发布时间:2023-10-12 15:36:37
序言:作为思想的载体和知识的探索者,写作是一种独特的艺术,我们为您准备了不同风格的5篇乡村治理的思考,期待它们能激发您的灵感。
党的十八届三中全会始终把生态文明建设与经济、政治、社会、文化建设相提并论。可见党央、国务院对生态文明建设的重视程度。然而由于受客观环境的局限和农民自身的环保意识不强,大部分农村存在着垃圾到处倾倒、污水随意排放、家禽家畜粪便任意堆放的现象,加强乡村环境治理已到了刻不容缓的地步。笔者通过走访调研、结合自身工作实践,分析思考乡村环境治理的有效手段。
一、当前乡村环境治理存在的普遍问题
1.宣传不到位,干部、群众对环境保护认识不到位。农村环境综合治理是一项长期的系统工程,需要多方面共同参与,既需要干部转变旧有观念,把环境保护工作作为一项重要工作来抓,又需要培养广大村民热爱乡土、保护乡土的积极性。一些乡镇干部没有把农村环境保护放在工作重心,甚至认为农村环境治理工作可有可无,致使环境治理进展缓慢。此外,宣传教育引导力度不够,不少群众环境治理漠不关心,环保意识和环卫常识缺乏。
2.缺乏科学规划,缺乏技术支撑。从当前的情况看,各地乡村在治理环境卫生上还缺乏统一的规划。特别是有的村落在规划建设中对垃圾处理、排污、家畜饲养及粪便堆放等问题考虑不够充分,缺乏实用性和操作性。有的村落,垃圾箱虽建立了但清运不及时,排水渠虽修了但污水排不出村,反而形成二次污染。垃圾污水粪便等处理难度大、花费大,必须转变过去简单的做法,探索出符合农村实际的污染物治理方法。
3.资金投入不足,农村环卫基础设施建设相对滞后。尽管近几年各级党委、政府在农村环境治理上投入的资金逐年增加,但由于我国农村地区广,农民数量多,产生的废弃物也多,致使投入的资金仍然相对不足。有的农村虽然配备了垃圾箱,但由于缺乏资金,难以给付工资,使得垃圾箱成了摆设,垃圾堆积如山,并引发水污染。
4、政策机制不完善,治理成果巩固难。现行农村保洁员工资的结构基本上是由县财政出一部分、乡(镇)村筹集一部分的方法进行发放,但实际情况是村一级由于无集体经济支撑,由村一级筹集的资金无法落实。从而,导致农村保洁人员严重匮乏,现有保洁员工作积极性不高,队伍不稳定,作用发挥不好,治理成果难以巩固。
二、对开展乡村环境治理的建议
1.因地制宜,科学规划。科学的规划是农村环境卫生治理工作取得实际效果的重要前提和基础,规划合理与否,必然直接影响农村的后序建设与发展,也必然影响到农村环境。因此,要高度重视乡村规划工作,规划先行,统一建设,统一管理。规划要超前考虑垃圾处理、污水排放、粪便堆积等农村实际问题,综合考虑公共场所、道路、水沟、公厕、绿化美化等多种因素,做到有实用性、可行性、操作性。
2.加大投入,鼓励环保投资。环保资金能否到位,到位的资金是否切实用于农村环境治理,关系到农村环境治理的可持续性和成败。一是加大财政投入。县(乡)财政应将环境卫生治理经费纳入年度预算,并提高财政投入新农村建设、环境建设资金的倾斜比例。根据实际情况,集政府、集体、群众多方力量,通过多渠道筹集治理资金。对村级卫生治理实行以奖代补、以物代补。二是整合打捆项目。环境治理项目资金应严格落到实处,实行公开透明的财务制度,“打捆”涉农项目资金,使农村环境连片治理项目与农业结构调整和农业现代化相结合,与农村新能源开发相结合,与基本农田改造项目相结合,整合项目、集聚资金、成片进行、同步推进,使资金的效用最大化。三是运用市场机制。学习、借鉴一些地方的成功经验,鼓励民间资本、社会力量投资生态建设,积极探索农村生活垃圾处置市场运作、循环利用的路子。
3.明确部门职责,加强协调配合。农村环境卫生治理是系统工程,各部门要充分发挥自身的行业优势和专业特长,各司其职,密切配合。国土、城建、城管等职能部门要坚决执行规划,把拆违还耕、拆违还绿、拆违治脏、拆违添景有机结合起来。水利等部门加强河道治理与执法;环保部门重点监管企业生产垃圾和村民塑料袋等生活垃圾的处置;林业、农业等部门重点指导和规范清洁种植、畜禽粪便治理和生态家园建设。
4.大力宣传,提高村民环保意识。通过等媒体,通过宣传标语、展板、电视、广播、报刊等多种形式强化宣传,使环卫知识家喻户晓,
5.完善干部绩效考核制度,建立监督机制。将农村环境保护和综合治理纳入各级政府工作日程,将环境保护和治理与干部考核评比挂钩。发动广大村民,开展集体环卫活动,通过评比形式予以奖惩,营造人人争当环境卫士的良好氛围。对于可能污染环境和破坏生态的工程项目,要进行严格的环保评估,从源头上遏制破坏行为。同时,充分发挥人大、政协、群众监督职能,全程监督企业运行,健全事后审查机制。多管齐下,建立起一套长效管理机制,共同呵护天蓝、地绿、水清的美好家园。
参考文献:
[1]杨麟.湖南省农村环保问题及对策研究[D].中南林业科技大学,2013
[2]丁培轩.农村环境卫生治理的问题及对策[J].北京农业,2013,12:273-274
[关键词]农村低保 乡村治理 社会和谐 社会发展
[中图分类号]F323 [文献标识码]A [文章编号]1003-1650(2016)02-0006-01
1.农村低保与乡村治理的互动关系
1.1什么是乡村治理
乡村治理是治理理论运用于乡村研究中产生的一个新的分析概念。徐勇教授认为乡村治理就是公共权力对基层社会的公共事务的管理,亦即使,乡村政府和其他性质不同的村级组织向乡村社会提供各种公共物品,实现乡村社会的有序发展和自主发展。在乡村治理活动中,治理主体、治理手段、治理内容和治理效果等方面构成了乡村治理机制。具体我国乡村治理的情况主要表现为:首先是以乡镇政府和村委会为主体的治理结构,以民主选举、民主决策、民主监督、民主管理为核心内容,进行自我管理、自我教育、自我服务的村民自治委员会,与村党支部共同管理乡村社会。乡村社会是一个熟人群体,这种“面对面”的人情制约和“人言可畏”的压力对农村社会具有很大的控制力,使得长久积累的村规民约也成为乡村治理不可或缺的手段之一。另外,还有保障乡村社会的安全与秩序,组织建设乡村社会的教育、医疗等事业,以及引导农民建立生产和互助组织等综合性的治理活动。
1.2农村低保在乡村治理中的作用
农村最低生活保障制度简称“农村低保”,是政府对家庭人均收入低于当地最低生活保障制度标准的农村困难群众,按最低生活保障标准提供差额补助的制度。该制度作为一种扶贫路径的新创新,在农村特困群众定期定量生活救济制度基础上逐步发展起来。通过在全国范围内建立农村最低生活保障制度,将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围,重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力的困难农村居民。农村低保的建立主要以地方人民政府为主,实行属地管理,中央财政对困难地区给予适当的财政补助。在实际践行中,农村低保制度作为―种配置型资源,使村组干部可变通式地将这种自上而下的资源转化为一种新治理手段纳入乡政府的治理范围。农村低保在保障贫困农民最基本的生活需求上发挥了至关重要的作用。使困难群众能够维持基本生活,不致因为无法谋生而出现行为越轨,缓解了社会压力。温饱问题的解决也为迈向小康奠定了基础,也为现代化的乡村治理制度体系的确立建立了平台。从法律意义上看,通过保障陷入困难的农民群众的生活,就保障了农民的生存权等合法权益,有利于促进社会公平,维护乡村社会稳定,为乡村治理提供了良好的环境。
2.农村低保实施的问题分析
作为社会保障制度中的主体,农村低保在具体实践中遇到了很多问题。当前,我国农民仍占大多数,农村低保的保障水平和补差额f,示准远远落后于城市,与相对成熟的城市低保相比仍处于扩大覆盖范围的阶段。这些有待完善的问题阻碍了农村低保功能的正常发挥和农村社会的可持续健康发展。主要表现在以下几方面:
农村低保工作管理失范。在实施中行政性强、效率低下、缺乏监督、管理粗放、工作透明度有待提高。乡村治理仍然是由上而下、政府主导的行政体制,乡镇政府并不能了解基层社会的具体情况,低保名额的确定主要由熟悉乡村情况的村委干部来完成,而村级干部在具体执行中受乡镇政府约束少,农民整体科学文化素质偏低,信息不对称,因而容易发生主体越位的现象。当前,我国县级以下的民政部门只设立了少量的低保科,办公手段滞后,缺乏专门部门和人员的管理和监督。由于农民的一些实际实物收入不易货币化,且农作物等受外界影响较大,且一些困难群众外出务工的临时收入也难以评定,村干部在衡量时具有很大的随意陛。另外,那些流入城市的农民也没能被覆盖在保障范围之内。其次,低保制度方面缺乏统一立法和专门性的规范农村低保工作的文件,只有民政部印发的《关于加快农村社会保障制度建设的建议》以及《农村社会保障体系建设指导方案》,各地具体执行和出台的政策又缺乏权威性和法律依据。这是执行程序混乱的最重要的原因。
3.政策建议与农村低保发展前景
一、吉视乡村频道可供制播分离的基本资源
吉林电视台乡村频道自2001年开办以来,一直受到各级领导的关怀指导与大力扶持,经过多年努力,逐步建立起一支政治立场坚定、业务水平精湛、谙熟三农情况的高素质采、编、制、播人员队伍,他们谙熟“三农”政策,了解“三农”新闻传播规律,掌握过硬的新闻采编技能,能打硬仗、善打硬仗,这是乡村频道部分栏目试行制播分离的人才资源。
乡村频道通过多种方式,更新改造采编制作设备,努力改善节目制作的硬件条件,使节目拍摄制作水平不断提高。此外,在各方面的大力支持下,乡村频道采取了微波传送与有线传输相结合的覆盖方式,实现了双网无缝覆盖,乡村频道的电视节目不仅能够覆盖吉林省的所有地市,而且黑龙江、辽宁、内蒙古等邻近地区也能够接收到,先进的技术设备、全面的信号覆盖是乡村频道推进制播分离工作的重要物质资源。
8年来,乡村频道创建了一批在观众心中知名度、美誉度较高的节目品牌,如《乡村四季12316新闻眼》《我是农民》《农村俱乐部》《二人转总动员》等栏目,节目类型包括新闻资讯、人物访谈、民间曲艺等,积累了一大批宝贵的节目资源,先后获得数十项全国及省级电视节目大奖。这为制播分离提供了节目与品牌资源。
近年来,频道自办节目比重不断上升,节目样态日益丰富,节目编排更加合理,节目知名度、频道美誉度和整体影响力不断攀升,广告收入连创新高,频道排名位次不断前移,以二人转为主的自办综艺类节目、以《乡村四季12316新闻眼》为代表的自办新闻节目和以《先锋剧场》为代表的电视剧场在全省各地拥有一大批的铁杆忠实观众群体,先后有多家有实力的企业多次主动上门商谈,寻求以冠名播出、合办节目等形式合作。广大受众对乡村频道的高忠实度和高满意度、社会各界对于乡村频道发展前景的看好和加强合作的迫切愿望为乡村频道实施制播分离提供了收视资源。
截至2009年上半年,乡村频道在吉林省网的收视份额排名已经跃升至所有频道的第4名,实现了吉林省广电局、吉林电视台领导制定的“把乡村频道建设成第三大频道的目标”。吉视乡村频道排名位次和社会影响力的大幅提升,为乡村频道吸引社会资金合作开办节目试行制播分离奠定了初步基础。
二、乡村频道实施制播分离的主要做法
吉视乡村频道领导班子根据吉林省广电局和吉林电视台领导的指示,认真研究国家广电总局发展研究中心编制的《广播电视制播分离改革研究报告》,认为推进制播分离的关键在于对外整合资源和建立健全内部管理制度,而乡村频道通过近几年卓有成效的改革,与社会单位密切合作,在资源整合、联合和合作方面,在频道内部管理制度建设方面都取得了较大进展。其中,整合资源是前提和基础,走向联合是纽带,建立合作关系是目标,管理制度建设是保障。
(一)整合:民间曲艺资源的发掘和利用
早在2006年,乡村频道领导班子就把深度挖掘、整合以二人转艺术为代表的东北民间曲艺文化资源作为重点工作之一,下大力气以电视传媒的力量整合、挖掘、引导和规范二人转艺术,调动、引导社会资源配合节目生产和制作,用现代技术手段进行节目精细包装,尝试迈出“制播分离”工作的第一步。首先,对原《乡村戏苑》栏目进行大幅改版,把长春市当时最为火爆的三家民营演出剧场的所谓“原生态”二人转移植到电视屏幕,既尊重了当时市场客观规律,又推动了二人转事业的发展,极大丰富和满足了广大电视观众的文化需求,起到了事半功倍的效果,在竞争最为激烈的晚间黄金时段,展现出独特的优势。其次,乡村频道2007年趁热打铁,借势造势,举办了带有公益性质的吉林省首届二人转大赛,本次活动为挖掘整合民间二人转艺术、普及二人转知识,调动群众参与二人转的积极性,挖掘二人转新星、丰富农村百姓业余文化生活起到了重要的作用。第三,2007年9月,吉林省二人转专业剧团节目汇演在白城举行,乡村频道全程参与,精心录制、编辑了大量优秀二人转节目,并和专业剧团的二人转创作人员、演员建立了联系,共同探讨利用电视等现代传媒手段,推广、普及二人转艺术,达成合作意向。至此,乡村频道与活跃在吉林省二人转艺术界的三支力量(即民营商业剧场、专业剧团和二人转爱好者)全部建立了联系,开展了形式多样的互惠合作并形成了系统化、专业化和规模化,吉林省丰富的二人转资源以积极、健康的全新形象通过电视媒介的整合赢得新的发展机遇和良好的社会评价,与这些演出单位良好关系的建立也为乡村频道下一步的市场化发展运作奠定了良好基础。
(二)联合:与社会录制资源的合作
在节目资源初步整合的基础上,2008年7月,乡村频道与吉林省二人转协会联合举办了“吉林省首届二人转颁奖暨认证大型文艺晚会”。借助此次大型电视活动,乡村频道获益良多。首先,大大提高了乡村频道的知名度和影响力,促进乡村频道竞争力的提升;其次,稳固了乡村频道在二人转艺术界和“转迷”中的独特地位,建立了深系,形成了二人转节目品牌;第三,以此活动为契机,衍生创建了新的曲艺品牌栏目《二人转大赛》,丰富了乡村频道栏目架构;第四,在电视活动的合作社会化和运作市场化方面积累了宝贵经验。首届大赛之后,不断有商家主动上门寻求合作,经过仔细甄选,择定了一家艺术培训学校作为合作方,对方提供包括冠名赞助等优厚条件,支持乡村频道《二人转总动员》栏目组举办吉林省第二届二人转大赛,现正在进行中,已经吸引了来自吉林、辽宁、黑龙江、河北、内蒙古等地的选手自发自费前来报名参赛,成为区域性品牌节目。以二人转大赛获奖签约选手和省内其他知名曲艺演员为骨干,乡村频道《农村俱乐部》栏目组开展了“建设社会主义新农村”系列下乡演出活动,节目收视效果良好,受到实力商家的关注,投入大笔资金赞助。现在,乡村频道仅《二人转总动员》和《农村俱乐部》两个栏目组就吸引了总额超过300万元的商家赞助节目制作播出,使栏目组获得了充足的资金来源,为节目质量的进一步提升提供了物质保障。
(三)融合:引进社会资本
在深入发掘整合东北民间曲艺资源的基础上,2009年吉视乡村频道与吉林本土有丰富农村生活积淀且具有敏锐时代感的编剧合作,由乡村频道多年深入农村基层采访的记者提供鲜活素材,以真人实事为基础,编剧为乡村频道量身创作出《乐呵屯里的乐呵事》电视栏目剧本,乡村频道独家买断剧本版权。乡村频道与北京共和智力文化传媒公司合作,对方提供拍摄资金,乡村频道提供剧本、导演和部分演员(由乡村频道部分节目主持人、二人转大赛获奖选手和乡村频道签约演员以及本土影视明星组成),双方共享版权和收益,现在首部30集正在乡村频道热播,观众和业界专家反响热烈,评价良好。本部栏目剧的运作方式,体现了乡村频道制播分离思路的大胆尝试,实现了节目制作成本最低化和生产效益最大化。
现在,乡村频道通过几年来对吉林省二人转艺术资源有计划、有步骤的挖掘、整合和规范,形成了独树一帜的二人转曲艺节目品牌,同时引领、完善和保护了二人转这一历史悠久的非物质文化遗产,满足了观众的收视需求,扩大了乡村频道影响力,吸引了众多优质广告客户,促进了二人转艺术的健康发展,实现了多方共赢。目前,乡村频道制作的二人转节目除在本频道播出,还以可观价格外销到黑龙江电视台公共频道等电视媒体,同时也与沈阳、河北、安徽等地的电视台达成节目销售意向,具体细节正在洽谈中。乡村频道外销节目的收益基本可以弥补节目的拍摄编辑制作费用,初步建立了“以节目养栏目”的良性循环模式。值得注意的是,乡村频道这一成绩的取得,正是在以赵本山为代表的辽宁电视台曲艺节目销售与收视火爆、吉林电视台和长春电视台部分频道纷纷购买的情况下获得的,也充分表明乡村频道经过几年扎扎实实的努力,形成了自己的二人转节目品牌和节目研发运营机制,具有良好的前景和广阔的发展空间,在一定程度上和部分方面初步具备了和省外同类节目抗衡并取得优势的竞争实力。
(四)考核:点成本制度建设
在推进制播分离改革进程中,建立节目成本监控机制是重要的一环,乡村频道在这方面也具备了一定的基础。
早在2008年,为促进频道各栏目组增强竞争意识,经频道班子研究决定,针对频道各自办栏目和电视剧场开始试行“点成本”考核制度,2009年根据执行情况做出适当修正。实施点成本考核的数据是依据台总编室提供的各栏目及各剧场在2007年度和2008年度省网及市网的全年平均值并根据新调整的播出时段和播出密度等情况适当修正,在现有的四个数据中选取三个,分别是省网的收视份额、市网的收视份额及收视率。以各栏目组2008年1月份报账总额为基数(不含设备、磁带及办公用品),在公布的三项数据中如有一项没达标,不奖不罚;二项没达标,扣5%;如三项均未达标,扣10%。如三项数据均达标,则奖励总额的10%。同时对人员变动、奖金分配、交通工具使用等情况作了明确规定。根据点成本考核制度规定,《乡村戏苑》栏目组连续多个月三项考核指标均不达标,已经被“末位淘汰”。新调整完善的《乡村频道点成本考核实施细则》实施以来,各栏目组的收视率意识和竞争意识进一步加强,自办栏目和电视剧场的竞争能力获得不同程度的提升。收视部门统计,2009年上半年,乡村频道全天时段省网收视份额排名所有频道第四,对比去年同期排名提升明显;其他各项收视数据和排名也有不同幅度的提升。
通过“点成本”考核制度近两年的运行,乡村频道各栏目组在策划制作节目时,大大增强了成本意识,增收节支、整合资源、协办节目在频道内部蔚然成风,这也为下一步运行“制播分离”工作奠定了一定基础。
三、开展制播分离的主要体会与思考
经过合作拍摄栏目剧试行制播分离的尝试,乡村频道积累了一些经验,对于这一机制有了粗浅的感性认识和体会。
一是制播分离是当代电视业发展的方向和潮流
制播分离代表着电视业不可逆转的发展方向。国家广电总局办公厅主任朱虹表示,制播分离改革主要是为了提高节目质量,降低节目成本,丰富节目内容,转换运营机制,增强发展活力,调动社会力量制作节目,改变各台自制自播节目的模式。展望未来,制播分离不仅将提升电视台自身已有的频道品牌, 还将逐步以规模化、多元化的实力,逐步为更多的媒体平台渠道提供节目。
制播分离,在现代媒体竞争日趋激烈的今天有着特殊的意义,可以说代表着电视界发展的趋势。这一体制能够促进电视节目生产和经营由粗放型向集约型转变,能够有效降低节目生产制作运营成本,大大提高节目生产制作效率。以试行制播分离的《乐呵屯里的乐呵事》栏目剧拍摄为例,剧组仅仅在35天内就完成全部30集的拍摄任务,这在过去由电视台单独自行组织拍摄时是难以想象的。
二是制播分离是深化电视体制改革的重要体现
新一轮广电改革正在稳步推进之中,此番改革的引人关注在于酝酿多时的制播分离体制正式进入实施阶段。通过试行制播分离体制的央视《欢乐家庭》、湖北卫视《天生我财》等栏目的成功实践证明,制播分离体制能够实现充分整合社会资源,优化资源配置和组合,促进电视节目投入主体多元化,降低电视节目市场风险,能够推进电视行业人事制度改革,可以得出结论:制播分离体制符合电视体制改革的潮流,是进一步深化改革的需要。
综合研究央视以及其他兄弟电视台成功开展制播分离实践的经验教训,结合吉视乡村频道开展制播分离工作的实践,我们对于实施这一体制的相关问题进行了一些思考。
1. 稳定且适度宽松的政策是保障制播分离改革进程顺利推进的重要因素
在我国,广电界提出制播分离问题已有多年历史,但在全国范围内的实践层面组织实施落实却延至近期。究其原因,还是在政策制定方面。从一些较早开展制播分离尝试的频道和栏目的情况来看,政府管理部门和广电媒体自身为实施制播分离的栏目制定一个适度宽松且保持相对稳定的政策是确保这一改革顺利推进的重要因素。鉴于我国广电媒体双重属性的特殊国情,实施制播分离尚属新鲜事物,并无成熟经验可资借鉴,为激励栏目组大胆创新,勇于实践,应在管理政策、广告创收等方面给予适度宽松的保护、扶持和鼓励政策并保持相对的稳定。央视《欢乐家庭》栏目组曾经就由于政策的反复变化直接影响了节目制作经费和节目的生产与播出。
2. 在制播分离实施中,应把握好节奏、导向、政策、资源
目前,国内广电媒体制播分离改革的实践形式多样,但总体上来看正经历从栏目参股合作拍摄到组建公司、从单个栏目到栏目群乃至全频道整体运作过程, 其制播分离改革尚处于起步阶段。
为确保顺利实施推进,可以考虑采取“先开窗户,再开大门”的办法,循序渐进, 确保稳妥、安全。广电媒体必须始终坚持把握正确导向,即确保节目终审权和节目播出权掌控在手。这是个核心问题,要始终坚持掌握政策。改革进程和步骤必须依章合规,即严格将制播分离限制在规定范围内,凡涉及新闻时政类、访谈类节目的频道和栏目一律不纳入全频道制播分离改革,其余类型节目可以适当放开。必须始终坚持掌控资源,保值增值,即确保广电媒体的资源所有权、资产控制权占据主导地位,保证国有资产不流失。
3. 必须尊重经济规律,走市场化运作道路
按照北京大学学者顾宜凡的观点,制播分离是“指将广播电视节目制作从广播电视播出机构中以某种形式分离出来的一种市场化导向的节目交易机制”。作为一种“交易机制”,就必须恪守经济规律,必须按照市场化的方式进行运作,在具体实施过程中,按照现代企业制度的要求,坚持公平公正的原则,明确“制”“播”双方的责、权、利划分,明确双方的平等地位,建立双方都认可的科学节目评价体系。同时,合作双方应共同打造和推行栏目经营理念,通过各种方式充分开发利用自身资源,影视产品不再是一次性产品,可以被多次开发利用,达到多次盈利。例如在本台本频道内播出形成一次收益,卖给外台外频道形成二次收益,做成音像制品形成三次收益,制做相关商品或相关娱乐项目的衍生制成品形成四次收益,甚至可以组建栏目俱乐部、栏目连锁酒吧并提供各种相关服务形成五次收益。这样的话,电视栏目就可以形成一条完整的产业链,实现多元化的赢利模式。这方面,韩国影视文化产业的成功运作是很好的榜样。
4 .不断创新激励机制
“人”的因素对于任何事业的发展都是不容忽视的重要问题,为调动参与制播分离改革的工作人员的积极性,广电媒体应该注意制定必要的激励机制:可以考虑在不违背广电行业行政管理制度和事业发展办法、实现国有资产保值增值的前提下,用活一切有利于节目生产制作、降低节目成本、提高节目质量的政策,必要时也可以考虑实行制播分离团队管理层持股等激励机制。目的就是“奖勤罚懒、奖优汰劣”,让多做贡献者多得,不做贡献者不得。同时必须建立合法、规范的人力资源管理制度,严格坚持执行《劳动合同法》,杜绝节目制作者的后顾之忧。
一、案例分析
去冬今春,我们开展了为时二个月的村级财务收支管理专项审计调查。通过对6个镇(街道)共22个村的审计调查,发现了在资金管理、资产管理、拆迁补偿、会计管理和廉政制度等五个方面存在的诸多问题。
1.资金管理上存在的问题主要有三个方面:一是村干部擅自出借或自借集体资金比较普遍;二是白条抵库现象十分严重;三是违规出借村委银行账户时有发生。
2.资产管理上存在的问题主要有二个方面:一是发包、出租的手续和程序欠规范;二是固定资产管理失控。
3.拆迁补偿上存在的问题主要有四个方面:一是集体资产拆迁后补偿金游离于账外,导致集体资产不断流失;二是拆迁资金支付不规范,存在较大漏洞;三是评估作价程序不规范;四是拆迁档案归集不符合标准。
4.会计管理上存在的问题主要有六个方面:一是会计账簿、科目设置不规范;二是会计基础工作薄弱;三是记账随意性大;四是账务处理不及时;五是报销手续不规范;六是会计人员交接不及时、手续不符合规定。
5.廉政制度上存在的问题主要有三个方面:一是招待费自批自报,超支现象普遍存在;二是工程项目建设程序不规范;三是村级财务公开流于形式,民主理财名不符实,财务会审形同虚设。
存在上述种种问题的原因,主要是由于监管机制不健全,缺乏及时有效监督;由于部分村干部素质不高,执行财会制度不力;由于村级财务归口管理职责不明,相关部门无法监管;由于村级财会人员整体素质偏低,导致会计监督严重缺位。
二、案例引发的启示与思考
通过对村级财务收支管理专项审计调查的实践证明,全面开展村级财务收支管理审计,有利于促进村级集体资产和财务管理工作的规范化,改变目前村级财务管理的混乱状况,有效防止村级集体资产的流失;有利于从制度上开辟一条反腐倡廉的有效途径,增强村干部廉洁自律的意识和依法、依章办事的自觉性;有利于消除群众疑虑,进一步密切党群、干群关系,维护社会稳定。这一案例启示我们,审计工作唯有创新突破,才能不断打破常规,有所超越,有所发展。
一是唯有创新审计理念,才能实现视角转换。此次村级财务收支管理专项审计调查,能在全区各级各部门引起广泛重视和高度警觉,关键在于审计视角的成功转换。面对新形势下出现的新问题、新情况,审计工作要肩负新使命、完成新任务,必须创新理念、转换视角,注重审计角度的选择,既要关注审计对象的普遍性、广泛性、全局性和宏观性,又要关注容易被忽视的并带有局限性领域中的各个层面和环节,选准切入点,开展突破性工作。本案例的成功之举,就在于开启了审计部门非职能领域的审计探索。
二是唯有创新审计思路,才能放大审计实效。一项审计调查工作能取得明显成效,关键在于思路创新带来了工作上的突破。在每项审计工作过程中,不仅要重视广度价值,即选择的审计领域或项目,应既是广泛性关注的问题,又是普遍性盲区缺失存在的问题;还要重视深度条件,即确定范围要注重普遍性、调查取证要注重全面性、采集数据要注重真实性、调研报告要注重建设性、口头汇报要注重透彻性。只有把工作自始至终做实、做细、做透,才能取得事半功倍的审计效应。
【关键词】项目支出;预算执行;存量资金
2015年是新《预算法》实施的第一年,也是全面深化财税体制改革的重要一年,经济发展进入新常态,财政收支矛盾较为突出。据财政部公布的中央财政预算报表表明,截至2015年底我国政府债务规模总计26.67万亿,政府负债率约为40%。2015年地方新增债务规模为6 000亿元,其中一般债务5 000亿元。2016年,我国将继续扩大财政赤字规模,提高赤字率至3%。
为贯彻落实新《预算法》,加强对全区部门预算工作的监督,上海市虹口区在时隔7年后重启部门预算执行审计。笔者在负责对涉及民生的某重点部门审计的过程中发现,总支出预算执行率有待提高。造成支出执行率欠佳的原因有很多,如果是由效率提高、开支节约所造成,应该鼓励倡导;如果是由预算编制与实际用款需求不相符合或相关政策未执行到位、相关工作未及时开展所造成,则会导致新增存量资金的产生,削弱资金使用效益,与上述财政增长放缓,政府债务逐年增加的现状相矛盾。本文主要对由后者造成的支出执行率欠佳的情况进行讨论。
总支出主要包括基本支出和项目支出,由于目前基本支出公用经费实行定员定额标准体系管理且在总支出中占比较小。本文拟重点对项目支出预算执行率有待提高的原因进行浅析,并从减少新增存量资金、提高财政资金使用效益的角度出发,对如何优化区、县部门预算中项目支出预算管理进行思考。
一、国库集中收付制度改革后财政存量资金的构成
国库集中收付制度改革后,用于反映和记录财政资金收支的账户主要有三类,即财政部门在人民银行开设的国库单一账户、财政专户和预算单位账户。相应的财政存量资金也主要分布在上述三类账户。2014年财政部发文要求各地全面清理存量财政专户,除经财政部审核并报国务院批准保留的财政专户外,其余财政专户在2年内逐步撤销。故本文主要关注国库单一账户和预算单位账户中的存量资金。
一方面,国库集中支付制度改变了原先财政支出“以拨代支”的核算方式,各预算单位设立用于反映财政授权支付的零余额账户,财政资金只有在实际发生支付行为时才流出国库体现为支出,即使支出预算执行率欠佳,在预算单位层面也不产生新增存量资金,此时新增存量资金沉淀在国库单一账户;另一方面,由于目前国库集中支付制度推行尚不全面,预算单位账户不仅包括零余额账户,还包括保留的银行存款账户。正是银行存款账户的存在,为历史存量资金和新增存量资金沉淀留下空间。银行存款账户中的历史存量资金除主要列示在结转结余科目外,还可能以以前年度往来挂账和违规提取基金(事业单位)等形式存在;新增存量资金则通常产生于往来收款和收上级拨款等环节。如审计中发现,个别部门存在“以拨代支”情况,虽然上级预算单位将项目款全额下拨全部执行,但资金在下级预算单位未被有效使用,宕存其银行存款账户。
二、项目支出预算执行率有待提高的原因浅析
1.项目支出定额标准体系有待完善。
项目支出,是指行政事业单位在基本支出外,为完成其特定行政任务和事业发展目标所发生的经常性项目支出和非经常性项目支出。目前,我区财政部门基本参照上年预算数考虑增量控制审批预算单位年初部门预算支出数,经常性项目支出有支出定额标准的按定额编制,无定额标准的从严控制,严格控制经常性项目增长,对无政策文件依据的非经常性项目一般不予安排。且年初预算一旦排定,财政部门严格控制年中调增预算,但允许动用历年结余和支出间结构调整。审计中发现,部分项目尚未设立定额标准,预算单位为保证开展工作时资金充裕,倾向于高标准编制项目预算,在既有计划的基础上,多报项目多报单项开支,以便实际执行时即使发生新增项目或新增单项开支的情况也不需再向财政申请追加拨款,仅通过本部门内支出结构调整即可给予资金保证。
2.项目论证欠充分,内外部沟通欠顺畅。
(1)预算单位方面,一方面,部门预算编制工作通常在每年9月前后启动,启动时间过早造成预算年度的相关政策尚不明确,部分基础数据难以调查清楚,项目前期论证难以充分开展,从而只能根据现有预决算数据编制增量预算。如某部门的某专项业务开展受市局下达指标考核,由于市局考核指标下达时间通常在预算年度上半年,故年初预算编制时只能框算总量,待来年预算调整时再进行结构调整;另一方面,项目支出预算通常由相关业务科室根据需求填报,财务仅负责汇总上报。业务人员缺乏相关财务知识,对预算了解重视程度不够,财务人员对业务方面的知识也不甚了解,在双方没有充分沟通探讨、没有对项目充分论证的情况下编制预算,预算数据很难精准。
(2)从全区层面看,部门与部门之间、部门与街道之间存在行政职能交叉的领域,在没有充分沟通、统筹协调预算安排的情况下,重复编报预算的现象就会发生。如某部门某专项整治项目的支出执行率不高,就是因为相关整治工作由部门和街道协作开展,双方分别编报预算,但实际整治项目开展时街道承担并列支了大部分整治费用,从全区整体看属于相同性质的支出被重复编列预算了。
(3)财政部门在审核批复预算时,由于专业性和时间限制,通常以预算单位申报为主,财政部门难以有针对性的进行充分的审核论证,从而导致对批复的项目无可行性论证,对预算执行进行监督也难以操作。
3.项目支出进度考核和绩效考核机制尚未全面建立。
(1)部门预算项目支出执行进度考核机制尚未全面建立。一方面,部分预算单位由于主客观种种原因导致项目启动时间晚、项目前期准备时期长、项目工期拖延等,影响了支出执行进度;另一方面,预算按年度平衡,资金按年度安排,有的项目实施周期较长,客观上要求必须跨年执行,但出于测算、编报方便等原因预算单位通常以一次性资金安排的方式编列在一年的部门预算里,从而导致支出进度缓慢,年末结转资金产生。而由于区财政部门严格控制年中预算调增,预算单位即使发现部门项目执行进度缓慢,至年底预期无法完成,也不愿意上报预算调减。
(2)部门预算项目支出绩效考核机制尚未全面建立。一方面,尽管对财政预算安排的项目实施过程及其完成结果进行绩效考核是大势所趋,但财政部门对此尚缺乏经验,具体如何开展尚处于探索阶段;另一方面,预算单位对绩效管理认识还不到位,绩效目标编制、评价指标体系建设等尚处于探索阶段。
三、优化部门预算项目支出预算管理的对策与思考
1.完善项目支出定额标准体系。
财政部门应督促预算单位摒弃依据经验、历史数据安排项目预算的习惯,树立“先事项,后资金”理念,制定科学合理、以定额管理为主的预算管理机制。通过梳理管理标准、作业规范,通过本部门今昔纵向、行业横向对比,通过及时获取设备更新、人工物料价格变动等信息,通过对明细项目现有数据采集、统计分析,对无标准或标准变更的支出项目进行深入调研和科学测算。在财力允许并兼顾可操作性的基础上,逐步建立起项目分类准确、细化完整、档次划分得当、量化科学的项目支出定额标准体系,结合工作量、任务量,使部门主要项目支出预算精细化、标准化。对一些专业性强、内容复杂的定额标准,财政部门可以通过购买服务的方式委托中介机构进行测定。
2.建立项目论证机制和有效沟通机制。
部门预算编制精准化需要各条块各部门协力推进,在编制过程中,预算单位财务与业务科室之间、上下级单位之间、部门与部门(街道)之间、财政与相关预算单位之间需要建立有效的沟通机制。
预算单位在编制支出预算时,财务与业务科室应成立预算编制专题组充分讨论各项目的规划、计划、方案等,全面考虑政策性、管理性因素,对重大项目进行可行性论证;需要下拨到下级单位的专项,要充分调研,据实列支,杜绝“以拨代支”;与其他部门(街道)共建的项目合理分配各自任务量,不重复编列预算。
财政部门在审批预算编制时对大额项目进行评审论证,评价审核预算的可行性、合理性、准确性,根据评审结果按照轻重缓急,优先安排急需和可行的项目;减少资金转拨环节,将原本上级预算单位下拨基层预算单位的经费直接细化安排到基层预算单位的可执行项目上,避免上级预算单位在执行中“以拨代支”,以利于项目组织实施和对资金的监管,避免资金在基层预算单位沉淀;对跨部门资金统筹管理、统筹规划,避免重复,保证预算资金切实服务于全区的中心工作。
3.预算执行进度考核问责与跨年度项目预算编制精准化。
(1)财政部门逐步建立定期考核预算单位部门预算执行进度的机制。对执行进度缓慢、预计年底可能形成较多结转结余的项目,在年中预算调整时及时督促预算单位予以调减。在批复控制年初部门预算时,应以预算单位上年实际支出进度及编报当年累计支出进度作为参考依据。同时,不能刻板的仅考虑序时进度,而是要根据政策实施和部门实际工作需要,结合考虑政策开展、项目实施进度进行考核。对于支出进度未达标的部门,在项目支出预算中进行一定比例扣除。从而将预算编制与执行进度、结转结余资金规模挂钩,使预算编制更加科学。同时,财政部门对执行进度迟缓的部门进行通报约谈;审计部门探索将预算执行审计与经济责任审计相结合的评价机制,对支出进度迟缓、不作为慢作为的行为进行问责。
(2)预算单位应根据项目规划、计划、实施方案、合同约定条款等资料科学测算付款进度,合理安排跨年度项目支出,按付款时间分别编入各年度预算,促进跨年度项目预算编制精准化,提高年度预算执行率,从根本上减少新增存量资金的产生。如根据合同对质保金的约定条款将质保金按比例安排在之后相应年度的预算里。以此顺应趋势,逐步探索建立跨年度预算平衡机制,提高政府及部门工作前瞻性。
4.建立项目绩效考核与追踪问效机制。
构建科学的预算绩效管理体系,探索在项目预算编制同时设定各明细项目的预期目标、考核指标,由财政部门、审计部门对项目开展追踪问效,适当借助第三方中介力量参与相关专业领域的绩效评价。评审方式可以采取先网上自评申报继而实地核查相关资料、项目进度和项目成果的方式进行。重点审核项目支出的必要性、支出金额的合理性,对项目完成结果与预期目标进行对比分析,对项目资金是否闲置和资金投入后项目预期效益是否达到进行评价。将绩效考核结果作为以后年度项目审批立项的参考依据,优化支出结构:优先安排、适当激励成效高的项目;厉行节俭、压缩调减无效低效的项目资金;清理整合性质用途相近的项目资金,以减少新增存量资金的产生,集中力量保障区内重点支出。
参考文献[1]夏先德.部门预算改革十五年考与思[J].预算管理与会计,2014,(11):13-17.
[2]全国预算与会计研究会总课题组.建立中期财政规划和滚动预算制度难点问题研究主报告[J].预算管理与会计,2016,(3):4-8.
[3]徐诚.我国财政存量资金规模居高不下的原因及盘活建议[J].金融理论与实践,2014,(12):97-99.
[4]陈娟.浅议新预算法视角下的财政预算审计创新[J].特区经济,2016,(3):108-110.
[5]魏涛.检视与构建部门预算管理制度研究[J].会计师,2015,(12):26-27.