少投入带来比过去大几倍的产出，因此，这种模式得以迅速普及。但如果龙头公司给全部加盟农户配建完善的环保设施，这种优势可能就失去了。重要的是，按照现有技术，加盟农户若像龙头公司那样配套环保硬件，总体投入不但巨大，而且成本十分高昂，其单位成本很可能超过由公司自己生产，也就是说，它是不经济的。企业是经济动物，本质是要获取利润，如果加大环保投入带来亏本，那么，这样的生产肯定不可持续。

可以说，“公司+农户”如今走到了十字路口。按照环保法，任何个人和企业都不能污染环境，如果严格守法，对养殖农户，要么迅速治理，要么关停养殖场；但是，让农民脱贫致富，又是我们的一贯政策，难道就因为达不到环保要求，就硬性阻断农民的致富路？“环保”与“致富”的天平，究竟该向哪边倾斜？这确实是个棘手而又两难的抉择。在环境形势恶化，公众治理污染的呼声日益强烈的现实语境下，眼见遍地开花的养殖场污染环境而不管不问，对环保部门来说是失职，且面临追责的风险；但是，如果简单化地一关了之，对农户来说，不仅断了其来之不易的财路，也是懒政思维，况且，公司+农户的落脚点，往往是较贫困的农村地区，当地农民的致富愿望迫切，强行封掉这些项目，农民和地方政府肯定都不会愿意配合。

但是，僵局必须打破，出路又在何方？

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为贯彻落实7月15日在广州市召开的“全省两项制度有效衔接扩大试点工作培训暨现场会”、7月22日省政府关于“两项制度有效衔接扩大试点工作”电视电话会议精神，我强调几点意见：

一、     要充分认识“两项制度有效衔接”工作的重要意义。

首先，我们国家实行的农村最低生活保障制度和扶贫开发政策，都是以农村贫困人口为扶持对象的，实现两项制度的有效衔接，对于充分发挥两项制度的作用，确保农村贫困人口共享改革发展成果，进一步激发其自我发展能力、艰苦奋斗的精神，最终实现全面的脱贫致富的目标，具有重大意义。

其次，农村低保制度全面建立，标志着我国的农村扶贫开发工作进入了救助扶贫和开发扶贫“两轮驱动”的新阶段。农村最低生活保障制度和扶贫开发政策是我国关注民生和解决民生问题的两项重要支点。农村低保是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相成，相互促进。实现两项制度有效衔接，是高度关注民生、坚持以人为本执政理念的具体体现，是全面建设小康社会、消除绝对贫困现象的现实需要。

第三，两项制度有效衔接，建立健全农村贫困人口信息管理系统，摸清全县贫困人口规模、分布、构成等特点，才能找准贫困原因、对症下药。因此这是制定扶贫开发政策措施的重要依据，也是落实措施的基础。合理确定全县贫困人口规模也是今后我县在争取上级扶贫项目的重要基准依据，贫困人口的分布特征也是各项措施布局的重要依据。

二、   加强宣传力度，确保三公原则

要合理确定农村低保和扶贫对象，必须坚持公开、公平、公正原则，避免发生不必要的上访事件。首先要加强宣传力度，通过召开村民大会，设立专栏、发放宣传资料、书写宣传标语等形式，广泛深入宣传两项制度有效衔接工作的重要意义、工作方法等，做到家喻户晓，深入人心。其次要实行三榜审核公示：一是村级民主评议对确定的贫困人口在村务公开栏公示7天；二是乡镇以村为单位对申报农户进行复查，经二榜公示5天无异议后整理录入报县扶贫和民政部门会审；三是县扶贫、民政部对上报的贫困人口进行5%以上的比例抽查，抽查合格后进行审批。对识别出来的农村贫困人口，属于扶贫对象的由县扶贫办审批，属于农村低保对象的由县民政部门审批，属于交叉对象的由扶贫和民政共同协商审批。

三、   强化部门配合、狠抓落实

各领导小组成员单位要各司其职、各负其责，同时多加强沟通、密切配合，应结合部门职责积极参与做好我县两项制度有效衔接工作。

县扶贫办负责两项制度有效衔接工作方法、工作方案的起草，协调联系领导小组各成员单位按照实施方案参与完成各自工作内容和任务。组织业务培训，抓好业务指导及指标解释，会同民政部门对各乡镇上报的数据进行审核认定全县的低保和扶贫对象，建立健全全县农村贫困人口信息管理系统并进行动态管理。会同财政部门制定帮扶规划、落实帮扶措施。组织两项制度有效衔接验收工作，总结工作经验。

县民政局负责审核认定农村最低生活保障对象，会同财政部门按政策规定发放低保金，研究制定低保扶贫对象的帮扶措施。

县统计局、农调队负责提供全县基础性数据，会同扶贫、民政等部门对业务人员进行业务培训、指标解释，审核相关数据等工作。

县残联负责审核认定残疾贫困人员，会同扶贫、财政等部门制定残疾扶贫对象帮扶方案及措施落实。

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［关键词］非政府组织 农村扶贫 去行政化

［中图分类号］C912.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1009-5349（2012）01－0015－01

一、非政府组织参与农村扶贫的意义

在农村扶贫中，非政府组织作为一种崭新的扶贫机制，表现出优于政府主导型扶贫开发的特点，在我国的扶贫过程中越来越发挥着重要的作用。

第一，非政府组织主要依靠市场机制，将政府难以获得的资源，通过广泛动员社会力量自愿捐赠的方式引入扶贫领域，在一定程度上弥补了政府扶贫的有效投入不足，减轻政府负担的同时，也促进了社会资源向贫困地区转移，保证了社会公平。

第二，非政府组织在扶贫中组织目标明确，针对性强，且资源的使用率远高于政府。非政府组织主要瞄准偏远山区最穷的贫困人口，通过透明高效的运作方式，保证了扶贫的效率。非政府组织扶贫不仅为政府扶贫树立了榜样，而且能从侧面督促政府提高扶贫效率。

第三，非政府组织在扶贫中比政府更具灵活性和适应性。根据自身的组织理念和活动方式，非政府组织能自主地开展农村扶贫项目，同时因地制宜，依据不同地区的农村贫困群体问题及需求开展具体的扶贫活动。

二、我国非政府组织在农村扶贫实践中存在的问题

（一）非政府组织参与农村扶贫相应的法制与社会环境缺失

首先，目前我国的法律法规和社会环境还不能满足非政府组织扶贫开发的需要。法律的缺失不仅阻碍非政府组织自身发展，更重要的是，未能清晰界定非政府组织的法律地位、公益职能，使非政府组织不能有效开展农村扶贫。

其次，政府现行政策直接影响非政府组织从事农村扶贫的具体方向。一方面，政府的制度和政策常常与非政府组织需求不配套，不利于非政府组织有效参与农村扶贫。另一方面，中央政府和地方政府对非政府组织的双重管理，难免导致权责不清，管理混乱。

（二）非政府组织行政色彩浓厚，对政府的依赖性强

首先，中国的非政府组织在行动中常常成为政府的附庸，行政色彩浓厚。非政府组织大都直接由政府建立或者挂靠在某些政府部门，由于组织的资源几乎都依赖政府，很难摆脱“官办”色彩。不仅削弱了非政府组织的影响力，也不利于非政府组织扶贫作用发挥和组织可持续发展。

其次，由于浓厚的行政性色彩，许多非政府组织只是单纯将从社会动员的资源交给政府机构来运作，使其自身存在的价值扭曲为协助政府的工作而不是履行对公众的承诺或社会责任。

（三）社会对非政府组织缺乏认同

政府在农村扶贫中较少考虑非政府组织，随着公众对公共产品需求多样化发展，单纯依靠政府力量来满足复杂的公共需求已不可能，应鼓励社会力量广泛参与，共同提高农村扶贫的效率。另外，由于社会对非政府组织的工作方式、方法了解不多，往往导致许多非政府组织在农村扶贫中得不到基层政府的理解与支持。

（四）非政府组织服务的非专业性

由于组织规模、资金资源等因素影响，非政府组织难以吸纳专业人员，行动主要由业余人员开展，他们往往缺乏专业的知识背景和有效的沟通技巧，不能满足需求各异的目标群体。

三、改善非政府组织参与农村扶贫的思路

（一）完善立法，规范引导非政府组织参与农村扶贫

目前我国的法律法规已不能满足非政府组织的进一步发展，要加快有关立法步伐，做到有法可依，尽快明确非政府组织在扶贫活动中的权利义务，加强监督，推动非政府组织的农村扶贫工作合理合法地开展，切实达到反贫困效果。

（二）去除非政府组织的行政色彩，促进扶贫合作

非政府组织要加强决策自主性和自我管控能力，政府要由直接管制转向法制约束和加强审核。与此同时，明确政府和非政府组织在农村扶贫合作中的角色，尽快形成政府、企业、非政府组织互动的良性发展模式，展开公平透明的竞标，让最适合的非政府组织承担具体扶贫项目，明确各自权责，加强双方互动与协调。

（三）加强对农村扶贫非政府组织的媒体宣传与监督，促进其良性发展

应充分发挥广大媒体的优势，让人们了解非政府组织开展农村扶贫的方式、功能，扩大其影响力，为其争取更多的资源投入到扶贫中。另外，媒体还可以对相关项目实施进行报道，加强监督，促进扶贫项目顺利进行。

（四）培育专业的非政府组织工作人员投入农村扶贫开发，保证扶贫效率

非政府组织在农村扶贫中要不断拓展自身能力，加强专业素养。同时，学习借鉴国外的成功经验，加强与国外相关机构的交流合作，促进农村扶贫的有效开展。

【参考文献】

[1]姚洋.转轨中国:审视社会公正与平等[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

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关键词：农村扶贫；社会组织；社会政策

改革开放以来，中国农村反贫困事业取得了巨大成就，但目前农村扶贫形势依然严峻，扶贫压力较大。为此，中国政府不断进行新探索，一改过去单纯依靠扶贫攻坚，到发动社会多方积极参与。2001年颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》第一次明确提出“要积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目”，为创新农村扶贫模式，提高扶贫效率的扶贫新思路。多年来，民间社会组织积极参与扶贫事业，为消除农村贫困做出了积极贡献。“十二五”规划进一步明确社会组织成为推动农村反贫困实现共同富裕的重要力量。基于此，本文结合2011年对湘、粤部分地区调研所得资料，从社会政策视角对社会组织参与农村扶贫的优势和瓶颈方面进行探讨。

一、社会组织参与农村扶贫的优势

目前，中国农村尤其贫困地区农村公共产品供给面临诸多困境。一方面由于公共产品的“非排他性”与“非竞争性”等特征，致使市场难以完全满足农民尤其是贫困者对公共产品有效需求；另一方面是政府无力承担重负及难以真正动员社会资源以满足庞大且多变的需求，再者政府行为本身也存缺陷，造成严重的低效率和不公平。而社会组织的生命力在于可以通过“弱者”的联合弥补政府机制和市场机制的缺陷，参与农村扶贫可充分调动社会力量、保障民众尤其是贫困者享有基本公共服务的机会均等和权利平等，切实保证人民群众共享发展成果。社会组织参与农村扶贫的优势具体表现在以下几个方面。

（一）引入理念，有利于开拓农村扶贫新思路

社会组织参与农村扶贫不仅仅是简单的资金注入，更注重贫困者能力提升，充分发挥其自身反贫困的主动性，不仅“输血”更注重“造血”；另外，在贫困问题认定上较之于传统更突出强调贫困是指由机会、能力和方法的缺乏而带来的后果，“贫困缺少权利而非金钱”，在实践中，社会组织倡导“赋权”、“自助”，充分地把发言权、决策权、管理权交给贫困群体，强调自下而上的参与式扶贫；遵循“以人为本、以权利为本”，注重贫困地区特有社会资本的开发与运用，如实地调研中的Y村的农忙互助组、X村的扶贫互助社按照自愿、信任、平等、互助的原则，倡导家人互助、邻里互助。实践证明，通过建立互助合作机制，促进了贫困群体内部以及和非贫困群体之间的相互信任和合作，有效扩大社会支持网络，培育当地社会资本。社会组织在农村扶贫中不断探索、积极尝试，不仅给当地农村的扶贫工作带来了新活力，更拓宽了新思路。

（二）贴近贫困群体，有利于提高扶贫对象瞄准度

农村扶贫对象的选择与确定是扶贫政策行为的第一个环节，其选择准确与否直接关系到政策效果的高低。扶贫政策行为过程中长期有其局限，难以切实瞄准贫困户，“扶富不扶贫”、“假扶贫”、“扶贫资金渗漏”等现象就是较好的明证。而社会组织最大的优势就是贴近贫困群体，这种贴近不仅是距离的接近，更是一种社会意义上的靠拢。较之于政府，社会组织更能够深入基层，更能直接有效地开展强针对性的扶贫工作。在实地调研中，X村的农忙互助组、扶贫互助社本身扎根于乡土社会，了解社情民意，掌握当地贫困农户的真实信息，使得扶贫资源能够集中使用，有效实现帮助真正的贫困者这一目标，实现“真扶贫”与“扶真贫”。

（三）个性化服务，有利于提高农村扶贫的效率

相对于政府扶贫工作往往只能照顾到一般，很难因特殊需要做出个性安排而言，社会组织重视贫困群体尤其是真正贫困者的声音，对贫困者的需求有着高度的敏感性，面对农村贫困群体多样化需求能够及时采取相应措施，从而能帮助贫困者寻求脱贫的有效途径，帮助他们在扶贫资源的竞争中发出自己的诉求，获得扶贫资源。同时，社会组织具有运作机制灵活、动员成本低廉，能减少扶贫资源传递中的很多中间环节，运行成本较低。X村的扶贫互助社理事长表示“只要社员有申请，理事会就随时提供贷款服务”，及时周到地服务于村民生产发展需要，发挥“及时雨”、“雪中送炭”的作用。

（四）提高目标群体的综合素质，有利于巩固农村扶贫成效

实践中，社会组织不仅将资金、信息和技术传授给贫困群体，更注重其综合素质与能力的提升，更注重打破贫困的“循环累积效应”，遏制贫困的代际传递。加大对于贫困者的培训力度，改变其思维观念，唤起其参与意识，培养其自助与合作精神，将贫困群体由被动的扶贫受益者转变为自我脱贫的决策者、项目的实施者、监督和评估者。如调研中X村互助合作社在互助资金原则下，全村村民讨论制定具体制度、民主选举产生互助资金理事会、监事会成员、建立公开透明的财务制度和监督制度，培养了农户的民主意识、参与意识、合作意识，促进了村民自治。

二、社会组织参与农村扶贫所遭遇的瓶颈

改革开放以来，特别是进入转型时期以来，社会组织在积极贡献于农村扶贫领域的同时，也日益面临新的挑战。从社会政策视角来看，社会组织参与农村扶贫事业所面临的瓶颈主要体现在如下几方面。

（一）缺乏综合性扶贫法，社会组织参与农村扶贫难以得到专门的法律保障

制度化、规范化是确保社会组织参与扶贫事业健康发展的重要条件。西方发达国家反贫困治理最基本的经验就是建立了完善的法律体系进行反贫困。而我们虽也建立了包括贫困救助、自然灾害救助、特殊对象救助以及扶贫工作在内的各种贫困救济制度，但大多散见于部分法规政策中，尚未形成专门的法律体系，难以适应新形势下农村扶贫需要，不能为改善扶贫组织运行环境、整合扶贫资源、完善社会参与机制和促进监督评估等提供有效的法律保障。

（二）准入制度过于僵化，农村扶贫组织难以获得明确的合法身份

社会组织具有典型的非营利性，世界上相当部分国家的社会组织基本以非营利性法人作为其身份开展活动，但在中国非营利性并未作为法人的专门类别而存在，更无专门法律去规范其法律身份。被视为规范社会组织发展的三大条例的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等都只是行政法规级别。目前尚未出台专门社会组织法，以对社会组织的定义、合法地位、基本权利、义务、设立和管理、法律责任等做明确统一的规定。即便如此，明文规定的社会组织登记条件较之于很多国家也要更为苛刻，尤其是“双重登记管理制度”更是进一步提高了实际登记门槛。这样，导致大量事实存在的组织难以获得合法身份，没有及时登记而游离于政策视野之外，甚至可能被认为“不合法”。调研中总共涉及13个参与农村扶贫的组织或互助组，其中有6个尚未进行任何登记手续，所占比例接近半数。鉴于调研对象的选择，实际上没有进行登记的比例可能更高。

（三）政府扶持力度偏弱，社会组织参与农村扶贫难以落实政策优惠

按照国外通行做法，政府往往通过税收优惠、购买服务等方式给予社会组织以政府扶持。国务院的《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》中明确规定“要积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目”。但总体而言，政策优惠偏少，可操作性不强，落实起来较困难。在国外对社会公益组织实行税收减免基本已成惯例，如英国对慈善和公益机构免征所得税，澳大利亚对社区服务等组织免征所得税。中国现有《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》规定了民非组织可以享受一定的税收优惠。本调研中得知，当地多半农村扶贫组织由于种种原因并没有交过税，但是其中2个村内扶贫组织的负责人表示“曾向乡镇交过税费”，不太理解“从事公益扶贫本来经费有限，还要交税”。《公益事业捐赠法》已经颁布多年，但与之配套的实施细则、配套措施至今尚未出台，设置的捐赠优惠政策许多没有落实。调研中问及“面向社会筹款是否遇到困难”时，43.50%的对象表示，“税收优惠政策的落实情况直接影响了乡镇企业等的捐赠积极性”。另外，扶贫组织大多为本土草根组织，规模普遍较小，实力较弱，再加之“民间性”，至于在争取政府“购买服务”方面，更是难以与事业单位、社会团体等平等竞争，同享政策优惠。

（四）评价监管不力，社会组织公信力不强

社会组织是依靠其在社会活动中的影响力和机构的声誉来开展活动的，没有公信力也就失去了其存在和健康发展的基础。而其公信力是来自于组织的项目立项、项目开展、资金使用、工程质量等情况的公开、透明，这就需要有效的监督与评价。能否有效监督和评估扶贫资金的使用、扶贫工程质量的验收直接关系到扶贫的成效。但由于主客观原因，监督管理体制不健全，主管部门履行监管职责，对部分组织行为缺乏应有约束，农村扶贫组织社会公信力不强。访谈中，部分村民表示“扶贫组织并没有想象的那么公平”、“能否得到其支持、资助往往还得看私人关系”、“虽作为村互助社成员，并不知道其中如何确定项目支持”等等，可见村民对于扶贫组织的工作程序、决策过程等方面的公平、公开程度并不满意。部分来自乡镇、县等职能部门的工作人员也表示“职能部门的监督能力确实有限，难以进行常态化的监督”或“倘若监督太严，不利于调动社会组织参与农村扶贫的积极性”等，不难看出职能部分监管的矛盾心理，作为社会组织的业务主管部门参与扶贫事业的监督是理所当然的事情，但客观上业务主管部门一般都有其主业，没有精力进行监管，主观上担心监管过严，会影响社会组织参与扶贫积极性，以至于不愿意干预社会组织的日常活动，从而造成政府监督的缺位。同时，公众的民主意识不高，对社会组织的扶贫活动参与意识和责任意识还比较低，缺乏社会监督的主动性。加上当地大部分农村扶贫组织，特别是那些尚未登记的初级组织更是缺少内部的自我监管，一些扶贫组织的扶贫项目立项随意性大，扶贫资金的调拨、使用前的预算控制、使用中的财政监督、使用后的审计往往形同虚设。综合方方面面，影响扶贫组织扶贫效率，甚至滋生腐败现象，最终导致其社会公信力不强，影响农村扶贫工作的持续开展。

优势与问题同在，机遇与挑战并存。中国农村扶贫事业已经进入关键时期，原有扶贫思路、方法难以有效适应农村贫困领域的新问题、新特点。形势需要我们在现有社会资源和管理经验上，引入新的社会管理理念、知识和方法，改进现有模式，努力构建社会组织参与农村扶贫新的政策机制，以更好地化解老矛盾，预防新矛盾，进一步集中力量打好农村扶贫攻坚战，促进农村持续、健康发展。

参考文献：

1.国务院扶贫开发领导小组办公室.中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）[R].2001.

2..深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法,为经济社会又好又快发展提供更加有力的法治保障[J].求是,2010(4).

3.王.非政府组织与农村贫困的消除[J].海南大学学报人文社会科学版,2009(6).

4.韩嘉玲等.社会发展视角下的中国农村扶贫政策改革30年[J].贵州社会科学,2009(2).

5.许源源等.“行政国家”与“隐形社会”:农村扶贫中的国家与社会关系[J].社会主义研究,2010(3).

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关键词：农村金融;困境;对策研究

一、引言

农村金融扶贫的本质是指一些经济较为窘迫的农户能通过国家政府提供一定的政策环境和银行部门或者金融机构提供一些资金上的援助的基础上上，通过自身的努力，不断改变或者改进生产模式从而走出贫困境况的模式。这种新型的模式改变了人们传统的观念，将传统模式中对农户生活上的扶贫变成了对农户在生产上的扶贫，从根本上解决了我国农户贫穷的问题。

二、我国农村金融扶贫存在的困境

1.传统金融扶贫理论存在不足。传统的金融扶贫仅仅是将金融简单的理解为借贷，使金融扶贫变成了借贷扶贫，难以从根本上解决贫困农户的问题。真正的扶贫方式不应该只是帮助农户摆脱一时的贫困，而是让农户能够自力更生，长久性的摆脱贫困问题。金融扶贫并不是说让农户通过向银行借款的方式，短暂的摆脱贫困，而更多的是提升农户自身创造价值的能力，让他们能源源不断的创造出财富，实现真正的脱贫致富。另外，传统的金融扶贫对于扶贫主体的选择还存在着一些不足，传统的扶贫理念认为银行是国家政府的钱袋子，应该作为扶贫的主体机构，而政府机构与保险公司等只是金融扶贫的参与者。但是，银行自身作为股份制公司，主要的目的就是盈利，而金融扶贫更多的属性则是一种公益行为，与银行的发展理念相冲突。2.传统金融扶贫在实践操作中存在诸多障碍。2.1金融机构在实际操作方面存在的障碍。一方面，通过分析我国部分集中连片特困地区的金融扶贫发现，这些地区的金融资源相较发达地区还十分匮乏，金融扶贫力量十分薄弱，扶贫主力军也基本只能倚靠农村商业银行等地方法人金融机构。由于其一级法人的先天优势，让其在金融扶贫政策制定上拥有更多主动权，而其他国有大型商业银行虽然也有上级部门制定的扶贫政策，但不一定适合当地的实际情况，政策的运用也难以做到有的放矢，金融扶贫作用难以发挥，导致农村地区金融扶贫合力难以形成。另一方面，存在保险扶贫政策多、落地少。国家出台了很多有关保险扶贫的相关政策，但州、县一级并无保监机构的现状，让贫困地区缺乏保险扶贫政策的督办监督机构，加之贫困地区的实际情况各有不同，上级下发的保险政策无法做到因地制宜，就算基层保险机构有心投入精准扶贫，开发的扶贫保险产品也需要层层上报、逐级审批，一定程度上延误了金融扶贫时间，无法与银行机构打好配合，形成金融扶贫攻坚合力。2.2政府部门在实际操作方面中存在的不足。政府操作过程中出现的问题主要体现在对农村金融体系的监管力度不够，尤其是对一些落后的贫困地区。近几年，有一些伪装成大公司或扶贫机构的小贷公司到偏远农村地区进行非法集资，而农村地区的居民农户教育程度不高，信息接收量较小，缺乏必要的知识和手段来辨别这些集资行为的真假，加上这些公司巧舌如簧，许诺给予投资者高额回报，导致不少农户将辛苦攒下的钱全部投入到了这些公司之中。但最后这些集资公司大多都没有兑现之前的承诺，甚至有些公司还因经营不善而倒闭，导致农户们倾家荡产。另外，农村高利贷也是层出不穷，很多有钱的地下钱庄通过在当地建立的势力，向农户们发放高利贷，对农户们进行剥削。甚至有的地方还出现村民之间互相借款，许以高额利息，但最终结果大多都是无力偿还。这些做法都很有可能导致农村地区信用意识缺失，在一定程度上会打消金融机构扶贫积极性，扶贫工作持续性难以保持。从以上种种现象可以看出，政府对于农村金融体系的监管还存在着或多或少的缺陷，如果农户们的钱都被这些不法的公司和高利贷所夺走，那么金融扶贫的工作很难展开，无论国家的政策有多么好，那些深陷漩涡的农户也无法过上好的生活。

三、我国农村金融扶贫的对策研究

1.新型金融扶贫理论的探讨。随着社会的不断发展，传统的金融扶贫理论已经逐渐不适合现在的发展环境，必须要推出一套新型的金融扶贫理论才能在实践中取得更好的成效。新的金融扶贫理论必须要具有弥补传统金融扶贫缺陷的特征。要深刻理解金融的内涵，摆脱传统模式中将金融解读为借贷的理念，摆脱通过借款帮助农户实现金融扶贫的模式。新的金融扶贫理论中指出，扶贫的关键是向农民提供较为全面的生产资料以及良好的金融环境，让农民能够从中学到知识，自己创造财富。同时，新的金融扶贫理论要重新对主体进行定位，使政府成为主体，而银行作为辅助，协助政府完成扶贫工作。2.新型金融扶贫实践操作的对策研究。2.1金融机构实践操作的对策研究。虽然，信贷不再是农村金融扶贫工作开展的唯一途径，但它对于农村金融扶贫工作来说不可或缺。一方面，地方法人金融机构应不断加强产品创新和服务升级，探索建立“贫困户+企业+银行”的信贷扶贫模式，从根本解决贫困户收入问题。同时，各大国有商业银行，要畅通与上级部门的沟通渠道，及时将当地扶贫新情况新问题向上级部门反映，争取到最大的金融扶贫政策优惠，投身于金融精准扶贫中去。另一方面，政府部门可以考虑在缺乏保险监督管理机构的州、县一级地区设立保险行业扶贫协会，或者直接由当地的政府金融办承担该角色，负责组织协调地区保险扶贫工作。另外，政府部门应该建立金融扶贫激励约束机制和金融扶贫联系会议制度，定期召集银行、保险机构召开金融扶贫联系会议，通过产品创新、贷款贴息、银保合作、税收优惠等多个方面，来打好“金融扶贫组合拳”，推进扶贫工作取得实效。2.2政府部门实践操作的对策研究。一是加强行业监管。政府应对众多的中小集资机构进行严格审查，确保他提供的资产数量以及股东背景等的真实性。同时要加大对于高利贷的打击力度，设立专门的监督部门对高利贷情况进行摸排，严禁农村地区高利贷违法行为，一经查实严惩不贷。二是鼓励金融机构扶贫投入力度。通过建立政府风险补偿金，或者“银行+保险+政府”的扶贫合作模式，分担扶贫信贷资金风险，提高金融机构扶贫积极性；同时，采取政府财政补贴的方式对贫困户贷款实行全额贴息，即解决了金融机构亏本扶贫的问题，也减轻了贫困户还款负担。三是加强农村金融基础教育和培训，充分运用惠农金融服务建设成果，将惠农金融服务站作为金融知识教育和扶贫政策宣传的前言阵地，通过借助海报、展板、广播、电视等媒介工具加大对农村地区金融风险意识的教育，提高农民防骗识骗能力。

四、结语

农村的金融扶贫工作需要很多方面的共同努力才能完成，不仅是依赖于政府机构和银行机构，还有农户自身的不断努力，才能实现最终的脱贫致富。相信随着农村金融扶贫理论的不断完善与拓展，以及政府部门、银行以及各种金融机构的不断努力，农村的金融扶贫工作一定会开展得更加顺利，能帮助我国更多的贫困村镇摆脱贫困。

作者:邓睿 单位:中国人民银行鹤峰县支行

参考文献:

[1]王鸾凤，朱小梅，吴秋实.农村金融扶贫的困境与对策———以湖北省为例［J］.国家行政学院学报，2012，06:99－103.

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县委、县政府决定召开这次农村低保与扶贫开发两项制度有效衔接工作会议，主要任务是贯彻落实省、市“两项制度”有效衔接工作会议精神，安排部署我县农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接工作。会前，县委、县政府就此项工作召开了专题会议，对有关具体事项作了详细安排。下面，我就如何开展这项工作讲三点意见。

一、统一认识，深刻领会农村低保与扶贫开发两项制度有效衔接工作的重大意义

农村低保和扶贫开发是当前解决农村贫困问题的两项基本制度，“两项制度”有效衔接，根本目的就是对没有发展能力的贫困人口做出兜底性制度安排，通过救助维持其基本生存；对具有发展能力的贫困人口给予新的政策支持，通过扶持促进其脱贫致富，以形成低保维持生存、扶贫促进发展的新的扶贫开发工作格局。做好这项工作，对稳定解决农村贫困人口的生存和发展问题具有十分重要的意义。

（一）实现“两项制度”有效衔接，是落实党的十七届五中全会精神、构建和谐社会的基本要求。关注民生、保障农村贫困人口基本生活，提高他们的收入水平和自我发展能力，这是贯彻落实党的十七届五中全会精神、坚持以人为本的具体体现，也是保障和改善民生、构建和谐社会的必然要求。两项制度有效衔接工作是今年全县扶贫开发的一项重点工作，各乡镇和有关部门一定要统一思想，提高认识，进一步增强责任感和紧迫感，以对人民群众高度负责的精神，切实做好“两项制度”有效衔接工作，努力改善农村民生，不断提高贫困群众生活水平。

（二）实现“两项制度”有效衔接，是建立贫困瞄准机制、解决贫困人口生存和发展问题的现实需要。我县农民收入水平较低，贫困人口比例较大，解决好这个问题，事关经济社会发展的大局。推进“两项制度”有效衔接，就是要通过对贫困户进行全面调查摸底、建档立卡，客观真实地反映他们的生产生活状况，形成一套信息量相对全面的农村贫困人口基本情况数据库，分门别类地实施生活保障和扶贫开发“两轮驱动”政策，对于没有发展能力的贫困人口通过救助维持其基本生存，对于有发展能力的贫困人口通过开发式扶贫促进脱贫致富，从根本上解决贫困群众的生存和发展问题，最终实现共同富裕。特别是在国家惠农政策力度越来越大的情况下，农村扶贫工作的着眼点要更多转向提高贫困户的自我发展能力。从这个意义上说，实现“两项制度”有效衔接是扶贫开发工作的一项重要内容，是巩固温饱、脱贫致富的基础性工作。

（三）实现“两项制度”有效衔接，是完善农村低保制度和扶贫开发政策体系的基础工作。目前，农村贫困人口可分为三种情况，即丧失劳动能力的纯低保对象，有劳动能力的扶贫对象，还有一部分有劳动能力的低保对象。无论是研究完善农村低保制度还是研究制订新十年扶贫规划、“十二五”扶贫政策等，都需要对全县农村贫困状况进行全面科学的研判。通过开展“两项制度”有效衔接工作，对上述三种贫困人口的规模、特点、分布、需求等进行调查摸底、建档立卡，形成一套较为完整的农村贫困户信息系统，可以为扶贫和民政部门建立和完善各项政策提供依据，也可以为教育、卫生、农业、水利等部门提供一个通用的工作平台，各部门根据贫困人口状况实施分类扶持，必将提高政府扶贫资源的使用效能，减少扶贫资源配置的重复或遗漏。

二、明确任务，扎实有序地推进两项制度有效衔接工作的正常开展

（一）明确责任，在目标上进行衔接。农村低保和扶贫开发都是解决农村贫困问题的重要措施，但各有侧重，目标责任不尽相同。农村低保主要着眼于维持生存，保障农村困难群众的基本生活；扶贫开发主要着眼于促进发展，通过扶持有劳动能力的贫困人口实现脱贫致富。低保的责任在于为困难群众基本生活提供兜底保障，解决困难群众的生存问题，扶贫的责任在于对具有发展能力的贫困人口给予新的支持，通过扶持促进其脱贫致富。将两项制度有效衔接，主要目标任务是建立制度健全完善、政策衔接配套、标准科学合理、补助水平适度、资金筹集落实、管理规范有序、服务优质高效的农村低保和扶贫开发工作机制，为我县实现2020年基本消除绝对贫困现象的目标奠定基础。

（二）把握政策，在规模上进行衔接。对农村低保对象，按政策足额发放最低生活保障金；对农村扶贫对象，根据不同情况，给予贷款贴息、产业扶持、转移培训、改善居住条件等方面的扶持。按照省政府确定的标准，我县1196元以下的贫困人口和1196-1500元低收入人口总规模为7万人，各乡镇一定要按照县上分解下达的对象规模，结合各自实际，合理确定本辖区内贫困人口数量，绝不能图简单省事搞平均分摊。要充分发挥群众的参与和监督作用，做到公平公正、透明公开。要严把政策关，对符合政策的对象一视同仁，做到符合政策对象的一户不漏，不符合政策对象的一户不扶，严禁弄虚作假，坚决杜绝“关系户”、“人情户”，确保真正的贫困户进入扶持范围，切实将好事办实，实事办好。

（三）分类扶持，在对象上进行衔接。搞好扶贫和低保对象的识别，是推进两项制度有效衔接的基础性工作。由于农村低保和扶贫开发对象都是贫困人口，覆盖对象难免有所交叉重叠，两项制度对象的衔接就显得尤为重要。在农村低保和扶贫对象的界定识别上，各乡镇一定要本着实事求是的原则，做细做实工作，严格按照农户申请、村组评议、乡镇审核、县上审批、逐级公示的程序进行。农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地农村低保标准的农村居民，扶贫开发对象是家庭年人均纯收入低于国家扶贫标准、有劳动能力的人口。简单地说，对农村低保标准以下的困难家庭，及时纳入农村低保；对其中有劳动能力的低保对象，在享受低保金的同时，符合条件的及时给予扶贫开发政策扶持。只有对农村困难群众实行分类扶助，才能实现应保尽保，应扶尽扶。各乡镇对识别出来的扶贫和低保对象,一定要按照分类扶持的要求，做到应保尽保、应扶尽扶，真正实现两项制度有效衔接。

（四）动态管理，在操作上进行衔接。随着农村低保基本实现应保尽保和扶贫标准的提高，两项制度衔接工作要在操作上加强衔接，实行动态管理。核定农村低保对象时，要对有劳动能力和无劳动能力的家庭进行分类，并把有劳动能力的家庭适时纳入扶贫部门的扶贫开发计划；要采取定期或不定期复核，对于通过扶贫开发，收入高于农村低保标准的对象，按照程序及时办理退保手续；对于因各种原因返贫，收入下降到农村低保标准以下的农村家庭，要及时地将其纳入低保范围，保证农村低保和扶贫开发对象有进有出，及时进出。这里，我要特别强调，农村低保一定要兑现政府的承诺，在保障基本生活上切实发挥好“兜底”作用，给困难群众吃“定心丸”；同时农村低保还要弘扬自强、自立的劳动精神，鼓励低保对象通过扶贫开发走出低保，减少对低保的依赖。

（五）资源共享，在信息上进行衔接。两项制度有效衔接，既可以减轻农村低保制度的压力，又可以使更多的农村贫困人口受益。这是一项惠及更多困难群众的新举措，扶贫、民政部门要加强沟通，密切配合，要利用现有资源，使农村低保和扶贫开发实现数据共享、互通互补，真正做到民政和扶贫部门信息互通、资源共享，在利用双方资源、协调相关政策方面有新的进展。

（六）制订规划，在措施上进行衔接。扶持措施是实现两项制度有效衔接的落脚点，是有效衔接是否到位的核心标准。“十二五”期间，我县扶贫开发的基本对象就是这次认定的贫困户，重点是增加贫困群众收入、提高贫困人口自我发展能力。各乡镇要将帮扶措施的落实作为试点工作的重中之重，想方设法抓好抓实。对于每个贫困户，要有针对性地制订帮扶规划，明确产业项目、帮扶单位、资金来源和年度增收目标，确保扶贫对象得到及时有效的扶持。

三、加强领导，确保两项制度有效衔接工作取得实效

两项制度有效衔接是全县当前乃至今后十年扶贫开发重要的基础性、制度性建设，是一项全新的工作。必须切实加强领导，采取强有力的工作措施，开拓创新，确保这项工作取得实实在在的效果。

一要加强组织领导。为加强对这项工作的组织领导，县上专门成立了领导小组，各乡镇也要成立相应的组织机构，乡镇党委书记要亲自挂帅，乡镇长要具体抓，分管副职直接抓，驻村干部配合抓，形成一级抓一级，层层抓落实的工作机制。乡镇党委书记、乡镇长为第一责任人，分管副职为主要责任人，驻村干部为直接责任人。各有关部门要积极配合，相互支持，形成合力。扶贫部门要充分发挥牵头部门的作用，研究制订方案，组织开展工作，落实扶贫对象到户帮扶措施。民政部门要确定低保范围和标准，落实低保户的救助措施，配合扶贫部门落实交叉对象的扶持政策。财政部门要提供资金支持，落实工作经费，负责资金管理和监督。统计部门要搞好贫困监测以及农民人均纯收入结构分析，确定贫困发生率及贫困人口识别规模。残联要及时核对残疾人的有关情况，对残疾人中的低保和扶贫对象提供重点帮扶。领导小组办公室要切实肩负起组织领导、综合协调、督促检查的职能。其他有关部门要充分发挥政策、信息、技术、资源等方面的优势，把搞好“两项制度”有效衔接工作纳入本单位的工作计划，共同促进这项工作顺利开展。要充分利用电视、电台、报纸、网络等媒体和宣传栏、村务公开栏进行广泛宣传，营造良好的舆论环境和社会氛围，使这项惠民政策深入人心。同时，要采取多种形式对工作人员进行业务培训，使他们充分了解和掌握具体方法、步骤和相关政策，确保各项工作顺利开展。

二要强化督查检查。县委、政府将把此项工作作为督查工作中的一项重要内容，强化督查、推动工作。各乡镇、各部门要根据本地、本部门的实际，制定详细的工作计划，明确工作目标，制定工作措施，落实工作职责，精心组织、狠抓落实。各乡镇要经常对工作开展情况进行自查，及时发现和纠正工作中存在的问题，改进工作。对工作中遇到的问题和困难要及时报告。两项制度有效衔接领导小组办公室要定期、不定期地加大对试点工作的督查力度，并将督查情况及时予以通报。对各乡镇在工作实践中涌现出来的好经验、好做法要予以总结推广，对存在问题要责令限期整改，确保此项工作顺利进行。

三要实行目标管理。县委、县政府研究决定，两项制度有效衔接工作要纳入乡镇年度目标考核管理。各乡镇要与县委、县政府签订责任书。各村也要与乡镇签订目标管理责任状，对各项内容要量化到村、到人，使人人有压力，个个有担子。要实行属地负责制，努力实现“三个确保”，即确保规范操作，确保准确识别，确保农户不上访。

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关键词：金融扶贫 贵州 对策研究

一、引言

金融扶贫是国家政策扶贫的重要内容、有效环节和配套手段。近年来，贵州扶贫开发工作取得了重大成效。但由于贫困程度深、贫困人口多，贵州扶贫开发工作任务艰巨，面临的全面建设小康社会的任务也最重。金融扶贫是相对于精准扶贫的概念提出的，是贵州扶贫开发的重要环节甚至是重中之重，特别强调对特定对象的金融服务攻坚。目前，贵州金融扶贫取得了一定的成绩，通过小额信贷工具扶持贫困地区农户生产和经营，助其摆脱贫困。目前国家逐步加大了金融支农力度，对金融扶贫模式也给予了充分重视，金融扶贫被提到了一个十分重要的地位。但从目前金融扶贫的现状来看，却存在诸多矛盾、困境和问题。鉴于此，本文梳理了贵州金融扶贫取得的成效及难点所在，并在此基础上提出了加强贵州金融扶贫的对策。

二、贵州金融扶贫的现状及难点

贵州是我国贫困面比较广、程度最严重的省份之一。近年来，贵州大力推进金融支持精准扶贫，推出了扶贫惠农工程，利用金融手段促进扶贫开发事业的发展。一是建立了金融扶贫机制，初步形成政府主导、人行推动、金融机构参与的工作机制，推进了金融服务的联动供给。二是推进扶贫金融产品创新。对不同区域和产业推出了不同的支持策略和工作措施。三是加强政策工具运用，实施政策资金倾斜，积极落实对农产品农贸贷款的利率优惠政策。四是配合财政政策推出一系列的金融扶贫优惠政策。五是推动普惠金融落地，推进金融服务村村通工程。不过，贵州的金融扶贫工作目前仍面临扶贫任务重、现有县域金融组织体系金融服务供给不足、配套机制有待健全、金融产品创新少等问题。整体来看，主要有以下几个难点。

（一）金融机构网点分布不足

目前贵州省区域内四大国有商业银行只在大部分县设有分支机构，乡（镇）一级、村一级机构较少，扶贫参与度低。邮储银行、农信社等金融机构网点虽多，但可贷资金有限，更多扮演了从农村地区吸储的功能，真正反哺农村作用不大，扶贫力度相对较弱。

（二）金融产品供给与扶贫需求不相适应

目前，贵州贫困地区的信用贷款对贫困农户的覆盖面小，而抵押担保贷款又不适合贫困地区的农户，再加之县域担保机构发展不足、政策性农业保险尚处于萌芽状态，目前实际的扶贫金融产品供给与需求不相适应，扶贫效果有限。

（三）目前金融监管制度设计有待完善

目前的金融监管体制下监管人员一般不熟悉农村经济和农村金融。同时，因监管链条过长，监管机构通常有规避风险的冲动，对农村金融市场准入设置了十分严格的限制，金融机构扶贫的积极性不大。

（四）金融基础设施建设滞后

现行统计指标体系不完整，无法统计金融扶贫的实际情况，采用的“涉农贷款”等指标粗放，无法准确反映对贫困农户及贫困地区产业的支持情况。

（五）政策规范性及引导力不强

目前，贵州乃至全国地区的农村金融机构的准入政策普遍偏紧，缺乏全国性扶贫机构，缺乏特殊的财税激励政策以支持专门服务农村地区的金融机构。再加之支农再贷款配套政策粗放，引导力不足。人民银行对金融机构的考核力度也不足，扶贫贷款贴息和风险分担机制尚未建立，商业银行自身也没有制定专门的金融扶贫细则。

（六）政府扶贫与社会分类管理的矛盾日益凸显

贵州扶贫工作以政府为主导，但各地贫困人口的分布状况具有复杂性，贫困人口的返贫因素也有一定的不确定性。因此，社会参与扶贫分类管理有必要加快推进，但金融精准扶贫分类管理还不成熟。

（七）扶贫观念有待革新

目前，贵州扶贫工作强调的是常态化的脱贫致富，而不是救济式“输血”，注重的是“造血”实现内生转型。但地方在行政扶贫中还存在“短”“平”“快”的现象，返贫的问题突出。因此，扶贫观念有待进一步革新，而未来也需要将精准扶贫作为长期的任务来坚持。

三、新时期贵州金融扶贫的政策思路

即便在市场经济条件下，金融扶贫也不是金融资源的完全市场化。尤其是我国二元社会体制下，农村金融市场风险成本高、利润低，因此金融扶贫应该在国家的统一政策下进行，比如要与财政支农等政策做好协调，并兼顾可持续发展，逐步建立完善的农村金融服务供给体系。

（一）金融精准扶贫的第一步是精确识别，并在此基础上加强联动帮扶和管理考核

精确识别是通过制定地区相应的识别标准准确地将对贫困农户进行分类。联动帮扶是强调各方金融力量的普遍参与，包括一对一的结对帮扶。管理考核更强调扶贫开发中的定向监测和金融扶贫量化考核，以确保金融扶贫真实有效。

（二）金融扶贫的主体是金融机构，但是离不开政府的作用

例如，国家和地方政府在金融扶贫中首先需要明确投放比例问题，同时建立考核机制，引导参与扶贫开发。同时政府承担着制定相关政策的责任，应该在税收优惠、担保制度等方面积极发挥作用。另外，政府还需要不断完善农村金融服务供给的体系，例如要充分发挥好政策性金融的作用，建立农村保险体系，并注意保险与信贷的协调配合。最后，政府还需要加快农村金融基础设施建设，完善征信体系，创造良好的金融生态环境。

（三）要持续推进涉农金融机构改革，增加金融供给

目前金融扶贫很大的问题是在金融机构，尤其是农信社等涉农机构。要持续推进农信社改革，完善治理结构，增加助农贷款比例。要加快农银改革，使之发挥更强大的金融支农作用。

参考文献：

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一）目标。充分发挥农村低保制度和扶贫开发政策的作用。提高收入水平和自我发展能力。为全面实施两项制度有效衔接、实现到2020年基本消除绝对贫困现象的目标奠定基础。通过探索两项制度的有效衔接。保障农村贫困人口基本生活。从而稳定解决温饱并实现脱贫致富。

二）基本原则。合理确定农村低保和扶贫对象；坚持根据农村贫困人口的地域分布特点和不同地区两项制度标准的差异情况。实现对农村贫困人口的全面扶持。坚持公开、公平、公正。实行分类指导；坚持政府支持、社会各界帮扶和农民自力更生相结合。

三）试点范围。有条件的地区可以扩大到非国家扶贫开发工作重点县；东部地区可根据实际情况自行确定试点范围。中西部地区应将试点范围扩大到80%以上的国家扶贫开发工作重点县。

二、标准和对象

四）标准。农村低保标准。报上一级地方人民政府备案后公布执行。扶贫标准。各省（区、市）人民政府可根据实际情况，由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。以国家公布的扶贫标准为准。自行确定本地扶贫标准。

五）对象。农村低保对象。主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。指家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民。

扶贫对象。包括有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象。指家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力或劳动意愿的农村居民。

三、主要内容

六）程序的衔接。要统一组织。认定农村低保和扶贫对象。对于申请享受两项制度的村民委员会要按照规定分别进行调查核实。经乡（镇）人民政府审核后，使农村低保和扶贫对象识别工作在时间和程序上同步进行。严格按照申请、收入核查、民主评议、审核审批等程序和民主公示的要求。集中进行民主评议。属于扶贫对象的报县级人民政府扶贫部门审批，属于农村低保对象的报县级人民政府民政部门审批。村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府扶贫和民政部门，要及时向社会公布民主评议意见、审核意见和审批结果。对于已经核实的农村低保对象，县级人民政府民政部门在进行复核时，要配合扶贫部门将其中有劳动能力和申请意愿的确认为扶贫对象。

七）政策的衔接。对农村低保对象。按照政策规定发放最低生活保障金；对扶贫对象。享受专项扶贫和行业扶贫等方面的扶持政策，要力争做到应保尽保。要根据不同情况。采取产业开发、扶贫易地搬迁、雨露计划培训、危房改造、扶贫经济实体股份分红、小额信贷、互助资金、教育免费及补助、党员干部和社会各界帮扶等形式，确保扶贫对象受益。对农村低保和扶贫对象中的残疾人，以及被拐卖后获解救的妇女儿童家庭提供重点帮扶。要坚持依据统计部门的监测数据确定扶贫对象，防止盲目扩大规模，确保政策兑现。因地方自定扶贫标准而增加的扶贫对象，由省（区、市）人民政府安排落实扶持资金。

八）管理的衔接。对农村低保和扶贫对象实行动态管理。县级人民政府扶贫和民政部门。会同统计、残联等部门和单位。定期或不定期地了解农村低保和扶贫对象的生活情况。对收入达到或超过农村低保标准的要按照规定办理退保手续；对已实现脱贫致富的经过民主评议和公示无意见后，以及乡（镇）人民政府要分别建立农村低保和扶贫对象档案。对两项制度涉及的对象同步进行调整。要采取多种形式。要停止相关到户扶贫开发政策；对收入下降到农村低保标准以下的要将其纳入低保范围；对返贫的要将其吸纳为扶贫对象。各省（区、市）和试点县人民政府要结合本地区的实际，制定两项制度有效衔接办法。现有贫困户建档立卡和农村五保、农村低保档案管理系统的基础上，逐步完善农村低保和扶贫开发数据库，做到信息互通，资源共享。

四、保障措施

九）切实加强领导。省（区、市）和试点县人民政府要充分认识做好两项制度有效衔接的重要性、复杂性和艰巨性。成立领导小组。抓好落实。

十）周密制定方案。省（区、市）人民政府要在充分调研、多方论证的基础上，将试点工作列入议事日程。加强领导。结合本地区实际情况，提出切实可行的试点实施方案，并报国务院扶贫开发领导小组办公室备案。试点县的试点方案由省（区、市）人民政府批准后实施。试点工作所需资金，由省（区、市）人民政府根据试点县的实际情况给予支持。

十一）加强部门协调。地方各级人民政府有关部门和单位要积极配合。主动沟通。研究提高识别扶贫对象的准确率，相互支持。逐步建立分工明确、定期协商、协同推进的工作机制。扶贫部门要做好两项制度有效衔接中交叉对象的识别工作。并采取有针对性的扶持措施。民政部门要积极配合扶贫部门落实交叉对象的扶持政策。财政部门要提供资金支持，负责资金管理和监督。统计（调查）部门要及时提供贫困监测数据，参与制定两项制度扶持对象识别的相关指标。残联要会同有关部门及时核对残疾人有关情况，对农村低保和扶贫对象中的残疾人提供重点帮扶。

十二）大力宣传发动。要坚持正确的舆论导向。加强对试点工作各项政策的宣传。统一思想，运用通俗易懂的宣传方式。使这项惠民政策深入人心。通过召开会议、广泛宣传和典型示范。提高认识，坚定信心。

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【关键词】金融支持 扶贫开发 农业保险 农民收入

一、引言

自改革开放以来，我国政府开始有组织的实施扶贫开发，在国家经济政策向西部倾斜的背景下，迪庆州政府也在农村进行了旨在消除贫困的大规模扶贫开发活动，取得了一定的成就。然而，随着国家扶贫资金的大量投入和脱贫速度的减缓，资金使用效率问题引起了人们的广泛关注，究竟怎样的扶贫方式对农民脱贫最有效，国内外学者进行了大量的研究。然而，已有的研究大多关注财政资金扶贫效率，如：王朝阳等（2012）建立面板数据模型进行财政扶贫与县域经济增长的实证研究，结果表明财政扶贫资金投入对GDP增长和农民年均纯收入的推动效果较为明显，但对县域工业经济才增长并没有特别的促进作用；帅传敏等（2008）通过对全国592个贫困县扶贫资金投入数据进行回归分析，得出国外扶贫资金的使用效率优于国内扶贫资金，国内扶贫资金中效率最差的是中央贴息扶贫贷款。而对金融扶贫效果的研究仅仅是从单一角度进行分析，如：褚保金等（2008）以江苏省为例，分析表明农村信用社扶贫小额贷款对贷款农户的家庭纯收入产生了统计上显著的正向影响。那么究竟金融支持扶贫开发的整体效果如何，地方支农贷款的投放是否显著改善了贫困地区农民生活水平，促进了农村经济发展，将是本文要研究的问题。

二、迪庆藏区金融支持扶贫开发现状

（一）金融支持农村发展情况

农村是扶贫开发的主战场，迪庆州各金融机构在人民银行迪庆中支的指导和推动下，充分认识和把握我州宏观经济金融形势，以服务“三农”为导向，不断加大信贷支农力度。截止2012年末，全州涉农贷款余额为922342万元（占各项贷款余额的72.58%）较年初增加140924万元，同比增长18.03%，高于各项贷款同比增速1.99个百分点，其中，农林牧渔业贷款余额为58323.89万元，同比增长34.12%；农村基层设施建设贷款余额为499105.04万元，同比增长1.36%；农村企业贷款余额为639335.64万元，同比增长4.03%；农户贷款余额为151056.94万元，同比增长26.23%。全州15家银行业金融机构在一定程度上满足了迪庆州“三农”发展的信贷融资需求，较为有力地支持了藏区农村扶贫开发。

（二）金融扶贫相关政策实施情况

2012年，人民银行迪庆中支积极与地方政府沟通协调，按照《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的指引，从全州实际情况出发，增强金融支持扶贫开发的针对性，运用再贷款、优惠利率和信贷政策指引等多种手段，鼓励和引导金融机构主动做好扶贫开发各项金融服务工作。

1.积极促进扶贫贴息贷款政策实施，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。一方面，按照《迪庆州财政局 迪庆州扶贫办关于下达2012年省级扶贫项目贴息计划并拨付资金的通知》（迪财农[2012]130号）等文件的要求，全年共发放贴息项目贷款4200万元，贴息126万元，其中：发放省级推荐项目贴息贷款2000万元，用于建设3000吨精炼菜油加工和示范基地，获得中央财政贴息60万元，带动小中甸、建塘等3个乡镇种植油菜面积44440亩，受益农户达5000余户。

另一方面，按照《迪庆州财政局 迪庆州扶贫办关于拨付2012年度第一批扶贫到户贷款计划及拨付财政贴息资金的通知》（迪财农[2012]18号）等文件的要求，全年共安排扶贫到户贷款贴息280万元，其中：香格里拉县共获得100万元财政贴息①，促进了金江、上江、虎跳峡及五境等四个乡（镇）的种养殖业发展，惠及24个行政村，283个村民小组，受益农户达1028户，受益农民达7564人。

2.积极推动藏区金融产品和服务方式的创新，因地制宜做好农村金融服务工作。迪庆中支从藏区实际情况出发，通过下发信贷指导意见等方式，积极推动藏区金融产品和服务方式的创新，在人民银行和有关部门的推动下，当地金融机构积极探索促进地方经济发展的渠道，截止2012年末，迪庆州共有七种创新金融产品，覆盖全州29个乡镇，贷款余额达67925万元，占全州各项贷款余额的5.34%，占涉农贷款余额的7.36%，使4万农户和12家企业收益；共有POS惠农支付等三种创新服务方式，实现29个乡镇全覆盖，全年办理业务金额达11306.47万元，受益农户数达11.6614万户，受益企业36家。

3.积极推进农业保险服务相关政策实施，鼓励地方发展特色农业保险。一方面，依据州政府下发的《迪庆州人民政府办公室关于做好2012年度全州政策性农业保险续保工作的通知》（迪政办发[2012]42号）等文件，积极鼓励和推动地方保险机构参与针对青稞、藏系羊及牦牛等特色农业政策性保险的承保工作，截止12月末，共收取保费收入3516.82万元，其中：牦牛、藏系羊及青稞等三种特色农产品的投保数量分别达到6.76万头、23.36万及9.32万亩；另一方面，鼓励地方保险公司开展创新型服务，推出了针对全州农村学生、城镇低保户及军烈属子女的学生平安险，以及针对基层村官的国寿新简易人身两全保险等特色保险服务。

4.积极开展“一创两建”工作，搭建惠农绿色通道。一方面，积极推动农村支付环境建设。截止2012年末，迪庆州已建立惠农支付服务点108个，各类业务交易及查询笔数累计达到了40752笔，交易金额达408.12万元。惠农支付服务业务快速发展，有效促进了农村地区支付环境建设，搭建了一条支农、惠农、便农的“支付绿色通道”，惠及27个乡镇、88个行政村、107个村民小组。

另一方面，扎实推进农村信用体系试点建设工作，截止2012年末，农村信用体系建设试点德钦县已为7157农户建立了纸质信用信息档案，建档面达全县农户数的66%；为5594农户建立了电子信用档案及信用评级，占已采集信息农户的76%，全县农户信用信息数据库已初步建立。

5.其他金融扶贫政策实施情况。迪庆州政府下发《迪庆州财政局 迪庆州人民政府扶贫开发办公室关于下达2012年云南省贫困地区劳动力转移培训计划拨付资金的通知》（迪财农[2012]20号）等文件，为藏区农民提供生产技能技术培训补助资金，切实提高农民的生产技能，增强贫困地区农民的造血功能，截止2012年末，已开展引导性培训及技能培训两项计划，分别获得财政补助资金18万元及272万元，使4300人受益。

（三）金融基础设施建设情况

工欲善其事，必先利其器，金融基础设施是金融支持扶贫开发的重要载体。截止2012年末，迪庆州共有15个县级金融机构，73个银行业金融服务网点，金融服务网点密度仅为0.0031个/平方千米，且三个县城金融机构服务网点数为35个，占比高达47.95%，金融机构布局呈现重城镇、轻农村的特点。全州共有银行业从业人员865人，保险业从业人员550人，人均金融服务人员为0.0039人，其中：人均银行业金融服务人员约为0.0024（即：每一名银行业从业人员，需要为大约417个人提供金融服务）。全州自助机具布放数为1356台，人均0.0038台，其中：ATM机106台，人均拥有量为0.00029台；POS机具1234台，人均拥有量为0.0034台，其他自助服务终端仅有16台。可见，我州境内尤其是农村地区金融基础设施建设明显不足，较难发挥金融扶贫的载体作用。

三、迪庆藏区金融支持扶贫开发效率分析

由于扶贫针对的是特别贫困地区的农民，金融支持扶贫开发的最终目的是提高农民生活水平，为此，本文试图从迪庆藏区金融扶贫开发政策入手，以迪庆辖内三个国家级扶贫开发工作重点县的县域经济金融数据作为考察金融扶贫效果的主要指标，并选用藏区农民人均纯收入来计量农民的生活水平，从而为金融对藏区扶贫开发的推动提供实际证据。

（一）模型及数据指标简介

由于迪庆藏区辖内仅有3个县，金融数据统计口径又于2008年发生变化，因此仅可获得2008～2012年连续5年的数据，为解决样本容量不足的问题，同时，为了克服时间序列模型可能会忽略个体差异，而截面数据可能无法反映经济的动态变化趋势这两种缺点，本文使用面板数据模型进行分析，并假设在样本区间内，各县的经济结构、人口素质等不可观测的特质性因素是固定不变的，因此采用固定效应模型分析，采用的统计软件为stata11.0。

从理论上来说，增加农村基础设施建设贷款和农林牧渔业贷款，是对农村的物质资本投入，而增加农村企业贷款及农户贷款，可在一定程度上促进农业企业和农民提高自身技能水平，相当于增加人力资本投资，因此本文以“柯布——道格拉斯生产函数”为建模依据，模型中，因变量为农村居民人均纯收入的对数（linc），而自变量包括各项涉农贷款的对数（详细指标参看表1）。

表1 实证数据指标说明表

注：（1）实证分析中l* 表示对指标*取对数；

（2）由于因变量采用的是农村居民人均纯收入，为达到一致性，在实证分析中将各项金融数据按照各地区农业人口数进行平均，从而得到农村居民人均值。

模型具体形式为：

lincit=β0+β1linfloanit+β2lfarmloanit+......+μit

（i=1，......，3； t=2008，2009，......，2012）

其中，βk表示各项支农贷款影响农村居民人均纯收入的弹性。

（二）实证分析

本文采用对数线性回归分析方法，详细分析各项涉农贷款对农民生活水平的影响效应，以期对金融扶贫效率做出实证判断。回归结果归纳在表2中，其格式为：每列报告不同的回归结果，而每行则报告系数的估计值、标准误，F统计量、P值或其他相关回归的信息。

首先，观察金融机构各项贷款扶贫效力。表2第（1）列给出了在地区固定效应下，迪庆州银行业金融机构各项贷款和政策性农业保险理赔支出对农村居民人均纯收入影响的双对数回归结果，从回归结果可知，在不考虑其他因素的情况下，各项贷款及农业保险理赔支出均对农村居民人均纯收入有显著的积极影响，模型整体识别度较高，具体而言：每增加1%的各项贷款和政策性农业保险理赔支出，将分别促进农村居民人均纯收入增加0.4031%和0.0223%。

其次，观察涉农贷款扶贫效力。考虑到各项贷款中能直接对农民收入产生正向影响的应该是涉农贷款，因此在第（2）列中，用涉农贷款代替各项贷款，结果发现在不考虑其他因素的情况下，每增加1%的涉农贷款，将促进农村居民人均纯收入增加0.287%，而每增加1%的农业保险理赔支出，可增加0.0597%的农村居民人均纯收入。

最后，为详细分析涉农贷款的不同组成部分的扶贫效力，从而为改进涉农贷款结构以更好的发挥扶贫作用提供依据，第（3）列用农户贷款、农林牧渔业贷款、农村基础设施建设贷款和农村企业贷款来替代（2）中的涉农贷款，结果发现模型的整体识别度提高，但农村基础设施建设贷款和农村企业贷款对农村居民人均纯收入的影响在5%的显著性水平下不显著，因此在第（4）列回归中将这两个变量剔除，回归结果显示，在不考虑其他因素的情况下，农林牧渔业贷款的影响效应为负，即其对提高农民收入水平存在消极影响，每增加1%的农林牧渔业贷款，农村居民人均纯收入将下降0.0709%，而每增加1%的农户贷款，将促进农村居民人均纯收入增加0.3695%，每增加1%的农业保险理赔支出，可增加0.0315%的农村居民人均纯收入。

表2 实证分析回归结果归纳表

注：这些回归是使用迪庆州三县，从2008年至2012年（总共15个观测值）的面板数据估计而得。标准误在系数下面的括号中给出，p值在F统计量下面的括号中给出。个别系数在*5%的显著性水平下或**1%的显著性水平下在统计上显著。

（三）实证分析结论

总结第二部分的实证分析，得出如下结论：

第一，金融涉农贷款对农村扶贫开发有正向促进效应。从回归分析中可知，金融机构发放的涉农贷款，对农村居民人均纯收入有显著的正向影响，也就是说金融支持能够改善农民收入，提高农民生活水平，且从回归的组内R2也可看出，涉农贷款的增加确实能够在较大程度上解释近年来迪庆州农村居民人均纯收入的增长。其中，第（4）列回归结果表明，在各项支农贷款中，农户贷款的发放对提高农村居民人均纯收入，改善农民生活水平最有效。

第二，目前迪庆藏区金融扶持农民生活水平提高的效率较低。从回归结果可知，对提高农民收入水平最有效的农户贷款，其影响弹性也仅为0.3695，而有的解释变量的弹性甚至未达到0.1，如此小的影响弹性表明金融支持扶贫开发的效率是较低的。以农户贷款为例：2012年迪庆州农业人口数为30.27万人，农村居民人均纯收入为4769.1元，农户贷款余额为151056.94万元，假设2013年农村居民人均纯收入增加1%（即增加农村居民人均纯收入47.69元），则在其他条件不变的情况下，农户贷款余额需增加2.71%（即增加4078.59万元），巨额的农户贷款增长，仅能促进农民增收47.69元，可见效率较低，金融改善农民生活水平的效率仍有待于提高。

第三，政策性农业保险对于保障农民生活，提高农村居民生活水平有显著正向效应。由于农民是政策性农业保险理赔支出的直接受益人，因此相对于保险费收入和保险金额而言，对农民收入的影响更直接，因此分析中选用理赔支出作为计量农业保险效果的指标，回归结果表明，虽然影响弹性仅为0.0315，但在5%的显著性水平上，政策性农业保险理赔支出对农村居民人均纯收入确实有显著的正向影响。

第四，回归结果表明，农村基础设施建设贷款余额和农林牧渔业贷款余额对农村居民人均纯收入的影响效应为负，这与预期相悖，可能是因为在迪庆州财政扶持力度弱，在改善农村基础设施和发展农林牧渔业的过程中，金融贷款不足的部分，往往需要由当地农村居民来承担，这反而增加了农村居民的负担，对当期农民收入的影响呈现出负效应，但从长远来看，农村基础设施建设对扶贫开发应该是有促进作用的。

第五，农村企业贷款余额对农民收入未体现出明显的影响效果。回归结果表明农村企业贷款余额对农村居民人均纯收入的影响在统计上不显著，但笔者认为农村企业带动的农业产业化发展，是推进农村扶贫开发的一个有效途径，该计量结果的产生，可能是因为：（1）目前迪庆州农村产业化程度普遍较低，农村企业覆盖范围有限，使得运用现有数据进行的计量分析无法体现出农业产业化在促进农民增收方面的优势；（2）农业产业化发展的投资回报周期较长，因此本文只考虑其当期效果的分析方式，无法体现农业产业化经营的长期影响效应。

四、迪庆藏区金融扶贫开发效率偏低的原因分析

迪庆中支与地方政府配合协调，积极推广实施藏区金融扶贫相关政策，但迪庆州经济基础薄弱、支农贷款品种少、支农资金短缺及配套农村基础设施建设滞后等因素，共同导致了辖内县域金融支持扶贫开发效率较低的现状。

（一）金融支农贷款品种少，创新不足，缺乏有效促进扶贫开发的金融产品与服务

一是支农贷款品种少，难以满足农村居民贷款需求。实证分析结果表明，在各项涉农贷款中，农户贷款对于农村扶贫开发最有效，但目前迪庆州直接贷给农户的贷款仅有农户小额贷款、农户联保贷款及少量的林权抵押贷款等，适合农户的金融产品匮乏，且已推行的贷款利率偏高、期限偏短、金额偏小，农民负担较重，与农业产业化发展需长期、大额投入不相匹配，因而扶贫开发效率偏低。

二是金融创新不足。金融机构基层行社虽然处于金融扶贫开发的前沿阵地，真正贴近农村市场，最了解县域“三农”的信贷需求，但由于缺乏专业性人才，加之对农村金融产品和服务方式创新认识不足、重视不够，导致目前已有的金融产品及服务创新均为吸纳性创新，没有能力开发原创性的、针对农村地区扶贫开发的信贷产品和服务方式。

（二）农村地区金融机构单一，信用社独木支三农，面临较大金融扶贫开发压力

迪庆藏区金融机构经营规模小、基础薄弱，且农村地区金融机构网点逐渐收缩，农村资金大量外流，乡（镇）一级仅保留有农村信用社的分支机构，农村信用社承担着大部分农村金融扶贫服务的重任。随着城镇化和市场化的发展，农村居民的金融需求逐渐多元化，且农业产业化发展使得对农业信贷资金的需求量逐步扩大，而各乡镇农村信用社自身经营实力有限，业务规模小，盈利能力差，抗风险能力较低，面对日益增长、逐渐多元化的农村金融服务需求，需独木支三农，支农力不从心，存在较大的金融服务供给压力。

（三）扶贫贴息贷款发放门槛高、涉及面窄，企业及农民的自主性融资需求较难获得财政贴息

一方面，国家扶贫贴息项目贷款的申请门槛较高，只有规模较大、贷款金额较高的企业项目贷款才能获得财政贴息，迪庆藏区由于经济发展缓慢，特色企业经营规模较小、基础薄弱，较难满足扶贫贴息项目贷款申请条件，目前已有的项目贷款贴息，也是以自上而下的安排分配为主，地方企业自主性融资需求较难满足。

另一方面，目前扶贫到户贷款主要安排在金江等经济状况相对较好的乡镇，涉及面较窄，且利率贴息易导致寻租行为的产生，在缺乏完善的贷款发放后续监测机制的情况下，扶贫到户贷款资金存在难以瞄准贫困客户群、资金安排随意性较大等问题，最贫困的乡镇及最需要资金扶持的农民往往较难获得贷款贴息。

（四）政策性农业保险成本高、险种少，保障农民生活水平效率不高

一方面，政策性农业保险风险大、成本高，盈利能力较弱，各家保险公司参与积极性不高。据了解，由于迪庆藏区经济基础薄弱，财政收入增长迟缓，收支差距较大，造成政策性农业保险中的州、县一级财政补贴较难落实，加之藏区农民收入不高，农业产业化程度低，农民自担部分的保险费用也较难收讫。导致政策性农业保险承保成本高、风险大、盈利能力弱，因而各家保险公司开展特色农业保险的激励不足。

另一方面，政策性农业保险覆盖面窄、险种少，弥补农民损失能力不足。以农民专业化养猪为例：目前迪庆州政策性农业保险仅涉及能繁母猪，而对于生猪养殖则不涉及，一旦发生灾害和意外，由于生猪养殖比例远大于能繁母猪，相应的生猪损失也较大，但却无法获得补偿，农民的养殖风险得不到弥补，政策性农业保险保障农民生活水平的能力明显不足。

（五）农业资金供给不足，金融支持农村地区“造血”脱贫的能力较弱

农业产业化发展，有利于增强农村地区的造血功能，从根本上消除贫困，然而目前迪庆州农业资金供给不足，金融支持农业产业化发展能力较弱。

一是迪庆州地方财政扶持能力弱，农村基础设施建设滞后，制约了农业产业化发展。迪庆州地方财政困难，境内山高谷深，大多数贫困山区交通、通讯等基础设施不完善，改善农田水利等基础设施的重担基本落在农民身上，加重了农村居民的负担，制约了农业产业化发展。

二是金融机构审贷权普遍上移，出于信贷资金安全性考虑，仅有的信贷资源也向大项目、大企业倾斜，而规模相对较小的农业企业，由于经营管理机制不完善、财务制度不健全、抗风险能力弱，又难以达到金融部门发放贷款所需的担保、抵押条件，使其难以获得银行信贷支持，也难以扩大生产经营规模。

五、增强迪庆藏区金融扶贫开发效率的对策建议

（一）加强农村金融创新，依托藏区优惠政策，积极研发推广扶贫开发金融产品

一是切实加强对农村金融创新工作的支持，树立金融机构创新意识。以农村金融市场为导向，以政策扶持为支撑，健全和完善正向激励机制，转变金融机构观念，强调创新对促进金融机构拓展经营业务和提升竞争能力的重要作用，充分调动和激发金融机构内在的积极性和创造性。

二是建议各涉农金融机构积极培育农村金融创新人才，增强金融服务原创能力。建立农村金融产品及服务方式创新激励机制，鼓励信贷人员根据农村居民信贷需求变化，创造符合地方特色，有针对性的信贷产品和服务模式。例如：针对农户缺乏合格的贷款抵押担保品等现实问题，建议金融机构适当扩大贷款抵押担保品范围，增加支农贷款品种，围绕农民的切实需求，探索研发结合当地实际的农村土地承包经营权抵押、宅基地使用权抵押及农产品抵押等围绕农村“三权三证”的新型抵押方式，增加信贷品种，提高金融产品的适应性，为农民提供更加实际、更加完善的金融服务，为农业发展、农村繁荣注入资金和活力。

三是依托藏区优惠政策，积极研发有针对性的扶贫开发金融产品。迪庆地处边疆少数民族地区，辖内三县均属国家级贫困县，中央及省级财政对迪庆贫困人口和低收入群体采取的扶持类政策较多，把握政策倾斜优势，用好用活现有政策，积极进行政策扶贫范畴的金融产品创新。

（二）适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，促进金融支农体系多元化发展

一是完善现有农村金融体系，缓解农村信用社金融扶贫压力。一方面，强化农业发展银行政策功能，使其成为资金回流农村的流转枢纽，在农田水利、农业科技开发、农业机械化普及等商业性金融服务薄弱领域发挥主导作用；另一方面，改革农业银行运行机制，将农行定位于服务农业的商业银行，授予其县级分支机构更大的经营自。

二是本着竞争激励的原则，适当放开农村金融市场限制。适当降低农村金融市场的准入门槛，积极培育发展竞争性、多样性和有效率的农村金融组织，努力构建商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织相互竞争、相互补充完善的农村金融体系。

（三）加强支农政策与金融信贷业务的结合，积极完善农村地区财政扶贫贴息贷款运行机制

一是扶贫贴息项目贷款方面。建议政府部门继续加大对迪庆藏区的政策倾斜力度，适当降低迪庆藏区特色企业扶贫贴息贷款发放门槛，且由于当地政府对藏区企业及项目的发展状况及资金需求情况较为了解，为了避免信息不对称造成的资金浪费，建议给予地方政府适当的扶贫贴息贷款项目审批权限，以便及时、有针对性的满足企业的融资需求。

二是扶贫贴息到户贷款方面。规范扶贫到户贷款运行机制，尤其需完善扶贫到户贷款发放监测机制，建议规范采用政府作用和市场机制相结合的制度，对扶贫到户贴息贷款采用“政府部门初审——金融机构审查放贷——贴息统一补给金融机构”的运作方式，由金融机构结合农户的信用及经济情况，进行扶贫到户贴息贷款贷前审查和贷后监测工作，以便真正地瞄准贫困客户群，降低贷款发放随意性，拓宽财政贴息贷款覆盖面。

（四）适当扩大政策性农业保险范围，完善农村保障体系

一是建立和完善地方保险公司承保政策性农业保险的激励机制。建议适当提高中央和省一级的政策性特色农业保险保费补贴，降低州县补贴及农民自担部分，从而保障政策性保险公司保费收入能及时收取到位。同时，加大对政策性农业保险承保公司的政策和税收优惠，吸引更多的保险公司投向农业保险行业。

二是建议适当扩大政策性农业保险范围，对商业性保险公司办理的农业保险和农业企业保险提供一定比例的财政补贴，鼓励和支持其扩大农业保险范围和规模，增强弥补农民损失的能力。

三是为了弥补现有政策性农业保险的不足，建议政府建立农业保险保费补偿专项基金，完善农村保障体系。

（五）加大农业资金投入，增强农村地区脱贫“造血”功能

一是建议适当加大财政支农力度，改善农村地区交通、通讯、水利等基础设施建设，减轻农民负担，让农民有时间和精力发展农业产业，实现农业产业化、集约化和规模化发展。

二是建议适当放宽对农村金融分支机构的业务范围限制，强化其金融支农能力，同时培育和扶持农业企业发展，完善农业企业经营管理和财务制度，增强抵御风险的能力，吸引金融资源投向农业产业发展。

三是建议政府财政建立专门的信贷风险补偿金，对金融机构在支持扶贫开发金融服务过程中产生的风险给予一定的补贴；同时，督促金融机构不断加强经营管理，增强经营实力，加强金融服务，充分发挥支持扶贫开发金融服务的主力军作用。

注释

①据了解，目前迪庆州扶贫到户贴息贷款财政贴息的提供方式为农户向乡镇一级金融机构营业网点申请贷款并自行偿付贷款及利息后，再向乡镇财政所申请贴息，而非直接将财政贴息拨付金融机构，因此各家金融机构无法专项统计该财政贴息贷款的相关数据。

参考文献

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[2]帅传敏，梁尚昆，刘松.国家扶贫开发重点县投入绩效的实证分析[J].经济问题，2008年第6期：84-86.

篇13

引言

旅游精准扶贫，是在具有一定旅游资源、区位优势和市场基础的贫困地区，实施精准有效的扶贫措施，经由旅游产业开发促进全面区域发展、群众脱贫致富的一种扶贫开发方式。由此可见，对农村旅游精准扶贫实现策略开展研究有着十分重要的现实意义。

一、旅游精准扶贫概述

自我国颁布精准扶贫政策以来，为了紧随精准扶贫政策脚步，相关地方政府陆陆续续推出了产业精准扶贫政策。2014年，我国国务院在关于促进旅游产业改革的若干意见中首次提出了旅游精准扶贫，由此表明，旅游精准扶贫实现是以精准扶贫为重要前提的，其是指结合各地区旅游扶贫开发环境及贫困人口状况，实施有效针对的手段对其开展精准识别、精准帮扶及精准管理，进一步达成真扶贫、扶真贫的目标。

二、旅游精准扶贫中面临的挑战

（一）精准识别中的挑战

1.贫困人口规模并非通过科学精准识别而来，而是经由省级扶贫测算自上而下分配得出的。此种情形下，不同地区对应得出的贫困村、贫困人口资料极可能与实际情况存在较大偏差。

2.部分地区政府为了反映集中连片扶贫成效，往往以非贫困区抑或较为富裕地区当作整合基础，如此便会使得一些贫困区未本照顾到，进而形成区域排斥的局面。

（二）精准帮扶中的挑战

1.在旅游帮扶工作实践中，很难针对贫困村、贫困户实际情况，结合他们实际需求制定针对有效的旅游扶贫对策。就好比，贫困户通常较为关心自身能否加入进旅游产业链中，并经由旅游开发获得可持续的创收活动，而帮扶对策多以为贫困户提供生产资料、给予一定资金或修建相应房屋等。

2.我国在相关扶贫计划、纲要中明确指出了要将乡村旅游、生态旅游、红色旅游等作为帮扶农村的新兴产业，然而现阶段贫困村多单纯对传统产业开展调整、开发，一定程度提升脱贫目标实现难度。

三、农村旅游精准扶贫实现策略

整个精准扶贫工作在时展新形势下，要与时俱进，大力进行改革创新，引入先进科学理念、成功发展经验逐步强化农村旅游精准扶贫推进，如何进一步促进农村旅游精准扶贫有序开展可以从以下相关策略着手：

（一）结合实际，推进精准帮扶

农村旅游扶贫要想达成精准帮扶、精准管理的目标，要求结合各贫困地区、各贫困人群需求等制定针对的帮扶对策，以改善农村旅游扶贫精准水平。换言之，要对帮扶贫困人群开展实际分类。就好比，贫困农民可结合自身情况选择就业，既可以选择养殖业、种植业，又可以选择提供劳动力或者提供旅游相关岗位服务等工作，为农民提供大量的就业渠道，促使各种贫困程度的农民均可自发展农村旅游中收益，促进农村旅游精准扶贫的有序进行。此外，在对农村旅游扶贫对象开展精准帮扶过程中，应当开展好统与分关系的处理工作，促进统分的有效结合。在关乎大部分人的农村基础设施、公共服务等方面应当着重凸显统的作用；在关乎贫困家庭、贫困个人的帮扶等方面则应当侧重对贫困户的照顾。

（二）多部门协作，形成政策合力

农村旅游业作为一个综合产业，其有着涉及面广、关联性高等特征，由此使得农村旅游精准扶贫要求多部门开展有效协作、共同助力。将扶贫办、旅游部门旅游扶贫合作项目作为着力点，县、镇、乡等开展有效协调，对旅游、扶贫办、交通、工商、农业、环保等多个部门资源开展整合，构筑以政府为领导，各方联动，农户参与的农村旅游精准扶贫工作协调机制，促进农村旅游精准扶贫的有序进行。

（三）发挥优势，搭建营销平台

信息时代下，应当强化旅游与互联网的联动，基于政府部门领导构建乡村旅游营销专业合作社，发挥农村旅游资源优势，建立农村营销平台，为乡村旅游精准扶贫创造便利。一方面依托营销平台实现对贫困村、贫困户信息的实时动态管理，结合贫困农户实际情况，确保尽可能需要得到帮扶的贫困户得到帮助，同时还可对扶贫对象开展调整，促进扶贫对象进出有序，强化扶贫信息可靠准确性；一方面依托营销平台将贫困村、贫困户需求与全面社会扶贫资源及帮扶意愿开展对接，促进全面社会资源朝贫困村、贫困户的有效配置。

四、结束语

篇14

关键词：农村精准扶贫；问题；对策

0.引言

改革开放以来，我们国家一直在致力于社会的发展，尤其是农村地的贫困问题，取得了很大的成效，目前进行的精准扶贫，是一项惠民工程，目的是能够让农村地区改变贫困面貌，促进经济发展，实现小康社会。在这个过程中存在很多缺陷，需要政府部门的积极解决，排除干扰精准扶贫工作的因素，促进农村地区发展。

1.农村精准扶贫存在的问题

1.1文化程度低，接受积极性不高

一个地区的文化程度决定着这个地区的经济状况，由于农村村民的文化程度不高，所以经济发展水平落后，贫困由此而生。农村人口数量庞大，诸多访问对象的文化程度只停留在小学低年级水平。六十岁以上的村民接受教育的人极少，四十多岁的中年人中大多女性没有接受教育。这一结果有极高的可靠性和说服力。文化水平过低使得村民对大多事物的理解存在偏差，不愿接受新鲜的东西。随着科技的不断创新和技术的不断进步，现代化的产品流向市场，冲击着村民的眼球，却又不敢轻易接受。发展教育，提高村民认知水平和文化程度对解决贫困问题尤为重要。这对于国家政策的理解上也就产生了困难，一般不太关注国家的政策导向，所以出现了对进准扶贫参与度不高的现象。

1.2 人们思想保守，很难取得突破

受传统文化影响，很多贫困地区仍然存在非常严重的小农意识，思想保守，观念落后。在传统习惯的影响下，很多地方的农民仍然坚持一门一户独善其身的生产、生活格局，人与人的结合仍主要以情感为纽带，建立在理性基础上的合作相对较少，竞争成分不高，贫困地区通婚圈狭小，人们利用血缘和亲缘关系建立的社会网络延伸半径小，人们的活动范围受到限制。此外，这种圈子阻隔了贫困地区与外界社会的有效结合，弱化甚至化解了外界社会先进的文化浪潮对贫困农村冲击的势头，因而更加强了贫困地区社会贫困性和贫困落后的现实状态。传统的思想观念使得农民自给自足、知足常乐，没有创新和大胆尝试的意识。改变传统的思想才会让脱贫成为可能。所以，即使由政府扶贫帮助，他们也不应定能够与接受，自己l展，依然造成现在贫困的局面。

1.3 政府的扶贫并没有真正的落实到基层

农村精准扶贫上，很大程度不能有成效的原因就是由于基层政府官员的，政府的的政策不能够真正的落实到基层，落实到农村，资金在逐级递减，阻碍了精准扶贫工作。加过在今年来，严厉打击现象，也取得了很大的成效，但是总有一些人的思想觉悟不能提高，依然铤而走险，希望在这方面可以“捞一笔”，同时，心存侥幸此外，还有出现的问题就是由于官员和亲戚之间的裙带关系或者与别人之间存在利益关系，所以在扶贫问题上存在“不精准”的问题，为了自己的利益，没有将国家的政策和资金用到实处，没有彻底解决农村贫困的现状问题，而是中饱私囊。对于这些现象，必须严加查处，坚持精准扶贫工作的落实[1]。

1.4 资金的来源单一

我国政府实行的农村精准扶贫是一项很大的工程，是需要巨大的资金作为基础和保证的，没有充足的资金，精准扶贫也就无从谈起。现阶段，我们国家精准扶贫的主要资金来源是国家财政提供和地方财务支持两部分。有数据显示，在2105年中央扶贫资金就有460亿。但是我们国家得现状是人口基数过大，尤其是农村人口占很大的比例，资金由上而下分配，到最后的环节，已经很微弱了，所以起不到什么作用，所以仅仅只靠国家财政进行精准扶贫工作是有很大困难的，在一些偏远山区，地方政府对国家政策的实行没有重视，所以几乎没有得到效果。资金的短缺和资金在分配传递过程中这些问题，造成了扶贫的困难[2]。

2.对于农村精准扶贫问题的有效解决策略

2.1 加强教育建设，改变思想观念积极响应政府号召

虽然政府在不断的出台相关的政策，一直致力于农村经济建设的发展，想摆脱农村贫困的面貌，从而更好地促进我们国家的建设，这不仅仅是政府的责任，还需要广大的农村贫困地区的支持和积极的响应，才能使工作更好地落实。目前，农村之所以扶不起来，没有办法摆脱贫困的面貌很大程度上都是因为农村人的思想和眼界短浅，他们没有太他的运气，主要的是文化程度太低，所以不敢走出去，没有一种改变的精神，导致贫困的继续。所以政府首先要做的工作就是加强农村的思想政治教育建设，对农村的教育首先要得到支持，这是解决问题的根本，大力投入教育支持。同时，基层政府对国家态度和政策也要做到积极的宣传工作，让农民了解到国家的发展，积极配合国家工作，提高自身觉悟，发展农村经济，摆脱贫困的局面[3]。

2.2 加强监督力度，让扶贫落到实处

国家精准扶贫执行这几年以来，搜到的成效很微弱，在整个工作中存在大大小小各种各样的问题，所以我们在开展工作的时候，需要将这些问题意义找到，分析清楚，对症下药，有针对性的解决，同时需要政府部门的创新能力，制定一套切实可行的能够帮扶到本地区，适应这个地区发展的扶贫政策，确保精准扶贫的力度。第一，对于资金的使用，国家需要各级监察部门积极展开工作，针对扶贫过程中的一些贪污现象进行严格的审查，确保国家精准扶贫资金的使用，不浪费，能够落实到农村的发展。第二，大力发展农村产业，这是政府需要执行的另外一个重要方面，光靠国家资金的建设是远远不够的，毕竟这是一项很大时间很长的工作，最好的办法就是自己想办法富起来，所以政府积极展开产业的发展，促进脱贫工作[4]。

2.3 社会力量的投入，扩大扶贫范围

政府为了支持和促进农村行政工作，支持和自主大学生村官，希望在毕业以后能在农村进行发展，支持国家建设，但是实际的情况是，这些大学生村官在农村工作中并没有多大成效，工作无所作为，在很多方面，缺乏创新能力和执行能力，工作效率极低。所以上级需要重视这一现象，积极检查工作，积极建设基层政府管理，做好农村地区的工作，为精准扶贫打下基础，做一道坚实的保证。同时，需要号召社会力量参与到国家精准扶贫，不仅是资金的支持，还有力量的支持，相信，会促进农村地区的脱贫工作。

3.结语

综上所述，我们需对扶贫过程中出现的问题进行排除，找到原因和本质，最后针对性的提出解决方案，达到精准扶贫的精准，帮扶农村地区摆脱贫困，促进我们国家更好地发展。

参考文献

[1]李国治，朱晓芸.农村精准扶贫的问题与对策[J].黑河学刊，2016（1）：135-137.

[2]陈许彬. 浅析农村地区精准扶贫机制现实困境与对策[J].中国经贸导刊， 2016（2）.