公共管理体制精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇公共管理体制，期待它们能激发您的灵感。

篇1

一、城市旅游公共管理体制现状

在推动旅游业发展的过程中，我国积极建立城市旅游公共管理体制，以此来实现对旅游业的高效管理，保证旅游资源的优化配置以及利用。但与其他国家相比，城市旅游公共管理体制在我国只有十年的发展历程，各个地区在制定相关的公共政策时，面临着权利与义务失衡的现状。旅游涉及诸多的环节以及影响要素，该行业的管理范围比较广泛，因此导致旅游业在实践管理的过程中困难重重。另外，不同地区的旅游局只有在对行政职能进行划分后才得以成立及运作，因此在管理权限上十分有限。在实践管理以及探索的过程中，我国的城市旅游公共管理体制面临着诸多的障碍，同时呈现多元化的发展格局，具体的发展模式如下。首先，直接撤销旅游局并积极推动旅游管理委员会的发展。地方管理部门在该委员会中扮演着重要的角色，原来的旅游局局长直接担任该委员会的常务副主任，立足于旅游业发展的实际情况，积极建立全方位统一化的管理新机构。其次，保留原有的旅游局，由市长担任主任的职位同时还设置了副书记，副市长以及副主任，通过成立旅游产业发展委员会的形式，积极加强对当地旅游业的管理。与旅游委员会相比，旅游发展委员会的行政级别要更高同时管理权限更大，广西桂林市就采取这种旅游管理模式，实现自身的稳定运作，积极加强不同部门之间的联系，采取统一协调管理的形式，积极搭建完善的管理框架。最后，设置风景旅游管理局，实现对旅游企业的统一管理以及合理运作。安徽合肥以及浙江金华就是采取这种模式，旅游局与园林局是旅游业发展过程中的重要部门，与政府职能部门的关系相对较为紧密。旅游管理局可以实现所属旅游企业与旅游机关之间的有效区分，积极建立旅游集团，通过这种形式有效落实政企分开策略，江苏省苏州市在推动旅游业发展的过程中，采取这种形式进行有效的试点，其中旅游局仍然拥有管理的职能，企业可以按照市场经济运作的模式，实现自身的稳定发展。

二、城市旅游公共管理体制的创新框架

结合上文的相关分析可以看出旅游业的未来发展趋势，不可否认，作为我国市场经济体制中的重要组成部分，旅游业对推动国家综合实力的提升有着关键的作用和价值，为了实现旅游业的快速发展，我国必须立足于城市旅游公共管理体制的具体情况不断进行创新。

（一）以党政为立足点和核心建立市旅游委员会

旅游委员会的建立能够有效地保障城市旅游公共管理体制的权威性，其中高度集中是该委员会的重要特征，通过这种形式保障结构设置的完善性以及严格性，这种机构形式与其他的管理模式相比，存在自身的特色以及优势，其严格按照我国的管理体制实现不同组织之间的有效区分，保证各个职能部门能够明确各自的职责，采取固定管理实体设置的形式，实现管理质量以及管理效率的整体提升。该委员会的委员单位主要包括委员单位以及常务委员单位，委员单位之中主要由政府的职能部门所组成，常务委员单位主要由与旅游业相关的各类职能部门组成，这种形式能够实现稳定的操作以及和谐的发展，保证我国城市旅游公共管理体制作用的充分发挥。

（二）设置政府的常设职能机构——旅游局

通过政府常设职能机构旅游局的设置，积极落实职能规划、编制组织、旅游信息收集和发放，以及旅游行业宏观管理等相关工作，加强对旅游从业人员的行为监督以及资格责任的认定，保障旅游业能够实现自身的稳定发展以及积极宣传。旅游局在工作的过程之中需要以严肃执法、宏观调控和政企分开为立足点和核心，明确自身的职责以及作用，积极落实相关的责任，通过加强与委员会之间的联系为其出谋划策，保障城市旅游公共管理体制的权威性以及合理性，真正实现管理资源的优化配置，从整体上促进公共管理作用的有效发挥。

篇2

全球化仍是世界发展的大趋势， 在全球化背景下， 世界各国都在政治、经济方面做出了相应的结构性调整。结合我国行政管理现状， 我国政府也对西方新公共管理思想进行了参考、借鉴， 力求在借鉴新公共管理思想的基础上构建更加高效、便捷的管理体制。那么， 新公共管理思想对我国行政管理体制改革究竟有何借鉴意义呢？本文对此做出了回答。

1、新公共管理思想和内容

1.1 新公共管理思想

新公共管理思想是在西方新公共管理运动中出现的一个思想理念， 其产生背景如下：在20世纪70年代， 随着社会发展和时代转换， 传统的公共行政模式已经无法满足社会管理需要， 因此， 西方资本主义国家开始发起了新公共管理运动。简莱恩是新公共管理领域的代表性人物之一， 在新公共管理运动中， 他提出了自己的思想学说， 推出了《新公共管理》一书。在书中， 简莱恩运用经济学知识， 就新公共管理思想的实用性进行了精准分析和界定， 并就一些之前无法确定的定性公共问题提出了针对性的解决方案。简莱恩的《新公共管理》和新公共管理思想也成为新公共管理领域的代表作。与传统的从人、政治、制度和环境视角出发的公共管理思想相比， 新公共管理思想将公共管理视为政府的服务手段， 主张将现代经济学和企业管理方法用到公共管理中去， 主张借助竞争机制、契约和公共合同来提高行政管理绩效， 这种管理思想， 显然更具可操作性和实效性。所以， 它也受到了东西方国家的普遍欢迎。

1.2 新公共管理的基本内容

新公共管理的内容如下：政府的管理职能应该是掌舵而不是划桨， 在公共行政管理中， 政府的作用应该是制定政策而不是执行政策；政府服务要以顾客和市场为导向， 要根据顾客需求为他们提供服务；政府应采用授权+分权的方式进行公共管理， 政府的社会服务和管理权限要尽量下放给基层单位和社会基本单元， 以提高他们的自我管理和服务能力；政府要借鉴私营企业的管理经验， 加强人力资源、成本、效率和质量管理， 以降低成本， 提高管理效率。这也要求政府就外界情况变化尤其是不同的利益需求， 及时做出反应；在公共管理中， 要引入竞争机制， 给私营部门提供参与公共服务的机会， 以避免公共服务的垄断性， 提高公共服务质量；政府应放宽行政规则， 实时绩效目标测量和管理；让公务员参与到政策制定中去， 对高级公务员进行政治任命， 以提高他们的责任意识。

2、新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义

2.1 实践证明了新公共管理的实效性

虽然新公共管理思想是西方国家政治、经济、科学发展到一定条件下的产物， 它体现了西方公共行政管理的发展趋势和方向， 它的出现是为了解决资本主义国家的公共管理问题， 但是， 社会发展实践证明了新公共管理的正确性， 如在新公共管理思想指导下， 许多西方国家都开始了公共管理改革， 并且有效提高了国家公共管理水平， 也增强了国家的综合实力和国际竞争力。不可否认， 新公共管理思想在一些方面还不够完善， 如它过分地依靠经济学知识来进行政治管理， 必然会给政府管理带来许多问题， 但是， 它的系统性、普适性、明确性也是值得肯定的。目前， 我国还是一个发展中国家， 在计划经济向市场经济转型的过程中， 公共管理领域隐藏的许多问题也暴露出来。如何提高行政管理水平， 是我们必须要思考的一个问题， 而那些科学规范、行之有效的发展理论， 对我们来说都是值得参考和借鉴的， 新公共管理思想也不例外。

2.2 新公共管理理论适用于我国国情

我国政治经济体制改革起始于20世纪70年代末， 如今， 我国在政治、经济、文化领域已经开始了全方位的改革， 其中， 经济体制改革取得的成果尤为显着。社会主义市场经济体制的确立， 使得我国经济建设有了实质性的进展。但是， 我国经济建设要想实现长远发展， 必须要有合适的政治体制与之相匹配， 这也决定了我国公共行政管理体制改革的必要性。我国公共行政管理体制改革虽然已经起步， 但是， 当前我国行政机构改革采用的仍旧是传统公共行政管理模式， 传统公共行政思想仍未过时， 公共管理领域长期存在的行政法规不健全、职责不清、机构臃肿、效率低下等问题仍旧存在。借鉴西方新公共管理思想， 将目标管理、绩效管理、成本核算等管理思想引入到公共行政管理领域， 能有效提高政府公共行政管理效率， 更好地服务于我国经济和社会法发展。

3、我国公共管理体制改革对新公共管理思想的借鉴

3.1 更新观念， 政府管理企业化

政府企业化管理， 高效管理， 是新公共管理思想的重点。长期以来， 我国政府机构在管理方面始终存在管理模式僵化、管理效率低下等问题， 导致这些问题的原因非常多， 主要原因有：计划经济使政府权力高度集中， 几乎所有事务都被划分到政府管理范畴， 政府管理事务繁忙。在法律不健全的情况下， 人员编制存在较大的随意性， 政府机构日益庞大， 机构臃肿， 人浮于事， 机构重叠等问题也随之出现；政府机构重叠， 导致各部门的职责和权限非常模糊， 管理空白也在所难免， 在出现问题后， 有关部门还经常会出现踢皮球的现象。新公共管理提倡像管理企业那样去进行政府管理， 并且在政府管理中将管理效率和效益放在首要地位。在市场经济条件下， 在经济建设已经成为我国政府的重要管理任务的情况下， 这一思想具有积极的借鉴意义， 如企业管理必须要制度完善， 管理职能清晰。在新公共管理思想影响下， 我国政府在公共管理体制改革中， 首先更新了管理观念， 完善了公共管理制度。然后明确了各级政府、各个部门的职权定位， 并要求政府管理人员树立效率意识， 积极探索符合地方经济发展的管理模式， 这必将进一步强化政府功能， 推动我国公共行政管理体制的发展。

3.2 借助企业管理手法， 提高管理质量

目标管理、绩效管理、成本管理， 是现代企业管理的重要手段。新公共管理的一个显着特点就是将企业管理手段引入到公共行政管理领域， 参考企业管理手法， 通过目标管理、成本核算和控制、绩效管理来提高公共行政管理质量。这一管理思想对于我国行政管理改革来说有着积极意义。确切来说， 经管我国行政管理在管理对象、目标、方法上， 与企业有着显着区别， 纯粹的企业管理手法不一定完全适用于行政事务管理， 但是企业管理的科学性， 企业管理对市场需求和客户的重视等， 对于公共行政管理来说都有着积极的借鉴意义。将企业重投入重产出、关注成本核算与绩效管理的手法引入到政府公共管理中去， 能提高政府部门的服务意识和工作人员的责任感， 也可以进一步强化公共管理领域管理者与被管理者之间的联系， 进而提高管理质量。如在财务管理中构建多层次、全方位预算绩效管理格局， 实施绩效管理， 能有效提高财政资金使用效率， 提高政府的社会服务质量。

3.3 引入竞争机制， 提高服务效率

长期以来， 在公共服务领域， 政府都处于垄断地位。新公共管理提倡将竞争机制引入到公共管理中去， 这一提议， 对于我国行政管理来说， 具有以下意义：首先， 将竞争机制引入到公共管理领域， 给私人企业提供参与公共服务和管理的机会， 尤其是在电力电信、交通运输等基础设施建设方面， 发挥市场机制， 允许私营企业参与其中， 既能减轻政府的财政压力， 节约公共管理成本， 还能有效进行资源配置， 加快公共资源流通， 提高公共服务供给质量。其次， 私营企业、部门参与公共服务和竞争， 必将使政府的管理职能发生新的变化， 政府在公共服务压力减轻的情况下， 可以在公共管理组织管理和监督方面持续发力， 解决公共服务产品单调、供给不足等问题， 还可以促使公共服务进一步细化、个性化和差异化， 这些， 都有利于实现公平化、均等化的社会发展目标。

3.4 依法行政， 提高公务员队伍的自觉性

新公共管理非常重视工作绩效， 但是它所关注的工作绩效和优质服务都要在法制健全的基础上才能实现。当前我国法制建设还不够完善， 因此， 在借鉴新公共管理思想进行行政管理体制改革时， 我国政府必然要进一步健全法律法规体系， 并本着依法治国原则， 将法律法规落到实处， 那种有法不依、执法不严的情况也会得到有效控制。公务员和公务员队伍是推动中国行政管理改革的重要力量， 在新公共管理模式下， 不仅行政部门的公务员管理模式和方法会发生改变， 公务员的薪资待遇和级别也会发生明显变化， 他们的收入会与绩效直接挂钩。在法制健全、目标明确的情况下， 在行政工作中， 公务员群体只有与时俱进， 提高政治敏感性和责任意识， 依法办事， 才能提高行政绩效， 获得公众和单位的认可， 才能实现长远发展。因此， 从某种程度来说， 新公共管理模式能有效提高公务员群体的责任意识和自觉性。

综上所述， 新公共管理在传统公共行政模式改革、政治和经济管理等方面有着显着的优势。所以， 我国政府在行政管理改革方面， 要善于从新公共管理思想中汲取营养， 然后结合我国国情， 积极推动行政管理改革， 以提高政府机构的办事效率， 实现行政管理改革目标。

参考文献

[1]杨昱晨。新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义[J].才智， 2017 （30） :209.

篇3

改革开放以后，我国政府对我国的公共管理体制进行了数次的改革，这些改革在某种程度上完善了我国的公共管理体制改革模式。现在，在信息化和全球化的大背景下，我国的公共管理体制和大部分西方国家一样，政府出现了财政负担沉重、办事效率低下、公共服务落后等问题。但是，随着新公共管理体制理论的不断发展，西方国家根据新公共管理体制理论取得了明显的改革成果，这对于我国的公共管理体制而言，具有深远的引导价值和现实意义。

【关键词】

公共管理；体制改革；发展方向页

从上个世纪80年代以来，随着全球性政府公共管理体制改革浪潮的兴起以及政府内部关系的调整，公共管理理论出现了从传统的研究公共管理部门的公共行政学向研究公共事务的“新公共管理学”的转变。这种转变，不仅丰富了公共管理科学研究的研究方向和视野，还促进了公共管理事务治理模式和公共管理治理理念的变革，为广大人们的公共利益的有效实现铺平了道路。本文就公共管理体制改革进行了讨论，分析了公共管理体制未来的改革方向。

一、公共管理体制改革主要模式

政府控制公共管理模式其实是我国政府为了能更好地满足计划经济体制，建立起来的一种管理模式，并将这种模式运用于公共事业领域。一直以来，公共事业管理体制都是处于政府控制的模式，这其中不仅包含了历史因素，还有一部分经济因素。主要的经济因素有：特权、辅助政府管理以及与事业单位或组织代行我国政府的职责有关。首先，政府在选择适用模式的时候，由于一些历史原因，政府部门理所应当地把自己当成公共事业的垄断者，他们认为，只有政府才能为人们提供那些公共事业上的服务，然而，这样的做法极易滋生特权主义。这些特权主义又与寻租行为有着千丝万缕的联系。同时，政府在从事公共事业管理时需要承担大部分活动经费以及全部政治风险所产生的成本，这就为政府在从事公共事业管理的同时带来了极高的风险。然而，只有政府部门在从事公共事业管理的活动中取得较高的利益，才能让政府有能力承担那些由公共事业管理带来的活动经费和活动风险。其次，政府本身的管理能力是有限的，但是这个社会需要管理的公共事业的数量却远远超出了政府的能力范围。为了能保障政府在公共事业管理的权利，政府在公共事业的各个阶层都设立行政组织，这样，不仅造成机构臃肿，还增加了政府的管理成本，造成了国家财力不支的状态。因此，由事业单位代替政府实施公共事业的管理职责，不仅能对社会起到良好的控制作用，还能有效地节约管理成本，提高行政效率。最后，在计划经济体制下，事业单位对政府部门进行直接服务，社会公众成为了事业单位服务的间接对象。事业单位的服务目的并非是为了向广大的社会公众提供更加优质、更加健全的服务，而是为了获得政府部门的财力支持。因此，事业单位的活动常常受制于政府部门的意志。由于事业单位并非政府机构，所以，事业单位在人员编制、财务支出上具有很大的弹性，或许是出于对临时安排离职或者退休人员的需要，或许是出于政治方面的考虑，或许是出于满足领导者个人需求或者满足政府部门利益，政府部门可以通过对事业单位进行整改，比如合并、成立、撤销、扩张等来达到上述目标。

二、公共管理体制改革发展方向

从大多数西方发达国家成功的管理实践来看，社会选择和政府控制是两种根本不一样的公共事业管理机制。在传统的公共事业管理体制下，政府部门对公共事业的控制是连通整个公共事业管理机制的重要力量，但政府部门的这种控制完成方式是通过组织的形式达到的，换而言之，政府将自己的权利通过社会组织延伸到整个社会的各方面，从而达到政府部门对整个社会的控制。实际上，社会上各种各样的事业单位和社会组织，大部分是人们运用公共资源获得利益的一种方式，但是，当国家成为那些社会公共资源的绝对拥有者和占有者时，那些事业单位或者社会组织就会转化成一种组织化手段，而这种组织化的手段有利于国家目标的实现。社会选择和政府控制不仅是不一样的管理方式，它们的意义也完全不一样。第一，在政府控制公共事业管理体制的过程中，政府部门是公共事业管理体制的主体，但在社会选择的管理模式下，社会是公共事业管理体制的主体。政府控制比社会选择更适用于计划经济体制，而社会选择比政府控制更适用于市场经济体制。第二，从法律方面来说，政府控制承担着所有的社会责任。然而，事业单位则具有相当独立的法律地位，在法律上，事业单位属于事业法人。第三，社会选择和政府控制下的公共事业管理体制的结果也不一样。社会选择下的公共事业单位独立性高且数量多，然而，政府控制下的公共事业单位独立性较低且数量少。

三、结束语

总而言之，在对待国外的公共管理体制时，要保持“取其精华，去其糟粕”的态度，不能一味地推崇国外的公共管理体制，也不能一味地固守自己的公共管理体制。公共事业管理机制是构成我国社会管理机制的主要组成部分，公共事业管理机制和企业管理机制、国家行政管理机制及一些其他方面的管理机制是相互制约、相互影响、相互联系的。要想探索出一套适合我国发展的公共事业管理机制，必须依据我国的根本国情，这样才能确保我国公共事业管理机制的健康发展。

作者：韩康 单位：贵州省凯里学院学生处

【参考文献】

[1]朱仁显.公共事业管理概论[M].北京：中国人民大学出版社,2003.7.

篇4

一、新公共管理与政府财务报告关系

随着西方新公共管理运动的开展和进步，我国学者开始探讨新公共管理的思想对我国公共行政改革的借鉴意义。

(一)规范政府财务报告　新公共管理要求建立高效率的、民主的、公开的政府，这就要求我国政府财务信息真实、充分的披露，并增加披露的透明度，并为了使政府财务报告能够提供更加充分和相关的财务信息，应该统一政府财务报告的种类，改革财务报告编制基础，扩大财务报告的信息容量，在改进政府财务信息披露的探讨中，也应该考虑到成本问题。

(二)建立政府财务报告系统　建立一个具有企业家精神的高效率的政府，离不开政府财务报告的监督，离不开政府会计信息支持，最基本和最重要的是建立起与企业家政府相配套的政府财务报告系统。在新公共管理运动中，预算管理和政府会计一开始就处于这一改革前沿，改革的根本目的是在放松预算投入控制的同时，明确要求政府和机构承担起主要由成果和产出计量财政绩效的受托责任。因此，基于绩效导向型政府会计系统的建立显得尤其必要。政府的受托责任应该被有效加以界定、计量、记录和报告，反映政府的受托责任是新公共管理体制下政府财务报告重要内容。

二、新公共管理体制对政府财务报告要求

由于新公共管理体制将现代市场经济的管理方法与机制运用于政府管理之中，这必然对整个政府机制产生深远影响。而从财务角度看，这些改变又势必对政府财务报告提出更多新要求。

(一)强调评估报告主体受托责任　政府财务报告并非纯粹的技术性问题，它强调通过提供满足使用者需要的信息，帮助使用者达到目的。与企业会计相比，政府财务报告的使用者更加广泛多样，获取和使用政府财务信息的目的也各不相同。它有两个基本目的：一是评估公共部门履行受托责任情况，立法机关、审计部门和公众通常十分关注；二是改进决策制定，大多认为政府财务报告重心在于帮助使用者评估报告主体的受托责任。在西方公共治理、公共管理与政府会计理论和实务中，受托责任历来被奉为一项经典性原则，成为指导政府会计改革与政府财务报告制度建设的基本原则。受托责任原则包括两个层面的内容：一是内部受托责任，二是外部受托责任。受托责任概念源于委托关系，这种关系要求人向委托人负责。由此出发，人应向委托人反馈自己履行受托责任的情况，而委托人要对受托责任人履行受托责任的情况进行评价。因此，无论是委托方还是受托方，获取相关信息就成为评估受托责任的基本前提。这就进一步要求政府会计系统能够提供准确、全面和及时的受托责任评估信息。

(二)引入权责发生制会计基础　为增强财政透明度和绩效导向公共管理，目前已有超过一半的经济合作与发展组织成员国在政府会计、财务报告甚至政府预算中采用了某种形式的权责发生制会计基础。在强调绩效导向的管理模式中，管理者关注的中心问题有两个：一是公共组织使用公共资源产生了什么有意义的结果；二是得到这些结果付出成本为多少。要得知这两个基本问题就需要有相应的成本和绩效信息，但传统的现金基础会计无法提供这两类关键信息，转向权责发生制的改革就是在这一背景下产生的，这是政府财务管理方面极为重要和关键性的改革。采用权责发生制会计并不只是应用于公共部门的会计惯例所发生的技术性变化，引人权责发生制会计基础旨在确保放松对管理者投入控制的同时，让其对成果与产出承担明确责任，以及对与生产产出相关的成本负责。为此，政府会计也迫切需要引入权责发生制，以有效追踪产出成本，进而支持管理者更好地制定决策。

(三)增强政府财政透明度　政府如同上市的股份公司。它代表公众从事公共财务活动，管理公共财产。公众拥有公共财产权益，享有财务信息知情权。所以政府财务报告必须建立起公开透明的财务信息披露制度。

三、现行预算报告制度的弊端

目前，我国没有真正意义上的政府财务报告，现行的政府财务报告实际上只是预算会计报告，是以预算会计报告为核心的一种报告体系，这与严格意义上的政府财务报告有很大差距，而且还存在着一系列问题。

(一)政府整体财务报告尚待建立　无论从“政府向公民负责”的角度，还是从帮助使用者制定相关政策的角度，合并的政府整体财务报告是最重要的报告类别。研究表明，包括核心部门、立法机关、媒体和公众在内的几乎所有类别的信息使用者，都需要通过这类报告获得关于政府整体的预算与财务信息。我国现行的预算会计体系并不提供这类报告，包括对于管理财政风险意义重大的或有负债报告、税收支出报告，以及准财政活动方面的报告。另外，虽然总预算会计、行政单位会计和事业单位会计各有一套会计报表，并提供汇总的会计报表，但各套报表自成体系，分别编报，无法通过汇总生成政府整体的合并资产负债表。现行预算会计系统虽然提供关于政府整体的预算报告，但由于许多类别的财政交易并未包括，这些报告并不是完整意义上的政府整体预算报告。

(二)资产、负债等报告不充分　我国的预算会计对政府资产与负债的记录和批露不完整。部分国家资产没有相应的会计记录与报告；负债方面的确认和记录亦不完整。根据规定，行政、事业单位会计需要对本单位的固定资产进行会计核算，但政府整体的财政预算、决算不提供有关政府固定资产方面的信息，行政事业单位固定资产的会计信息仅仅提供给国家统计部门作为参考资料。这意味着用于购置政府固定资产的财政资金，一旦支出后就不再被有效追踪与监管。实际上，每年预算支出所形成的只是政府固定资产增量部分，而对政府历年积累的固定资产存量却没有进行完整会计核算，因而无法进行有效监督和管理。

(三)不提供反映公共部门绩效与成本信息报告　公共部门财务报告主要目标是反映报告实体管理绩效，即财务报告应提供可靠、相关和及时的信息，帮助使用者评估报告实体“资源消耗了多少、在什么地方”，对应“提供了多少有效的商品或服务”等问题。这些信息即是管理绩效方面的信息。然而，现行预算会计系统中的报告不能提供完整的此类信息，尤其是关于产出和成果方面的信息。

除此以外，现行预算会计与报告系统也不能提供评估财政绩效所需要的相关信息，特别是关于服务成本方面的信息。由于公共支出机构不能了解支出成本，因而不能努力使成本最小化。在这种情况下。设置和运用支出绩效评估与考核指标显得尤其重要。除此以外。现行预算会计报告体系还存在对报告使用者范围界定过于狭窄、制度规范模式缺乏灵活性和适应性等问题。

四、政府财务报告制度的改进建议

(一)构建新型的绩效型政府财务报告制度　第一，政府财务报告的新目标。政府财务报告目标的设计思路是：在政府会计目标指引下，从使用者的需求出发，通过对“为何要提供信息”、“为谁提供信息”以及“提供什么样的信息”三个相关问题的解释，建立合理的政府财务报告目标。政府生存和发展的关键是寻求资源和责任的平衡，或者说在资源限制这一约束条件下追求最大限度地行使职能和完成责任。从政府资源与责任长期平衡要求出发，必然要求关注其每期收入、费用情况以及资金实际收支，关注政府活动对财务状况的影响，以及政府未来持续服务能力和未来需完成的责任。此外，从最大限度寻求职能完成的角度出发，还要求关注活动的合法合规性、经济效果和效率，以及保证政府行为合法合规、经济高效的内控系统。由此，政府财务报告的目标就应是全面反映政府的经济行为及其对资源产生的现实和未来影响，以帮助政府这一内部使用者了解其现状，评价其行为，为未来的资源配置决策和政府行为的改进提供依据，同时也帮助外部使用者了解政府履行受托责任状况。概括起来可分为：反映预算执行情况、反映政府运行业绩、反映政府财务状况、反映政府组织内部控制和财务管理系统四个总目标。

第二，政府财务报告的新型主体。政府财务报告主体，是界定政府财务报告范围的关键因素。我国现行财政管理将具有政府功能的单位分为行政单位和事业单位。事业单位种类繁多，性质复杂。对于现行行政单位，原则上可归为政府单位。事业单位是否应全部纳入政府财务报告主体的范围，需结合我国事业单位改革进程作进一步研究探讨。目前，结合各国通行做法，初步考虑可将现行事业单位分为三类：一类是政府单位，将公共功能较强和使用政府财政资金规模较大的单位划为政府单位；二类是非营利组织，将不以营利为目的，通过非政府性收费等方式能实现收支平衡的单位划为非营利组织；三类是企业单位，将事业单位中属于竞争领域的国有企业单位划为企业单位。第一类政府单位属于政府财务报告主体，后两类暂不纳入政府财务报告主体的范围，但可通过附表或其他方式反映相关信息。在合理界定政府单位基础上，结合我国目前各编报部门决算以及财政部门汇总编报财政总决算的实际情况，我国未来政府财务报告编制至少包括两个层面；一是政府各部门，二是政府整体。政府各部门负责编制本部门年度财务报告，各级政府分别由各级财政部门编制本级政府整体财务报告。财政部负责汇总地方各级政府综合财务报告。此外，鉴于社会保障基金涉及社会养老、医疗等政府未来负债，与政府整体财务状况密切相关，可将其作为独立的基金报告主体，按一定的权责发生制基础提供相应财务报告。

第三，编制政府财务报告的会计基础。目前关于政府财务报告应该采取的会计基础主要有两种观点：一种认为政府财务报告应该以权责发生制为会计基础，这样才能达到政府财务报告帮助使用者评价受托责任的报告目的。结合我国国情和公共财政改革，政府财务报告应该采用修正的权责发生制。另一种观点则认为，基于我国政府财务报告信息使用者的不同信息需求，收付实现制或修正的收付实现制财务报告同样能满足这样的需求，并且认为，权责发生制基础的财务报告增加了报告成本，却并没有给使用者带来更为有用的信息。从实务角度讲，现阶段要想全面引人权责发生制必将面临众多难以克服的困难。笔者认为，目前可以尝试考虑采取双重模式：即在保留收付实现制的同时，局部性地引人权责发生制，对难度比较小而实践中问题比较突出的资产与负债项目进行报告，形成两种会计基础并存、以收付实现制为主体的双重模式。在保留传统现金信息的同时，还能提供对财政决策与管理更为有用的政府财务信息。

第四，编制政府财务报告的信息质量要求。根据各国的实践和以上的理论分析，笔者认为我国的政府财务信息质量应该以受托责任为主线，兼顾决策相关性，应首先包括以下几个核心质量特征：一是可靠性，即要求单个财务会计数据信息具有可靠性；二是相关性，要求政府会计主体提供的信息必须与政府承担的受托责任特别是财务受托责任相关，与政府内外部信息使用者的需求及决策相关；三是可理解性，要求会计记录和会计信息必须清晰、简明、便于会计信息使用者的理解和使用。另外也应当包含及时性、重要性、可比性、获取的便捷性等辅质量特征。

第五，新型政府财务报告的体系设计。新公共管理体制下，改进后的政府财务报告应由财务报表、附注及其他补充信息构成。政府财务报告的构成与政府财务报告目标相对应，不同的目标侧重于由不同的报表来完成。(1)反映预算执行情况。这一目标主要通过预算与实际对比表实现。该表按照与预算同样的确认基础(现金收付实现制基础)来确认实际收支，并与预算收支相比较。一方面可以反映政府实际收支的合法性以及与预算的符合程度，另一方面有助于评价政府财务计划的完成情况，对政府的管理则具有一定反馈价值，有利于未来的财务计划和执行改进。(2)反映政府的运行业绩。该目标主要通过相关的流量报表和业绩指标来衡量。收入费用表反映当期取得的收入、发生的费用和产生的结余(或赤字)，帮助使用者了解政府资源的来源和使用情况，帮助使用者评价政府以收抵支的能力。(3)反映政府的财务状况。这一目标主要通过资产负债表实现。资产负债表不仅体现期末的资产、负债及净资产状况，还反映资产及负债的构成，一定程度上有助于预测未来财务状况。另外资产的使用限制、资产质量、未来可能面临的财务风险等以及无法计量的资产均可以通过报表附注或补充信息来反映。(4)反映政府组织的内部控制和财务管理系统。该目标主要通过补充信息中的领导层讨论及分析达成。

所以政府财务报告主要应由：资产负债表、收入费用表、现金流量表、预算与实际对照表、成本表、业绩指标表、附注及其他补充信息构成。

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【关键词】新公共管理；农村体育；管理体制改革

“建设服务型政府，完善公共服务体系”是新公共管理的发展目标。加快发展农村体育事业，构建公共体育服务体系，就成为社会主义新农村建设的一个重要内容和目标要求。

一、农村体育管理存在问题及发展趋势

（一）农村体育管理存在的问题

受计划经济的影响，我国农村体育长期以来仍实行的是“自上而下”的决策体制，考虑更多的是供给主体的利益，体育公共服务观念明显滞后，以管理代服务，服务质量和效率不高。这种体制框架在整体上已不适应社会主义市场经济体制的要求，与“体育公共服务性、公益性、共享性”的规律相悖，成了制约我国农村体育发展的瓶颈，距离构建社会主义新农村的要求渐行渐远。

1.农村体育管理体制不完善，供需脱节

我国的农村体育组织管理采取垂直管理模式，缺乏下级对上级的制约因素，容易造成乱用职权或上、下级严重脱节。同时，乡镇文体站、村干部两级部门作为沟通各级农村体育领导机构和农民之间的纽带，起到承上启下、上传下达的重要作用。然而，社会体育管理机构到了镇（乡）一级就不够健全，基本不再向村一级延续，造成农村体育管理机制运作不畅，农村体育管理主体与客体与脱节。

2.农村体育服务政府财政投入严重短缺

一方面，受传统城乡二元体制的影响，群众体育的财政政策不尽合理，城市体育设施由国家拨款投资，而农村则由县、乡（镇）财政负责。由于当前基层财政吃紧的影响，客观上造成了城乡居民在体育资源分配上的不平等、不均衡。另一方面，在农村体育的运营模式方面，政府创造条件和诱导政策促进社会各方参与的多元筹资机制尚未建立。

3.农村体育公共服务缺乏有效监督

长期以来，很多地方政府对农民体育工作认识不足，农村体育属“软任务”，工作边缘化，往往被置于可有可无、可抓可不抓的地位等。对政府在农村体育工作规划、工作过程和实施效果上缺少必要、有效的监督，制度上的约束也不够健全。特别是乡镇一级的农村体育工作，缺乏必要的规范，造成政府规避责任的现象。由于缺乏监管，致使农村体育事业单位即缺乏激励也缺乏约束的有效手段，效率低下已经成为突出问题，严重制约农村体育的发展。

（二）农村体育管理体制的发展趋势

用新公共管理理念指导新时期农村体育管理体制改革，要求政府转变行政管理理念、加强公共服务意识、更新公共服务功能、提高公共服务质量，由原来的管理者转变为公共服务的供给者，建立多中心、多元化与合作网络式的管理结构，已不仅仅是后奥运时期中国体育管理改革的需要，贯彻“以人为本”的科学发展观，保证广大人民群众共享体育发展成果的必然要求。

二、我国农村体育管理体制改革的主要思路

（一）借鉴企业管理方法创新体育管理组织体系

企业管理的成功经验告诉我们，好的治理要求在组织结构和制度关系间求得某种平衡。合理设计群众体育的组织结构，协调好各管理部门之间以及部门与下属单位之间的关系，是农村体育能否良性运转和健康发展的重要因素。因此，农村体育管理组织体系要以社会主义新农村建设为导向，按照结构合理、发展均衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则，不断完善政府管理机构，健全社会团体和民间组织，发挥各系统的整体功能。各类农村体育组织要采取由上至下的领导网络和横向沟通体系模式，形成各级层层直接纵向管理和横向沟通的机构管理运行网络体系。要形成完善的组织、计划、协调、控制、激励等一系列管理体制和运行机制。

（二）建立多元的农村体育服务产品供给机制

首先，应努力实现体育服务供给主体的多元化。要坚持以政府为主导、以财政投入为保障，建立农村体育服务实施主体多元化机制，充分发挥体育事业单位、体育企业和社会体育团体等的主体作用。

其次，应努力实现体育服务供给机制的社会化。建立多元的农村体育服务产品供给机制，就是要积极推进政府公共服务的市场化、社会化和法制法。

三、我国农村体育管理体制改革内容与举措

（一）树立服务观念，加强农村体育服务意识；

各级政府要从全面建设小康社会的大局出发，用科学发展观指导农村体育发展，把广大农民群众的利益作为工作的出发点和落脚点，不断满足农民的体育需求。一是要摒弃传统体育管理体制下形成的“管体育”、“办体育”的思想观念，实现观念创新。二是要树立国家、社会、单位、个人齐努力，共同举办农村体育的观念，实现服务途径的创新。

（二）转变行政职能，加强农村体育工作的宏观管理

当前，我国农村公共体育服务供给，要以转变政府职能为前提，要在农村要建立起适应社会主义市场经济要求的体育管理体制和运作方式，实现政府政事分开、政企分开、管办分离。要构造一个在政府指导下的以满足大众多样化需求为动力，以市场为资源配置基本手段，激励与约束并存、权利与义务对等的社会化的体育组织与管理框架。

（三）改进行政手段，加强农村体育工作的科学化管理

社会主义新农村建设中的农村体育，要有科学的指导、科学的管理、科学的建设。根据农村经济发展的新形势和农村体育的新要求，进一步转变政府职能，改进并完善农村体育的管理方式，由主要依靠行政手段的直接管理转向综合运用市场、经济、法律、行政手段的间接调控，进而从根本上解决执法主体错位、缺位，以及“不作为”、“乱作为”等问题，提高综合管理、服务与引导农村体育发展的能力。（姜子庚，男，1988.12，河北省委党校2013级公共管理专业研究生在读，现工作单位为沧县体育旅游局）。

参考文献：

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(一)改变传统授课模式，实现分类授课、小组教学。通过组建专业的实验室，--是可以通过教师的公共管理案例教学课发掘不同类型学生的专业兴趣点，实现有的放矢的分类式教学与授课这样可以增强学生的专业特长培养例如，有对电子政务感兴趣的同学河以由电子政务课老师和实验员与学生共同完成相应的案例编写成者通过电子政务软件实现人机对话与相互交流。小组教学是可以通过一个老师与几个学生的方式在一起进行专题讨论的方式实现对案例的解读与分析研究，这种教学形式放开了老师的教学空间，同时也有相对充足的时间释放学生的争论与思考的能力容易创造出更多智慧的结晶。

(二)为培养职业化、高素质公共管理人员提供实习实践基地。通过建立健全实验室，培养专业学生职业化发展取向与打造高素质公共管理人员的实践基地，学生利用实验室的软硬件设备学会发现与跟踪社会热点问题、利用方针政策思考问题、创新管理思维与方法主动寻找对策，这样公共管理案例实验室就逐渐具备了实习实践基地的作用。同时在大力倡导府校合作、协同创新的当代，公共管理案例实验室也具备了为政府公务员提供职业培训训的舞台，并获得良好的经济效益与社会效益。

二、公共管理案例教学实验室建设与管理中存在的问题

(一)缺乏公共管理案例教学实验室的专用空间。高校公共管理案例教学物理空间往往分为两类，在具有MPA专业学位点的二级学院公共管理案例本科教学基本设于MPA中心;在没有MPA专业学位点的学校有两种情况:一是将公共管理案例实验课改为课堂讲授的理论课这样就没有真正的实验室成者在借用计算机中心的电子设备勉强完成实验课程。由于我国MPA专业学位点是为了适应专业硕士而进行功能设计的因此，它的功能不能完全对应现有的本科学生而对于国内的几百所没有专用实验室的公共管理专业而言其案例实验课往往只能沦为形式。

(二)公共管理案例教学实验室的管理体制落后缺乏专业管理与服务人才。现有实验室的管理体制明显落后基本延续工科实验室管理方式，缺乏制度设计，对实验室的人、财、物缺乏长远规划责任、权力、利益关系安排失当，容易挫伤管理人员工作积极性。同时，缺乏专业的管理与服务人才也是制约实验室发展的瓶颈。专业管理人才是指对实验室进行硬件维护维修、软件升级与制定操作手册、配合授课老师指导学生开展案例实验、对实验室内部进行保洁的专职工作人员篙理人才的缺乏易导致实验室硬件运行不畅;服务人才主要是专业的案例编写人员或案例研究员(casewrti-er)s月及务人才的缺乏导致实验室缺乏自主产权的案例与案例库易导致软件更新能力受限。

(三)公共管理案例教学实验室长远规划不足。实验室长远规划不足体现在以下几个方面:一是现有实验室的硬件设施基本上是一次采购、持续消耗，缺乏更新理念，容易导致电子设备等加速老化及快速折旧;二是实验室软件采购不能适时更新往往为了节约经费而导致学生利用过时案例，无法达到更新知识与提升学生创造性思考能力的目标;三是从学校到二级学院往往没有意识到案例研究员的重要性，缺乏内部培养与外部引进政策;四是现有高校教学实验管理体制处于教学科研管理的末端导致相应管理与服务人才的培训与再培训机制长期处于缺位状态，老化的实验室管理理念已经无法跟上时代的要求。

(四)实验室管理人员与教学科研人员缺乏双向交流。实验室管理人员与教学科研人员缺乏双向交流是实验室建设与管理面临的又一困境。一方面，学校分配一个实验员编制给二级学院下辖的实验室实验员既要分担硬件维护维修的任务、兼顾软件的调试任务、录课与剪辑任务还要负责消防安全与保洁任务，往往工作重点主次不分、眉毛胡子一把抓;另一方面教学科研人员为了完成教学任务利用实验室作为教学场地这样管理人员与教学科研人员处于各自为政的状态。两者既无双向交流的任务，更缺乏双向交流的激励机制。

三、公共管理案例教学实验室建设与管理的建议

(一)重视公共管理案例教学实验室的软硬件升级换代与性能匹配。一是实验室硬件采购与更新要适合专业课程设置与学科培养方向，有条件的综合性大学可以采取全方位采购战略即对软硬件采取一揽子采购战略，便于此类高校公共管理专业在多领域的实践化培养目标的达成。二是软件要及时更新换代软件更新的速度与软件采购的质量是提升案例实验教学的核心它标志着一个时期以来公共管理领域的热点与重点问题。三是硬件与软件要实现谐和、共进式的采购与匹配战略，既要避免软件更新过快而计算机等硬件更新速度无法跟进池要避免硬件投资过多而软件升级停滞导致的“空机”现象。

(二)设置案例研究员职位，重视公共管理数据库组建与更新。一是必须设计专业的案例研究员岗位，聘请或内部培养具有制作公共管理案例能力与技巧的案例研究员。二是尽量做到组建自己的公共管理案例数据库(erposotiyr)，可以效仿哈佛大学肯尼迪政府学院的做法，案例数据库按照“研究地域”与“研究领域”相结合的原则进行规划。以国内公共管理为研究对象可以按照东、中、西部作为研究领域和研究对象;按照“研究领域”分类灰可以划分为决策科学、经济发展政策、教育科技与公共卫生、基础设施与公共服务等学科进行分类。三是数据库必须做好充实基础与定期进行更新工作既要保证外购案例质量，更要做好内部的案例编写与审查工作;按年度淘汰过时案例。

(三)重视公共管理案例教学实验室的管理人员配备。当前实验室管理人员作为“教辅”人员，与教学人员相比其行政编制与物质待遇不受重视，同时，自身的管理技能培训与敬业精神严重不足。因此从建立健全实验室的管理体制出发必须完善实验室管理人员配备。一是从工科背景的毕业生中招录管理人员实验室的硬件与软件维护保养更需要懂得专业同时又掌握一定电子设备维护技能的“一专多能”的人才中选拔任用。二是必须在政策层面对实验室管理人员的岗位重新认定，提高其在单位内部的地位，并且逐步改善其物质待遇，改进实验员的职称评聘标准。三是强调实验员的管理职能与操作技能，同时沫曾加实验员的岗位技能培训提高其专业性。

(四)转变管理观念浏新公共管理案例教学实验室的管理制度。一是变管制型、管理型的管理观念为服务型的管理观念。将以往对实验室采取二级或三级管理的方式，转为系或教研室按照学科或研究方向直接管理实验室，并下放实验室管理人员的聘用权、简化设备采购流程等，这样可以有效改善官僚体制对实验室建设与管理的管制型观念，真正落实以学生学习实践文本、以专业教学科研为重的服务型理念。二是可以试行教学人员兼职实验室工作人员的方式在不需转变教师编制的同时，便于教师熟悉实验室的各项设施设备做好备课和案例准备工作。三是鼓励实验室创新研究方法与管理方法，实验室本身应向新的“学术增长点”方向发展。四是实验室建设应具有开放性，吸纳社会各方面的有识之士献策献力形成一个“问题研究基地”。

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    【关键词】公共事业 管理体制 创新

    一、公共事业管理体制的涵义

    我国的公共事业管理体制,是一个以政府为核心的有非政府组织参与的统一的多层次的、中央与地方相结合、集中管理与分散管理相结合、管理环节与实施环节相统一又分离的管理系统。

    公共事业组织内部治理体系主要包括三个层次的内容:即文化层次、组织层次和管理方法层次,其中,文化层次包括观念文化和制度文化两方面的内容。而在组织层次中,涉及行政体制、组织结构和运行机制三方面的内容。最后一个层次,也是公共事业管理体制的最低层,包括管理人员、管理手段和管理方法。(其具体的层次结构如图1所示)

    二、我国公共事业管理体制创新所面临的疑难问题

    1.公共事业管理体制改革相对滞后。自1985年起,我国先后了一系列有关事业单位改革的决定,进行了大量有关的探索和试验。但由于事业单位改革的深度、广度和难度较大,触及的利益也千头万绪,致使改革的步履维艰,进程颇为缓慢,成果仍在期待之中。

    2.缺乏明确的改革目标和路径。由于我国公共事业管理体制的创新属于开拓性的事业且无现成的经验可资借鉴,因此,在改革初期的探索阶段,基本上采取了大胆进行实验性改革的方针,并没有提出一个明确的目标模式。由于改革模式不够明确,无法科学界定、合理划分和重新调整政事双方的权责关系,因此很难做到周密策划、有计划、有步骤的简政放权。而公共事业组织自主进行的改革,既不能触动传统事业的根基,也不能解决发展中的问题,更没有实现政事分离、反而还更加混淆了各种不同性质社会组织之间的职能界限,造成了体制混乱和体制冲突。

    3.缺乏改革的整体配套条件。由于事业单位的体制改革在前期是分头并进、各自为政的,所以不仅各类事业单位的改革进展不同,而且也未能与其他方面的改革相互配合。而公共事业管理体制改革实际上是一个巨大的系统工程,其面临一系列的难题,需要各方的配合解决。尤其是资金来源与人员分流问题,更不是仅仅单个部门独立所能够处理好的。不解决这些问题,事业单位管理体制的改革就难以继续推进。

    三、公共事业管理体制创新策略分析

    1.善于利用科学的管理方法

    进行公共事业管理体制的创新,离不开其具体管理方法的创新和优化。只有运用科学合理的管理方法,才能够提高组织的运行效率,做到物尽其才,才尽其用。近年来,在公共管理领域,出现了许多新的管理方法,如目标管理方法、市场检测法、环境扫描与基准比较技术、政府服务承诺制度、绩效评估方法等等。这些方法许多是从企业特别是跨国公司管理的实践中产生出来的,经过一番加工改造之后应用于政府行政部门和公共事业组织中,并取得了一定的成效。在新的经济体制下,要健全、完善现有的公共事业管理体制,必须要进行公共事业组织管理方法上的创新,从而使公共事业组织能够在新的环境下高效、公平的运作,实现其为发展市场经济服务的宗旨。

    公共事业组织在信息化发展的新时代,必须要建立一套相应的信息管理系统,实现各部门之间的有效沟通,保证信息渠道的通畅、及时和高效。信息化的发展主要是改变公共事业组织传统的管理模式,使之以消费者主导,发挥公共事业组织在横向和纵向两个联合中的作用。在管理方法上,除了制定一系列相应的法律法规,对网络中现存的各种社团进行分类管理,还要建立一个完备的成员资料数据库,利用职能信息检索、智能化网络监控等技术手段,对网络社团进行规范化的科学管理,使得网络社团作为当代公共事业组织的一部分,充分发挥其应有的良性作用。

    2.积极运用多元的管理手段

    公共事业管理手段多元化是管理手段发展的一种趋势。由于公共事务随着社会的发展变得越来越负责,公共事业管理手段很难适应社会发展的需要。这是因为,传统的公共事业组织由于行政依附性较强,在管理上也沿袭行政管理的方法,对于准公共事务大部分采用行政型命令的直接管理手段。在市场经济条件下,这种直接管理的手段不利于分权,不利于发挥其他系统的作用,横向沟通困难等缺点日益显露出来。因此,这种管理方式必须进行改进、创新,更多的采取间接管理的手段。对于公共事业的管理可以运用经济、法律规范的间接手段,同时发挥情感教育管理手段在组织管理的作用。在组织中建立完善的制度体系和规范体系,加强道德约束机制,发挥主体的能动性,努力创造良好的管理环境,运用各种管理手段对公共事业组织进行综合的治理。

    3.努力培养高素质的管理人才

    由于公共事业组织涉及到科、教、文、卫、体等各个领域的方方面面,对于公共事业管理体制人才的培养,也要求管理的人员一方面应该具有广博的知识面,能结合具体的专业和职业特点,既懂得政治,又懂得经济;既认识自然,又认识社会;既熟悉科技,又熟悉人文;既深知中国,又了解世界。另一方面,也应该具有较高的办事能力,理论联系实际,善于创新,善于接受新型事物。它要求公务员具有过硬的政治品德素质、知识素质、能力素质、身体素质和心理素质,培养知识复合型、技能复合型人才。尤其是网络经济的到来,更要求公共事业组织的管理人员除了其他的专业知识外,还要具备一定的网络和计算机操作能力,熟悉现行的各种法律法规政策,从而对公共事业组织进行规范、科学的管理。

    参考文献:

    [1]马骏,郭巍青.公共管理:新的研究方向[J].武汉大学学报(社会科学版),2002,(01).

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【摘 要】随着我国社会主义市场经济体制的建立，公共管理职能成为政府职能的重要组成部分，公共管理能力的强弱成为衡量政府执政水平的重要标志。作为承担着整个社会公共管理任务的各级政府，如何有效地行使政府的公共管理职能，不断提升政府的公共管理能力，是需要面对的历史性课题。笔者认为，就目前来说，要提高政府的公共管理能力，应从转变政府职能入手。

【关键词】政府职能；职能转变；公共服务

随着市场经济的逐步完善，行政管理体制面临改革的趋势，政府职能转变是行政管理体制改革的核心，公共管理职能是政府职能的重要组成部分。政府转变职能的关键, 是把不该由政府管理的事情转移出去, 把该由政府管理的事项切实管好,作为行使职能的各级地方政府如何均衡政府职能转变成为一个重大的课题。

一、政府职能转变存在的问题

1.社会缺位、市场错位与政府越位

我国的政府管理模式来源于前苏联，政府包揽所有政治、经济、文化，社会事务。多年以来，我们总是惯性地把政府、市场及其关系当作国民经济特性的全部，忽视了社会的功能和作用，尤其是进入上世纪90年代以后，中国快速地转换到了市场经济体制，以政府为主导的经济发展模式形成并蓬勃发展，中国的社会处于缺位状态。社会缺位的同时必然是政府越位，市场也随之处于错位状态。不会出现管理真空的传统的管理方式成为政府职能转变的一个方向。

2.市场监管力度不够

市场经济是一种自由经济，政府是一只强有力的手，对市场的无序等不规范现象进行调控监管，引导其朝着健康有序的方向发展，然而，政府在监管这一职能上仍然存在一些问题，主要体现在：一是规范市场秩序的法律法规仍不健全；二是执法不严，管理松懈，纪律松弛，依法行政不严；三是地方保护主义等垄断行为阻碍市场规范发展。

3.公共服务体制不够健全

政府转型的目标是建设公共服务型政府，以为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大群众日益增长的公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。然而一方面“重经济、轻服务”的政府理念仍然存在；另一方面，社会组织能力缺乏也使得政府职能转变外部动力不足。非政府组织的健康发展能够承担政府部分职能，但由于部分管的过多过死致使非政府组织生存发展受到阻碍。

二、提升公共管理能力，建设服务型政府

1、宏观领域。一方面，进一步理顺市场与政府之间的关系。国家行政学院张孝德博士认为：深化行政体制改革需建设服务型政府，需要把握好以下原则：一是确定政府的功能边界，使政府真正成为一个有限政府，这是建立服务型政府的前提；二是重新确立政府与市场、社会的关系，使政府在一个平等的契约关系中履行政府的公共服务职能，这是建设服务型政府的关键所在；三是强化自上而下的激励机制和考核机制，这是建立服务型政府的内在机制。另一方面，加强政策体系建设，动员社会力量参与。这就需要“第三部门”的参与，作为政府与企业以外的“第三部门”，中介组织在履行许多政府功能上具有比较优势，依靠社会自治机制往往能取得更好的效果。它的主要功能在于规范市场和政府行为，并能有效减轻政府负担。因此，在管理职能变革中，政府一方面要着手动员全社会参与，通过多种多样的制度安排，如签定授权合同或招标的形式，将一些可以剥离的服务性职能让渡给社会中介组织和行业协会来承担，充分发挥其成本、技术和竞争优势，为社会提供更有效率、品质更高的服务。因此，实现政府职能转变的一个重要前提，就是减轻政府负荷，形成社会自主服务与政府服务协调统一的社会管理体系。

2、微观领域。政府职能在微观职能主要表现为政府通过依法行政，按法律规范的标准，监督各种具体的社会行为是否符合规定的标准，控制社会行为在法律规定的规范内进行，手段是通过行政措施执行法律或监督法律的实施，即依法行政。在推进行政审批制度改革前基础上进一步推进政府规制政革，用法律手段来限定政府的规制范围，限制政府的行政权力，规范政府的行政行为，使地方政府由过去的以行政审批为主向以市场监管为主转变。着力强化公共服务职能，为社会公众生活和参与社会政治、经济、文化活动提供保障创造条件，努力从重管理轻服务的以政府为中心向以满足人民群众需求为中心的转变，健全制度体系建设，加快服务型政府建设。

三、结语

建立公共服务型政府是提升公共管理能力是同步的过程，当前我国正处于社会发展转型关键阶段，群众呼吁公共服务的诉求，这种诉求不仅服务于社会主义市场经济体制的健全与完善，而且服务于社会主义建设。所以，基于建立公务服务型政府所形成的政府职能转型，不是一般意义的职能转型，而是实现政府再造的职能转型。对于中国政府变革与发展的逻辑来说，这种政府再造将最终落位于政府的全面现代化发展，即建立一个政府监管、社会参与、市场自由发展的政府治理模式。致力于超越传统治理模式下的政府职能转变，这样的政府改革，不是搞政府的单一行动所能够实现的，必须要求政府变革与政治、经济与社会的发展有机互动，是提升政府公共管理能力的一个质的飞跃过程。

【参考文献】

［1］张耀国.岳亚东政府职能转变与服务型政府建设之我见［J］.公民与法·2011,（4）.

［2］［美］丹尼斯·A·荣迪内利．为人民服务的政府：民主治理中的公共行政角色的转变［J］．经济社会体制比较，2008，（2）．

［3］孙涛，刘颖．全球化时代的政府角色与服务型政府建设［J］．天津社会科学，2006，（1）．

［4］张孝德，如何建设服务型政府［N］.经济日报,2003 年12 月12 日.

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【论文关键词】公共信息 资源体制 模式

1公共信息资源管理的主体与客体

1．1公共信息资源的概念

目前，公共信息资源尚无一个公认的概念，纵观国内外学者及行政机构等对于公共信息资源概念的界定，大体可以分为两种。一种狭义的观点认为公共信息资源即是政府信息资源，而另一种更加广义的观点认为公共信息资源的内涵应大于政府信息资源，即包含政府信息资源在内的任何产生并作用于公共领域的信息资源都可视为公共信息资源。

随着社会的 发展 ，仅靠政府已经无法满足社会公众广泛的信息需求，越来越多的社会组织，乃至私人 企业 开始为公众提供信息。显然，单从政府角度来定义公共信息资源是不够全面的。我们认为，公共信息资源是产生于社会领域并能为公众所享用的具有公共物品特性的信息资源。这里所说的公共物品特性，是指它的非竞争性和非排他性。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应；非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。

公共信息资源作为一种公共物品，除具有非竞争性和非排他性这两点基本特征外，还具有其自身的特征。首先，公共信息与公众的日常生活密切相关，关系到工作、 教育 、医疗、社会保障、娱乐等方方面面，政府十分有必要公开这些信息来满足公众对其的需求。

因此，公共信息资源具有公开性。其次，公共信息涉及社会的 经济 、 政治 、文化、科技等各个方面，为社会各项事务提供信息支持，具有十分广泛的适用面。所以公共信息资源具有基础性。再次，公共信息资源还具有公益性特征。公共信息资源作为一种公共产品，社会组织要免费或者以极其低廉的价格为公众提供，而不是以营利为目的。

1．2公共信息资源管理的概念

鉴于人们对于公共信息资源概念的不同界定，对于公共信息资源管理的概念也有各自不同的理解。一部分人仍从政府的角度理解，认为政府信息资源管理即是公共信息资源管理。但是由于公共信息资源产生主体范围的扩大，数量的急剧增加，显然，公共信息资源管理已经不能单纯用政府信息资源管理来解释。结合公共信息资源所具有的公共物品的特性，文本将公共信息资源管理理解为：政府或第三部门等生产公共信息资源的社会组织，为满足公众对公共信息资源的需求以及实现公共信息资源的全社会共享，而对其进行的收集，加工，整理，组织，提供等活动的过程。

1．3公共信息资源管理的主客体

管理作为一项实践活动，必定有它实施管理的一方与接受管理的一方。也就是说必然具备管理活动的主体与客体。很明显，公共信息资源管理的客体无疑是公共信息资源本身。而我们主要要讨论的是公共信息资源管理的主体。

新公共管理理论认为，公共管理活动不仅仅是政府的行政管理职能，也不仅仅将公共管理活动等同于公共部门的管理活动，而是将公共管理看成是在公共产品与公共服务供给过程中由多元主体共同组成的复杂 网络 的治理，是由公共部门、准公共部门及部分参与公共服务提供的私人部门共同对公共事务的处理。

政府作为公共信息资源管理的主体是毋庸置疑的，因为政府在公共信息资源的生产与产生领域中占据着龙头地位。但我们所认同的这项管理活动的主体不再是单一性的，它应包括一切产生公共信息资源的组织或机构等。也就是说，公共信息资源管理的主体应由政府、第三部门以及企业这三方共同组成，而在其中，以三者所占比重来区分其主次。

2建立公共信息资源管理的管理体制

公共信息资源管理作为一个多方参与的管理活动，其管理体制应当是多元化的，而同时也要充分考虑到政府、第三部门以及企业在其中的地位与作用。建立一个政府主导，第三部f3辅助，企业参与的管理体制十分有利于公共信息资源的管理。

2．1政府主导

政府是公共信息资源的主要来源，政府信息资源是公共信息资源的主要组成部分。政府信息资源与公众的日常生活密切相关，如一些 法律 法规条例，医疗制度，劳动保障制度等，都是社会公众所需要的最基本的公共信息，对于此类信息的管理也就显得尤为重要。能否有效地管理好政府信息资源，及时地为公众提供所需信息，都是衡量一个政府能力的关键指标，而政府对于其所产生的信息资源进行管理也是责无旁贷的。

政府作为公共信息的主要生产者，势必要在公共信息资源管理中起到主导作用，在全社会的公共信息资源管理中总揽全局。政府在其中的职责主要体现在以下几个方面：

(1)设立专门的公共信息资源管理机构，对全社会的公共信息资源作统一合理的管理、规划和配置。这一机构应当聘用具有专门知识和技能的人员负责对公共信息资源的收集、整理、加工、存储和提供等活动。

(2)制定公共信息资源管理的相关法律、法规、政策、标准等，规范社会各个领域对公共信息资源的管理、利用与获取，防止出现公共信息资源的垄断、浪费、不公开等社会问题，尤其要注重 金融 保险、教育、人力资源、基础设施、公共工程和公共服务等信息问题比较严重的公共领域的管理。

(3)为社会公众提供有效的公共信息资源服务，方便公众对公共信息资源的查找和获取。公共信息资源的提供与获取要做到规范化，政府设立的公共信息资源管理机构作为公众获取公共信息资源的窗口，通过建立信息中心或官方网站等途径，为公众搭建获取公共信息资源的平台，以便更好地进行信息服务。

2．2第三部门辅助

第三部门，亦称非营利性组织，是指除政府部门和以营利为目的的市场部门(企业)之外的组织或部门。第三部门包括慈善组织、民间社团等，具体表现为各种各样的行业协会、商会、学会、研究会、学校、 医院 、福利院、图书馆、文化馆、美术馆、博物馆、 体育 馆等，它与政府部门、市场部门共同构成当代社会协调运转的不可缺少的组成部分。

第三部门在其自身的运作过程中，会产生各种相关信息，而其作为一种公共组织以及它的非营利性则决定了这些信息是具有公共性质的，其自身所产生这些的可公开、可供公众利用的信息也属公共信息资源范畴。第三部门所产生的公共信息资源种类繁多、参差不齐、分布分散，加强第三部门对其自身所产生的公共信息资源的管理也是社会公共信息资源管理中的一个重要方面，它完全可以并且有理由加入到社会公共信息资源的管理中，帮助政府进行管理。

2．3 企业 参与

科斯的经典 论文 《 经济 学的灯塔》中的研究表明，一向认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供和经营的。同时，私人部门的一些信息也内在的具有公共信息的性质，例如上市公司的财务报告、市场交易信息等都属于公共信息资源。可见，公共信息资源并不是与企业毫无关系的。

但是，企业毕竟是以营利为目的，所以其对于信息的公开程度是非常小的。有些企业的信息是政府强制规定要求公开的，如食品的原料、配料，药品的成分、副作用等，但涉及企业内部技术等的商业信息则不属于公共信息。大多数情况下，企业自身并没有意识到自己所产生的一些公共信息，这些公共信息仅是以“副产品”的形式被顺带生产出来，而企业可能也没有多少兴趣来对其进行专门的管理。但即使如此，我们也不能忽视这部分信息资源。我们所说的企业参与到公共信息资源的管理中来，是说企业作为生产公共信息资源的一类主体管理好其自身所产生的公共信息。

3构建公共信息资源的管理模式

3．1分散式管理模式

分散式管理是一种微观的管理模式。简言之，就是社会各部门、各机构对自己所生产的公共信息进行收集、加工、整理、保存与提供等活动。就政府而言，各个政府部门、机构在日常的社会管理与服务活动中都会产生大量的公共信息，而这种分散式管理就是各部门自行管理其所产生的那一部分信息。

第三部门所涉及的社会组织是十分庞杂的，它们在社会活动中也会生产出繁杂的公共信息，对于这些公共信息，各部门则要配备专人来进行管理。对于企业来说，公共信息有时作为一种“副产品”被生产出来，这些信息中的一部分是公众生活中所不可缺少的，比如药物的成分与副作用的这一类重要的信息。可见，企业也完全有必要将自己的这一部分信息管理起来。

可见，分散式管理是一种普遍适用的管理模式。但我们要特别注意的是，只有在政府的统一规范与监督下，这种相对宽松的管理模式才可以顺利实施。

3．2集中式管理模式

集中式管理是一种宏观的管理模式，在整个社会领域中，主要在政府和第三部门两个领域中完成。这种管理模式要求政府设立专门的公共信息资源管理机构(如公共信息资源管理办公室)，负责对各个政府部门的公共信息资源进行统一的管理。这一机构除了制定公共信息资源管理的相关政策法规外，最主要的是要对各政府部门中所产生的公共信息进行集中管理。各政府部门将其所产生出来的公共信息上传到这一集中管理机构，由该机构的工作人员进行统一加工后，通过官方网站提供给社会公众。

在第三部门中，公共图书馆相对于其他机构而言，在信息的管理上，具有人员、技术、设备、环境等一系列的优势，因此，由各地区的省级图书馆管理第三部门其他组织的公共信息资源是十分适合的。各地区省级图书馆作为第三部门中公共信息资源管理的主导，定期收集、整理、加工第三部门中所产生的公共信息，这些庞杂的公共信息就不会再另我们感到头疼，同时，对于企业中所产生的那一少部分公共信息也可以由当地的省级图书馆进行集中管理，这样也可以克服企业中的公共信息太过分散而不便管理的难题。各地区图书馆不仅可以作为一个管理机构，同时也可以通过建立查询网站或公共信息资源数据库等，为公众进行信息服务。

3．3分散与集中相结合的管理模式

分散式管理模式与集中式管理模式分别从微观与宏观的角度探讨了公共信息资源的管理模式，对于整个社会而言，管理模式是可以多样化的，我们同样也可以采取分散与集中相结合的管理模式。

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1 我国公共事务管理现状

改革开放前，我国经济水平相对落后，物质文化水平处于较低阶段，人民的温饱问题还不能得到有效解决。因此，当时我国的公共事务管理基本上围绕着人们的吃、住、穿3方面发展。但改革开放后，我国的经济水平得到了快速发展，人们的生活水平显著提高，已不满足于吃、住、穿3方面的发展，需要多元化的生活方式，随着公共生活的逐渐丰富，公共需求也开始向多元化的趋势不断增长。这导致我国政府偏重于经济发展方向，在社会管理及公共服务方面存在一些缺陷，同时由于公共事务膨胀过快，使得政府作为唯一的公共事务管理机构这一弊端开始逐渐暴露，公平与效率的矛盾导致公共产品供给效率偏低。公共财政赤字、管理成本不断上涨及官僚主义盛行等现象也逐步显露。从目前的情况来看，政府机构作为唯一的公共事务管理机构既不能满足人民日益增长的对公共物品的需求，也不能使得人民很好地参与到公共事务的管理中来，从而也就不能有效发挥社会力量，提高我国的社会自治能力。因此，改革公共事务管理体制，创建公共事务管理体制的新模式势在必行。

2 构建公共事务管理新模式

在20世纪80年代，西方发达国家就已经因为通货膨胀对公共事务的管理进行了改革。受新公共管理理念的影响，在众多的公共事务管理中政府的作用逐渐变小，很多非盈利组织在社会公共事务上的活动频繁，使得政府有着更多时间和精力去履行应该履行的职责。

改革开放后，我国面临着公共事务需求不断增大，政府供给能力下降的双重压力，客观上使得政府很难对公共事务大包大揽。从我国公共事务发展现状来看，需借鉴西方国家的改革经验，引进符合社会发展的公共事务管理新模式，这对我国的公共事务发展有着重大意义。

2.1 实行公共事务领域的多元化治理

在传统模式中，政府是我国的公共事务管理部门，也是公共事务的唯一承担者。公共事务管理机制改革就是要打破这一局面，重新调整与审视政府与市场的关系，改变政府作为社会中唯一权力中心的现状。新公共事务管理机制强调多元化管理，管理层面不再限于政府，而是包括了各种各样的非营利性组织或机构，将政府、非政府的国际组织以及各种社会团体甚至是私人部门组合起来对公用事务进行多元化管理，改变政府作为公共事务的唯一主体的观念。通过授权或分权的方式，将公共物品和公共服务的生产以及提供的权力分化给第三部门，也就是非盈利组织、公民自主组织和非政府组织的多中心组织机构，让他们和政府一起为公共事务的管理承担责任。

2.2 实现公共事务管理的多元化合作

在公共事务的承担过程中，虽然第三部门可在一定程度上弥补政府缺陷，缓解公共物品和公共服务方面的压力，但其也存在着一些不可忽视的缺陷。第三部门在一定程度上确实是为实现公共利益的最大化，并且是非盈利性质的。从公用物品方面来看，第三部门所提供的物品一般属于准公共物品或混合公共物品。从公共服务上看，由于第三部门资金短缺，导致其服务对象存在着选择性和狭隘性，对于较大领域，如果由第三部门来服务显然是不符合现实的。另外，我国政府为给社会提供更加优质的服务，可向第三部门转移一部分责任，但这并不代表责任完全转移。政府转移一部分公共事务的责任，主要是为了可以从具体的、复杂的事务中解脱出来，更好地承担宏观领导的作用。在公共事务的分担层面，政府与第三部门不是统治与被统治的关系，而是一种合作的关系。政府与其他社会主体进行合作，可有效促进多个主体合作，实现在多个主体合作的基础上公共事务管理的有效性并提高其工作效率。

2.3 引进市场机制，实现多层次竞争的公共事务领域

公共事务领域中的竞争应该是包括政府在内的多角度、多主体以及多层次的竞争。首先是政府部门和其他主体的竞争，也就是让第三方部门组织社会主体和政府有关部门共同为公共事务领域提供公共服务，从而促进有效竞争。其次是主体间的相互竞争，也就是政府要求公民自治组织及非盈利组织之间进行竞争，从而为公共事务领域提供更好的服务。再次是关于政府部门内部之间的竞争，以最终达到更好的服务效果。以竞争机制为导线，鼓励多个主体共同参与公共事务，充分利用竞争手段进行优胜劣汰，淘汰服务质量差、价格高的服务提供者，壮大优质服务提供者，实现多方效益合作，最终为公众提供更高效、质量更高、价格更合理的公共服务与物品。

公共事务领域引进竞争的方式是多种多样的，其中最有效的就是公共部门合同制的全新机制。公共部门合同制就是约束公共部门应该履行的公共事务的职责和要求完成的任务，并且针对这些约束协议加以规定，在这些规定中包含所必须的说明书。公共事务领域的管理不仅要依靠法律或预算等层级权威工具，还要签订合同，也就是谈判或者相互同意。在传统模式中，公共事务的管理是以等级为链条的，此链条上的纽带就是命令，强调上级的权威和服从。但在新体制下必须改革传统的管理方式，运用合同制，签订合同的双方地位平等，以合同为纽带，签订合同的双方被分为委托人和人。政府部门可作为委托方与第三方部门组织签订公共事务承担合同，从而使公共事务领域的产权更加清晰，责任更加明确，有效减轻政府压力与负担，避免公共事务管理效能低的现象。除此之外，针对公共事务领域的管理问题，还可以分权的方式解决，有效运用企业部门中先进的管理技术及管理工具，通过公共服务社区化、以私补公以及业务合同出租等多元化的方式，提高公共事务领域的效率、质量以及创新能力。

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1.政府职能的越位、错位、缺位并存

我国属于政府主导型的国家，政府什么都管，我国管理手段主要靠行政手段，我们这个社会虽然有秩序但是缺少活力。随着现代化进程，社会结构的改变，什么都管的政府已经显示出了很多的坏处，比如：社会需要的增多，政府压力越来越大，感觉已经无法满足这种需要，就会出现许多的失灵。在公共图书馆的管理过程中，如果政府不能搞清楚自己的职能就会出现：一是职能越位，有一些行政部门对公共图书馆的管理干预的太多了，尤其是文化行政部门，以至于出现都没有自己的发展特色了；二是职能错位，如果没有很好的区分开实施主体和责任主体，政府采取什么都包办的这种形式，导致公共图书馆都没有了自主权了；三是职能缺位，在购书经费、设施建设等这些方面的重视太少了，各级财政部门对其投入特别少，导致服务供给很落后。

2.法制化程度低

在我国，公共图书馆的法制化建设国家立法不完善，无法可依，地方立法很粗疏，成效很不明显。目前，我国缺乏一部关于图书馆专门的法律，这部法律可以使各管理主体的关系很明朗，同时也使机构、职权、责任程序予以法定化。现在有部分省份已经开始对图书馆地方性法律开始立法，有的地方制定了公共图书馆条例，有的地方制定了公共图书馆的管理办法。部分省市开始立法的行为影响了全国的基调。虽然地方立法有很多好处，但不乏也出现了一些问题，地方立法不是特别具体，需要更细化，比如对政府在图书馆的职能规定就特别宽泛，就只是概括性的做了规定，并且它强调了政府在公共图书馆的管理过程的唯一主体地位，但是政府具体在公共图书馆的管理过程具体要做什么都没有规定，这样法规的可操作性就很弱，很难执行，更达不到所想要的效果啦。

3.行业管理体系成熟度低、规范性弱、独立性差

目前，在我国，公共图书馆领域的行业组织管理体系还没有形成，所以公共图书馆的作用都发挥不出来，就会导致公共图书馆出现：一成熟度低。目前我国的市场程度还不是很发达，政治制度还不是很完善，文化传统还很明显，正因为目前我国的这种情形，我国的图书馆协会发展还处在起步阶段，还不是很成熟，结构和功能更不完善，现在公共图书馆的大部分工作人员都来源于政府部门或者事业单位，缺乏满足行业发展需求和解决行业困境的经验与手段和行业组织的管理的技能。二是规范性弱。行业管理是一种社会管理工作，应用性和专业性很强，行业管理处在刚开始起步阶段，法律法规体系还不是很完善，基本框架还没有形成，公共图书馆的行业管理还存在很大的法律空白，正因为行业组织的这种弱小，很难承受政府的转移职能。三独立性差。目前我国的行业协会的创建主要靠政府，基本就是政府主导着行业协会，业务主管部门和民政部门都在管理着行业协会有很厚的官办的色彩；协会的主要负责人大部分都是业务主管部门任命的没有足够的管理控制权和独立的人事任免权。

4.法人制度还不是很完善

公共图书馆的法人制度还不是很完善，主要表现在以下几个方面：公共图书馆缺乏独立法人人格。

公共图书馆虽然已经有法人的资格，但是还是由文化行政部门来管理，并且还要执行政府的法令，基本就没有什么自主权，尤其在人事和财务上，都不能自己单独的管理，也不能自己单独的办理相关的业务，因此也就不用承担法律责任，总而言之，公共图书馆不是真正的法人。虽然在我国已经提出了馆长负责制，但是很没有真正的实行馆长负责制，只是流于形式。

5.新型的管理模式遇到体制性障碍

随着经济的不断发展，公共图书馆的服务体系也越来越完善，一步步的建立了总分馆、流动图书馆和图书馆联盟等新型的服务体系，同时也对管理模式也进行了探索，如集中管理模式、分级管理中心馆援助模式、分级投入集中管理模式等。但上面的管理模式过程中都遇到了程度不同的体制性的障碍。之所以出现不同体制性的障碍，都是因为法律上不够健全和完善，管理体制方面也存在很大问题，在公共图书馆的管理过程中，各方的权利和责任不仅不明确，各方的关系也没有搞清楚。如果要想构建好新型的管理模式，不仅要把各方的关系调整好，还要把明确各自的责任，各司其职。

二、针对上述的问题，要采取的措施

1.政府在公共图书馆管理过程的职责

在公共图书馆管理体系过程中中，政府始终处于主导地位，是公共图书馆管理的核心主体。在公共图书馆管理过程中，政府虽然处于主导地位，但是还应该建立这样一种开放式的管理体系，让全民都参与进来，政府在其中只要扮演好自己的角色就好。政府要想扮演好自己的角色还要建立除政府以外的社会管理主体，使其与政府一起对公共图书馆进行管理，不过政府在其中还是起着主导的作用，这个是毋庸置疑的。在社会高速发展的今天，要把政府和社会的职能尽量进行分化，在分化的过程中，政府要做好以下的转变：

一无限责任转变为有限责任，政府要充分放权给社会，使他们有自主权，并且把给一部分管理职能分下去，可以分给图书馆管理协会；二是管制型政府转变为服务型政府，使政府行政管理权分散，强调服务，使图书馆的资源充分的被利用。三是行政管理转变为公共管理，在公共图书馆的管理过程中，在政府作出决策时可以向咨询委员会咨询，并且要使全民都来参与公民，可以献计献策，这样使决策更加科学更加的合理。四是集权行政转变为分权行政，要正确处理各方的关系，比如中央与地方之间的关系和地方各级政府之间的关系，使政府管理体系更加的灵活；总之，政府要尽到自己应尽的责任，不要什么都管，充分放权，全民参与。

2.完善图书馆行业协会的管理组织

图书馆行业协会一种由图书馆、图书馆馆员组织，且建立在自愿的基础之上，目的是为了图书馆的利益，并且使图书馆更好的发展。图书馆行业协会的社会公信力很高，得到社会各界的认可，并且它的行业权威性很强，便于更好的发挥作用。图书馆行业协会在管理上很有自己的特点：很专业，并且很贴近基层，便于开展工作，在组织体制和运作方式上，很容易根据各种不同情况及时作出调整，适应性很强。

公共图书馆行业协会组织要想做好，要想这两个方面抓起：一要有社会责任感；二要有行业使命感。

具体如下：维护知识自由和平等，推动全民阅读、行业宣传、图书馆立法推进、制定行业标准和发展规划、职业教育与培训、建立图书馆员专业资格认证制度、行业自律和协调职能、优化组织和服务会员。

3.理事会制度和法人治理结构的完善

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面对激烈的市场竞争，如何搞好工业园区管理体制的运作，是一个亟需解决的问题。管理体制的创新，首先要创新管理理念。

创新管理理念

一是树立“以人为本”的管理理念。以人为本管理理念包括两方面内容，一方面指把人视为经济发展中的第一要素，形成“人力资源是工业园区最重要资源”、“人力资源环境是工业园区最重要的投资环境”的理念。园区把以人为本的理念融入到人力资源市场化配置管理中，建立精干高质量的公务员队伍和复合型经营管理技术队伍，以适应园区开发建设、管理服务的需求。

另一方面指建立无微不至的客户服务体系，充分尊重客户的意愿，为客商提供快捷、简便的一站式服务体系。提供有吸引力的特殊政策，确立为我而用的招商标准；改善园区形象，提升信誉，促进园区经济发展，形成高税收、高就业的园区发展格局。使园区实现主动服务、一条龙服务、高层次服务。

二是“依法治园”的管理理念。探索建立依法治园的法规体系和执法机制，形成工业园区完善的法制环境。主要表现为以下三方面：首先建立专家治园的规划管理体制。园区规划公布后，授权规划师分级管理。行政首长只处理违规申请和上诉案例，推行严格的监督机制。

其次，完善和明晰园区法规。根据实际需要，编制分项管理办法，如城市规划建设管理办法、建设项目环境保护管理办法、招商投资项目管理办法、外商投资企业行政性收费管理办法、预算外资金管理办法等等，将园区公共管理纳入法治化的轨道。

第三，执法透明化。园区制定的各种法规、程序和工作时限，执法人员要严格依法办事，一视同仁，努力营造公平、公正、公开的园区投资环境，从而使执法主体与投资企业之间形成信任关系。通过依法治园，形成精简、高效、廉洁的园区形象，增强园区的综合竞争力。

我们的工业集中区将按照这种理念设计管理，实现管理科学化、现代化。

创新管理体制

从人文与法治的管理理念出发，确定管理目标，设计管理机构，创新管理形式。实现以下管理目标：做到高起点规划、高效率开发、高品位建设、高效能管理；能够使基础设施共享，公共资源共享，使资源和空间得到有效利用；还能够使招商引资资源（信息等）得到共享，改变重复招商现象。

一是创新职能定位。工业集中区作为一个特殊的经济区域，管理重点在于开发建设和经济发展等方面。在不同的阶段，工作职责也不同，组织机构也应适时进行调整，以适应建设和发展的要求。在建设初期，工业园区的管理应侧重于园内规划建设、项目立项上，具体包括园内规划设计、工程建设报批、投资立项审批、土地征用、政策处理以及形成主要道路、给排水、电力、通讯、污水管网等基础设施建设。发展到一定规模后，侧重于招商引资、人才的引进与园区管理等。园区成型后，将进一步完善环境、卫生、保健、娱乐、教育等......我们的工业集中区正介于第一与第二阶段之间，基础设施、招商与管理要一齐上，职能定位要有灵活性。

要有决策、监督、协调、招商的行政职能；由于前期资金匮乏，还应具备融资的功能；要有全方位的服务职能；还应具备管理经营的职能——要根据职能设置相应的组织机构。另外，我们还具有两个工业园区。

二是建立精简精干机构。工业集中区在确定的框架内负责具体的基础设施建设、公共管理及招商引资等工作，根据工作需要和“精简、统一、效能”的原则，机构设置应该精干，不能“大而全”。

成立一部、一公司、一中心，即总部、实业公司、服务中心。成立工业集中区行政总部，负责两园区决策、协调、规划、监督、优惠政策的制定等行政职能。成立实业总公司，负责融资；成立服务中心，负责全方位的服务，如进区企业立项后到投产前的一切审批手续办理，进区企业投产前后的收费工作，以及文印、晒图、后勤保障等工作。

将行政管理、具体服务、市场经营相剥离。对于区内的经营性事项，如基础设施、配套工程的设计施工、管理等，则应推向市场，由开发区市政公司负责，按市场化运作模式进行管理。

二、创新运作机制

促进服务高效廉洁合理顺畅的

运作机制，是履行职能到位的有效保证。涉及决策、规定、审批等事项采用行政管理程序，涉及经营活动则采取企业管理方式，协调者、管理者、承办者、经营者、监督者各自到位，分工负责。

一要建立园区自主决策机制，实行封闭式管理，确保管理事项在园区内自行解决。

二要建立园区高效服务机制。采取各种方式开辟办事绿色通道，实行政务公开，推行承诺制，减少审批程序，简化办事环节，尽可能一个楼层服务，一个图章解决，营造良好的园区投资环境。

三要促成园区间建立良好的协商机制。园区虽实行封闭管理，，但其管理活动是开放的，与职能部门，与乡镇、村，与企业等方方面面都有不可分割的关系。工业集中区与政府部门要搞好协商，工业集中区之间要搞好相互协商，工业集中区与乡村也要搞好协商。

这样有利于培育园区主导产业和支柱产业，形成布局合理、协作关系紧密的生产体系；促进共同培育高新技术产业带，推动形成园区基础设施建设网络；从而，推动区域可持续发展。三、创新招商、融资平/！/台

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目前我国区域间政府合作问题已引起国内公共管理学界的广泛关注，但是研究的重点还侧重在基本问题的厘清上。如学者们分别对区域间政府合作的动因、主要类型和模式,以及体制障碍、构建思路和路径选择等方面进行了深入探讨,但是针对某一特定公共事业的具体研究相对薄弱。如何在经济全球化和区域一体化背景下，加强区域内公共事业管理中的政府合作是值得深入研究的问题,毕竟公共事业关系国计民生,是国家稳定发展的前提和基础。

本文基于区域公共管理制度创新理念，以公共事业管理中的卫生管理为主题，探讨区域一体化背景下卫生一体化运行机制的构建，对于当前我国区域公共管理制度创新、区域卫生一体化发展具有重要的现实意义。

一、整体政府理念与区域公共管理制度创新

新公共管理运动强调通过专业化、结构性分化、市场竞争来提高政府部门的运行效率,但是分工和专业化却带来公共服务中的碎片化和部门利己主义,从而引发公共部门对协调的需求。作为21世纪公共服务改革最具鲜明特征的整体政府理论,强调制度化、经常化和有效的跨界合作以增进公共价值H,实现资源的充分利用、不同利益方的通力合作,为公民提供无缝隙的公共服务。整体政府以合作的跨界性为核心特征，以实现跨部门协调的工作机制、形成多元整合的组织结构、追求整体价值的文化理念为基础成为当代政府管理的一个新模式，是西方基于对公共管理的反思和批判而形成的新型政府管理理论。

区域公共管理是以区域政府组织和非政府组织为主体的区域公共管理部门，为解决特定区域内的公共问题，实现区域公共利益而对区域公共事务进行现代治理的社会活动。在全球化和区域经济一体化的背景下，_定区域内多个经济主体互动影响进一步加深，区域内各地方政府相互合作、协同处理跨界问题成为普遍的选择,这些区域的经济发展模式，催生了区域公共管理这种新型的治理形态。区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桎梏摒弃狭隘的行政区行政的种种制度缺失，建构“科学发展观”与“和谐社会”视野下区域公共管理的制度基础和政策框架。

目前我国区域发展以城市圈（群）为主要形式,为了实现区域的整体利益,构建城市圈（群）间的政府合作机制是关键。整体政府为区域公共管理制度创新提供了理论基础和路径选择。

二、卫生一体化及其现实意义

卫生一体化是整合特定区域内各地区、各层级、各部门的所有卫生资源，围绕卫生服务提供的连续性、通畅性和协作性的卫生体系目标实现,而设计一系列有关卫生服务筹资、管理、组织、提供等方面的方法和模式,以提高健康产出、增进卫生系统绩效1保障区域卫生一体化发展的一种卫生改革模式。

卫生一体化不是卫生体系某一层面的一体化,而是一个区域内整个卫生体系的一体化,是个多层次全方位的综合概念。首先,卫生一体化在宏观层面体现为卫生体系功能的一体化，是卫生系统运行过程中资金管理、人力资源、战略规划、信息管理、市场营销等卫生服务的主要职能活动间的协调。其次,卫生一体化在中观层面表现为组织机构的一体化,通过组织机构间、医务人员间的协调和合作达成。再次,卫生一体化在微观层面表现为连续的、协调的卫生服务提供,是最终个体层面的患者服务一体化。这种一体化具体体现在患者接受不同类型、不同机构、不同部门的卫生服务时,服务间的协调和无缝隙,也即医疗、预防保健、健康促进等不同卫生服务间的有机衔接；基层医疗机构、二级、三级医院等不同层级卫生服务机构间服务的各尽其责又通力合作；个体在接受分属公立、私立、第三部门这些不同部门组织机构提供的卫生服务时服务的连贯、通畅。卫生一体化实际上是通过宏观层面功能的一体化，有效整合各部门各层级卫生机构的资源，通过卫生组织和医务人员间的协作,最终实现卫生服务一体化的过程。

卫生一体化是修复卫生服务碎片化的重要方式,是提高服务质量和效率的理想策略w,能缓解区域卫生资源配置的无效率、减少管理成本、降低医疗费用、提高服务质量，因而成为各国卫生改革的核心内容nw4],也是未来卫生改革的一大趋势气。

三、卫生一体化需要区域公共管理制度创新

(一)我国传统的行政区行政对卫生一体化的制约

近些年，我国在经济一体化的推动下各种城市圈层出不穷，这些城市圈的出现一方面推进了城市化的进程，带动了卫生一体化的发展;另_方面也对政府管理水平提出了更高要求。

我国传统的行政区行政以条块分割为特点，有明确的地方政府行政管辖区域限制。尽管这种封闭式的行政区行政管理模式与我国的条块经济管理体制结合，曾取得降低交易成本、实现经济较快发展的良好治理绩效D6],但是区域经济的发展、城市圈的出现却使得诸如异地就医之类的公共问题具有了跨行政区域的特点，不可避免地与政府的条块分割管理体制产生矛盾。这种单个地方政府无力解决的困境迫使区域内政府间加强合作，通过消除行政区域的政策壁垒、地方保护主义等，来实现社会发展上的互惠共荣。

(二）目前我国卫生行政管理体系的局限

目前的卫生行政管理体系仍沿用我国政府传统的垂直和水平双重管理模式,水平管理体系是由地方政府负责当地社会经济的发展规划，其所属各职能部门间是平级关系，分别对当地政府负责垂直管理体系是由部门领导负责制定和颁布相关规章制度，由中央到地方形成层层管辖的上下级关系,下级部门对上级主管部门负责。在这种管理体系下,各地方卫生主管部门分别对当地政府和上级卫生主管部门负责,容易陷入部门利益与整体利益的矛盾之中。而且,卫生部名义上拥有和省政府同样的等级,但是管理省级卫生领域官员的权力却在省政府手中™这种人事权的分割也容易带来地方政府忽视整体利益维护的问题。

具体而言,省卫生厅受卫生部的领导,负责本省卫生事业发展的全面规划,但其下属的各市级地方政府卫生管理部门也有制定本市卫生规划的权力,由于省和市优先发展权有时无法统一，甚至产生整体利益和部门利益矛盾,容易造成地方政策与省级政策导向冲突问题。而农村处于垂直管理体系的最下层，比城市经历更多的上级主管部门，面临的冲突可能更多。同样,水平管理体系中同级卫生管理部门间也可能由于利益的不同，看问题的角度不同，增加部门间的冲突，而且水平管理体系权力的分散还容易增加部门间协作的成本。以医疗保险制度的管理为例,我国三大医保分属同层级不同的部门管理:职工医保由劳动保障部门管理,城镇居民医保由人力资源和社会保障部门管理,新农合由卫生部门管理，针对贫困人群的医疗救助又由民政部门管理,政策间要衔接并轨,需要多部门的协作。而且,处于同级水平管理体系中的各市级卫生主管部门间也缺乏横向联系的通道,使管理链在同层级断裂，不利于资源在同层级地区间的合理流动。卫生部门本来就是资源依赖型、缺乏资源产出的部门n8],我国卫生管理中的这种格局不利于有限卫生资源的配置,以及区域卫生一体化的发展。

为了满足区域卫生一体化发展需要,提高卫生部门治理水平,提升卫生系统绩效,必须进行区域卫生公共管理制度创新。在卫生一体化发展战略中明确政府的职能和定位，妥善处理好相关关系,建立地方政府以及各级卫生管理部门间的合作关系和跨部门协调机制，形成多元整合的卫生组织结构,从而有效地推动卫生一体化的运行,确保整体价值的文化理念在卫生管理中实现。

四、卫生一体化运行机制的构建

那么如何确保卫生领域地方政府间和各医疗卫生机构间的合作昵？相关运行机制的建立是关键,根据目前我国各地卫生一体化改革实践,笔者认为卫生一体化发展需要建立如下运行机制。

(一）区域卫生资源的整合与共享机制

卫生资源指提供各种卫生服务所使用的投入要素的总和,包括硬件资源和软件资源。资源形成是卫生体系的一大功能卫生服务的提供建立在卫生资源利用的基础上，通过卫生组织的运作实现(见下图）,卫生体系的另外两大功能一管理和筹资是连接资源、组织、服务提供的桥梁。由上述的卫生体系框架可以看出，卫生资源是卫生体系功能实现的基础，是联系各地区、各部门、不同层级医疗卫生机构的纽带。缺乏人力、物力、财力等卫生资源的整合与共享，各地区、部门、不同层级医疗卫生机构之间可能各自为政，医疗卫生资源不能统一规划、统一组织、统一调配、统一管理,难免会重复配置，从而导致卫生服务的提供最终呈零乱、碎片状态。因此,卫生资源整合与共享机制的建立需要首先在卫生资源配置与管理上做到统这需要相应的制度保障，需要相关主管部门建立联盟。其次,在卫生资源的使用上做到共享，各地区、各部门、各层级的医疗卫生资源如果能够形成一张相互联系的网络，那么提供的卫生服务做到跨地区、跨部门、跨层级的无缝隙对接才有可能实现。这张网络的形成依赖于信息资源特别是患者健康信息网络的建立，目前我国还缺乏相关信息库的建设。因而,发挥各基层医疗卫生机构在信息收集中的作用，建立网络连接共享信息,是当前实现区域卫生资源整合与共享的关键。

(二）区域政府组织、医疗卫生机构间的合作、协调与协作机制

随着科学技术的发展,专业分工越来越细，但是各专业和服务机构所提供的服务仍然是相互依存的。所以,不同服务机构间的相互联系成为满足人群健康需求的关键，卫生一体化可从政策层面解决专业分化所带来的卫生服务碎片化问题。卫生一体化的实现必须依托资源的整合与共享，那么资源如何整合共享昵？合作、协调、协作机制的建立也许是其中最好的粘合剂。合作是在独立的机构间达成有限的协议，协调是独立机构间通过协议的形式采取联合行动,协作是通过制定结构、程序和技能弥补组织机构间、人员间的不同1这三种机制都有助于建立伙伴关系。

在不同医疗卫生组织机构间构建合作、协调、协作关系是实现卫生一体化的最佳工具策略。卫生一体化体现为最终卫生服务的一体化，需要宏观层面的功能一体化、中观层面的组织机构一体化为基础。因此，建立地方政府机构间、医疗卫生组织机构间、医务人员间的合作、协调、协作机制是一体化实现的关键。建立的合作、协调与协作机制可以是实质性的也可以是虚拟性的，实质性的地方政府间合作、协调与协作关系的构建可以通过成立一个卫生一体化工作指导小组实现；虚拟性的合作、协调与协作关系构建可以通过政府间签署协议、定期召开高层会议实现。同样，医疗卫生机构间的合作、协调与协作关系构建既可以通过机构合并实现，也可以通过形成协议或形成战略联盟达成。医务人员间的合作、协调与协作关系构建既可以通过组建跨专业团队，也可以通过临时性不同专业的人员一起工作实现。

(三)有效的区域卫生一体化激励约束机制

区域卫生一体化的实现依赖于区域内卫生资源的整合与共享，需要各地区、各部门、各层级医疗机构合作、协调与协作,但是我国目前还缺乏有效的激励约束机制来推动和规范卫生一体化的进行。我国医疗卫生资源分布不仅在各地区存在不均衡,地区内也存在医疗卫生资源分布不均现象。在医疗卫生机构数量、规模和卫生专业技术人才数量、质量上良莠不齐,大量优秀资源集中在大城市，而中小城市相对缺乏,农村地区则更为贫乏。要在一个区域内实现卫生一体化，必须建立有效的激励机制来推动卫生资源的共享，促成优质医疗卫生资源向落后地区、贫困地区的流动。

新医改后，我国初步建立了基本医疗卫生制度框架,卫生投入向基层医疗卫生机构转移，改变了原来重医疗轻预防保健的倾向；也正在通过制度建设促使人民群众在卫生服务利用上改变原来过多占用大医院资源的现象。但是因为相关制度还在不断完善中，医疗卫生机构还需要通过市场竞争来获得生存发展的空间，这在一定程度上制约了医疗卫生机构间合作、协调、协作伙伴关系的建立，特别是使得拥有优质卫生资源的医疗卫生机构缺乏与其他机构实现资源共享的动力。此外,因缺乏专门的协调部门或牵头部门，使得卫生一体化工作不能常态化。目前我国开展卫生一体化实践的一些地区只是将卫生一体化工作融入其它工作中实施，这种方式也不利于卫生一体化的有序进行。为此,应在地方政府和医疗机构中建立目标责任制，借助绩效考核的方式激励约束相关组织、人员的行为，这对于推动区域卫生一体化的有效实施十分必要。

(四）区域卫生一体化实施的长效机制

卫生一体化是整个卫生体系的_体化，是个全方位、多层次的概念,在我国卫生体系碎片化特征明显的现阶段要实现卫生服务一体化需要一个过程。因此,建立卫生一体化实施的长效机制，分步骤、有重点地逐步落实，以保证制度的长期正常运行并发挥预期功能就显得非常重要。目前我国一些地区的卫生一体化探索还是分散性的，有的侧重于在乡村建立卫生一体化管理体系有的侧重于从筹资上建立一体化的医疗保险制度有的侧重于城乡卫生服务一体化建设一体化的具体内容现已在不同地区进行试点，但没有全面铺开，要最后形成一个有效的卫生服务一体化网络需要综合这些措施，需要围绕卫生体系功能的一体化、组织机构的一体化、卫生服务的一体化分阶段、分步骤地逐层落实。而且,长效机制的建立还有赖于将卫生一体化工作制度化、规范化和程序化,以最终形成结构合理、关系协调、程序严密、执行顺畅的区域卫生一体化制度体系和工作机制,保障卫生一体化的有序进行。

(五）有效的区域卫生一体化评估机制

政策评估是政策过程中的重要一环，通过相关的评估程序,可以考察政策过程各阶段、各环节的运行状况，对政策产出和政策效果进行检测与评价,从而判断政策目标是否实现,以决定政策是终结、调整还是继续。建立有效的卫生一体化政策评估机制，有利于及时掌握卫生一体化实施现状,及时发现实施中的问题，及时修正政策、完善政策,以使一体化政策目标顺利达成。政策的评估需要有效的信息、科学的评估工具、实施评估的制度和人员机构。因此,卫生一体化政策的实施还需要围绕卫生一体化工作设立相应的一体化程度评价指标体系和评估标准，建立卫生_体化政策评估制度,组建评估机构或团队。具体可在各医疗卫生机构建立有效的卫生一体化政策运行状况信息收集系统，由主管部门及时将收集的信息汇集,聘请专业机构或专家学者对收集的信息进行科学分析。由此形成一个由主管部门、医疗卫生机构、专家学者、公众等多方参与的卫生一体化评估体系。有效评估机制的建立便于及时发现政策的执行情况、取得的成效、进一步实施中需要注意的问题，保证卫生一体化政策的执行不偏离预期的轨道，保障一体化政策目标的顺利实现。

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关键词：非营利组织公共管理对策

中图分类号：F 616　文献标识码：　A

文章编号：1671－623X(2011)05－0068－05

一、非营利组织的发展及其特征

20世纪70年代以来，西方福利国家的失败，转型时期社会主义国家危机，第三世界国家发展模式危机等社会问题陆续出现，这使人们对政府主导社会事务的能力和意愿产生了怀疑。在这种社会背景下，一些发达国家掀起了以市场化、社会化为取向的行政改革浪潮，例如著名的“新公共管理运动”等。这股浪潮席卷了各大洲，深刻地冲击了传统的公共行政模式，也促成了非营利组织的崛起。从发达国家到发展中国家，非营利组织在公共领域内日益扮演着重要的角色。

根据美国学者塞拉蒙和安黑尔对非营利组织概念的界定，非营利组织应具备六大基本特征。(1)正规性。非营利组织是正式设立的组织，具有法人资格。(2)民间性。非营利组织在体制上是独立于政府的民间组织。(3)非营利性。非营利组织不为其拥有者谋求利润，其活动得到的剩余额不在组织成员之间进行分配，必须投入到组织宗旨所规定的活动中去。(4)自治性。非营利组织内部实行自主管理，不受外部控制。(5)志愿性。组织成员都是自愿地参与组织的经营管理活动。(6)公共性。非营利组织服务于某些公共目的，为公众奉献。

由此可见，非营利组织以服务公众为宗旨，不以营利为目的。自20世纪70年代以来，在全球范围内，各类非营利组织蓬勃发展，包括基金会慈善组织、学会、协会、研究会、促进会等等，其范围涉及社会福利、教育培训、医疗保健、社区服务、生态环境、科学技术、文化艺术、国际合作、宗教等各领域。它们的兴起，发动了民间力量，动员了众多而巨大的物质与人力资源投入社会，在促进社会经济发展、构建和谐社会中发挥着独特的作用。

二、非营利组织在公共管理中的角色和作用

从社会组织的构成来说，非营利组织是由民间创办、自主管理、以服务社会为宗旨的。政府组织、营利组织和非营利组织构成了现代社会组织结构的“三鼎足”，分别代表社会组织在政治领域、经济领域和社会领域的主要组织形式，并在整体上发挥着功能互补的作用。从社会功能上来说，政府组织主要提供垄断性公共物品，营利组织主要提供私人物品，非营利组织提供的是非垄断性公共物品，可以满足社会某些特定群体的特殊需要。从组织目标上来说，政府的主要目标是公共利益，营利组织的主要目标是企业利益，非营利组织的目标是集体利益或公共利益。

(一)参与解决社会公共问题，弥补市场和政府的失灵

由企业作为构成主体的市场在面对各种公共领域中的社会问题(比如失业、通货膨胀、贫富悬殊、犯罪等)时常常是整体失灵的，市场这只“看不见的手”不仅不能有效解决这些无利可图的社会公共问题，相反地，市场机制造成的社会贫富悬殊还可能恶化这些社会问题。各国政府为解决这些由市场在公共领域的失灵而出现的问题采取了很多措施，但政府干预在对经济产生积极影响的同时，也产生了一系列负效应。政府官员缺乏追求利润的动机而造成公共物品提供的低效率，政府部门及其官员只顾追求自身的组织目标或自身利益，而非公共利益或社会福利，造成内部性现象、寻租现象或腐败现象。

市场机制的失灵和政府公共治理的失效，使得不以营利为目的的非营利组织有可能形成对市场调节失灵和政府公共管理失灵的弥补。非营利组织成为政府管理社会公共事务的天然候选人，主要源于非营利组织与政府社会目的的一致性。非营利组织关注全社会的共同福利和社会经济发展，如教育、环保、医疗、科技等，关注经济社会发展中的弱势群体，如失业工人、老年人、残疾人、儿童等。这就使其和政府有了合作共处的基础。它可以借助多种社会关系渠道，通过民间捐款、企业赠款、服务收费、国外援助等形式增加公益事业资金的来源。针对某个具体的社会问题，它可以凭借良好的群众基础，灵活的组织运作模式，发挥沟通枢纽的作用，在相关各方之间传递信息、技术、物资和资金，促成问题的解决。

(二)参与提供公共物品，促进公共物品供给效率的提高

在市场经济条件下，主要依靠市场分配个人消费物品。但是，对那些具有非排他性和非竞争性特征的公共物品，如社会安全、环境保护等，市场往往是整体失灵的。政府作为“看得见的手”在调节、干预公共物品(如教育、卫生、社会保障、环境保护等)的分配时，由于受到相关法律的约束、社会各种势力的牵制、行为“普遍性”的责任要求以及自身难以摆脱的积弊的影响，政府有时对新的公共需求反应迟钝。而非营利组织不仅能根据社会成员的同质需求向他们提供一般性的公共物品，而且当特定社会成员对于某些公共物品的需求或偏好存在着较大差异时，能针对性地对这些社会群体提供有效的个性化服务。

非营利组织在提供公共服务的同时，还能有效地提高公共物品的供给效率。非营利组织因其组织小，运作灵活，能够对社会成员的各种需求做出迅速反应。非营利组织和政府在社会公共物品的供给上建立一种平等的合作又竞争的关系，扩大了社会公众获取公共物品的途径和选择机会。而且，非营利组织的特征决定了它没有财政拨款，没有行政权力，为了获得竞争优势，它必须提供令人满意的社会服务，不断开发新的公益项目，激励创新的组织运行机制，取得生存和发展的资源。非营利组织在公共服务方面的创新，也可以在社会上产生示范效应，促进政府改革公共服务体制，提高公共服务水平。

(三)在政府和民众之间发挥桥梁作用，促进民主政治的建设

民众的参与和合作，是公共管理取得成效的关键。政府与民众的互动可以是直接的，但更多情况下需要一个中间机制来协调，非营利组织就是这样一个协调机制，承载了通过增强公民参与和建构政治文化以实现政治社会化的功能。一方面，非营利组织代表自己成员的共同利益和愿望，组织成员关系密切，在集体活动中会产生相互信任和相互依赖，建立起有效的信息反馈系统，使成员能够及时有效地表达出自己的政策偏好和政策建议，既为政府决策提供参考，提升政策产品的合民意性，又对政府行为构成一定的外部制约；另一方面，把政府的政策意图和对相关问题的处理办法转达给成员，促进成员对政府政策的理解和信任。非营利组织在表达民意和协调各方利益的过程中，缓解或者消除政府与民众之间存在的一些矛盾，促进了政府与民众的合作，也推动着政府公共管理效能的提高和民主政

治的发展。

(四)在政府与社会之间发挥中介的作用，提高社会的自我管理能力

改善政府和企业之间的关系，提高社会的自我管理能力，是推进公共治理社会化的基础。现代社会发展的大量事实表明，政府对各项社会事务的管理，并不是管得愈具体就愈好。资源的高度集中，政府的高度控制，都会阻碍社会自我管理能力的发展。政府对社会事务的管理，要充分体现管理的有效性。这种有效性对政府来说，就是要根据社会经济的发展，不断将一些可由社会自我管理的职能、权力返回给社会，充分发挥社会的自我管理能力；对社会而言，就是要通过发展社会中介系统，提高自我管理能力，使社会健康发展，充满活力。在市场经济条件下，要改善政府与社会之间的关系，推进公共治理社会化，一个重要途径就是要发展非营利组织，培植各类社会管理主体，这样才有可能为政府职能外移和权力转移提供承接的载体。

(五)用行动倡导社会文明，促进社会公共道德的建设

在市场经济条件下，市场主体的行为总是具有个人性和自利性。在经济活动中，追求个人效用最大化。这种带有个人性、自利性的行为冲动往往可能淡化企业对社会性、公利性方面的考虑，从而导致市场运行偏离道德的轨道，产生危害社会利益的结果。因此，社会公共道德的建设很有必要。在公共道德建设过程中，非营利组织可以发挥应有的作用，倡导社会文明。非营利组织不以营利为目的，比起市场化的商业经营，其社会在管理上更具人性，因而也更容易为人所接受。许多非营利组织关注社会的弱势群体和社会公共问题，其工作人员所倡导的是个人品德和社会公德，发扬的是为社会公益事业奉献的精神。非营利组织以这种言传身教的方式宣扬社会公德，不仅是对公共道德建设的直接贡献，而且也必然对社会产生潜移默化的示范效应，从而促进整个社会文明程度的提高。

三、我国非营利组织在发展中存在的问题

调查表明，20世纪后半期，不论是发达国家还是发展中国家，非营利组织的数量都有了成倍的增长。由于经济、政治、文化和历史传统的差异，各国非营利组织的发展程度及其在公共管理中的作用存在差别。研究中外社会结构的学者普遍认为，非营利组织在西方国家的发展更为发达和健全。西方国家的非营利组织处理了大量介于政府和社会个体之间的公共事务，既保证了社会各司其职，各负其责，又摆脱了政府对社会事务的具体管理，实现“小政府，大社会”的管理格局。

(一)我国非营利组织起步晚、发展慢

与西方国家相比，我国的非营利组织起步晚，发展慢。长期以来，中国社会在个体和政府之间缺少非营利组织这一中间层，社会自我管理的能力相对较弱。这种现象在计划经济时期表现得尤为突出。因为那时，不仅国家的各类资源高度集中，由政府分配，而且社会各种组织也都是由政府控制的，这在客观上阻碍了非营利组织的发育和完善。改革开放以来，我国经济社会快速转型推动了非营利组织的发展。首先，科技、经济、社会的发展加速了社会的复杂化和多元化，政府不可能将全部社会事务纳入管理范围，于是在经济领域和社会领域留下了一些管理和服务的“空白”，这种“空白”客观上要求非营利组织来承接政府转移出来的职能。其次，所有制结构的多元化发展，产生了政府控制之外的社会资源，使非营利组织有可能不依赖政府而独立存在和发展。此外，国家加强了对非营利组织的立法工作。20世纪80年代末开始的《基金会管理条例》、《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《外国商会管理暂行规定》等多项法律法规，保障了非营利组织的合法权益，对非营利组织的发展产生了一定的积极影响。

(二)我国非营利组织大多不具备“民间性”、“自治性”

我国非营利组织虽有所发展，其影响力也日益增强，但跟西方国家相比，其发展水平还比较落后，总体上还处于起步阶段。按照前述非营利组织的基本特征来衡量，我国合乎标准的非营利组织数量还很少，很多都不具备“民间性”和“自治性”。主要体现在两方面：(1)在管理上，许多非营利组织挂靠于政府机关，受其管理和监督；(2)在人员组成上，其成员和领导大部分都来自于政府部门，无法发挥非营利组织应有的作用。1996年，双重管理体制正式提出，对非营利组织实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重监管的原则。根据这一原则，任何经过注册的非营利组织都要有业务主管单位，并且在财物管理上政府对个人和会员的会费有严格的标准。这使非营利组织在组织管理上带有浓厚的行政机构管理色彩。而具有“民间性”和“自治性”的非营利组织又很可能不“正规”，或是注册为企业法人，或是挂靠在其他社团法人名下，或是干脆不注册就直接开展行动。形式上的不规范导致的结果就是对政府的公共政策缺乏影响力，在民间缺乏公信力。

四、我国非营利组织发展的对策分析

经济体制和社会结构的转变加速了社会问题的复杂化。面对复杂、动态、多元的社会环境，政府已无法成为惟一的治理者，社会问题的解决需要全社会的支持。随着政府逐渐放权于社会和市场，政府职能也在不断调整变化，这客观上要求大量致力于社会问题解决的非营利组织来承担政府转移出来的部分公共事务的管理任务。因此，我国当前应该创造条件，推动非营利组织的健康发展，发挥其在公共管理中应有的作用，使非营利组织及其借以发展的社会机制成为社会管理与发展的又一基本组织体系。

(一)加强对非营利组织的关注，促进非营利组织的发展

非营利组织的发展，是经济体制改革和社会结构转型孕育的必然产物。目前，我国社会的各个领域都在发生着广泛而深刻的变化，新的错综复杂的经济和社会问题时有发生，市场失灵和政府失灵可能会同时出现。非营利组织的产生恰好能解决企业一市场体制和政府一国家体制难以顾及的一些社会问题。在某些社会领域，非营利组织也是政府或企业不可或缺的合作伙伴。因此发展非营利组织是一件事关全局的大事。只有实现社会管理观念的变革，引起社会的重视，提高民众的自主意识，非营利组织才能在我国得到充分发展。

(二)协调政府和非营利组织的关系，提高非营利组织自身的自治能力

与西方国家相比，我国非营利组织对政府存在较大的依赖性。这是因为，政府在非营利组织的产生中起到了巨大作用。在我国，相当一部分非营利组织是由政府的职能部门转变过来的，或者是由政府部门直接建立的。这类非营利组织的宗旨大多由政府进行政策定向，在组织、职能、活动方式、管理体制等多方面严重依赖政府，运作方式也带有强烈的行政色彩，甚至附属于政府机构存在，成为政府职能的补充。此外，我国现行的社团管理模式也削弱了非营利组织可以发挥的作用。《社团登记管理条例》规定，社团由民政部门和业务主管单位共同管

理，社团业务主管单位必须是政府部门或其授权机构。从条例不难看出，业务主管单位拥有很大的权力，甚至可以随意干预和直接操持非营利组织的活动。结果强化了非营利组织与业务主管单位之间的依附关系，强调了非营利组织的官方色彩，淡化了其民间性、自治性的特征。也使非营利组织容易忽视或难以代表会员的利益和愿望，丧失必要的自主能力和社会公信力，影响到非营利组织对公共事务的参与程度。

因此，有必要进一步转变政府职能，调整和规范业务主管单位与非营利组织的关系，实现政社分开。业务主管单位和非营利组织在组织、职能、活动方式、管理体制上应当有明确的划分。业务主管单位应该逐渐淡化对非营利组织的直接管理，其主要职责应当是规范和监管非营利组织的行为并提供相应的服务，而不是严格而具体的管制。非营利组织则应依照法律和制度，通过实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步成为真正的群众自治组织，并发挥其贴近基层群众，处理问题方式灵活的优势，积极参与公共事务的管理。

(三)建立竞争机制，在竞争中促进非营利组织的发展

当前，资金不足和优秀人才短缺已经成为制约非营利组织健康发展普遍而严重的问题。问题产生的原因是多方面的，除了管理机制不完善，自治能力不足之外，缺乏竞争是个重要原因。非营利组织向社会提供的是非垄断性公共物品和公共服务，这种性质决定了它不应当居于垄断地位。然而，现行有关法规规定，在同一行政区域内，一般不允许成立业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位。这样就限制了非营利组织在相同或相似业务范围内的竞争，人为造成垄断的局面。由于缺乏竞争，非营利组织往往丧失了改进管理机制，提高公共产品供给效率和服务水平的动力。产品和服务供应的低效率，必将导致社会公信力的降低，筹资渠道萎缩，优秀人才流失。资金和人才的不足，又反过来影响组织活动的正常开展，实际上形成了一种不良循环。因此，有必要放宽法规限制，打破垄断局面，强化非营利组织的竞争意识。尤其是对各种经济主体提供协调的行业协会等，可以适当允许在同一地区、同一业务领域内成立多个非营利组织，把加入非营利组织的选择权交给社会，由社会来评估非营利组织的业绩和贡献，在竞争中实现优胜劣汰，促进非营利组织的健康发展。

(四)加强对外交流与合作，发展外向型非营利组织

当今世界的外交活动，既有政府间外交，也有民间外交。非营利组织的涉外活动是民间外交的一种重要形式。非营利组织开展国际交流与合作，可以在获取国外管理经验、技术支持、资金物质援助，以及对国际决策过程施加影响等方面，发挥很大的作用。目前，我国的非营利组织与发达国家的非营利组织相比，在开展对外交流与合作活动中明显落后。日本有关机构对2002年6月底以前获有法人资格的7300多个民间非营利组织的调查显示，其中参与各类国际协作活动的民间非营利组织为1700多个，国际协作活动在民间非营利组织的全部活动中的比重约为14.4％。截止到2006年3月，日本非营利组织中以国际交流和国际协作为主要事业的已分别占10.8％和5.6％。相比之下，我国的非营利组织对外交流与合作活动的开展并不多，外向型非营利组织的构建仍处于探索阶段。

我国非营利组织国际交流不足，主要有四个原因：(1)长期以来，我国在政治、经济、社会方面的对外交流与合作基本上都是以政府为主体的，因此人们对于国外非营利组织在运作上的独立性质和自治性质缺乏了解；(2)我国对非营利组织对外交往缺乏一个全面的理性认识和制度安排。这方面的法律法规和管理机制还不健全，理论研究也比较落后；(3)人们对于西方利用非营利组织进行意识形态渗透，一直保持着高度警惕和戒备的态度；(4)政府对我国非营利组织在涉外活动中可能出现的违反国家法律和政策，危害国家安全、统一和民族团结的问题也存在着某种顾虑。但是，我们也应当看到，西方非营利组织也有促进世界和平，推动社会发展，加强国际交流与合作的积极影响。只要措施恰当得力，对于非营利组织涉外活动中可能出现的消极方面，我们是能够防范和纠正的。

随着经济和社会改革的深入，非营利组织涉外活动的增加将成为必然的趋势。因此，对于非营利组织涉外活动，我们应当采取更加客观的态度，鼓励和支持有涉外能力，组织机制健全的非营利组织参与对外交往和国际合作，并在国际交流中得到锻炼和发展。与此同时，要由政府部门加以规范、引导和监管，确保它们为世界和平与发展以及我国社会的进步事业做出积极贡献。

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