公共安全治理水平精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇公共安全治理水平，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：水利工程；质量监督；工作

中图分类号：TV523 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160532035

水利水电工程质量监督是为落实国家实行建设工程质量监督管理制度，是指受政府水行政主管部门授权的机构，对水利水电工程建设质量实施监督管理，与工程各参建单位的质量管理工作性质相比，水利工程质量监督工作具有必要性、不可替代性、艰巨性和专业性。水利工程质量管理目的：以尽可能低的成本，按既定的工期完成一定数量的达到质量标准的工程，保护人民群众生命和财产安全。

1 质监机构的设置

1.1 机构健全

平远县水利水电工程质量安全监督站成立于2006年5月，是县水务局下属股级事业单位，属事业编制，县质监站应通过省水利水电工程质量安全监督中心站会同本市水务局和水利水电工程质量安全监督站进行实地考核，经考核合格后，方可开展相关质量监督工作。

1.2 人员配备

平远县质监站经县机构编制委员会定事业编制人数为3名，人员、专业结构配置合理，均取得高级工程师职称，并熟悉相关法律、法规和工程技术标准。

1.3 经费保障

平远县质监站的一切经费由县水务局统筹解决，人员工资由水行政主管向当地县财政部门申请直拨。

2 质监工作的开展

县级水利水电工程质量监督站主要职能是归口管理本县水利工程及其配套、辅助（含住宅与文化卫生设施）和附属工程的质量监督工作。质监工作原则是“监督、检查、帮助、促进”。水利水电工程质量监督工作主要分为办理质量监督手续、施工初期质量监督、建设实施阶段的质量监督、工程验收阶段的质量监督共4个阶段。

2.1 办理质量监督手续

项目法人（或建设单位）在工程项目开工前必须到属地管理或市级水利水电工程质量监督站签订《水利工程质量监督书》。办理工程质量监督手续是履行水利工程建设程序的一部分，在此阶段，质监站须严格审查项目法人提供的下列附件材料：

经批准的工程项目可行性研究报告、立项批文，初步设计报告和总概算文件复印件；工程设计、监理、施工单位的中标通知书复印件；项目法人与设计、监理、施工（安装）单位签订的合同（或协议）书复印件；施工企业资质证书、施工企业安全生产许可证复印件；监理单位资质等级证书复印件；施工单位项目现场机构文件及人员组成。①分管安全负责人安全考核证书复印件，②施工项目技术负责人职称证书复印件，③项目负责人的建造师注册证书复印件、安全考核证书B证复印件，④专职安全员安全考核证书C证复印件；现场监理机构文件及人员组成，总监理工程师注册岗位证书复印件，现场主要监理工程师及监理员监理资格证书复印件。

2.2 施工初期质量监督

在这一工作阶段中，由于县级水利水电工程规模较小，质量监督工作可适当简化。质监站的主要工作包括编写质量监督实施细则，制定可操作性、适合受监工程的《水利工程质量监督总计划》，并印发给各参建单位。对项目法人（或建设单位）申报工程项目划分表的确认，对申报的工程外观质量评定标准的确认；核查受监工程的监理、设计、施工等相关单位的资质证书和营业范围等；对各参建单位的制度体系等进行严格的监督检查，并完成相关检查表格的填写。在检查过程中，发现不符合有关规定或招投标文件的，及时通知项目法人（或建设单位）督促有关方面及时予以解决，并向水行政主管部门报告。

2.3 建设实施阶段的质量监督

在这个工作阶段中，质量监督机构除了对工程参建单位的质量行为进行监督外，还要对工程施工的实体质量进行监督检查，特别是检查工程参建各方的质量管理体系运行情况。

2.3.1 监督工程实体质量

工程质量安全是监督工作的出发点和归宿点，县质监站对受监工程主要以抽查为主，采用随机抽查、定期抽查与重点检查相结合的方式进行质量监督。特别是对重要隐蔽工程的现场签证进行重点检查，若发现问题则以文件形式通知各参建单位，要求限期落实并将处理结果反馈给质监站。

2.3.2 监督参建单位质量行为

监督受监工程时，对项目法人主要检查工程质量是否做到了定期和不定期检查、监督检查工程质量评定和工程验收、工程质量事故处理及相关人员质量行为；对监理单位主要监督检查派驻现场的监理工程师是否熟悉每道工序的质量控制标准，对施工方的自检是否及时签证；是否及时填写监理日志，是否及时对施工单位的质量检验结果进行了核实，是否及时对单元工程质量评定表进行了复核，监理跟踪及平行检测记录是否真实、齐全，结论是否正确，签字手续是否完备，是否按规定保存1份《工序、单元施工质量验收评定表》和备查资料；是否及时组织了分部工程质量评定与验收工作；信息、档案管理是否规范等；对施工单位的质量监督检查是质量监督活动中的重中之重，因为县管工程规模小、一般业主（特别是私营业主）不请有资质的监理机构，因此特别要对施工单位对工程质量有关的规程、规范、技术标准特别是强制性标准执行情况、单元工程质量评定是否及时、现场人员是否熟悉各项质量标准；施工质量检查的“三检制”（班组初检记录、施工队复检记录、施工单位专职质检员终检记录）是否能认真执行；对设计单位的监督检查主要是检查设计单位设代是否驻在现场、设计变更是否符合有关变更程序，是否及时参加规定设计单位应参加的各类验收，是否按规定参与了质量缺陷及质量事故的调查与分析，是否有指定材料、构配件、设备等生产厂家、供应商的行为。

2.4 工程验收阶段的质量监督

列席受监工程主体建筑物的分部工程、单位工程、竣工验收自查的验收会，参加合同工程完工验收会，并核定主要建筑物的分部工程、单位工程施工质量等级；参加工程项目竣工验收会，并做为竣工验收委员会成员；核定工程项目施工质量等级，并在竣工验收前，提交工程质量监督报告，其中应有工程质量是否合格的明确结论，并向工程竣工验收委员会提出工程项目施工质量等级建议。此外还要参加上级组织的质量检查活动等。

3 质监工作中存在的问题

3.1 参建各方质量责任不清，意识不强

虽然水利水电工程基本确立了“项目法人负责、监理单位控制、施工单位保证和政府监督相结合”的管理体制，但县级及镇级水利水电工程规模小，项目法人（尤其是私营业主）对工程质量认识不强，在工程建设中为了减少投资，一般工程均不请工程监理，工程质量只依靠施工班组进行质量控制，而施工班组素质不高，缺乏质量安全方面等知识，只凭施工经验进行施工，更无相应的检测措施；政府投资的工程均会请工程监理，但是部分工程监理单位履职不到位，施工过程中未能对工程施工关键部位、关键环节、关键工序实行旁站，对施工单位的单元工程质量评定未进行复核，没有达到控制工程施工质量目的；水利水电工程一般需由有水利水电施工资质的企业进行施工，但在县级水利水电工程中，由于工程投资规模小，达到需要招标工程也进行了招标，并选择了有资质的施工单位，但是在工程实施过程中，工程一般只由当地有施工经验的施工企业（或个人）进行施工，工程转包现象较为普遍，投标书中承诺的工程管理机构有其名无其实，而施工班组往往口头承诺要保证工程施工质量，且施工班组对相关的规程、规范、技术标准特别是强制性标准不熟悉，工程施工质量只能由工人自行控制，工程施工质量无法保证。

3.2 县质监站的设置和监督方式未能体现政府的监督管理

县质监站与一些工程的建设单位往往存在同体现象，导致政府监督工作与建设单位组织的质量管理或质量控制角色混淆不清，就会出现水务部门既当运动员又当裁判员，从而导致建设单位游离于监督范围之外，影响质量监督工作的开展。

3.3 质量监督人员质量管理知识有待进一步的加强

由于水务部门工作需要，从事质量监督的质监人员需借调到其他部门协助工作，这时往往就对相关的质量管理法律法规、工程建设强制性条文及工程质量监督规程规范疏忽学习，就降低了对工程质量监督的把控，未能充分发挥政府监管质量的作用，对具体的工序和实体质量上的问题难以掌握。

4 下一步质监工作计划

篇2

【关键词】“三农”安全；管理措施

引言

农电体制改革后，打破了原有的县级供电企业的安全管理模式，农电安全管理范围扩大，供电企业的安全责任和风险加大，抓好农电安全管理尤为重要，健全和完善农电安全管理规章制度刻不容缓。这里提出的“三农”安全是：农村电网安全、农村电工安全、农村居民用电安全，乡（镇）供电所只有切实搞好各项安全管理，才能更好地为农村发展、农业增产、农民增收，促进农民致富奔小康做出应有的贡献。因此，如何加强安全管理，提升乡（镇）供电所安全管理水平，是一个值得研究和探讨的问题。

一、农村电网安全

乡（镇）供电所管理范围内的农村电网应为：10KV线路、配电变压器、380/220V线路、低压配电装置等的供电设施。农村电网应从规划设计、施工架设、运行、维护、检修等方面着手安全管理。积极开展“危险点分析预控”，稳步推行现场工作的程序化、标准化作业。一是对农村电网新建、改建、扩建工程的设计，以及检修、变更、施工、竣工验收等实行全过程安全监督；二是农村电网在规划设计中一定要按照《农村低压电力技术规程》、《农村低压电气安全规程》、《农村安全用电规程》等相关规程为原则，搜集有关设计资料，写出初步设计说明书、投资概算、动工图纸、负荷预测、施工方案等；三是农村电网在施工中，一定要按照《农村电网建设与改造工程施工安全管理办法》和《农村电网建设与改造工程施工现场安全措施》及《电力安全工作规程》、《安全生产工作规定》，认真组织，精心施工，严格执行“两票三制一卡”，强化安全管理，完善施工监理，通过制定危险点分析预控措施，规范施工现场人员行为，加大违章考核力度，杜绝人身伤亡事故的发生；四是农村电网竣工后，要组织验收，对所施工的设施要符合设计要求及相关规定，特别是电力线路的线间距离、交跨距离、对地距离要符合规定；五是在从事农村电网运行、维护、检修的工作中，防止发生触电事故和高空跌落事故，推动全所创造稳定的安全生产新局面，提高农电安全管理水平；六是加大《电力法》《电力设施保护条例》等有关法律法规的宣传力度，管理好农村电网，是农村供电所现场安全工作的重头戏，网上设备的运行缺陷，严重威胁着农电企业的安全生产，它是安全生产活动中最大的拦路虎，为止，要打掉这只拦路虎，首先必须舍得投入资金，做好设备的预防性试验，并及时消除设备的运行缺陷，提高设备的健康水平。

二、农村电工安全

1.乡（镇）供电所所长是本单位安全生产第一责任人，首先要发挥供电所所长在农村供用电安全管理中的重要作用。提高所长的安全意识是农村供用电安全的首要因素，落实所长安全生产责任制是抓好农村用电安全的关键所在，发挥所长基层领导作用是农村用电安全的重要保证。所长是一个供电所的核心，其能力的大小、素质的高、低直接影响到整个供电所的管理水平。要求所长在开展工作中，要摆正安全与生产的关系，确保不违章指挥，精心组织好各项安全生产活动。

2.农村电工直接在供电所所长的领导之下开展各项安全管理工作，他们处在农村用电管理工作的第一线，是整个农电工作的重要组成部份，应该引起我们的高度重视。目前，农村电工还普遍存在文化水平低、综合素质差、管理水平低的问题，虽然这几年来我们公司也经过多次培训、考核、择优录取，但是这不过是在“矮子里选将军”，大部分农村电工综合素质距规范化管理标准要求还有一定差距，从而限制了整体农村安全用电管理水平的提高。

3.目前，乡（镇）供电所管理的首要工作应放在农村电工的培训上，包括业务理论、生产技能、相关法律法规等，通过多种形式，全方位地进行严格的教育培训，要经常组织农村电工进行技术比武活动，从所长、生产班长、营业班长开始，让他们做好一个领头羊，才能更好地打开一个农电管理的新局面。

4.建立健全科学管理的规章制度，依照《国家电网公司农电安全生产有关管理办法》《安全生产法》、《安全生产工作规定》、《安全生产监督规定》及省、市供电公司的有关安全生产制度，结合乡（镇）供电所的实际情况，制定安全生产责任制，并落实到每个班组、每个岗位、每个人，做到“四不伤害”。一旦发现有违章作业或不安全行为从严考核，对已经发生的各类事故，严格按照“四不放过”的原则调查、分析、处理，认真吸取教训，采取防范措施。坚决不允许同类事故的再次发生。

三、农村居民用电安全

据有关资料报道：我国每年农村触电死亡的人数高达1万人左右，发生在6kV以上高压系统（含雷击电压触电）中的约占事故总数的18%，而发生在380/220V低压电网的约为82%。农村居民由于文化素质结构的差异，安全用电的意识比较薄弱，自我保护意识不强，私拉乱接的现象比较严重，供电企业要广泛深入开展《电力法》、《电力设施保护条例》、安全用电知识的宣传活动，如采用宣传车在全县、各乡镇范围内进行巡回宣传，在电视台播放电力安全警示片，在交通要道口设置安全用电标语灯箱广告，到中小学校进行安全用电知识的讲解等，不拘形式地宣传安全用电的基本知识，达到提高全民安全用电的意识，防止伤害事故的发生。

1.加强农村剩余电流保护装置管理

防止发生农村居民间接触电事故经过农网改造后的低压电网，由于产权的变更，供电企业的安全责任和法律责任也随产权延伸更直接、更具体，因此在农村低压电网完善安装剩余电流动作保护器，作为安全用电技术措施的重要后备保护就显得更加必要，同时也必须告之农村居民用户：安装在农村配电台区的剩余电流动作保护器，不是任何形式的触电都能保护的，用户必须安装家用剩余电流断路器，防止家庭中可能发生的直接接触触电造成伤亡事故，用电户应具有自我保护意识。从而形成农村低压电网的剩余电流保护二级、三级系统，使各级之间相互配合、分工明确、各司其职。

2.提供优质服务，增强农村居民安全用电意识

农民在抗旱、排涝、浇灌、农忙季节，发生用电故障或遇到困难时，供电所抢修小分队要迅速赶到现场，解决用电上的实际问题。随着农村经济的发展和农村居民收入的提高，大量家用电器进入寻常百姓家，由于多数农民对这些电器的使用和维护知识知之甚少，农村电工要能提供家用电器的选用、使用、维修方面的知识。对电能计量装置出线侧（产权分界点），农村居民用户室内的电气线路、设备的安装、维修，要做到耐心解释：以产权分界点为限，产权属于谁，谁就是该产权的安全责任人。针对前期我县发生的几起农村触电死亡案例，迁扯了供电部门大量人力、物力、财力。对于在安全检查中发现的问题或违章建筑，及时下达《事故隐患通知书》，限期整改或拆除，否则造成的一切后果由用户自负。

篇3

关键词：本质安全管理；员工行为养成

由于煤矿生产的特殊性，受井下作业环境的局限，员工安全行为养成，就成了煤矿安全生产受控的关键因素之一。为加强企业本质安全管理水平，从根本上消除影响安全工作中“人”的因素，笔者随机摘录了6起历年来发生的安全事故进行了专项调研。

事故的基本情况：

从上表整体情况分析：事故发生日期主要集中在上、下旬，相对来看中旬较少，这主要是由于在每个月的上、下旬，员工思想相对比较活跃，工作精力不是很集中造成的；事故发生频次较多的是0：00—8：00之间，其次是8：00—16：00之间，再次才是16：00—0：00之间，这主要是由于0：00—8：00之间是员工最容易犯困，也是精力最不集中的时段，发生在8：00—16：00之间的一起事故则是因为领导违章指挥造成的，另一起事故发生在14：00，也是员工下午容易犯困的一个时段，相比之下，在16：00—0：00之间员工工作精力相对集中，事故发生的概率也就相对较低；事故责任人的年龄20岁～35岁之间的占了绝大多数，达到了66%，“安全不放心人员”这个年龄段相对较多，原因主要是此年龄段的人员思想比较活跃；事故分析的主要原因都是因为员工的自保、互保意识差造成的，同时领导的违章指挥也是一个不可忽视的原因。

一、总体来看，以下三个方面是影响员工安全行为养成的主要问题

（一）员工安全意识普遍淡薄

通过对安全事故的分析，所有事故发生的直接原因都是员工自我保护意识差造成的。可以说，员工在实际工作中的自保意识普遍都比较差，对每项工作的具体操作要领也知道、也熟悉，但就是不理会。同时，在工作过程中，员工之间互保、联保的观念也比较淡薄，对两人以上协同作业的工作，缺乏相互的监护意识，这也是导致各类人身伤害事故发生的根本原因之一。

（二）员工安全培训质量良莠不齐

员工培训是煤矿安全工作的重要组成部分。在调查中发现，基层队组的培训工作有好有坏，培训质量也是良莠不齐。有的队组的负责人在培训现场亲自辅导，员工也都能对学习内容进行较为认真的学习；有的队组专门聘请了有经验的技术人员，为员工讲解实际操作要领和技术规范，队干在学习现场亲自主抓，这些工作虽然方法简单，但无疑为提高员工的作业行为和工作质量，起到了积极的促进作用。相反，一些队组员工学习环境脏乱差现象还一定程度上存在，学习的场所成了临时库房；还有的队组在学习过程中，队干不在现场，只是部分员工相互抄录一些学习内容而已；甚至有的队组将学习过程，变成了聊天的过程，讲课的只管自己念，听课的或闲聊、或抽烟、或闭目养神，形态也是或蹲、或站、或坐各有不同，完全失去了班前、班后学习培训的意义和效果。

（三）队组管理人员对安全宣传教育工作的重视程度有高有低

对几起典型事故案例的分析看出，由于队组的管理层对安全宣传教育工作的重视程度不同，队组的安全宣教基础资料和整体安全工作状况有好有坏。有些队组队干对安全宣传教育工作亲自抓、亲自查、亲自讲，效果明显；有的队组只是委托技术人员进行培训，队组负责人并不过问员工的培训和学习情况；还有些队组的负责人，对培训工作只“管”不“理”，组织不力、管理不善、效果较差。

二、为了进一步强化员工安全行为养成，提高公司本质安全管理水平，我认为应重点继续在以下几个方面的具体工作上下功夫

（一）提高基层队组管理人员的安全管理能力和现场指挥能力

对基层管理人员（主要是队长和基层党支部书记）要定期和不定期地进行培训，实行安全管理持证上岗制度，提高基层管理人员的安全管理和现场指挥能力，让他们成为安全管理的行家里手；加强干部跟班上岗制度的落实，在作业工程中每个作业点都要有队级以上安全负责人员在现场进行安全检查和督察；现场安全管理和指挥人员要对整个作业流程必须作到心中有数、指挥得当、处置有方，以发挥好安全责任主体的作用。

（二）提高员工安全教育培训质量

一是通过调研发现，现在绝大多数队组均采取班前班后有限的时间对员工进行安全教育培训，员工入井时间长，上井后极度疲劳，采用类似的教育培训，员工有一定的抵触情绪，效果也会大打折扣，所以，要尽可能通过每周“二五”活动，集中时间对职工开展安全教育培训，这样效果会更好一些。二是对员工的培训内容应更多地侧重于实用性和实效性，杜绝那些流于形式、应付差使的做法，单位主管部门对基层安全培训的检查，也要注意检查的具体时间要和基层队组的作业时间相一致，还要注重检查的实际效果，克服走马观花式的检查，应该在严格执行制度的同时，给予基层队组更多的帮助和指导。三是对员工的日常安全教育，要在上岗前利用一定的时间，对安全预想、预知、预控和手指口述及应急避险、抢险救灾的内容，按规定进行严格的演示和说明。

（三）采用“重点突破、典型引路、示范带头”的办法，达到以点带面、全面推进的效果

要有针对性的选择一个在安全管理上差的队组作为试点单位，由单位分管领导牵头，主管业务部门指导、协调、配合，队组负责人主要负责，结合自己的实际情况，从员工的行走站立、坚持手指口述、班前安全预想、对危险因素的预控、对员工实行半军事化管理等五个方面为突破口，强抓员工安全行为养成，并形成相对固定的一种管理模式，在所有队组中开展“建设管理上水平高、工作业绩好、安全无事故集体”活动，一个队一个队地抓，一个组一个组地落实，持之以恒，常抓不懈，一定能推进安全工作工作。

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【关键词】 事业单位 档案管理 改革 创新

1.做好事业单位档案管理工作的重要意义

档案管理工作是每个事业单位的一项重要的、不可或缺的基础性工作。档案不仅是事业单位工作的查考依据和生产生活的参考资料,同时也是维护单位与职工正当权益的凭证。《干部档案工作条例》对档案的内容及收集、整理、分类和利用,都作出了明确的规定,要求各部门结合实际,制定相应的规章制度。档案管理工作对于推动各级事业单位抓经济发展、促精神文明建设、维护群众正当权益起着越来越重要的作用。因此规范管理科技档案,实现科学技术向生产力的转化,从而进一步发展生产力,具有重要的现实意义。

2.目前我国事业单位档案管理现状

2.1对档案管理的重要性认识不足档案工作是一项细致、平凡而繁琐的工作,不容易显现功绩。长期以来,相当一部分工作人员包括部分主管领导干部,对档案管理特别是科技档案管理,在认识上存在误区。认为档案管理就是“看好堆”、“守好摊”,不丢失、泄露,能应付查档、外调等就已足够。因此忽视了档案管理的重要性,形成了“说起来重要、排排号次要、一忙就忘掉、用起来需要”的恶性循环态势。

2.2长期沿用陈旧的管理模式目前事业单位的档案管理方法多局限于看堆式的手工模式,已明显滞后于人事制度、财务制度等改革进程,没有完全实现电子录入、数据库管理等信息化手段,导致信息化程度低,浪费人力、物力,出现档案损坏,管理成本较高等现象;档案收集制度过分呆板,主要依赖行政方法,但伴随着事业单位职能的不断转变,档案收集难度也越来越大;档案的收集范围与相关制度规定存在差距,尤其是对离任审计、任前公示等材料的收集整理存档,尚没有明确规定,缺乏操作的依据。

2.3普遍存在被动式服务现象档案管理部门习惯于较为被动的服务模式。作为档案管理人员,应该具备务实求真的科学态度,转变观念,与时俱进,从重保管向重服务转变,变被动服务为主动、超前服务。要加强对档案资源的保护和管理,更应注重对现有档案资料的整理研究和开发利用。此外,档案管理设施陈旧,手段落后,档案干部队伍建设薄弱等问题亟待解决。

3.事业单位档案管理工作的创新思考

3.1档案管理工作观念的创新应开拓思维,创新档案管理,努力丰富档案管理内容,使人事、科技等档案工作符合社会发展需要,做到“经济发展到哪里,档案就延伸到那里”;努力围绕领导关心、基层关注的社会热点问题,对照历史,总结、分析形势,编印具有价值的各类档案信息,及时为领导决策提供科学依据;努力通过广播、电视、报刊、杂志、新闻、网络等媒体,多渠道、全方位加强对事业单位档案管理工作重要性的宣传,提高全社会对档案管理工作的认识。

无论是事业单位领导,还是档案管理人员,都要树立正确的观念,通过档案管理对事业单位各项管理与业务工作进行监督与审计,从而实现档案部门的监督与职能管理的功能。

3.2档案管理工作机制的创新

3.2.1必须做到职责明确 各级事业单位应落实档案工作的分管领导,分管领导要把做好档案工作作为自己义不容辞、无法推卸的工作,把握档案事业的发展方向,真正把档案工作纳入各单位总体发展规划,列入各单位的议事日程,确保档案工作与其他工作一样同步发展。

3.2.2必须从封闭走向开放档案要更好地为社会服务,为社会主义经济建设服务,为广大职工群众服务,要根据当前形势要求,有计划地提高档案管理开放程度,加强与外界的交流和沟通,发挥和增强各种档案资源的作用和活力,提升管理水平。

3.2.3必须努力做到藏用并重作为档案事业的基础,档案事业是可持续发展的核心,档案资源的合理利用是关键。要突出抓档案管理,根据形势的发展变化,因地制宜地调整档案资源收集重点,使之更好地向社会建设最前沿延伸。

3.2.4必须加强档案信息平台建设积极学习,吸取科学、高效的档案管理模式,加速实现计算机管理平台在档案管理中的应用,加速实现档案目录数据库、重要档案全文数据库和多媒体数据库建设,完善数据库系统,加快档案工作规范化建设。

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盐城是一个有着2100多年历史文化沉淀的古老城市，下辖2市5县2区，市域总面积1.5万平方公里，总人口815万，是江苏省面积第一、人口第二的大市，素以“东方湿地之都，仙鹤神鹿世界”而闻名。近年来，盐城市委、市政府抢抓江苏沿海发展和长三角一体化发展两个国家战略机遇，围绕城市化和城乡一体化战略，掀起了新一轮大建设、大投入、大发展热潮，中心城市建设正在提速迈进，城市功能不断增强，城市特色逐步彰显，盐城真正进入了新型城市化和城市现代化加速发展时期。做好这一时期的市政工程质量安全监督管理作为主攻方向，把科技进步作为促进质量安全监督管理工作的重要支撑，把预防质量安全事故作为重要保障，全面提升市政工程质量安全监管水平。在这方面，我们重点做了以下三个方面的工作：

一、强化龙头意识，为市政工程建设提供科学保障

随着城市现代化的不断发展，我们把市政工程设计放在龙头位置，以期对市政工程的发展起到很好的规划指导作用。我们充分考虑盐城市本级地形地貌和市政工程实际情况，编制了市政工程专项设计规划，使设计规划具有很强的系统性和可操作性，可以避免或减少市政建设过程中出现的各种问题，保障城市建设有序和健康发展。市政工程专项设计规划除了能科学指导各专项工程本身外，还能很好的协调各工程之间的相互关系，处理好现状与规划、近期与远期的建设次序，并制定出实施近远期规划目标的工程措施，避免市政工程设施建设的过度超前或滞后，提高投资效率，还可把指标具体化，甚至定量化，为市政工程规划设计及建设管理提供系统、全面的定量依据。同时，我们对市政设施进行统筹安排，补充和完善市政工程规划设计序列，从而提高了各工程之间的协调性，促进了道路空间资源的合理利用，更好地指导市政工程建设的进度，彻底改变了过去施工各自为政、道路设计标准不一、城市建设风格和规格各异、各类线网随意搭接、颜色五花八门的混乱建设状况，为市政工程建设提供了科学保障。

二、强化精品意识，切实提高工程建设质量水平

按照《建设工程质量管理条例》和相关法规要求，我们加强了对市政工程建设的全程监督，正确引导市政工程各参建单位认真履行各自职责，有序推进了质量管理工作。

1、强化监管，严格控制施工质量

随着城市现代化的快速发展，我市市政工程建设项目逐渐增多，投资日益加大。市政工程各参建单位认真履行各自职责，以较为完善的质量保证体系和施工质量检验制度实施质量自控，保证了市政工程的施工质量；我们按照工程建设程序实施建设管理，采取旁站、巡视和平行检验等形式，实施质量监控，保障了市政工程建设市场秩序的有序性，推进了市政工程市场行为的进一步规范；同时，不断完善市政工程质量监督管理制度，不定期实施监督抽查，加强过程控制，强化检测和见证取样制度，以科学数据说话，确保了市政工程基础建设、主体结构的质量。通过广大市政职工的共同努力，竣工工程合格率100%，受监的市政工程未发生重大的工程质量和安全事故，为盐城的城市经济建设和构建和谐社会做出了积极贡献。

2、加强督查，及时落实整改措施

根据市政工程动态性管理的特点，我们坚持将日常抽查与集中检查相结合，将对市政工程的质量通病防治与专项整治相结合。近年来，按照省厅和市建设局的统一部署，对全市在建市政工程组织多次大检查，结合检查结果，与市政设计院共同开展课题研究，集中力量对全市道路检查井开展专项检查两次；对检查中发现的质量问题，共下达书面整改通知书20余份；对突出的病害和质量隐患限期整改，做到及时发现隐患、督促整改到位。通过检查，使违法违规问题得到了有效遏制，受检单位受到了教育，建设主体依法建设的责任意识得到了增强。

3、组织培训，提高职工队伍素质

近年来，我们努力提高工程建设各方主体素质，狠抓了建设队伍人员的教育培训工作。加强对企业经理、企业管理层和劳务操作层的培训，确保业务技术水平全面达标。几年来，在全面培训的同时，我们还大力开展了对紧缺人才的培训，强化了现代企业管理教育。组织工程质量管理和专业技术人员及施工操作人员对国家工程建设标准强制性条文进行了学习和培训，保证了关键管理岗位人员、特殊工种和主体工种作业人员100%通过培训、考核，做到持证上岗。通过开展一系列多层次的培训工作，使我市施工企业技术管理人员和一线操作人员整体素质不断提高。

4、精雕细琢，全力打造精品工程

质量是我们永恒的课题，更是施工企业明天的市场。近年来，我们始终把握质量这个主旋律，努力打造市政精品工程，无论是在质量上还是在行业管理水平上都有了长足的进步，市政工程建设水平进一步提高，共有15项市政工程被评为“江苏省市政示范工程”。其中，包括北环路（快速路）建设工程、人民路南延工程（建军路—青年路）、解放南路改造工程（大庆路—世纪大道）、开放大道整治改造工程BT项目等6项道路工程；世纪大道通榆河大桥工程、西越河桥改造工程、迎宾桥拆建及接线工程BT项目等4项桥梁工程；青年路西延（西环路—新204国道）路灯工程、解放路BRT路灯工程、北环路路灯工程、开放大道路灯工程等5项城市照明工程。这些获奖项目集中体现出一个共同的特点是，工程能严格执行现行的标准规范，施工企业有较强的创优意识和精品意识，参建单位质量管理制度健全；在对主体工程实施全过程质量控制的同时，也重视附属工程质量的提高，从而保证了整个市政工程的施工质量。

三、强化安全意识，确保各项工程顺利完成

根据市政工程的施工特点和安全生产状况，我们始终坚持“安全第一，预防为主”的方针，加大施工现场管理力度，确保市政工程施工安全，促进工程参建各方责任主体提高安全生产管理水平。

1、建立安全生产管理体系，实施“四个到位”原则

按照《建设工程安全生产管理条例》和相关法规规定，市政工程各参建单位普遍建立了安全生产管理体系。我们设立专职安全生产机构，实施“四个到位”原则：一是安全合同到位。在与中标单位签订施工合同的同时须签订安全合同，施工单位任务明确，安全责任到人。二是甲方代表到位。施工过程严格按经甲方批准的设计方案组织施工，甲方对各道工序必须自检合格、填写有关自检记录，并书面通知有关部门到现场验收签字。三是安全措施到位。加强施工安全管理工作，成立安全施工领导小组，实行安全检查制度，开展安全教育培训。施工现场做到布局合理，场地平整，机械设备安置稳固，材料堆放整齐，用电设施安装触电保护器，所有机具设备操作人员均经过严格训练，持证上岗，并严格遵守操作规程，严禁违章作业。四是责任落实到位。制定“谁建设谁负责，谁主管谁负责，谁审批谁负责，谁管理谁负责，谁签字谁负责”的工作原则，明确了工作分工和责任主体，把工程建设项目管理同党风廉政建设责任制紧密联系起来，实行责任追究制。

2、加大施工现场检查力度，严格执行“三个必查”制度

“三个必查”制度：一是上班前必查。由施工企业、建立单位分管领导组成检查组，对施工现场进行安全检查，重点检查上岗人员的三级安全教育、临建设施、深基坑、洞口防护、起重设别、大模板与脚手架等方面的内容。二是施工中必查。以查现场、查隐患为主，通过深入生产现场工地，检查企业的劳动条件、生产设备以及相应的安全卫生设施是否符合安全要求。三是下班后必查。我们加强对施工现场进行巡查，重点查看电源是否切断、机器是否安全关闭等“危险源”部位，确保消灭事故隐患。为了确保整个工程顺利而安全地完成，工程施工达到无重大伤亡事故发生，且轻伤频率控制在0.6‰以内的目标，严格遵照国家颁布的“一标三规范”，确保了市政工程安全生产工作全面达标。

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【关键词】注安师；执业能力；水平；措施

一、引言

近年来，国家在政策导向及提高从业人员职称待遇等方面要求企业及安全咨询评价单位配备相应职数的注册安全工程师；现在，愈来愈多的从业者加入到注册安全工程师的行列，加快了企业安全管理队伍的知识化、年轻化、专业化。但是，从目前注册安全工程师施行的效应来看，并没有达到相关部门或企业所期待的结果。一方面是企业不能知人善任，使其发挥所能；另一方面则是从业者执业能力和水平的欠缺导致了目前的现状。

要真正使注册安全工程师做到人尽其才，才尽其用，用其所能，补强企业安全生产中的薄弱环节，就必须找出其执业能力和水平欠缺的问题并加以解决。

二、执业能力和水平存在的问题

执业能力和水平是一个问题的两个方面，首先，执业能力不仅仅是个人能力的问题，它也和客观载体有相关性，且具有某种程度的“法定”色彩，既执业过程中执业人员的权威性是否具备；执业水平则是执业人员的个人学识、专业技能和个体素质的综合反映。

1、注册安全工程师的执业过程关联着公共利益（小至企业，大至公共产品：如危险化学品或公用自来水等行业），社会通用性强，在这些领域（如煤矿、非煤矿山、危化品、建筑施工等）进行执业，必须得到相关单位、部门的许可或授权，否则，一个注册安全工程师的执业效果是可想而知的。因为在目前形势下还没有一个社会公认、国际可比的大环境。一些企业或聘用单位只把你当作普通的安全管理人员，检查的效果或做出的结论未必受到重视，权威性打很大的折扣。

2、一些注册安全工程师取得执业资格后，缺乏实践，纸上谈兵，专业面窄，再加上持续学习、培训的动力不强，达不到这一职业所必备的学识、技术和能力的基本要求，工作当中显示不出应有的水平来。

三、改进措施

（一）国家要从宏观上、政策上给予支持和明确

1、现在虽然有现成的诸如《注册安全工程师管理规定》，但从企业对其的认命、使用等工作性质来看并非必须，企事业单位现阶段是否配备注安师并不是特别重视。相关政策也没有强调对企业配备注安师设置前置条件与生产或经营许可证挂起钩来，很多企事业单位在安全生产管理中对注安师的岗位要求采取无所谓的态度，在社会层面没有得到广泛认可。

2、国家在法律、法规、政策层面进一步强调、强化注册安全工程师在企事业单位安全管理中的作用及不可或缺；再把现有的管理规定中的相应条款落到实处，并进行强调，在管理的权威上给予强化，在工资待遇上给予提高，形成一个国家支持、单位重视的社会氛围，这样有利于注安师工作的开展，更有助于其执业能力的提高。

3、认真执行《注安师执业资格制度暂行规定》（人发〔2002〕87号）关于：“凡取得注安师执业资格证书的人员，单位可根据工作需要聘任工程师或经济师专业技术职务”的规定，避免注安师享受中级职称待遇还需另行参加评审的尴尬。《成都市专业技术职业（执业）资格认定为专业技术职务任职资格的办法（试行）》的通知《成职改字〔2012〕2号》，适时做出了相应规定，引导当地企业根据注安师的业绩和贡献，给予相应的报酬和待遇，对业绩突出者进行表彰。

（二）社会舆论氛围上进行强调

1、注册安全工程师的执业环境、因素对执业能力的提高也是不能忽视的。如果其工作不能得到社会大众的支持和认可，注安师的工作岗位对一个企业来说无关紧要，可有可无，那可想而知，你还执什么业呢？所以，注册安全工程师的工作要得到社会上的承认和企业的支持，才能有利于其执业能力的提高。

（三）注安师综合素质的提高尤其重要

这不仅表现在要有相关邻域的专业知识、技能，安全管理的经验、数据和步骤等，也必须要有在实际工作中发现问题、解决问题的能力和技巧。工作中能够独挡一面，企业也能对你放心、大胆的给予使用。

1、加强法律、法规，安全管理和专业知识方面的学习和运用

1）能够熟悉国家有关法律、法规、规范、标准条文；熟悉所在省、市、区（县）相关行业的法规和要求，以及企业自身的管理制度、操作规程、作业规范；且与时俱进，不断朔源、更新法律法规条文，并能及时地将其上传下达至企业上下每个员工。

2）重视现场管理。要从实际工作中发现问题，哪怕是细小的问题，对症下药到车间、班组、岗位、个人；知微知著到细枝末节；不断提高、摸索、积累安全管理经验，并能在本领域、本行业中上升到系统，形成定制。大大提高注册安全工程师安全管理水平和技能。

3）认真总结、汲取各类事故教训。事故是从业者违背客观规律的自然反映，是对工作不负责任的一种惩戒。吃一堑长一智，要不断搜集各类事故发生的典型性，找出其特有的共性规律，发现其中的必然性，以警醒自己，教育从业者。

2、把知识转化为管理能力，应用到所在部门或单位。

注册安全工程师执业是技术与管理的综合，两者缺一不可；既要懂相关专业技能和操作工艺；又要有扎实的知识储备，安全理经验了然于胸。

1）建立健全本单位的安全管理机构，配备、配齐相关安全管理人员。

2）建立健全各项安全管理制度、操作规程、应急预案和职业卫生应急处置方案；并定期不定期地开展学习、培训和演练，并记录在案。

3）对从业者进行岗前、岗中和岗位培训，所有从业者要持证上岗。

4）强化各类安全检、抽查；不定时定期地对从业者进行安全知识抽问答并与工资挂钩。

5）始终贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针。

3、加强自身素质、能力的修炼、提高和培养

1）注重注安师执业过程质量，工作中积极、肯干，及时及早发现安全隐患，指导下属部门的安全工作。

2）有高度的工作责任心，遇事不推诿扯皮，努力查找问题根源。

3）使企业在相关法律法规指导下合理合法地运营。适时调整、更新、改造设备设施，使其始终处于有效安全运行和安全监控监管之下。

4）减少因设备设施操作上的失误所带来的安全管理上的漏洞。

4、注重注册安全工程师队伍的继续教育和技术交流手段及频次

继续教育是执业继续的硬杠子。除此之外，自身学习和加强行业间交流也是提高注册安全工程师执业能力和水平的方法之一。“他山之石，可以攻玉”，以达到取人之长，补己之短的目的。

（四）“责、权、利”缺一不可

执业能力的提高，其责、权、利是相符相成、相互制约、相互作用的，缺一不可。三者对等，三位一体，即责任、权力、利益均统一于责任承担者一体，能够有效地调动各方的积极性，达致工作之目标。

四、结束语

注册安全工程师执业能力的提高，不仅仅是自身能力的问题，还有一个执业因素，环境，企业认可，社会承认，行业支持，政策落实的问题。也就是说，要提高注册安全工程师执业能力和水平，国家要支持、社会要承认、单位要认可，自身要努力。自身综合素质的提高是多方面的，它不仅是知识、经验、管理等各类素养的集大成，也是专业、技能，特别是责任的综合体现。这样，才能使注安师队伍职业道德素养和专业技术能力不断得到提升。

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[关键词] “脆弱性-能力”综合视角；宏观机理；微观机理

[中图分类号] D67 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）04-0113-06

一、区域公共安全机理内涵与研究现状

机理是指为实现某一特定功能，一定的系统结构中各要素的内在工作方式以及诸要素在一定环境条件下相互联系、相互作用的运行规则和原理。区域公共安全演化机理是指一定区域基于其自然环境、经济发展水平、文化心理等基础性内源要素，区域公共安全系统的动态演化机制，以及区域内公共安全事件的发生、发展和演化规律，也即致灾机理和破坏机理。本文认为，区域公共安全机理包括微观机理和宏观机理两个层面。微观层面是具体的公共安全事件发生发展的演化机理，如瓮安、舟曲泥石流灾害事件等具体事件发生的原因、促使其发展的各种因素以及影响方式；宏观层面则是将某一区域视为一个公共安全系统，研究影响该系统公共安全水平的因素和作用方式，如经济发展水平、自然环境等对某区域整体公共安全水平的影响。

国际上对公共安全的研究目前多集中于公共安全评估方面，专门分析公共安全演化趋势及演化机理的比较少。绝大多数研究是传统的公共安全评价或对具体公共安全事件或事故的演化机理分析，其中传统公共安全评价主要侧重于对某一时点公共安全状况的描述。已有的公共安全机理的研究中，不少学者运用“社会燃烧理论”作为理论基础来研究公共安全事件的发生及发展机理，把自然界中的燃烧现象及规律应用到社会现实中，认为公共安全事件的爆发如同自然燃烧，其发生也需要相应的燃烧材料、助燃剂和点火温度[1]；有研究将生物、医学领域的免疫理论应用于公共安全机理分析，认为公共安全事件演化过程中，应急管理系统起到人体免疫系统的作用，有类似于“抗原识别”、“抗体生成”等功能，防止和阻碍公共安全事件的发展；也有运用海因里希因果连锁理论、能量意外释放理论等进行公共安全事件机理研究，但多见于对于安全事故的分析。

目前国内对于区域公共安全演化机理的研究还比较薄弱，缺乏比较成熟的分析框架和比较实用的研究工具，传统公共安全评价方法没有把公共安全的评价理解为一个量化的、系统的、动态的过程，未能把质性研究与定量方法结合，从一个综合的角度来系统化地刻画公共安全状况及其演化趋势和演化机理。本文将用系统动力学、尖点突变理论的方法从“脆弱性-能力”的综合视角对区域公共安全的机理进行研究论述。

二、区域公共安全系统演化机理分析-宏观机理

借鉴“脆弱性-能力”区域公共安全评价的综合视角，无论是宏观层面对区域公共安全系统进行机理分析还是微观层面对公共安全事件进行机理分析，都可以把“脆弱性”和“能力”作为分析的基础要素。“脆弱性”与“应对能力”对于公共安全而言是一对相反的作用力：危害源的破坏力和受害对象的脆弱性共同决定着公共安全事件的规模和频度，也影响着整个区域公共安全的水平。对于区域公共安全系统而言，其安全水平由“脆弱性”和“能力”两个因素共同决定，不过此处的脆弱性和能力是指系统的宏观层面。广东省是我国经济最发达的省份之一，2011年地区生产总值达5.3万亿元，人均GDP达7819美元，已经跨入中上等收入国家或地区水平。但广东省也面临着一系列社会问题，公共安全事件时有发生，区域公共安全状况不容乐观。经济高速发展，但社会问题不断，这在我国当前发展阶段十分具有代表性。 因此，本文将结合广东省的实际情况对区域公共安全的演化机理进行分析。

（一）脆弱性的关键影响因素

在宏观机理的分析中，脆弱性理论将脆弱性分为自然环境、社会、经济和政治四个方面来衡量。B.L.Turner II、Roger E.Kasperson等在研究脆弱性时，提出以“人类-环境系统”作为分析对象，建立一个耦合系统的分析框架，在分析与衡量脆弱性时，指出要从两个方面进行，一方面是从自然环境系统脆弱性进行分析，另一方面是从人类环境系统的脆弱性展开分析，包括社会、经济和政治等方面。[2]在公共安全研究中，社会、经济和政治具有高度相关性，同时政治可以纳入到社会中去，因此研究中可以把社会、经济和政治归纳为社会经济系统。

广东省经济高速发展，经济实力不断增强，但也面临着一系列严峻挑战，特别是经济快速增长与社会管理相对滞后已呈现出一定的反差。产业失调、区域差异、贫富分化、生态环境、社会治安等问题使得社会风险不断增加，公共安全状况亟待改善。其中，关注和不断改善民生，推进社会公正，保持社会的稳定和发展显得尤为重要。根据政府工作报告，广东省公共安全面临的挑战可以归纳为社会经济和自然环境两方面，这与区域脆弱性的关键影响要素类型划分是一致的。当然，社会经济系统的脆弱性和自然环境系统的脆弱性还可以分解成更多因素的影响。

（二）公共危机应对能力的关键影响因素

任何公共危机事件及背后的脆弱性都是对区域社会应对能力的挑战和考验。“能力-脆弱性”综合视角下的区域公共危机应对能力实质是一个面对脆弱性，区域内的各主体应该做什么、能够做什么、如何去做、做到什么程度、如何才能做地更好的问题。以往的政府危机管理能力建设理论，偏向于对政府能力的单方面要求，忽略了政府公共安全治理的服务客体与评价客体。但是，公共安全的治理是一个降低脆弱性、增强能力的过程，既要求政府通过社会风险机制建设，做好应急准备；也要求政府尊重自然、社会和群众的感受或反映，具备在务实的有反馈的行动层次上针对公共危机进行综合治理的能力。梳理过往的研究成果可以发现，目前针对公共危机应对能力进行的研究尚不够系统、深入。因此，我们试图从以往政府能力的影响因素研究中，结合公共危机应对能力的特殊性，抽象出应对能力的关键影响因素。

通过对政府工作报告等政策文件进行归纳总结，为提高公共危机应对能力，维护区域公共安全和社会稳定，广东省主要从以下方面着手：完善体制机制建设，建立县、镇、村三级综治工作平台整合基层政法、综治、维稳、等相关职能部门的资源，实现矛盾综合调处、治安综合治理和社会综合管理；完善预案体系建设，加强“一案三制”建设，2008年在全国率先出台了《突发事件应急预案管理办法》；增加科技投入，全省地方财政科技拨款从2000年38.82亿元增长至2010年的214.44亿元，占地方财政支出比例从3.59%增长到3.96%；建立完善的应急培训体系，开展应急演练和培训，积极进行应急研究，提高应急人员素质和业务水平。可以看出，广东省主要是从提高人员素质、完善体制机制、完善基础设施、加大科技与资源投入等方面提高公共危机应对能力。

从理论分析和广东省的实践分析来看，尽管不同的公共危机事件，其应对能力的影响因素或有不同，但都主要集中在危机应对的体制机制建设、危机管理人员的专业素质、危机应对的基础设施建设及投入、危机应对的科技与资源保障等方面。

（三）区域公共安全机理的系统动力学分析

1.“能力-脆弱性”视角下系统分析。“能力-脆弱性”视角分别从能力和脆弱性两个角度对区域公共安全水平做出相应的评价。区域公共安全水平与区域的脆弱性水平有着负反馈的回路关系，即区域公共安全水平越高，脆弱性水平越低，而区域脆弱性水平越高，公共安全水平越低；而区域公共安全水平与区域公共危机应对能力之间存在着正反馈的回路关系，即区域公共安全水平越高，公共危机应对能力越强，而区域公共危机应对能力越强，公共安全水平也越高。改革开放以来，广东省经济建设取得了巨大的成就，但同时积累了不少社会矛盾，自然环境和资源破坏严重，区域公共安全的脆弱性水平不断提高，严重影响了广东省的社会稳定和公共安全。区域脆弱性的提高，导致区域公共安全水平减低，引起了政府的重视。近年来，为了应对日渐频发的公共安全事件，广东省不断完善危机应对的体制机制建设，提高危机管理人员的专业素质，增加危机应对的基础设施建设及投入，提高危机应对的科学技术保障水平，使广东省的公共危机应对能力不断提升。

在区域公共安全评价系统中，区域脆弱性水平与区域公共危机应对能力存在复杂的关联，二者在对区域公共安全水平产生各自影响的同时又相互影响对方，见图1。

图1 脆弱性、危机应对能力和公共安全的逻辑关系图2.脆弱性系统和能力系统的分析。本研究根据能力与脆弱性双重维度及其关键要素的分析，分别对能力系统和脆弱性系统中各要素的逻辑关系和影响机理进行分析。

（1）能力视角下系统分析。能力视角包含四个维度，即体制机制建设、管理人员的专业素质、危机应对的基础设施建设及投入和科学技术保障，它们各自影响政府公共危机应对能力，同时又彼此紧密相关。提升公共危机应对能力需要从四个维度及其具体的影响因素入手，但它们又可追溯源至两个关键因素：一是公共安全财政投入，二是公共安全的人力投入。广东省充足的财政投入和人力投入正是其维护区域公共安全的重要保障，见图2。

图2 能力系统的SD模型 在能力系统中，主要存在5个回路：

回路1：公共危机应对能力公共安全水平经济及社会发展水平公共安全财政及相关人力投入公共危机管理制度建设水平公共危机应对能力；

回路2：公共危机应对能力公共安全水平经济及社会发展水平公共安全财政及相关人力投入危机管理人员素质与队伍管理能力公共危机应对能力；

回路3：公共危机应对能力公共安全水平经济及社会发展水平公共安全财政及相关人力投入相关基础平台建设水平公共危机应对能力；

回路4：公共危机应对能力公共安全水平经济及社会发展水平公共安全财政及相关人力投入危机相关科研水平公共危机应对能力；

回路5：即综合的负反馈回路。

从前四个回路可以看出，区域公共危机应对能力与经济发展互相促进，互相推动。社会经济发展使更多的资源投入到危机应对的体制机制建设、危机管理人员的专业素质、危机应对的基础设施建设及投入和科学技术保障等方面，促进区域公共危机应对能力的提高，而公共危机应对能力提升又提高了区域的公共安全水平，为社会经济发展提供了良好的环境。

不过，这种正反馈调节只是能力系统中逻辑关系的一个方面，是回路1、回路2、回路3、回路4四个正向反馈回路的综合。而逻辑关系的另一方面则反映了系统不会无限上升，当公共危机应对能力稳定在一定水平后，所需的财政和人力投入可适当减少，这种负反馈需要一定的时间延迟。目前，广东省社会矛盾复杂、社会问题多发，公共危机应对能力亟待提高。但是，当广东省社会脆弱性水平降低到安全范围内，同时公共危机应对能力提高到足以应对各方面危机时，必然会减少投入，避免资源的浪费。

（2）脆弱性视角下系统分析。区域公共安全系统脆弱性受社会经济子系统和自然环境子系统的脆弱性影响，前者受区域人口、经济发展等因素影响，后者主要受环境污染水平、资源稀缺度等因素影响，见图3。

图3 脆弱性系统的SD模型 通过脆弱性系统的因果关系图可以看出，主要回路有12个。

回路1：系统脆弱性总水平区域人口社会经济子系统脆弱性系统脆弱性总水平；

回路2：系统脆弱性总水平区域GDP社会经济子系统脆弱性系统脆弱性总水平；

回路3：系统脆弱性总水平区域人口环境污染水平自然系统脆弱性系统脆弱性总水平；

回路4：系统脆弱性总水平区域人口社会经济子系统脆弱性自然系统脆弱性系统脆弱性总水平；

回路5：系统脆弱性总水平区域GDP环境污染水平自然系统脆弱性系统脆弱性总水平；

回路6：系统脆弱性总水平区域GDP社会经济子系统脆弱性自然系统脆弱性系统脆弱性总水平；

回路7：系统脆弱性总水平区域人口资源稀缺度自然系统脆弱性系统脆弱性总水平；

回路8：系统脆弱性总水平区域GDP资源稀缺度自然系统脆弱性系统脆弱性总水平；

回路9：系统脆弱性总水平区域人口资源稀缺度自然系统脆弱性社会经济子系统脆弱性系统脆弱性总水平；

回路10：系统脆弱性总水平区域人口环境污染水平自然系统脆弱性社会经济子系统脆弱性系统脆弱性总水平；

回路11：系统脆弱性总水平区域GDP资源稀缺度自然系统脆弱性社会经济子系统脆弱性系统脆弱性总水平；

回路12：系统脆弱性总水平区域GDP环境污染水平自然系统脆弱性社会经济子系统脆弱性系统脆弱性总水平。

由此可见，伴随经济社会发展以及人口数量的增长，区域脆弱性水平呈上升的趋势，即经济人口社会日益复杂，区域的公共安全状况将越来越严峻。以广东省为例，改革开放后它的GDP年平均增速为13.6%，吸引了大量流动人口，积累了不少社会矛盾，区域脆弱性水平不断升高，并对当地经济发展产生了负面影响。因此，广东省正面临发展的结构转型，同时致力于缓解社会矛盾，降低区域脆弱性水平。

从图3来看，尽管区域脆弱性水平的上升会在一定程度上抑制经济人口社会的发展，从而又反馈调节区域脆弱性水平上升、恶化的趋势，即脆弱性视角下的区域公共安全系统具有一定自我调节的自适应性，但这种调节改变不了区域脆弱性水平随经济社会发展和人口数量增长而上升的总体趋势。目前，广东区域脆弱性水平依然处于上升态势，、安全生产事故、公共卫生事件和自然灾害时有发生，社会维稳任务偏重。仅仅依靠公共安全系统自我调节是不够的，仍需主动采取措施解决社会问题、协调社会矛盾、降低区域脆弱性水平。

（3）区域公共安全系统的系统分析。区域脆弱性主要受社会经济子系统和自然环境子系统的脆弱性影响；公共危机应对能力是由危机应对的体制机制建设、危机管理人员的专业素质、危机应对的基础设施建设及投入，以及科学技术保障决定。各级子系统内外部的相互关系共同决定了区域的脆弱性水平和区域公共危机应对能力，而区域脆弱性水平和公共危机应对能力又通过相互作用决定了区域的公共安全水平，基于前面各级子系统的分析，可以得到区域公共安全系统系统内不同要素的相互逻辑关系，见图4。

图4 “脆弱性—能力”视角下公共安全系统SD模型 从图4可以看出，在区域公共安全系统中，能力系统与脆弱性系统既相互影响，又共同作用于区域的公共安全水平，而区域公共安全水平也会反作用于区域脆弱性水平和公共危机应对能力，形成一个相互耦合的复杂系统。同时在能力和脆弱性系统内各要素之间具有动态的相互依赖、相互影响关系，并通过公共危机应对能力和区域脆弱性水平对区域的公共安全水平产生影响。

三、公共安全事件作用机理分析——微观机理

公共安全的微观作用机理分析就是具体公共危机事件的机理分析，脆弱性与应对能力同样是公共危机事件发生的影响因素，在脆弱性与能力的对比关系达到一定程度时就会发生公共安全事件。当前广东省的危机应对能力虽然不断提高，但整体公共安全状况并没有得到根本地改善，公共安全事件仍有发生。2011年发生的“乌坎事件”正是脆弱性不断积累、危机应对能力不足引起的。本文将以“乌坎事件”为例，在“能力-脆弱性”的综合视角下，利用突变理论模型对公共安全事件作用机理进行分析。

突变理论由法国数学家Rene Thom创立，该理论及模型在社会科学研究中很重要的方式之一就是经验方式，即在系统的势函数未知的情况下根据系统表现的外部性态来建立它的一个突变模型。公共安全事件符合突变模型要求的多模态、不可达性、突跳、发散、滞后五个特征[3]，突变模型是合理解释事物运动由渐变引起突变的研究成果，是研究公共安全事件所适用的理论。根据“脆弱性-能力”综合视角，我们认为公共安全事件的发生所处环境及事件主体本身的整体脆弱性和政府危机应对能力的强弱两个因素共同决定的，因而符合突变理论中的尖点突变模型的要求，即由1个状态变量和2个控制变量构成。

根据尖点突变函数推导过程，公共安全事件的势函数可表述为：V=v（x，c）。在该势函数表达式中，V表征的是公共安全事件的大小，反应在乌坎事件中，可作为事件是否在可控范围内；式中的x是状态变量，即公共安全事件的演化的状态是安全还是危险，是一维变量，表征的是公共安全事件本身的状态特征；而式中的c是控制变量，指的是事件发生所处环境及事件主体的整体脆弱性和政府危机应对能力两个因素，是二维变量，可用参数u，t，来分别予以表示。该尖点突变模型可由图5表示。

图5 公共安全事件的尖点突变模型乌坎事件开始于2011年9月21-22日，因土地问题村民与政府发生矛盾，由于政府解决问题不力，事态急剧恶化，甚至一度出现了村民与政府的直接对抗和冲突。后来，政府官员进驻乌坎村，双方矛盾化解。在事件发生之前，土地问题导致社会矛盾积累，导致区域公共安全的脆弱性不断增加；事件发展初期，政府行为失当，公共危机应对能力低下，导致矛盾进一步激化，脆弱性进一步增加，最终导致危机的爆发；当政府意识到问题的严重性后，积极采取措施，化解矛盾，缓解对抗气氛，最终解决问题，在解决矛盾的过程中伴随着政府危机应对能力水平的提高和区域脆弱性水平的降低。原广东省委书记表示，“乌坎事件”是一个教训，广东要“解剖”乌坎“麻雀”，为村级组织建设提供借鉴。[4]这种学习借鉴有利于广东危机应对能力的提高。

在突变模型中，平衡曲面是指所有临界点所构成的曲面，在乌坎事件里，可指乌坎村村民的行为和态度处于温和状态的情形，村民们通过合理途径表达诉求，没有采取对抗和极端行为。奇点集是指公共安全事件从安全状态突变为危险状态期间（尽管只有很短暂的时间）对应的脆弱性水平和能力水平，在乌坎事件中，则表征为人群处于危险状态的情况，村民与政府开始对抗，矛盾激化。分歧点集也即是奇点集在控制面（由两个控制变量所构成的平面）上的映射，一般是由平衡曲面方程和奇点集方程联立所得。在该子系统研究中，分歧点集表征的是公共安全事件产生状态突变时，脆弱性和能力的恶化程度，就乌坎事件来说，分歧点集描述的是骚乱人群作为行为主体在实施极端行为时心理状态变得更具脆弱性，同时政府相关人员简单、粗暴和错误的处理方式所表征出来的应对能力的低下进一步恶化事件状态，进而事态失去控制。

通过模型分析，可以看出公共安全事件事件发生过程的连续性和突发性的统一。公共安全事件发生前，不论是脆弱性水平还是能力水平都是连续缓慢变化的，但是事件的发生却是是瞬间完成的；对于整个事件来说，是连续性和突发性的统一。此外，在公共安全事件的发生受到两个控制变量——能力和脆弱性的影响，公共安全事件的发生往往由于能力和脆弱性同时恶化引起的，单一的脆弱性积累或应对能力恶化往往不会引起公共安全事件的爆发，在脆弱性和能力同时恶化的过程中，由于恶化程度的不同，可造成事件不同程度的危险状态。乌坎事件中，当政府相关部门对问题回应不积极时，人群仅是游行示威，并未出现什么过激甚至与政府对抗的举动，但是当政府对事件进行错误定性并逮捕五名村民，试图通过采取简单粗暴手段制止这种请愿行为的时候，矛盾被激化，引爆了乌坎村民的对抗情绪，进而导致更严重的破坏行为，可见不同的手段对于事件结果有着关键影响。

乌坎事件位列北京大学公民社会研究中心2011年度公民社会十大事件首位，关于乌坎事件，认为，“乌坎事件的发生有其偶然性，也有必然性，这是经济社会发展过程中，长期忽视经济社会发展中发生的矛盾积累的结果，是工作‘一手硬一手软’的必然结果。”[5]矛盾和问题的积累导致区域公共安全脆弱性水平不断提高，同时政府长期忽视危机应对能力建设，当脆弱性水平和能力水平的对比达到一定程度时，就会发生突变引发公共安全事件的发生。同时，公共安全事件的发生受到区域宏观公共安全的直接影响。

四、结论

本文在“能力—脆弱性”综合视角下，通过构建系统动力学模型对区域宏观公共安全演化机理进行了分析，通过构建尖点突变模型对具体公共安全事件的作用机理进行分析，在此基础上，本文得到所研究的结论。

区域公共安全水平受区域脆弱性水平和危机应对能力的影响，区域公共安全水平与区域脆弱性水平有着负反馈关系，而与区域公共危机应对能力之间存在着正反馈的回路关系。区域脆弱性的关键影响要素分为社会经济系统的脆弱性和自然环境系统的脆弱性，社会经济系统脆弱性受到区域人口及区域经济发展等相关因素的影响，自然环境系统的脆弱性主要受到环境污染水平和资源稀缺度等因素的影响；危机应对能力的关键影响因素为危机应对的体制机制建设、危机管理人员的专业素质、危机应对的基础设施建设及投入、危机应对的科学技术保障。各因素之间相互作用，相互影响，共同决定区域的公共安全水平。可以为区域公共安全治理提供良好的支撑。

同时在区域宏观公共安全环境的影响下，当脆弱性与能力的对比超出一定限度的时候就会爆发危机，导致公共安全事件的发生。公共安全事件发生前，脆弱性水平和能力水平都是连续缓慢变化的，危机的爆发却是瞬间完成的，是连续性和突发性的统一。政府在日常工作和处理公共安全事件的时候应防微杜渐，尽量避免矛盾的积累，尽量降低区域的脆弱性水平，同时积极采取措施增加区域的危机应对能力水平，防止公共安全事件的爆发。

基于“脆弱性-能力”视角的区域公共安全演化机理和具体公共安全事件作用机理的研究对速发展和不确定性不断增强的时代具有重大的意义，有助于帮助政府优化公共安全应对策略和明确加强公共安全的工作重点，提高地区承受危机事件的能力，有利于公共安全事件的有效应对，减小危机事件带来的损失，预防控制风险的扩大蔓延，构建安全、和谐社会。

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[4]为村级组织建设提供借鉴 广东要“解剖”乌坎“麻雀”. http：///News/201215/home/ 63 6264618200.shtml.

“Wu Kan” Incident Provides Reference for the Rural Grassroots Organizational Building. http：/// News/ 201215/ home/ 63 6264618200.shtml.

[5]广东省委书记称“乌坎事件”有其必然性. http：///xwzx/gnsz/gdxw/201112 /21/t20111 221_22937585.shtml.

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关键词：城市公共安全；治理结构；“府际关系”；伙伴型“府际合作”机制

中图分类号:D63文献标志码:A文章编号：1002-7408（2012）09-0008-04

基金项目：天津市哲学社会科学规划项目“‘双维度、多线性’：弹性化城市公共安全管理体系研究——以天津市为例”（TJZZ11-009）的阶段性研究成果。

作者简介：王雪丽（1978-），女，辽宁海城人，天津商业大学公共管理学院行政管理系副教授,南开大学政府管理学院博士研究生，主要从事政府间关系、地方政府与政治等研究。一、问题的提出

道萨迪亚斯(C.A.Doxiadis)指出：“一个城市必须在保证自由、安全的条件下，为每个人提供最好的发展机会，这是人类城市的一个目标。”城市作为人类政治、经济、文化交流的集中地和社会生产、生活的中心枢纽，其公共安全状况既是经济社会正常运行和可持续发展的重要基础，也是城市竞争力和城市形象的重要表现。当前，随着城市化步伐的加快和城市经济的快速发展，各种社会矛盾开始凸显，各类公共安全事件屡屡发生，城市公共安全问题已经成为妨碍城市和谐发展的重要因素。与此同时，学界对城市公共安全问题的研究也开始呈现蓬勃兴起之势。总体来看，学界对城市公共安全问题的研究主要集中于三个角度：第一类，重点在于抛出问题，旨在描述性地对城市公共安全问题进行全景式的呈现，如《中国城市安全警告》《城市突发公共事件的内涵、类型与风险识别研究》和《社会转型期的城市公共安全分析》等；第二类，从国际比较的视角，旨在介绍西方发达国家在城市公共安全治理方面的经验，并力求通过对比发掘有益借鉴，如《国外大城市危机管理模式研究》和《美国公共安全管理模式及其启示》等；第三类，着眼于对策研究，具体研究视角各不相同，早期有“政府中心论”，认为政府是提供城市公共安全的唯一主体。后来，政府在城市公共安全领域的管理“失灵”，促使一些学者开始反思传统城市公共安全管理模式的弊端，越来越多的学者开始从多元治理的视角出发，探寻城市公共安全治理的新模式，如《转型社会的公共安全治理———从公民社会的维度分析》和《城市公共安全服务供给的合作网络》等。从目前已有研究来看，在构建城市公共安全治理机制时，绝大部分的文献倾向于将政府视为一个整体，而忽视了其内部的复杂结构，因而其研究多注重政府与公众、媒体、非政府组织、私人部门之间的关系协调问题，而对政府系统内部的“府际合作”问题关注和研究不够。然而，毋庸置疑的是，政府在城市公共安全治理结构中始终处于核心地位，政府系统内部各个行为主体间的关系运行情况，必然会影响到城市公共安全治理的绩效。基于此，本研究试图厘清中国城市公共安全治理中涉及到的各种“府际关系”，挖掘阻碍各个政府行为主体在城市公共安全治理中深度合作的各种因素，并在此基础上，提出在城市公共安全治理中构建伙伴型“府际合作”机制的设想。

二、城市公共安全治理中的“府际关系”

城市公共安全治理过程中，始终伴随着“府际关系”因素的影响。从某种程度上说，由政府内部复杂结构引致的“府际合作”状况会深刻影响城市公共安全治理的绩效。因此，厘清城市公共安全治理中的各种“府际关系”，对于提升整个城市公共安全治理水平不仅非常必要，而且有着重大意义。具体来说，城市公共安全治理中涉及到的“府际关系”包括如下三个方面的内容：

1.市、区两级政府间的纵向“府际关系”。除县级市及少数辖区范围较小的地级市外，目前中国绝大多数城市都设置有市辖区建制。市辖区是设置在城市中的一级行政建制，与城市中的市政府之间具有上下级的行政隶属关系，在市与区的职责划分中处于从属地位。从一般意义上说，由于城市管理强调整体性，市辖区政府在城市管理过程中，通常要绝对服从市政府的统一安排和调配。然而，由于城市公共安全治理有其特殊性，因此，市、区两级政府在公共安全治理中的职责划分和权力配置等方面也应该具有一些特殊性。特别是在公共安全事件突发的非常状态下，市政府向区政府授权的限度和原则如何把握，市、区两级政府之间的职权运行如何实现无缝隙的有机对接，市、区两级政府在城市公共安全治理中的责任如何动态认定等，都是需要重点关注的问题。

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城市在膨胀，而公共卫生、城市基础设施、通讯、环境、商品供应、社会稳定、灾害防控等任何一个方面出现问题，都可能威胁到城市的公共安全。

【公共场所】“夺命的铁盒子”：公交、地铁、火车站等人流较大的场所，都有可能存在较大的安全风险。广州公交爆炸导致多人死亡，武汉公交多次发生自燃事故，让城市市民出行不可或缺的公交车，常常也会成为“夺命的铁盒子”。

【高层楼宇】“高耸的火患”：哈尔滨、上海、沈阳……城市的高层楼宇越来越多，高层失火引发的群死群伤隐患加大，火灾所造成的严重后果凸显出城市公共安全的建设已经迫在眉睫。加强对城市有毒、有害、易燃、易爆等危险源的辨识、监测、风险评估和控制等，做好城市公共安全规划、城市重大事故应急预案与应急救援辅助决策支持等都成为必须面对的课题。

【老旧电梯】“吃人的跳楼机”：中国内地有超过200万台电梯在运行，电梯保有量近年以20%左右的速度增长。然而，庞大的电梯数量也为其运营安全带来诸多挑战，多发的电梯事故令人揪心：2012年9月，武汉一在建工地发生载人电梯从百米高空坠落事故，造成19人死亡；不到两个星期，一名女顾客在上海南京东路华联商厦踏入电梯空门，从6楼坠落；长沙、温州、深圳都曾出现电梯变成“跳楼机”的现象。

【公共设施】“脆弱的生命线”：2014年8月，台湾高雄市前镇区多条街道陆续发生可燃气体外泄，并引发多次大爆炸，造成死伤超过300人。所有城市的正常运转，都是在一条条脆弱的生命线的牵引下实现的，水、电、煤气、交通、通讯、物流等等，任何一个环节出现问题都可能引发城市的大瘫痪……

【工厂隐患】“会爆炸的粉末”：2013年6月，吉林德惠禽类加工厂发生特大爆炸燃烧事故，百余人遇难；2014年8月，昆山中荣金属制品公司车间爆炸，造成70多人受伤……重大安全事故面前，完备的规章却成了一纸空文，为所有忽视安全生产、单纯追求GDP的地方敲响了警钟。

然而面对隐患，城市安全管理中数据分析已经能力不足，成为突发事件防范能力薄弱的软肋。应利用手机或移动终端，建立“大数据”模型分析并预测风险，发挥其对公共安全危机的重要预警作用，避免大数据成为闲置的“大量数据”。

大数据技术用于公共安全管理体系事先预警是可行的。百度研究院的一份报告显示，通过大数据对人流量的定位数据、搜索数据进行深度挖掘发现，根据地图上相关地点搜索的请求量，至少可能提前几十分钟预测出人流量峰值的到来，提前采取措施进行预防，但政府部门对突发的公共安全事件中，大数据的分析能力还有待提高。

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[摘 要] 城市公共安全事件频发，如何保障城市公共安全成为学者们日益关注的重点。从概念、体系架构、存在问题、风险评价、国外启示、解决对策等方面总结了对于城市公共安全的研究。在此基础上，提出城市公共安全的未硌芯糠较颍尤其是城市安全文化的重要作用。

[关键词] 城市公共安全；风险；安全文化

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 05. 113

[中图分类号] D631.4 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）05- 0208- 02

0 引 言

2014年，我国城镇人口占总人口比重达到54.77%，城镇化已进入快速发展阶段。面对城市问题频发的现状，学者们在城市公共安全领域开展了一系列研究，对什么是城市公共安全进行了理论概括，进而对城市公共安全的体系架构、管理问题、评价体系、国外启示和解决对策等进行了一系列详细深入的研究。

1 城市公共安全的概念

对于城市公共安全概念的界定，学者们从不同的学科背景出发，对城市公共安全进行了不同角度的解释。总的来说，城市公共安全概念有狭义和广义之分。有学者指出，城市公共安全是指在城市发展过程中不发生突发事件的状态和能力，并使社会和公民个人在从事和进行正常生活、工作、学习、娱乐和交往时有一个稳定的外部环境和秩序%。

2 城市公共安全管理中存在的问题

2.1 对城市公共安全的认识不够、意识薄弱、防灾和自救能力欠缺

城市居民不仅安全意识薄弱，而且欠缺应对突发事件的自救能力，接受过危机应对和生存救济方面的知识和能力培训的不到10%%。此外，安全意识的缺乏还表现在某些管理部门和行政人员乃至整个社会中。对公共安全问题不重视，或者由于缺乏经验认识不到问题的严重程度，轻视安全隐患，停留在“亡羊补牢”的阶段，没有做到未雨绸缪、提前预防。

2.2 机构设置不完善，职权交叉，缺乏统一长效的协调联动机构

当前，城市公共安全仍然是以分部门、分灾种的条块分割式管理模式为主，城市公共安全工作被人为地分割，各种类型的灾害与突发事件都有各自对应的职能部门来处理。这种管理模式首先使每个职能部门都建立了部门内部的应对机制，增加了管理成本，造成人力、物力、财力的极大浪费；其次，一个问题往往由多个部门共同解决，部门之间的措施、资源和信息难以统筹协调、统一调配。

2.3 社会互动不足，难以有效调动社会资源

我国公共管理领域一直存在着“强政府、弱社会”的现象，政府在城市公共安全管理上多采取“垄断式管理”，缺乏对社会问题和公民需求的深入了解。有学者提出，随着城市的不断发展和社会转型的日益深入，个体化、多元化的利益诉求和矛盾突出，并带来了一系列的社会问题。

3 城市公共安全对策研究

3.1 加强公众安全意识教育

加强公众安全意识和危机意识教育、加强公民自救他救能力培训，可以减少和避免因行为不当而造成的损失扩大，在遇到突发事件时做到临危不乱，听从指挥。此外，对城市居民进行安全教育可以营造一种良好的安全氛围。加强公众安全意识教育的主要责任在政府，政府应该建立自身主导的公共安全宣传引导系统，加强日常对公众的公共安全防范意识、防范知识的普及，强化对公民公共道德、公民义务的宣教，以提高公众维护公共安全的能力和水平。

3.2 完善城市公共安全管理体系和运行机制

有学者从政府内部关系和外部管理两个角度出发，提出在政府内部构建伙伴型“府际合作”机制的设想，加强行为主体在城市公共安全治理中的深度合作；在政府与社会关系上构建“双维度、多线性”的协同治理型城市公共安全体系的新思路，在完善政府内部治理结构和充分动员社会化力量的基础上，从政府系统内的自循环逐步过渡到政府与社会协同治理的双循环。秦攀博根据政府和公众在公共安全防不胜防时产生的“无力感”，提出建立公共安全风险治理的社会心理疏导机制，改善城市居民内心存在的安全焦虑。

3.3 加强城市公共安全规划

孙明提出城市公共安全规划应包括理论规划和技术规划两个要点，并进行了具体分析。胡志良指出，城市公共安全基础设施是城市健康持续发展的最基本的物质保障，城市公共安全基础设施的体系框架应包括基于综合防灾的城市公共安全基础设施认知、基于过程管理的城市公共安全基础设施时间体系和基于规划需求的城市公共安全基础设施空间体系。

4 评述与展望

当今城市安全问题日益突出，受到学者们更为广泛的关注。学者们从概念、体系架构、存在问题、评价、国外启示以及解决对策等方面进行了丰富的研究，但其研究仍然存在一些不足，对城市公共安全问题的产生原因需要更为深入的探究。笔者认为，城市安全文化的缺失，也是造成城市公共安全问题的重要原因。未来对于城市公共安全的研究可以围绕两个方面来展开：首先，加强对于城市公共安全体系构件的纵深研究，研究其运行机制，深入挖掘内在机理，从本质上解决城市公共安全问题。其次，加强城市安全文化的研究，城市安全文化作为影响城市公共安全的隐性因素，其蕴含的学术价值需要更为深入的探讨。

主要参考文献

[1]赵跃昕.加强城市公共安全管理的重要意义和对策[J].法学杂志，2011（z1）：192-193.

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一、社会公共安全供给中流动人口“市民化”协同治理的重要意义

在当前社会转型期和风险社会背景下，传统自上而下的管控式流动人口管理模式已无法适应社会管理综合治理的需要。社会公共安全的实现需要立足于保障流动人口基本权益，以为其提供多元化服务为基础，通过多机构与社会多方协同治理。“创新社会管理中的社会公共安全供给模式，应是政府主导下的、以民主恳谈和多元协商为基础的全社会公共安全协同的实现。”[1]流动人口的“市民化”协同治理，是社会公共安全协同供给的重要组成部分，是创新社会管理的重要途径和构建和谐社会的必然选择。

流动人口“市民化”协同治理有利于满足流动人口日益增长的社会公共安全需求。流动人口的主体为农民工群体，从总体上说，这类群体在社会中处于相对弱势地位。一是这类群体文化程度与劳动技能相对偏低、工作稳定性差、收入也偏低，在城市中生活较为困难；二是由于是外来人口，户籍制度的障碍使其常常被城市社会福利体系排斥，在教育、医疗、住房、就业等方面享受城市资源与服务有限；三是由于生活习惯、生存境遇等的差异，这类群体的城市融入程度低，城市认同感和归属感差，与本地居民的相处存在种种障碍，甚至会引发矛盾。因此，这类群体在城市中自我保护的社会资源匮乏，抵御各类风险的能力不足，在人身安全、财产安全和社会治安与秩序安全等方面获得社会公共安全服务的需求和愿望更加强烈。流动人口“市民化”协同治理赋予流动人口“新市民”身份，有利于第一时间了解其安全需求，提供安全服务，以防止其在社会公共安全体系中被边缘化。

流动人口“市民化”协同治理有利于区域社会治安状况的改善。由于流动人口群体生存状态的上述特点会使其产生巨大的心理压力，其行为失范的可能性也随之增大。然而，这种情势并不意味着就可以简单将流动人口与城市社会公共安全之间直接挂勾，认为流动人口群体对城市社会公共安全产生巨大的威胁。

“越轨和犯罪并不是越轨者和犯罪者单方面的事情，而是和社会的反应（包括社会控制的努力）紧密相联的。因此，对于同样的外来流动人口以及同样的聚集状态，不同的社会关系模式和不同的社会政策供给，都会对结果产生不同的影响。”[2]与本地常住居民相比，流动人口犯罪率相对较高，根本原因还是由于这类群体无序涌入城市及聚居状态、社会管理不到位和各类社会保障供给不足等引起的。如果从政府治理的角度上，以“市民化”管理为契机，立足于这类群体的经济与生活、社会融入度、居住状态、社会地位等的改善，实现社会政策变迁和管理创新，将有助于社会治安状况的改善和良性发展。

流动人口“市民化”协同治理有利于提升社会管理综合治理的效能。流动人口的流动性特征常常成为社会公共安全供给的障碍，增加了流动人口社会公共安全供给的难度，主要表现在：首先，从江苏省公安信息网的警情信息的分析，近几年来，在江苏流动人口被杀、被伤害致死案件呈逐年增多趋势。这类群体往往居住地与工作地不稳定，流动性大，大大增加了被侵害的可能性。其次，流动人口进行流动作案的比例相对较高，相对而言，这类刑事与治安案件侦查难度大，破案所需的资源多、成本高。最后，流动人口聚居地区的社会治安环境复杂，影响社会秩序与稳定的因素较多，分散居住的人员信息采集、走访、法制宣传教育等较为困难。这些都增加了流动人口管理难度。流动人口“市民化”协同治理是破解这一难题的重要途径，通过成立专门机构为“新市民”提供安全、劳动就业、计生、社会保障、法律援助等多领域服务，将有利于其在本地安居乐业，实现社会管理综合治理。

二、流动人口“市民化”协同治理：张家港的实践模式

流动人口“市民化”协同治理，是指建立由多个职能部门人员组成的流动人口服务管理机构，通过各种配套制度与政策的完善，调动社会多方力量为流动人口提供专门服务，促进流动人口“市民化待遇”的逐步实现。由于需要以相关城市财政与资源投入、协调城市本地人口与流动人口的关系等基本条件与基础性工作为前提，基于我国城市化进程的发展和现实国情分析，这一流动人口管理模式应采用渐进模式，从小城镇试行做起，不断完善，并逐步推广扩大，通过制度环境的不断完善最终实现公众的自由迁徙和安居乐业。张家港在这一方面进行了有益探索。

2012年张家港市新市民事务中心成立后，以“亲情化管理、人性化服务、市民化待遇”为宗旨，组织、指导和督促全市各级组织、单位开展流动人口服务工作，实现公共部门对流动人口服务管理与社会公共安全供给方面的协作。2012年，首推新市民积分制管理，按照政府主导、部门协同、社会参与的思路，通过政策与制度创新，调动全社会力量共同参与新市民服务工作。主要内容为：通过科学设定计分标准，突出加大新市民个人素质、获得表彰奖励、为张家港经济社会发展作出贡献的分值权重，新市民在按规定量化评分后的积分达到市当年规定分值并符合条件的，可享有入户、政策内生育未成年子女（在本市入园、入学）参加居民基本医疗保险及入公办幼儿园、义务教育阶段公办学校读书待遇。这一管理机制为张家港流动人口服务管理及社会公共安全供给由协作向协同的转化创造了条件。

目前，新市民事务中心，除了户口准入、居住证办理等日常业务外，还在以下四个方面建立了较为完善的服务管理制度体系，成为“身份统一、权利一致、地位平等”的流动人口“市民化”协同治理的制度基础。

构建新市民救助体系。从2009年起，全市设立“特困新市民救助基金”，总额为50万元，规定：在张家港居住并办理居住证，或持有效期内的暂住证1年以上，因病灾等意外情况造成生活困难的新市民，经申报同意，可得到和本市居民临时救助标准一致的救助；同样对在该市居住并办理居住证，或持有效期内的暂住证1年以上，有固定职业、固定住所、固定学校的新市民独生子女家庭，设立计划生育救助专项资金。

新市民社会组织制度建设。2010年5月，成立全省首家新市民共进协会，全市各村（社区）陆续成立分会，使新市民享有更广泛的教育管理自，协会已成为上下联系的新纽带、维护平安的新典范、服务新市民的新载体。2012年，张家港在5000人以上新市民工作、生活的村（社区）全部成立分会，目前已成立分会39个，会员5435名。协会在技能培训、困难救助、权益保障为新市民提供了组织保障。

促进新市民素质提升。以新市民事务中心为依托，通过常态化的文体活动和宣传教育为新市民的自我发展提供平台。如通过知识竞赛、送法下乡、专题教育等形式，提高新市民法制素质；举办“春风行动”、技能培训和操作大赛等，提高新市民生存发展能力；举办各类文艺晚会、体育运动会，实施“文明绿卡”工程，提高新市民文明素质等。

推进新市民积分制规范化管理。2012年，在充分调研基础上，《张家港市新市民积分管理暂行办法》和《张家港市新市民积分管理实施细则》颁布，同时公布积分管理计分表和积分管理工作流程，为新市民提供了按其所得积分高低在申请镇（区）内排名的机会。每年市政府根据经济社会发展和公共资源配置情况，公布入户、入学，医保指标，排名在指标数内的新市民，可按规定享受入户、入居民基本医疗保险和子女入公办学校（幼儿园）等相关待遇。

三、流动人口“市民化”协同治理体系的组织构架

成立流动人口服务的专门机构是流动人口“市民化”协同治理体系的组织基础。张家港新市民事务中心目前下设综合秘书科、业务指导科、法制宣传科、人事科、网络信息科、入户申办科、入医申办科、入学申办科八个科室。全市八镇一区都建立了镇（区）新市民事务中心，并建立了241个新市民工作站，组建了由823名专职协管员和4000多名兼职信息员组成的流动人口服务工作队伍。以新市民服务中心为核心，形成了两个层面的公共安全服务管理体系。一是不同公共部门的协作体系。以新市民事务中心为平台，加强与综治、公安、计生、司法、劳动社保、教育、卫生等部门的协作，共同构筑服务导向的社会公共安全网络。二是以新市民事务中心为平台，通过公安机关与房东、非营利性组织、社区志愿者等第三方主体的协作，整合社会资源，共同创造社会公共安全协同环境。张家港新市民事务中心在江苏率先成立了“新市民共进协会、住房出租管理协会”两个自治组织，构建“政会互融”新模式。张家港所创立的流动人口协同治理体系的组织构架如下图：

这种组织构架的作用在于，一是实现了对流动人口的“大部制”服务管理。将与流动人口相关的政府职能进行整合，体现了对流动人口的尊重与对流动人口工作的高度重视，有利于多部门协作为流动人口解决实际难题，切实保障其基本权益，提升政府绩效与社会管理效能，提升流动人口对该城市的认同度与归属感。二是促进了对流动人口服务管理的广泛社会动员。特别是在最基层社区层面，对流动人口工作管理的专门化有利于社区对本区域内流动人口的关注，通过多种形式的社区活动和户口管理员的走访，有利于出租屋房东、志愿者、企事业单位等社会各方关注、理解和参与流动人口服务工作。

四、流动人口“市民化”协同治理体系的

运行维度与社会效应

建立和完善流动人口“市民化”协同治理体系的目标是，通过政府主导下的社会协同治理提高流动人口同城化率，大力推进流动人口基本公共服务均等化与同城化程度，并作为城市率先基本实现现代化的重要指标，促进城市公共服务水平的全面提升。其运行主要由信息平台、社区平台、组织文化平台作为支撑，相辅相成，成为流动人口“市民化”服务管理的重要保障。具体包括以下几方面运行维度：

通过对流动人口信息的全面采集和智能化管理，提升流动人口管理的服务水平。实施流动人口信息高标准社会化采集工程，实现信息资源化、资源数据化和分析智能化。通过研发不同类型的数据库，如出租户、16周岁以下人员、社会关系人、同户籍同姓名出生日期人员等，通过智能模块实现信息实时比对与研判。通过扩展社会化采集点和信息移动采集研发，实现流动人口信息采集的便捷、全面和高效服务。在此基础上，加强新市民信息与公安机关协同网络建设，实现新市民服务管理的规范化与集中化。在新市民积分管理中，新市民信息更与计生、税务、劳动社保、卫生防疫等多部门信息协同，形成完整的信息网络，有利于为新市民提供更优质的服务。这一维度的良性运行有利于全面了解流动人口信息，实时而准确地了解流动人口的状况和需求，社会公共安全供给和社会管理服务提供中有的放矢，提升服务品质。

通过以社区警务为核心的社区服务向流动人口群体倾斜，推进流动人口的城市融入，提升其社会归属感与安全感。在社区范围内，按照地域面积、新市民数量、治安情况等基本要素，推行网络式管理，在“网格”内推行社区民警与专职户管员组成的新市民服务管理队伍，通过“责任承包”方式具体负责各自网格内新市民的信息采集、居住证办理、社情民意收集、治安管理等工作。在社区范围内，采取主动上门服务的方式，通过面对面沟通交流，加强针对新市民群体的法制与安全防范宣传教育，切实解决这一群体面临的现实困难。以社区警务为核心，带动社会救助、社会保障、劳动就业等各类社区服务对流动人口的倾斜，提升流动人口对本社区的归属感。通过对流动人口群体高覆盖率的服务，使其与本地居民、地方公共机构与社区自治组织深入交流，增加了他们的归属感与社区融入，使其安全感得到显著提升。

加大对流动人口组织与文化建设方面的扶持力度，提升其在治安管理、司法救济、矛盾调处等方面的作用发挥。长期以来，流动人口往往处于被动接受管理的角色，流动人口“市民化”协同治理的意义在于，使流动人口与社会管理第三方（即承担社会管理法定职责的公共部门和本区域流动人口个人以外的第三方，包括各种社会自治组织及其成员、工商企业、志愿者等）成为流动人口服务主体，通过制度机制转变促进其自我约束、自我管理、自我教育，激励其参与社会公共安全供给。主要通过协会形式形成流动人口相关社会组织，努力构建并积极培育其自身组织文化：新市民共进协会开展爱心助学帮扶、新市民子女特色夏令营等主题活动，并配合相关部门开展政策宣传、疾病预防、学习培训、维权慰问等，形成新市民自我发展及与公共部门交流的重要平台，有利于为更多新市民提供优质服务。住房出租管理协会则明确房东参与社会公共安全供给的主体责任，通过宣传、互助、奖励等多种形式，使其成为政策法规的宣传员、矛盾纠纷的调解员、社会治安的信息员，成为流动人口协同治理中重要的第三方力量。确立了流动人口在城市中的主体地位，有利于促进流动人口服务管理的社会化发展，进而实现流动人口服务管理的社会多元合作共治。

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望着窗外笼罩的雾霾，闻着四处排泄的化学污气，这是环境污染；

一两个小时的暴雨，就能让整个城市陷于瘫痪，这是脆弱的城市系统……

这些普遍的“城市病”，专门“欺负”抵抗能力差的城市。福州市对症下药，大力实施新型智慧城市建设，开出了“2中心、2平台、12应用”这一剂“妙方”。

“城市病”：遏制经济可持续发展

福州市作为我国东南沿海重要城市，是国家级新区、自贸试验区、海上丝绸之路核心区和生态文明先行示范区，“四区叠加”催生政策、项目、资金、人才等要素聚集，这些要素在给福州市智慧城市建设带来新的发展动力的同时，也带来了产业转型支撑力不足、农业信息化水平较低、信息基础设施建设有待加强及信息化推进体制机制创新滞后等“城市病”，严重影响福州市经济的可持续发展。

2015年12月，第二届世界互联网大会期间，福州市政府与中国电子科技集团公司（以下简称中国电科）签署了《新型智慧城市战略合作框架协议》，提出以构建新型智慧城市的方式，推进物联网、云计算、大数据等新一代信息技术与城市现代化深度融合，着力解决福州城市病等突出问题，打造“先行之区、创业之都、生态之城、幸福之州”，建设“更具实力、更富活力、更有魅力的现代化新福州”。

2016年初，福州市政府和中国电科在充分调研的基础上，发现福州市在信息资源、网络安全、创新能力、机制保障、基础设施、公共服务、社会管理、生态宜居、产业体系等方面存在问题。其中，信息资源共享程度低，城市基础设施建设薄弱分别以较高比例，成为新型智慧城市建设需首要解决的问题。

当前，在信息资源方面，福州市基础信息资源建设尚处于初级阶段，宏观经济库和建筑物数据库尚未建立，人口、法人和地理信息等基础数据库有待进一步整合，数据质量有待提升，部门数据共享难度大，对数据的分析挖掘不够深入；在城市基础设施方面，存在如老旧小区光纤化改造受制约、WiFi覆盖区域和覆盖密度较小、物联网等智能感知设备对城市运行状态的感知维度单一、缺乏统一和标准的物联感知体系等问题。

针对上述存在的问题，福州市政府“十三五”规划给出了“妙方”：加快国家新型智慧城市标杆市应用项目建设，突破行业、部门间壁垒，建立统一开放的公共基础信息数据库，围绕交通、医疗、旅游、教育、养老、公共信用等领域，构建新型智慧城市通用功能平台，提升对突发事件的预警和应急处置能力。

“2中心、2平台”：加强信息共享

针对福州市信息资源方面存在的问题，福州市在进行全面体检后，明确了“病源”，对福州动起了“心脏搭桥”的手术，开出了建立“2中心、2平台”的药方。

“2中心”即建立城市运营管理中心和城市大数据中心，激活福州“大脑”活力。通过城市运营管理中心，全面整合福州市各领域数据，形成“城市运行一张图”，实现城市运行“情报可知、事件可视、事态可控”，为城市管理者提供智能决策支持，进一步提高福州市城市综合治理水平；城市大数据中心可针对部门数据共享难度大的问题，综合接入福州市各部门、各县（市、区）数据，进一步打通信息壁垒，提高政府对大数据的深度挖掘能力和安全管理水平，为政府决策、宏观调控、城市精准治理、公共安全保障等领域提供精确精准数据服务和基础设施服务。

“2平台”即建设通用功能平台和物联接入平台，为福州市搭建新的“心脏”。在数据开放共享的基础上，通过搭建通用功能平台和物联接入平台，可为福州发展注入新的脉搏。新型智慧城市与智慧城市不同，着力于将各种各样的数据整合起来搭建成一个大平台，实现“真智慧”。

在福州市建立通用功能平台，就是以数据的开放共享和融合利用为核心，实现跨区域跨部门应用集成，将城市中分散、独立、利用率低的数据建立关联性，打破信息孤岛，实现城市跨部门、跨行业、跨地域的综合业务处理并提高城市的互通互联，减少各部门重复投资，提高集约化建设水平。物联网通用接入平台，可以支撑建立多维度全方位的城市空间感知体系，满足不同行业和区域之间感知设备共享、应用互通的需求，实现城市物联感知网络共建共享。

“12应用”：加强城市基础设施建设

针对福州惠民基础设施建设不到位的现状，福州新型智慧城市“医生”再次开出药方，即建立城市“12应用”：城市网格化服务管理信息平台、智慧交通信息服务平台、公共安全云平台、福州市WiFi惠民工程、福州市公共信用信息平台、多规合一信息平台、城市内涝综合治理平台、火车站公共安全试点、市民公共服务平台、福州市中小企业公共服务平台、智慧旅游服务平台、区域卫生计生信息平台，提升市民的获得感和舒适度。

其中，城市网格化服务管理信息平台建设为福州市新型智慧城市标杆市重点应用项目之一重点推进。

篇13

[关键词]公共安全；治理理论；社会参与

[中图分类号]D691 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）08-0067-05

社会发展现代进程中，一定会经历一个或多个社会转型期。这些转型期各有特点，但社会问题频发是任何转型期社会的共性。同时，国家政府在治理转型期出现的社会问题的的能力和经验不足，因此对新的问题解决针对性往往较差。而公共安全问题在众多社会问题当中处于相对重要的地位，应对公共安全问题不容马虎。由于转型期政府能力、经验的局限，其他社会力量就要分担相应的责任。中国在转型期社会参与治理含公共安全问题在内的社会问题上，与其他国家有着“共性”，同时也存在着自身的“个性”，在治理效果上经验与教训并存。

一、现实挑战：转型社会公共安全问题

转型社会是社会发展必须经历的中间期，往往是从传统到现代，从封闭到开放的一个过程。这个时期，社会的结构、体制都将出现改变，在经济、政治、文化上出现多种观念并存的现象。多元化的共存就难免引发社会问题，公共安全问题也包含在其中。而转型社会中的公共安全问题会给社会带来更大的隐患，同时也直接关系到社会是否可以平稳度过转型期。

（一）转型期社会的特点

关于转型期社会的特点不同的学者研究后都有着各自的结论。研究东欧国家社会转型的外国学者Helga A・Welsh认为，转型期社会应该有以下五大特征：第一，转型是在相对有限的时间的制约下，处理某些相对重要的问题。第二，转型期过程和结果都具有极大的不确定性。第三，转型期迅速扩大的政治参与和政治沟通需求，改变了原有的威权主义结构。第四，转型是以精英为中心的，大众动员只是临时的。第五，转型包含商讨和谈判[1]。而研究泰国、菲律宾的学者Fred W・Riggs则认为，转型社会有三个特征：异质性、形式主义和重叠性。我国台湾学者金耀基对这三个特征又进行了更为具体的解释：“异质性”就是心态意识与物理环境上的广泛混合现象，即在经济上，自足的经济制度与市场制度并存；在政治上，威权主义观念与民主观念并存；在文化上，自由主义西化派与保守派并存；在社会上，传统的家庭制度与现代的社会组织并存。“形式主义”就是“应然”与“实然”的脱节，表现为制度制定与制度实践的背离。“重叠性”传统社会与现代社会的各种特征在转型社会中重叠并存[2]。

综合以上三位学者的观点，很容易得出转型社会的特点主要有以下三个方面：第一，国家治理能力不足。社会转型必然会挑战原有的国家结构、法规制度，同时也对国家治理能力提出更高的要求，国家原有的治理能力和经验就显得相对有限。就像Welsh所说的威权主义结构出现了改变。也像金耀基所解释的“形式主义”，也就是制度的制定与实践出现了脱节。第二，社会治理要素多元。转型期的社会就是一个多元的社会，其治理的主体和对象都存在多样性和可变性。这主要是因为，转型社会既有转型前的传统社会的特征又具备其目标现代社会的一些特点。这就使社会治理要素也要多元和不确定。这种与Welsh认为的转型过程结果不确定性相符。而Riggs认为的“重叠性”和“异质性”也可以在某种程度上归于这一特点。第三，治理活动参与加强。由于转型国家治理能力有限，社会组织和公民参与社会治理就必然得到加强。这也是新的治理模式的一个显著特点。也就是Welsh所讲的政治参与和政治沟通的需求扩大，以及转型必然包括的商讨和谈判活动。

（二）公共安全与传统安全

传统安全主要是指国家安全，即以政治安全和军事安全为核心内容的安全问题，如国家的统治、社会秩序的稳定、领土的完整、核心价值的保护等等。这些安全问题往往是国家来主导。随着冷战的结束，和平和发展成为世界主题。非国家安全问题日渐突出，于是国际社会提出了新的安全概念――非传统安全。非传统安全是一个相对概念，主要指国家安全以外的安全问题。虽然现阶段学界还没有一个统一的提法，但通常会把公共安全归入非传统安全。而公共安全区别传统安全的最主要的特征就是公共安全不再是由国家来主导，越来越多的社会参与成分渗透到公共安全当中。那什么是公共安全呢？学界虽没有统一的概念，但其主要内涵应该包括关系公民生命、公民权利、公共财产和公共秩序等问题的安全范畴。区别于传统安全，公共安全更加注重个人的价值，是以人为本思想做指导去思考安全问题。也可以认为国家安全属于政治安全高度的安全范畴（如国防、等），而公共安全则关注低于政治安全高度的安全范畴（如环境污染、能源危机、恐怖犯罪等）。近些年，越来越多的国家开始重视公共安全问题，原因是在和平时期公共安全对社会生活的影响远超过传统安全。而转型期社会问题突现，公共安全问题也处于多发态势。并且如果不重视公共安全问题，有些问题将会被发酵上升到政治安全乃至国家安全层面。

（三）公共安全问题给转型期社会提出了新的挑战

转型期是社会发展的必须经过的过渡期，其主要目的是为了社会良性发展，达到预定或者说是期望的目标。但由于转型社会的自身特点。使其必须面对包括公共安全问题在内的诸多挑战。首先，转型期一定会是一个公共安全问题的频发期。由于转型期社会的多元性的特点，势必会使社会产生出各种矛盾。文化间的差异，价值观上的分歧使整个社会都陷入在这样或那样的矛盾冲突中。在这样转型社会的大背景下，随着众多矛盾的集合，挑战社会整体的包容极限，社会问题隐患加剧，导致公共安全问题频发。国外一些国家在转型期的数据就能证明这一点。匈牙利在上世纪80年代末至90年代的转型期中犯罪率激增，仅1988年到1989年人均犯罪率增加了22%，1989年到1990年增加了54%。而波兰在1989年到1990年转型期间，侵害社会财产的人均犯罪率增加了一倍[3]。

二、效果有限：政府单方应对转型期公共安全问题困难

国家通过政府进行治理。政府的治理能力与需要其解决的社会问题是存在一定的差距的。政府不可能也不应该解决全部的社会问题，有众多理论支持这个观点。但在转型社会，由于社会在该历史阶段存在的特点，政府能力在应对含公共安全问题在内的社会问题上的能力差距明显加大。政府仅靠自身的努力解决转型社会公共安全问题成效有限。

（一）政府是有限的政府

“有限政府”是指政府自身在规模、职能、权力和行为上受到法律和社会的严格限制和有效制约。这也是当今社会对政府内含比较统一的看法。政府不应该也不可能是一个无限的政府，特别是在日新月异的当代。关于这一点以往的不同学派的学者都得出相同的诊断。以霍布斯、洛克等人为代表的社会契约论者认为，为了保障个人权利，尤其是财产权，人们便在理性基础上通过契约结成一个共同体，把自己的权利委托给一个更高的公共权威――政府。这就不难看出，政府是个人把权利让渡出来一部分形成的，所以其权利和能力就会有边界。而性恶论支撑下的古希腊的学者认为，“一些有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权利的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止[4]”。也就是说任何权力，包括政府的权力，必须要受到限制。而第三个对有限政府影响深远的理论派别当数西方经济学界的自由主义。该理论认为，在商品经济中，每个人都以追求自己利益为目的，在一只“看不见的手”的指导下，通过市场机制自发进行调节，因此政府干预是多余的。“管得最少的政府就是最好的政府”。这与中国道家的“无为而治”在某种程度上有着一定的一致性。这种理论不但希望政治是有限政府，甚至希望政府在治理上是一个“没有任何作为”的政府。

（二）以往治理经验不适应转型期

中国虽然有着改革开放30多年的社会治理经验，并且中国特色社会主义建设也被反复验证其科学性和有效性。但经验永远只代表过去，当今世界发展日新月异，同时中国又进入社会转型期。无论是在世界的大背景下，还是在国内发展的现状下，转型期社会的发展不平衡，多重矛盾并发的现象屡见不鲜。相对传统安全问题对治理的挑战，在现阶段应对公共安全问题的基础条件较差。缺乏相应的治理经验，同时以往总结的经验教训在新的历史条件下可操作性差。公共安全问题成为已当前凸显的重大社会问题。

1.以往的治理经验不是在多变的社会转型期总结出来的。我国改革开放30多年来，特别是前10年，我们取得飞速发展的成绩，也总结出一些宝贵的经验。但那都是在社会相对稳定、世界局势相对简单的历史背景下总结出来的，美国还没有把中国作为主要的竞争对手。考虑到当时中国的经济总量，周边的国家也没有把中国当作“威胁”。随着苏联的解体，中国经济总量达到世界第二（美日的主要竞争对手），中国人均收入进入“中等发达国家陷阱”阶段。以往的经验都没有考虑到这些问题所引发的连锁反应。

2.转型社会的的特点，及近年的新技术的应用使以往的治理经验失效。转型社会多重矛盾共存，社会要素多元到应对的治理方式要多元，反应迅速。特别是以信息技术为代表的新技术的介入，让治理更加复杂。就以舆情控制为例，改革开放初期，政府只需管理好传统媒体，就不会出舆情失控的情况，因为离开传统媒体，舆情的传播基本上只能靠口耳相传。但如今在新媒体，“微媒体”的冲击下，任何信息都可能被6亿网民中的一员传到互联网上，也可能被5亿手机网民中的一员用手机即时上传互联网上（数据来源2014年1月《中国互联网络发展状况统计报告》）。这些信息可以是文字，图片，甚至是视频。以往政治对舆情的治理经验基本上失效。

3.随着社会的发展进步，新的公共安全问题政府要从头开始认识和应对。社会的发展必然会出现这样或那样的新的公共安全问题，特别是在转型期有些新问题是没有经验可以遵循的。以外来生物入侵和PM2.5等公共安全问题为例，在社会发展没有达到一定的水平前提下，这两类问题都没有引起充分的重视，随着环境承载力的饱和，该类问题出现端倪。PM2.5引发的雾霾等环境问题：据不完全统计，2013年1月，亚洲开发银行与清华大学公布的报告称，中国空气污染每年造成的经济损失，基于疾病成本估计为6232亿元人民币，基于支付意愿估算则达到19734亿元人民币（以2012年中国GDP为基数）；而外来物种入侵上仅马铃薯虫等十余种外来有害生物，每年造成的损失超过574亿元人民币（国家环保总局公布数据）。这些新的公共安全类问题，都需要政府在没有以往经验的基础上重新认识应对。

（三）政府解决转型期社会公共安全问题的现实困境

转期社会公共安全问题已被中国政府充分认识，同时也积极地制定对策。虽然这些措施在一定程度上取得相应的效果，但由于转型社会的特点，政府解决公共安全问题存在以下几点现实困境。

1.政府解决公共安全问题需要多部门联动，对政府负担较大。公共安全问题涉猎范围广，特别是在转型社会，不仅涉猎广而且频发。这就要求政府各部门要进行联动。仅拿辽宁某市反恐怖工作领导小组成员来看，仅反恐这一类公共安全问题就要求51个机关部门、企事业单位来联动配合。虽然这种安排会达到高效，但同时也给相应的机关部门、企事业单位带来一定的工作负担。政府治理成本较高。

2.仅靠政府自身对转型社会的信息收集效果不理想。政府治理制定制度要求前期的信息收集，资料整理。转型社会的资料信息是多样的，也是多变的。并且有时要需要特定的专业知识。但由于政府用人制度的限制，无论是人员数量还是人员素质都很难与转型社会完全匹配。专业知识欠缺同时困扰政府相关部门。这样就对信息的收集时间上出现时滞，质量上也存在缺陷。

3.政府治理转型社会公共安全问题的政策制定脱节。针对转型社会频发的公共安全问题，我国政策的制定速度明显满足不了。我国现在针对公共安全问题的政策基本停留在《办法》层面，很少有相应的法规、法律与之相适应。特别是针对近些年来多发的网络舆情、，大都应用《治安管理处罚条例》中的几条处理，针对性和可操作性均不强。

三、有效补充：社会组织在解决转型期公共安全问题作用凸显

转型社会的一大特点，就是社会参与意愿强烈。在这个时期里越来越多的社会组织强大起来，随着其实力的增强，其政治参与愿望也随之强烈。而党的十八届三中全提出的国家治理体制和治理能力现代化的目标，也要求国家治理要有一个新的变革。这个变革不可单靠政府单方的力量，还要把社会组织的力量加入其中。这主要是因为，社会组织将是政府在社会治理上的一个有效补充。

（一）治理的内涵

通常意义上，治理是一个国家与公民通过合作、协商，建立伙伴关系，实现对公共事务管理的互动过程。全球治理委员会把“治理”界定为，各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是一个协调各种利益冲突和采取协作行动的持续过程[5]。在国家转型过程中，社会实际上拥有一种“治理能力”？穴governability？雪[6]。这丰富治理的内涵，治理主体不单单是国家政府，社会在某种程度上也会是治理主体。

（二）社会组织在治理体系中的意义

社会组织在治理体系中的意义除前一部分提到的，国家的补充者、偶尔的竞争者和政策的执行者外。社会组织对治理体系还有着更为重要的现实意义：首先，社会组织为政策制定提供第一手的资料。公共政策制定是一个复杂的过程。而在第一手的资料收集方面，社会组织的力量不容小视。因为政府只是一个主体，在收集资料上难免出现死角，而社会组织分布广，散布在社会各个部门之间，正所谓“兼听则明，偏听则暗”，广泛地收集各部门的情况资料为制定更为有效的公共政策提供了保障。其次，社会组织解决了广大人民群众的参与欲望。在转型期的社会中，公民参与欲望强烈。我国是一个人口大国，我国的制度对公民参与国家治理原有渠道相对不足，社会组织正好解决了这一问题。为公民参与国家治理提供了一个全新的平台。最后，社会组织可以缓解政府与群众之间的矛盾。以往的治理主体是政府，对象是人民群众，这样难免出现矛盾，特别是在一些有利害冲突的问题上，这个矛盾出现了激化的现象，如动迁问题，有些地区还出现了严重的官民对立的问题。这时社会组织的介入可以让政府从矛盾主体中脱身。形成稳定的三角关系，政府从矛盾的一方，转化为化解矛盾的协调员。政府与群众的矛盾自然而然地得到了化解。

（三）社会治理在公共安全问题上的作用

公共安全问题是转型期社会问题的一个方面，社会治理也就同样起到一定的作用。其作用主要有以下几点。第一，公共安全问题中有专业方面的问题需要社会第三方机构的介入。现在公共安全问题，特别是环境安全、食品安全问题，往往需要相关的专业知识。政府需要有相对应的专业部门应对，但限于编制、经费等问题，部门设立往往跟不上社会发展的脚步。这时就需要一些社会组织和企业的介入。第二，公共安全问题中社会稳定方面的问题通过社会组织进行预警。对所有国家来说，维稳是转型期社会的首要问题。而一些影响社会稳定的公共安全问题，如，伴着新技术的介入，往往有着爆发快、串联快、发酵快等特点，政府在对其进行治理中常常处于被动。如果将社会组织力量应用到这些方面，提前对群众进行疏导，让其以合理的方式反映诉求及政治参与欲望，会在很大程度上降低该类公共安全问题发生概率，同时也可以在问题出现之前，对政府相关部门进行预警。最后，在一些极端的公共安全问题上，如恐怖事件中，社会组织联动会提高管控效率、效果，达到全社会安全稳定的目标。

四、协同高效：社会参与下的政府对转型期公共安全问题治理

社会组织在解决转型社会公共安全问题上有着一定的效果，但是还要清醒地认识到，社会组织的参与只是政府治理的补充，两者均不可以被彼此完全取代。真正高效地处理公共安全问题则是需要两者的协同互补，高效运作，这样才能让政府与社会组织发挥其各自的特点和优势。

（一）政府为治理转型期公共安全问题提供“刚性”保障

虽然转型社会改变了原有的威权主义的社会结构，但政府的权威性还是不容易被质疑的。比如说，政府依旧是制定政策制度的主体。在社会治理上还会维持原有的“刚性”特点。这对解决转型期社会含公共安全问题十分重要。首先，政府为解决转型社会的公共安全问题提供制度上的保障。政府可以针对社会频现的公共安全问题制定有效并切实可行的政策法规。使在处理公共安全问题上有“抓手”可以用。对公共安全问题通过制度来分类定性，再有针对性地解决，让治理转型期社会公共安全问题“师出有名”。其次，政府为预防和应对公共安全问题提供执法权。有了相应的政策法律，就要求还要具备一个拥有执法权的管理队伍。这个队伍必然要归属于政府管理。虽然放权是现阶段政府体制改革的主要内容，但执法权特别是对涉及到公共安全问题上的执法权一定要归属政府，才能保证社会稳定良性的发展，其原因不言而喻。公共安全问题一定是关系到国计民生的问题，加之转型社会的不稳定性，关于公共安全问题的一些行政权力一定要掌握政府手中。最后，政府保障关于公共安全问题政策法规的相对稳定。政府是政策法规的制定者就要保证其相对稳定性。相对稳定指的是，既要保证在一定时期内政策法规是稳定的，又要对政策法规进行一定的调整来适应多变的转型社会。这个相对稳定要在政府的管控下，这才能保证社会稳定发展。

（二）社会组织为应对转型期公共安全问题提供“柔性”支持

在转型社会中，社会组织的参与意愿和能力增强，为解决现实的公共安全问题提供一系列的支持。首先，社会组织为转型期公共安全问题提供技术支持。转型社会是一个变化快的社会，加之当今社会的技术革命，应对一些公共安全问题需要的技术手段也在迅速革新。社会组织因为没有政府机关部门相对烦琐的用人程序，所以可以快速地吸纳专业技术人员来应对日益高技术化的公共安全问题。其次，社会组织可以提供更为客观的第三方力量，来解决公共安全问题。转型社会政府原有的威权主义受到挑战，加之种种原因造成的政府公信力的下降。所以在处理公共安全问题上，政府治理的可靠性受到质疑。这时就需要一个相对独立的第三方组织介入，社会组织往往就可以承担这一任务。社会组织是独立于政府体制之外的，所以不受政府公信力的影响。并且一些专业的社会组织在其专业领域内享有很高的声誉，这对解决问题有很大的帮助，国外的一些咨询公司和民调机构就是个例子。它们对社会问题的分析往往是客观而专业的，给出的解决手段也是科学的。最后，社会组织在一定程度上转移了政府与群众之间的矛盾。在解决一些与群众切身利益相关的问题上，难免不把政府与群众之间对立起来。比如，城市发展的拆迁改造上，群众与政府意愿和利益预期是不同的，甚至是对立的。如果处理不好轻则影响政府在群众心中的地位，重则就会引发更为严重公共安全问题。社会组织的介入就会将政府从这个矛盾对立中解脱出来，由社会组织去做群众的工作，而政府只来协调社会组织与群众之间的关系。这势必会大大降低公共安问题的发生和发展。总的来说社会组织为解决公共安全问题提供了“柔性”的“软件”支持。

（三）社会参与是在政府监管下进行

社会组织和个人参与公共安全问题治理要在政府的监管下进行。虽然治理理论给社会组织很大的自由度，但是由于公共安全问题的特殊性和转型社会的时代特殊性，政府一定在某种程度上监管治理全过程。首先，公共安全问题是涉及到公民切身利益的问题。政府必须有所导向的治理，而不能完全放任给社会组织。这是对人民生命财产的负责任的态度。并且政府的监管可以保证在政策支持下的高效，也防止自由化的扩大。其次，转型社会的复杂性要求政府对社会问题有统一的监管。转型社会是多元的，复杂的，也是矛盾交织的。如果政府不加以控制，轻则社会发展出现停滞，如掉进“中等收入陷阱”，重则可能影响到国家的稳定。最后社会组织本身也希望政府对其进行监管。社会组织的运作应该在一定的既定框架之内，这个框架的设计往往是需要政府来考虑的，这样才能保证社会组织的参与治理目的性和高效性。就像西方经济学中的“看不见的手”要与政府“看得见的手”配合才能达到最终的目的。总的来说，社会参与治理模式需要政府和社会组织相互配合，协同高效的来应对各类问题。但由于转型社会公共安全问题有着自身的特点，这种配合还要以政府为主体或是在政府的监管下进行。

从上述各种分析上来看，社会组织参与转型社会公共安全问题的治理，是一个解决该类问题的有效途径，也符合党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的要求。政府要充分调动社会组织的积极性与创造性，使社会组织快速健康的发展壮大。政府与社会组织相互配合，相互补充来应对和解决转型社会中出现的含公共安全问题在内的各类社会问题。为全面建成小康社会、稳定度过转型期、实现中华民族伟大复兴提供坚实可靠的保障。

参考文献：

[1]Welsh H A.Political Transition in Central and Eastern Europe [J].Comparative Politics 1994-4： 381-382.

[2]金耀基.从传统到现代[M].北京：中国人民大学出版社，1999：73-77

[3]otspeich R.Crime in the Transition Economies[J].Europe.Asia Studies，1995-4：558

[4]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1961.

篇14

一、指导思想

这次集中行动要以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，深入学习实践科学发展观，认真贯彻落实总书记在江西考察工作时的重要讲话精神，紧紧围绕“保增长、保民生、保稳定”的总要求，积极应对国际金融危机对我省社会治安和社会稳定的挑战，在省综治委统一组织领导下，坚持社会治安综合治理方针，整合各方面力量，集中排查调处矛盾纠纷，集中排查整治治安乱点和突出治安问题、集中排查治理公共安全隐患。总的要求是，通过开展集中行动，对影响社会和谐稳定的突出矛盾纠纷、治安问题及公共安全隐患早发现、早控制、早解决，夯实综治基础工作，完善长效工作机制，努力实现下降，治安灾害事故得到有效控制，公共安全隐患得到治理，公众安全感进一步增强的目标，推进和谐桃山建设，促进经济平稳较快发展，确保为建国60周年营造和谐稳定的社会环境。

二、基本原则

1、坚持“重在解决问题”的原则。通过开展“三个排查”集中行动，及时发现和化解突出矛盾纠纷，找准和整治治安乱点和突出治安问题，消除公共安全隐患，采取有针对性的、切实有效的措施，把影响社会和谐稳定的问题解决在本单位内部，解决在萌芽状态，真正做到排查一(来源：文秘站 ）件、解决一件、稳定一片。

2、坚持“边排查边整改”的原则。对已排查出来的矛盾纠纷，统一受理、集中梳理、归口管理、限期办理；对已排查出来的治安隐患要明确整治时限、整治措施、整治部门和责任人，确保每一件矛盾纠纷得到化解，每一处治安乱点改变面貌，每一个突出治安问题有效解决，每一个公共安全隐患都得以消除。

3、坚持“严格责任追究”的原则。对排查工作不深不细、化解工作不及时、整治措施不到位，导致引发重大、重大恶性案件和治安灾害事故的单位，按照社会治安综合治理领导责任制的有关规定，严肃查究单位领导责任和有关责任人的责任。

三、工作重点

1、矛盾纠纷排查调处重点：因学校及周边问题、企业及周边问题引发的纠纷；部分军队退役人员、各类退休人员、流动人口等群体中暴露的矛盾纠纷等等。

2、治安乱点和突出治安问题排查整治重点：出租厂房、仓库、经营、教学场所等治安复杂地区；学校及周边地区、住宅区及周边地区、企业周边地区。重点排查整治治安乱点和影响社会治安和群众安全感的突出问题。

3、公共安全隐患排查治理重点：集贸市场、公众聚集场所、贵重物品经营场所、易燃易爆物品存放场所存在的安全隐患等等。

四、主要措施

（一）深入扎实开展排摸调查。深入实际，深入群众，对本单位重点区域、重点群体的矛盾纠纷、安全隐患及治安问题开展全面排查，切实摸清本单位突出的矛盾纠纷，摸清治安混乱的部位、场所，摸清可能引发人员伤亡和财产损失的安全隐患，摸清影响公众安全感的突出治安问题，摸清导致矛盾纠纷突出和治安状况混乱的原因。完善预警预测分析机制，及时发现矛盾纠纷、治安问题和安全隐患，尤其对可能影响安全稳定的重大隐患，要及时制定切实可行的工作措施，坚决防止形成现实危害。

（二）着力抓好矛盾纠纷化解、治安整治和隐患治理。对排查出来的矛盾纠纷、治安乱点、突出治安问题和安全隐患，要逐一登记造册，逐一落实责任人，逐一明确调处、整治目标、措施和期限。要坚持边排查、边化解、边治理和滚动排查、滚动化解、滚动治理，措施落到实处。切实做到什么矛盾纠纷突出就重点化解什么矛盾纠纷，哪里治安混乱就重点整治哪里，哪些安全隐患突出就重点治理哪些安全隐患。要坚持多管齐下、标本兼治，限期改变面貌、堵塞漏洞、消除隐患。

（三）切实解决涉及群众利益的突出问题。高度重视改善和保障民生，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。加快健全维护群众权益机制，健全社会稳定风险评估机制、重大决策风险评估机制，坚持科学决策、民主决策、依法决策，提高依法办事、依法行政的能力，从源头上预防矛盾纠纷。对排查出的重大、复杂、疑难矛盾纠纷，要建档定责，实行领导包案、挂牌督办，协调有关部门，集中力量调处，切实把问题解决在本单位内部，解决在萌芽状态。对短期内难以化解的矛盾纠纷，要耐心疏导，教育和引导群众依法合理地表达诉求，同时逐一落实措施，防止矛盾积累、激化。