园区土地利用规划精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇园区土地利用规划，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：风景区；地貌单元；功能叠加；空间序列

引言

近些年，红色旅游的兴起，给作为中国革命走向胜利标志点的杨家沟提供了开发契机，当地深远醇厚的传统文化成为其发展的动力，又有得天独厚的黄土地貌资源于此，三重景源相聚叠加，使杨家沟集具成为风景区的可能性，要使杨家沟以风景区模式完整、系统的构建完成，各景源挖掘缺一不可，但由于地貌资源作为实体具有极高的原生性，所以，其转化利用途径成为规划的焦点。

1 总体地貌解析

1.1 现状地貌环境

杨家沟风景区地处陕西省米脂县域东南的黄土群峦中，总面积约为0.9hm2。内由大量黄土沟谷、沟间、坡谷地貌与局部黄土潜蚀地貌组成。纵观整个杨家沟，黄土塬、墚、峁形态完整，体量庞大，数量集聚。在雨水的侵蚀下，纹沟、细沟、切沟、冲沟遍布，宽度从1米至数10米不等，它们将的黄土坡面，切割的支离破碎。

规划区域被一条南北纵向的坳沟贯穿，经过多年外力作用，沟底黄土沉积区平均宽度约40米。坳沟从南至北又串联起6条辐散状沟道，东部依次为：寺沟，属坳沟，两条沟道交汇处的沟床呈喇叭状，最宽处约80米，开阔平坦；阳 山沟，沟床狭细坎坷，沟道纵伸远，长约395米，沟壁较为陡峭；水道沟：沟底崎岖，局部开阔，南侧沟壁较北侧陡峭。西部依次为：西一沟，沟槽开阔，沟底平坦，沟壁陡峭；崖 沟、水燕沟：沟底平坦顺直，沟壁、沟头坡度平缓，两条沟道所夹形成一个宽度约为297米的大体量平顶峁。

1.2 地貌特征与开发现状

1.2.1 峦间隙地限制开发建设。规划区域内沟谷一纵多横、峁墚逶迤，高低起伏，变化多态。沟壁坡度大，沟底间隙窄，其中适宜于常规建设的平地、缓坡占总用地仅为1.22%，其余为不宜用于建设的陡坡、陡坎。沟壑间隙地开发建设余地比重甚少。

1.2.2 沟壑墚峁割裂空间结构。规划范围内，依托旧址有机会形成景点的区域，由于沟峁阻隔，分布在三处，呈现一主两次、一大两小的空间结构关系，但因割裂景点与地貌资源的联系，区域自身特色打造薄弱，各区域间协同配合力差，致使杨家沟景区缺乏秩序，结构松散。

1.2.3 道狭壁陡阻碍交通通行。米杨路依附纵向链墚峁、接沟道的主沟，夹在两侧沟壁中，虽为贯穿杨家沟，车辆过境的唯一道路，但宽度仅4.5米，仿佛一条深巷，因此，交通系统负荷重。除局部外，其余所有通往旧址的道路都盘沿于陡峭的沟壁上，道路无级别特征，且缺乏系统性组织串联，路面大都没有经过专门铺设，崎岖泥泞，这也成为致使空间联系断裂的因素之一。

2 地貌资源利用理念与策略

2.1 地貌资源利用理念

高畔上的扶风古寨与黄土地貌完美契合，窑洞成组以院落形式栖于坡面不同海拔间的片状塬地上，不同海拔间的院落空间由迂回的坡道完整串联。位于顶部开阔塬面的新院，规模与建造技术一流，塬面南侧，冲沟下切形成的九条形似腾龙蕴含深刻寓意的黄土脊被完整充分展现。推敲扶风寨建寨模式，不难发现其通过区分不同的地貌部位来承载不同功能，不可控的自然形态被分区对待，缓坡地“上山建城”增加用地面积，塬地按尺度设置开敞空间，陡坡地保持坡面原状，竖向利用地貌特征，赋予空间性质更多的可能性。

2.2 地貌资源利用策略

将黄土地貌作为景源开发实体，以扶风寨现状为依托，对杨家沟红色景区提出相应规划策略与步骤：（1）依形布序。综合考虑杨家沟地貌形态特征，从整体到局部进行分析，将风景区的自然地貌环境划分为不同的地貌单元，使各单元形态明确。（2）适地置能。因势利导，合理利用地貌特征；根据地貌单元划分配合人的游赏心理植入相应的功能。构成与自然条件相和谐、与古寨理念相一致的风景区；（3）逐势附行。依附崎岖的沟壁，以多变的道路形式化解地形地貌的阻隔，合理过渡，自然串联各地貌单元，强化风景区整体、局部间的可达性。

3 地貌资源利用途径

3.1 整合划分地貌单元

杨家沟整体范围内，墚峁阻隔形成相对独立的局部空间，各空间尺度、肌理差异明显，首先，在水平与垂直两个空间上划分沟间坪地与沟间坡地两个地貌单元，再将其细分为多个单元子集，在适地置能的策略指导下，将不可控的整体复杂地貌形态划分为便于控制的局部单一地貌形态，从而确定杨家沟风景区的结构体系。

3.1.1 沟间坪地单元。沟床底部平缓的地面或平台、坡面下陷在沟壁上形成的局部平地，坡度在0～10度之内的区域划分为沟间坪地单元。该地貌单元又细分为：（1）沟底坪地单元，包括有杨家沟主沟，三条坳沟的沟底部位和沟道的交汇处，规划建设时其高差能被忽略。（2）沟坡坪地单元，沟壁上不同海拔间背靠沟沿线的局部平地。沟道经过自然侵蚀，沟床曲折，坪地边界线的自然性很强，所以呈现出的平面形态多异化、无规则。

3.1.2 沟间坡地单元。沟间坡地整体作为一个地貌单元，考虑到坡地各局部明显的差异性，结合平面上坡缘线持续性走向，该单元被划分为（1）低位凹坡，主要包括杨家沟主沟大部和阳 山沟、水燕沟局部。（2）低位凸坡，包括杨家沟主沟大部及阳 山沟、水燕沟南坡局部。（3）高位坡，除低位凹坡、凸坡其余的均质坡面。

3.2 依附利用地貌单元

3.2.1 沟间坪地单元的利用。坪地多平整缓和，方便聚集人流，打造景点。（1）沟底面状坪地引场空间，确定风景区多个主要空间节点，置入功能，形成门户形象广场、联通休闲广场、景观承载广场、文化主题广场等，可配合建造大体量建筑。（2）沟底带状坪地引街空间，丰富景区的空间形式，增加空间的流动感，使用与窑洞体量相似，形制相仿的建筑，置入商业与安置功能，形成前商后住模式的商业街。（3）沟坡片状坪地引院空间，延续杨家沟原有院落空间形式，整合利用坡间零碎的坪地，形成竖向延伸的次要空间节点。

3.2.2 沟间坡地单元的利用。坡地的利用主要考虑不同坡面形态的利用。（1）低位凹坡多围合沟底坪地构成节点空间，因此规划放置较大体量公建，且建筑易靠山顺坡缘线布局，配合结合节点空间营造，凹坡局部坡脚设置休闲、停留设施或浮雕、雕塑等依峰造景，同时人流上行路线多依附凹坡等高线“之”字布局。（2）低位凸坡与与凹坡形态相反，利用方式不同。凸坡前空间局促，所以不倚坡面设置建筑，以充分展露的方式体现自然地貌形态，巧于因借，外向组景。（3）高位坡依托坡间坪地形成竖向空间节点，围合休憩、观景平台，随坡就势，借势作景，道路依附坡面以坡道与台阶交替的形式串联各空间。大部分坡面仍保持其原生性。

4 结束语

综上所述，带有显著地形地貌特征的风景区规划不同于一般的风景区，其受外部环境因素制约较大，设计注意要点较多。首先，尊重场地地形地貌，尽量保持原有衍生自然环境；其次，在道路交通体系与空间形态布局时，在保护地形地貌的前提下，强化空间联系，梳理空间秩序，整合空间体系；最后，被地形地貌阻隔的各局部空间，在功能建立与依附时要充分考虑区域空间表现出的相对独立、独特性，增强空间个性。

参考文献

[1]张占国.靖边黄土地貌与地貌地名[J].中国地名，2014.

[2]杨景春，李有利.地貌学原理[M].北京：北京大学出版社，2001.

[3]邢佑浩.山地公园景观空间设计探讨[D].西南农业大学，2003.

[4]吴成基，陶盈科，林明太，等.陕北黄土高原地貌景观资源化探讨[J].山地学报，2005.

篇2

一、国外发达国家(美国、英国)城市土地利用规划

（一）英国。法规导向型集中制的土地利用规划。英国城市土地规划由完善的法规体系和执法系统构成。在英国，每一种类型的开发规划编制过程中，几乎都有法定的和公众参与的程序，其形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见，等等。政府部门参与土地分配，并在再分配过程中对不同利益集团的近期和远期的需求进行平衡。这种方法有效地避免了制定城市土地规划过程中信息不对称的产生，并保护农民等弱势群体。

英国土地利用规划制定过程中法律的引导作用是值得我国学习和借鉴的。1947年英国政府颁布了《城镇规划法》，其所包含的一个重要内容就是土地开发权归政府所有；1975年的《社区土地法》为英格兰地方政府征购土地，调配地块及出售土地用于开发等提供了法律保证。英国中央政府对土地的管辖权不仅包括立法和编制部级规范（规划政策导则），还包括观察、控制和规划批准方面的广泛权利。中央政府在批准地方规划时，主要审查规划是否贯彻了中央制定的规划政策。然而，英国的规划并不能被认为完全是“自上而下”的规划，中央政府的任何一项规划建议都有相关地区和地方的密切参与。另外，城市和乡镇在具体发展目标的制定方面具有很大的自由，虽然地区规划应该贯彻中央政府的政策方针，但是中央政府对具体的发展方向和内容并没有做出详尽的规定。

（二）美国。宏观调控导向型的土地利用规划。美国政府更加注重加强城市用地的宏观调控。美国最早的城市用地法规出台于1967年，而真正的城市土地利用规划工作早在20世纪初就已经开始，其里程碑是1909年的芝加哥总体规划。在美国社会市场经济下，各种社会势力力求控制资源与谋取利润，城市土地作为有限的重要资源，自然成为各利益集团争夺的对象。土地投机、用地混乱、只顾个别企业的近利而置全体市民的长期利益于不顾等弊病，迫使政府加以干预。相应政府职能部门――城市土地利用规划管理部门应运而生，土地利用规划与控制因而成为地方政府的责任。当代美国城市土地利用规划的社会功能特别明显：通过编制土地利用规划指导经济稳定成长，为经济发展服务。经过近一个世纪的发展，美国的土地利用规划体系已经相当成熟，其中有很多值得我国目前借鉴的内容：

1、城市发展边界（UDP）制度。理性发展法要求州、郡和市合作共同画一条UDP，以保证农地向城市用地的有序转变，并指出州在UDP的划定和执行过程中起着重要的作用。按照州土地利用目标和指导方针，地方政府可以在他们的权限内，使用税、费、区划以及制定城市服务计划等措施，引导UDP内的城市开发活动。然而，按照州的法律，地方政府不能允许在UDP以外进行城市开发。鉴于我国城市向外无序扩张“摊大饼”的现状，美国的UDP不失为一种宏观控制的有效手段。即在对城市发展规模和服务容量充分分析的基础上，由省、市和县级政府合作共同划定UDP，还可以根据需要划定中期发展边界UDP，引导农地向城市用地的有序转变。这样既可以满足UDP控制城市未来发展的要求，又兼顾了在UDP内开发活动的短期成效，使城市的发展更加紧凑，从而降低城市开发活动的边际总成本，最大化利用现有城市服务容量。应该指出省政府的检查、审核作用必须得到体现，以防止地方政府利用划定UDP趁机圈地。

2、复合型规划。复合型规划从城市发展的内在动力机制及其规律出发，强调规划的政策性、可操作性、法律地位，规划编制过程透明化、程序化、法制化。规划人员除专业人士外，还包括政府、法律、经济、环境、居民、社会团体等多方面人士，强化规划对城市发展过程的引导、协调功能，变静态规划为动态、管理型规划。复合型规划力图避免规划仅由少数专家闭门造车、规划成果，很大程度上依靠专家自身知识与创造性的缺陷。复合型规划运用市场调节、财政、税收等市场经济手段，而不单纯依赖行政强制方式，有效地引导社会各团体的开发行为，使之与公共利益及城市的整体发展趋向相协调、统一。复合型规划重点突出，详细得当，针对不同尺度的地域，编制重点不同、形式不同的规划。较大范围的总体规划应强调土地（尤其是区域）的合理分配，明确城市发展区、限制发展区及生态保护区的范围，针对本地实际，围绕几个关键性的重大发展战略问题加以制定，突出其战略性、指导性；而局部地段，则着重于对公共中心、交通等基础设施的配置及对人口密度的控制。

二、我国土地利用规划现状

我国可以将土地利用规划分为国家、省和地方三个层次。不同的层次上，规划的方法和内容有所不同。国家级规划是一种战略规划，主要考虑国家目标和土地资源的分配问题。省级层次主要是关于项目发展的规划。通过分析土地利用的多样性和适宜性，落实国家级规划的相关内容，并解决国家和省之间的各种冲突。地方级范围包括一个县城、一个乡镇、几个村落或一个小流域。在这一层次上，充分考虑当地公民的建议，满足他们的需要。从这种规划的层次来看与英国、美国基本是相同的。但是我国在土地利用上存在一些具有中国特殊情况的问题。

（一）一些城市政府不顾我国基本国情，在城市建设上贪大求洋，浪费土地现象十分严重。据有关资料，全国有182个城市提出要建设“国际化大都市”，许多城市搞大广场、大马路等“形象工程”，以各种名目（如高科技园、经济开发区、大学城等）大量圈占土地。从2003年开始，国土资源部同有关部门一起开展了以清理各类园区为主的土地市场秩序清理整顿，据初步统计，全国有各类园区6800多个，规划用地达3.5万多平方公里，比现有城市用地还多近1万平方公里，已建成达1万多平方公里，虽然也有许多园区用地的效率和效益都比较高，但政府借机寻租和浪费土地的现象还是比较普遍。

（二）城市扩展造成大量优质耕地流失。在我国国居民点和交通用地的增加几乎只以农用地的减少作为代价。城市的扩展必然要占用一定数量的土地（包括耕地），尽管从数量看，耕地减少的主要原因不是城市扩展造成的，甚至其所占的比例不大，包括城市扩展在内的各项非农建设占用耕地占耕地净减总量的14%，但城市扩展占的耕地往往是优质高产的耕地，对粮食生产能力和农副产品供应能力的影响不容低估。

（三）在一些地方城市扩展农地非农化过程中，农民利益没有得到充分考虑。有的地方政府片面强调“以地生财”、以牺牲农业和农民利益发展城市，许多农民失去赖以生存的土地，失地又失业，造成农民上访、群访不断，一定程度上影响了社会的稳定及农业、农村的发展。

（四）城市土地利用规划与城市总体规划之间存在不一致的问题。从目前城市土地利用规划和城市总体规划的实施情况看，二者在很多方面还存在相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给规划的审批、管理和实施工作带来诸多不便。更为严重的是，土地资源没有依照规划得到合理开发、利用和有效保护。负责两种规划编制的行政主管部门不同、编制的工作路线不同；两大规划的目的、内容不同；两大规划用地分类标准不同、统计口径和范围存在差异、规划期限不一致。

三、对策

认识到我国上述的种种弊端，我们应进一步深化体制改革，树立科学发展观。以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，将成为指导我们各项工作的基本出发点。当然，深化体制改革、完善市场经济体制、树立科学发展观不是一朝一夕的事，在体制转型和经济快速发展阶段，政府适时适度的宏观调控是十分必要的，政府的工作也应该循序渐进。

（一）加快土地产权制度、征地制度等有关制度改革。通过立法完善我国的产权制度，完善我国的产权分配。关于征地制度改革都已写入《宪法》和十六大报告，有关部门正在拟定《土地征用条例》，其核心是要明确征地范围，区分公益性用地和经营性用地，只对公益性用地实行征收或征用，并进一步改革补偿办法。

（二）进一步培育土地市场。首先经营性用地必须实行招标拍卖挂牌出让，公益性用地有条件的也应当通过市场手段配置，要通过市场机制，促进城市存量土地的内涵挖潜和集约利用。公开土地市场信息，消除我国现阶段土地市场的信息不对称，防止地方政府通过土地市场的垄断地位寻租、造租造成土地价格升高。

篇3

关键词：土地利用总体规划；编制规程；规划实施管理

1986年土地管理法颁布实施以来，土地利用总体规划经历了三轮编制。30年时间里，规划编制的思路、方法、技术手段得到了长足的发展与创新，土地利用总体规划在“保护资源、保障发展”上起到了重要的作用。但是由于土地规划研究的时间相对较短，以及国际社会经济形势发生深刻调整，土地利用总体规划编制和执行过程中也存在一些问题。笔者结合近15年的学习和工作经历，谈谈对县乡级土地利用总体规划编制及执行过程中问题的认识。

一、土地利用总体规划的概念及发展历程

“规划是对未来不确定性的缓解和抵消”，土地利用总体规划也不例外，也是对未来土地利用过程中的不确定性的缓解和抵消，是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在时间上、空间上所做的总体的、战略的安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。

相对于城市规划来说，我国的土地利用总体规划编制体系产生较晚，一共经历了三轮规划编制，逐步形成了一套有中国特色的规划编制体系。第一轮规划始于1987年，是在1986年土地管理法出台后编制的，规划目标年是2000年。当时由于客观原因，该轮规划编制完成后，基本上没有得到实施。第二轮规划的规划期为1997～2010年，形成了一套土地利用总体规划编制技术路线和规划指标控制体系，建立了国家、省、市、县、乡五级的规划体系。第三轮规划即新一轮土地利用总体规划，规划期为2006～2020年，该轮规划充分吸收了前面两轮规划的经验和教训，形成了较为成熟的编制规程、制图规范、数据库标准，大大提高了土地利用总体规划编制的科学性和实用性。

二、新一轮县乡级土地利用总体规划的编制过程

新一轮县乡级土地利用总体规划工作始于2005年，规划基期为2005年，规划目标年为2020年，规划期为2006～2020年。经历了重大问题前期专题研究、规划大纲、规划条文及说明等阶段，其中前期专题研究主要分为上轮规划实施评价、耕地和基本农田保护研究、节约与集约利用土地研究、优化城乡用地结构与布局研究、协调土地利用与生态环境建设研究、统筹区域土地利用研究、规划实施保障措施研究七个专题。江苏省县乡级土地利用总体规划起步比较早，以苏州市为例，2005年启动规划专题研究工作，2008年完成前期专题研究并获得批复，2010年完成县级规划大纲并获得江苏省国土资源厅批复，2011年完成县乡两级规划条文及说明，并获得江苏省人民政府批准。

三、新一轮县乡级土地利用总体规划编制及执行过程中存在的问题

（一）编制规程不够细化，各地的做法不一致

国土资源部于2010年6月27日市、县、乡级土地利用总体规划编制规程。在过去的六年里，编制规程在对土地利用总体规划的编制及调整修改的规范化起到了关键的作用。但是各地在实际操作过程中，对于规程的理解不完全一致，导致各地都有自己的做法，从而使一些统计数据不便于全省、全国层面上的对接。例如在江苏省，有些地方将现状交通水利用地建设用地纳入允许建设区、新增交通水利用地纳入限制建设区；而有些地方则将现状和新增交通水利用地均纳入限制建设区；在江西省，则普遍将现状交通水利用地（主要是公路用地）放入允许建设区。又例如规程中要求对土地利用现状数据进行规划基数转换，但由于规程对于规划基数转换的要求比较简略，各地在实际操作当中都有各自的标准，特别是其他独立建设用地，确定的方法比较多，也没有统一的检查标准。

（二）普遍存在对社会经济情况预测偏差较大的情况

在县级土地利用总体规划修编前期专题研究的时候，对规划期末的经济社会情况进行了预测，主要是GDP水平、人口规模等重要指标。这些重要指标支撑着土地利用总体规划里的约束性指标，比如人均城镇工矿用地规模与人口规模是直接相关的，而城乡建设用地规模在预测时候也采取了与GDP相挂钩的方法，因此在对经济社会情况预测偏差较大的情况下，则对土地利用总体规划中的约束性指标的论证也缺乏支撑。例如江西省安远县土地利用总体规划前期专题研究中，由于在十一五期间安远县GDP年均增幅保持在10%左右，根据工业化发展的一般规律及国内外各地区在工业化发展阶段过程中的经验数据，预测规划期内GDP年均增幅为10.9%。但实际当中安远县2014年GDP为48.8亿元，2015年52.34亿元，从数据上看，增长速度仅为6.76%。又例如苏州工业园区土地利用总体规划前期专题研究中，规划期间GDP增长速度按照十一五规划纲要中的20%，而实际情况是苏州工业园区2014年GDP增长速度为5.05%，2015年为2.86%，与原来的预测有较大差距。

（三）图数不一致的编制方法给规划的实施管理带来不便

在新一轮土地利用总体规划编制之初，江苏省采用的土地利用现状底图为“一调”的变更图，文本数据采用的也是“一调”变更数据，后来按照要求跟“二调”进行衔接，因此底图采用“二调”数据，但是文本仍采用原“一调”变更数据，造成了文本和图件图数不一致。在规划文本之外，有一套实际图上新增城乡建设用地统计数据，文本里除了基本农田数据，其他数据基本上没有作用，这种做法给规划实施管理带来不便，在平常的工作中容易造成混淆，给后续的实施评估也带来不便。

（四）在增加规划弹性的同时，也增加规划管理的难度

针对上一轮规划执行过程中显示出来的刚性有余、弹性不足的问题，新一轮规划注重规划的弹性，采取了有条件建设区调整使用、“列清单、留通道”等弹性做法。但是在实际操作过程中发现，“列清单”项目的用地预审和报批通过之后，在规划图上没有相应的修改，造成了新增建设用地或新增交通水利指标在图上和实际上有差别，不利于规划的实施管理工作的开展。

（五）缺乏科学的规划理念，单纯地落实指标

新一轮规划在安排土地利用规划布局的时候，往往还是以跟随领导意志为主，用地布局一般都跟着项目走，要求修改规划以满足项目用地需求，不能体现科学的土地规划理念，运用土地利用规划学的原理，充分发挥土地利用规划对城乡建设用地布局统筹的作用。土地利用规划还是脱离不了单纯落实上级下达的指标这一局面。例如在苏州高新区土地利用总体规划图上，规划修编时为了达到上级下达的林地指标的要求，布置了很多林业用地区，但实地上并不是林地或者规划林地，导致在规划实施过程中，规划修改触及林业用地区的时候产生矛盾。按照江苏省要求，规划修改涉及林业用地要去林业部门出具证明，但是在林业部门的图上，该块修改地块并不是林地，因此拒绝出具证明，因此影响该地块的报批和使用。

四、对策及建议

（一）针对规划编制过程出现的问题，进一步完善编制规程

建议在编制规程中，进一步细化明确相关定义，例如允许建设区内涵，是否包括交通水利用地及其他建设用地，其他建设用地中风景名胜设施用地和特殊用地若不纳入允许建设区，则后续又会出现矛盾：明明是建设用地，但是却不在允许建设区里。另外要细化规划基数转换的要求，减少人工判读部分，减少可以给地方操作的空间。

建议在编制规程中，精简指标体系。对一些预期性指标如林地、园地、牧草地等，如果规划基数不准确，会导致指标也不准确，为了落实上级下达指标，使规划图的编制不合理，因此需精简这些预期性指标，或者在规程里说明，哪些指标需要图数一致，哪些相应的数据可以统计在指标里，统一检查标准。

（二）加强对社会经济情况的研究，消减规划的不确定性

在对社会经济情况进行研究时，一是要尽最大可能的去收集相关资料，充分的挖掘信息，加强对当前社会经济形势的判断和对未来经济形势的预判；二是要充分利用相关规划例如城市规划的成果，加强对未来人口数量、GDP水平的研究。在对社会经济水平研究的基础上，提出对耕地和基本农田、建设用地需求量的预测，从而更加准确的确定控制指标。建议采取规划滚动调整方法，将较长的规划期限分解为若干短的规划期限，针对较近期的未来进行预测，将远期高度不确定性的规划目标“拉近”到中期较不确定性的框架性规划目标中，再根据近期实际执行情况和内外部环境的变化调整较长期规划目标。

（三）加强对弹性措施的研究，增强规划的科学性

加强对土地利用总体规划弹性措施的研究，对“列清单、留通道”的项目，在完成用地报批后，也要将这些重点项目范围线落实到土地利用总体规划图上，每年年终集中进行更新处理。同时，针对一些未达到列入重点项目清单要求的项目，例如风景旅游区里的一些项目的选址，具有不确定性，可以安排用地指标、但不落实用地布局，在管理方法上实施台账管理的模式，可以后期再落实用地布局。

（四）推动多规融合，赋予土地利用规划更多的话语权

一直以来，公众对于城市规划有一定的认识，但是对于土地利用规划，很多人还是不甚了解。现实当中盲目扩大城市范围、浪费土地的现象依然存在，因此必须充分认识到土地利用规划在调整经济结构和转变经济增长方式方面的调控作用，只有节约集约用地，才能从根本上解决我国土地利用的突出矛盾。应该提高土地利用规划的地位，将土地利用规划作为一个基本规划，除国民经济发展规划外，其他规划都应该与土地规划相衔接。在当前开展的多规融合工作当中，应该赋予土地利用规划更多的话语权，以土地利用规划为抓手，整合各类规划的目标，衔接统一规划期限，统一多规编制技术标准，搭建“多规合一”基础平台，严格控制建设用地总规模、充分挖掘存量建设用地潜力，建设节约型社会。

参考文献：

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篇4

关键词：土地利用；规划；现状；可持续发展

中图分类号：G322文献标识码： A

引言

我国的土地资源的利用在宏观上看虽然还存在着无限的发展空间，但是从局部的微观来看，土地资源已经面临着一个进退两难的尴尬境地。进，已经无地可用；退，无论是城市变迁还是工业生产抑或是农业发展都在急需用地，退哪一方面的地似乎都不合时宜。在这种土地资源进退维谷的情况之下，我国的土地资源管理者已经从一个手中握有大片的土地可以疯狂出售的大地主到了一个为每一寸土地都必须锱铢必较的小农民的程度。

一、土地利用规划实施与管理的重要性

土地利用规划对土地利用的控制、协调与管理作用，在编制规划的过程中已有所显示，但规划中的许多决策和措施还停留在文件及图纸上，并没有变成现实，需要通过规划的实施，从时间上、空间上、措施上作出具体安排，逐项地加以落实，因此，在完成编制规划任务之后，能否很好地组织规划的实施，就成为实现规划目标、发挥规划作用的决定性环节。土地利用规划的全过程包括编制和实施两个阶段，二者互为依托，相辅相成，缺一不可。如果只重视规划的编制，而经规划的实施，就没有完成土地利用规划的全过程，规划也就难以发挥其应有的功能。历史的经验证明，规划的真正意义在于实施。没有实施，再科学的规划只是一纸空文。唯有实施才能实现规划的经济效益、生态效益和社会效益。规划的生命力在于实施。为了保证规划的有效实施，必须对其实施过程进行有效管理。因此，在土地利用规划的实施过程中，必须充分应用法律的、行政的、经济的、技术的手段，通过土地利用计划编制、建设项目审核、基本农田保护区划定、土地开发整理项目审查、土地执法检查、土地利用动态监测等途径，对规划实施进行综合管理，才能充分发挥土地利用规划在社会经济发展中应有的作用，使规划真正付诸实践。

二、我国当前的土地利用与管理现状

我国的土地制度是土地归国家所有，土地归全体人民所有，因此，在我国是由人民的意志来决定土地资的开发与利用的。土地资源的保护以及综合的管理方面的工作都由土地管理部门来统一完成。我国的土地地管理工作包括了确立国家级的土地管理制度与法律法规，还包括了对于土地关系的调整与改革以及土地的合理利用与高效开发。但是，从我国的目前的土地资源的利用现状，我们不难看到，我国的土地资源存在着许多不合理的利用情况，这些不合理的利用致使我国的许多土地的质量开始退化，土地资源出现严重的浪费现象。不仅如此，还存在着大量的水土流失，大量的宝贵的土地陷入越来越严重的盐碱化，大量的稀缺的土地被沙漠吞噬，大量的土地被某些钱权交易而乱占。凡此种种，我国的土地资源管理的乱象不一而足。我国的某些地方性的国土资源管理部门对于合理化利用土地根本没有树立正确的认识，在土地的审批与利用方面存在着极大的随意性，未能为人民依法合理利用好土地资源。在某些地区甚至还出现了为了发展经济而不惜以牺牲土地资源为代价的情况。最令土地的所有者人民群众不能理解的是，我国目前普遍存在着地方政府知法犯法，完全不按实际需要占用土地的情况，甚至严重到为了讲排场而大肆占用宝贵的土地建造豪华宫殿式的市政府与豪华广场。

三、加强我国土地利用规划的可持续发展

1、改善我国土地利用现状的主要工作内容

1.1保持水土

水土流失是我国的土地资源管理过程中的最大的问题，我国境内发生的多起泥石流，其性质都极其恶劣，给我国的人民群众的生命财产造成了巨大的损失。我国水土流失的问题十分严重，在上世纪90年代末期我国已有超过1/3的土地存在水土流失问题，保持水土工作需要做好工程、生物和耕作措施等防治措施，通过建立水土保持林、多元化利用土地等等方式来防治水土流失。

1.2集约节约用地

目前我国林地、草地、耕地等用地的利用率比较低，要在土地开发利用上以节约为指导方针，引入市场机制，制定优惠政策，改变传统的粗放利用模式，让经济、生态和社会效益得到统一。

1.3加强林牧渔土地资源保护

长期以来我们过于重视农田，忽视了林牧渔用地，使得土地结构出现严重的失衡，导致耕地资源也遭到了大范围的破坏，各地需要根据实际情况来合理调整土地利用的结构，适当的退耕还林或是退耕还牧，做好林牧渔用地的保护工作以保护耕地和环境。

1.4科学规划城镇用地

目前我国很多城市还以“摊大饼”的发展模式浪费着大量的土地资源，为了获得土地增值收益“圈而不用”的情况十分多见，园区违法用地的现象比较严重，整体的土地利用结构失衡，生活用地所占比例过小等等。城镇用地要走集约发展的路线，通过合理布局、扶持郊区农村、保护林地、生态农业等措施来实现城乡一体化的良好用地模式和生态环境。

1.5保护好矿区用地

我国的矿产资源在总量上比较丰富，矿区开采引发了很多的地质灾害，使得矿区的生态环境遭受了极大的破坏。矿区用地需要建立完善的规划体系，加强管理工作的执行力度，做好环境的监控和保护、修复工作，施行“科技兴矿”的方针来提高矿产资源的开采利用效益和矿区土地的利用水平。

2、做好土地利用规划的管理工作

2.1建立健全土地开发整理的规划审查制度

应及时检查土地开发整理指标是否得到切实执行，重点审核其规模和布局是否符合土地利用规划的要求，以保障耕地占补平衡并改善土地生态环境。

2.2强化土地利用立法和监察管理

加强土地利用立法和执法监察是实施土地利用规划的重要环节。应进一步制定土地利用规划实施与管理的细则，并将其纳入法制轨道。同时，应建立经常性的规划监督制度，对违反土地利用规划的行为进行监察、纠处，保障土地利用规划的顺利实施。

2.3健全基本农田保护制度

应建立健全基本农田保护的各项规章制度，包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度和基本农田保护监督检查制度等。

2.4加强城市和村镇规划审核

应加强人口规模和用地规模、用地布局及近期建设占用耕地面积等方面的审核，切实保证城市规划和村镇规划与土地利用规划相衔接。

2.5强化现代高新技术的应用

及时、准确地掌握土地利用动态变化情况，尤其是监测城市周边的耕地变化和建设用地扩展情况，从而为规划的实施与管理提供技术保障。应充分利用规划过程和动态监测的属性数据及空间数据，建立土地利用规划管理信息系统，及时检验、分析规划实施情况，提高规划管理的工作效能和效率。

2.6制定有利于规划实施的经济政策

为尽快实施规划，还应制定配套的有利于实施规划的经济政策，如在土地开发、整理、整治和复垦方面实行优惠政策，对土地开发者在土地确权、贷款、生产资料供应等方面进行扶持，以及对土地开发、整理者在一定年限内实行税收减免政策等。这些政策由政府组织有关主管部门共同研究，形成政府规定。大力推行土地有偿使用制度，充分发挥经济杠杆在合理利用土地，调节土地供需矛盾方面的作用。同时，对于破坏土地资源，引起水土流失，造成土地沙化和污染的单位和个人，要按照国家的有关法律法规给予经济处罚。

结束语

实施土地规划旨在保证土地的利用能满足国民经济各部门按比例发展的要求。规划的依据是现有自然资源、技术资源和人力资源的分布和配置状况，务使土地得到充分、有效的利用，而不因人为的原因造成浪费。

参考文献

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(一)缺乏完善的规划管理体制土地利用规划失控是当前土地资源管理中存在的主要问题。一方面，在土地资源管理过程中没有一整套完整的规划体系和制度，导致规划行政缺位和控制详细规划缺失。我国现行的法律法规仅仅提到了详细规划，但是并没有控制详细规划的编制问题，导致详细规划与城市具体规划脱节。另一方面，行政权内部配置存在不合理。这种不协调体现在部门规划权之间因为土地资源管理问题而发生冲突，比如城建部门与国土资源部门在对土地利用总体规划与城市规划方面就造成了冲突。长期以来，我国土地总体利用规划和城市规划始终难以协调，引发部门之间、上下级之间的各种矛盾不断，导致规划管理的不科学性。

(二)政府对土地供给监管不力土地资源的稀缺性决定了土地资源供不应求现象的发生。政府对土地资源供给监管缺乏力度更加促进了土地资源的严重不足。首先体现在政府对用地审批不严，甚至越级批地造成土地资源国有化流失;其次是政府对土地的供应缺乏应有的调控措施，从而导致很多不能得到利用，同时又没有收回土地资源，影响了土地资源市场的健康发展。

(三)违法征地现象的存在当前土地利用不合理现象十分严重，其中最明显的就是违法征地现象，主要表现为对公共土地资源的限定不够，一些企业利用农业园区、科技园区等名义变相圈地。政府部门存在、越级批地的状况，这种行政行为严重影响了土地资源的合理利用，导致国有土地资源浪流失。同时，还有一些企事业单位对土地资源征而不用，导致土地资源浪费。

二、房地产开发中土地资源保护法律制度的完善方法与对策

(一)努力强化房地产开发中的土地利用规划制度土地是每个人赖以生存与发展的基础。在人口不断增加，城市化进程不断加快的今天，房地产开发力度将逐年加大，这也就对土地资源保护法律制度提出了新的要求。只有合理、科学的规划配置土地资源才是土地资源法律制度的落实基础，通过从实体上构建完整协调的土地利用规划权利体系;从程序上建立科学民主的土地利用规划制度等方面提高规划土地利用率，实现节约用地的目的。

(二)完善房地产开发中的土地供给制度完善房地产开发中的土地供给制度是健全土地资源保护法律制度的一个重要内容。土地供给制度的建立和完善需要结合市场发展需求，合理的消除和规避传统土地资源使用制度的种种弊端，通过科学有效的方式方法建立起一整套有利于经济发展，同时能够保证土地资源得到合理利用的土地供给制度。一方面要严格审批制度，强化政府的监管职能，通过政府的力量实现土地资源的合理供给;另一方面要坚持收回制度，不断加强审批后的管理。将未能有效利用或者闲置的土地资源进行收回，能确保每一块土地资源都能发挥作用。最后，要加强土地供应量的调控，通过在量上的监管来实现土地资源的合理利用。

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关键词：区域系统；碳循环；土地调控；政策

中图分类号 K902

文献标识码 A

文章编号 1002-2104（2014）05-0051-06

土地利用/土地覆被变化是全球气候变化和碳循环的重要影响因素[1-2]。区域土地利用变化不仅会改变区域地表自然碳循环过程，而且通过改变人为能源消费强度影响区域碳循环的速率[3]。因此，土地利用变化必然会对区域“自然―社会”二元碳循环过程产生深远影响。同时，土地利用在区域社会经济政策的制定中起着基础性的作用，土地利用变化和调整是城市政策和管理策略的直接体现和落脚点。政府调控政策的落实，如产业结构调整、区域发展模式和城市功能区的规划和布局以及生态保护战略等，最终都要体现在土地利用结构和强度的变化上。因此，开展区域系统碳循环的土地调控研究，从土地利用层面评估区域系统碳循环的效率，有助于从区域开发、产业调整、土地规划、城镇布局及城市发展模式等方面促进区域低碳发展，是区域可持续发展的必然要求和重要途径。近年来，国内学者从国家[4]、省[5-6]及城市[7-10]等不同尺度层面开展了面向低碳的区域土地调控的研究；通过分析土地利用与碳循环的关系[11-13]，提出了区域低碳土地利用的模式及策略[14-16]。这些研究为区域系统碳循环的土地调控提供了重要的方法、理论借鉴和实践指导。但总体而言，前期研究主要是基于土地利用碳排放核算而开展的土地利用结构优化研究，而对于区域碳循环的土地利用调控的影响机理及整体框架的研究还需要进一步加强。鉴于此，本文从区域碳循环的土地调控机理分析入手，从低碳土地利用技术、规划、模式和政策等方面提出了构建区域系统碳循环的土地调控的政策框架，为面向低碳的区域土地利用调控提供参考借鉴。

1 区域系统碳循环的土地调控机理分析

1.1 土地利用变化对区域系统碳循环的影响机理

区域系统碳循环是一个包括自然和人工过程、水平和垂直过程、经济和社会过程在内的二元碳循环过程[10]。土地利用变化对区域系统碳循环的影响包括直接和间接影响两方面，前者是指土地利用活动对区域自然碳循环过程的影响，后者是指土地利用活动通过影响人类经济活动和能源消费方式，从而引起区域碳循环过程的改变。

（1）土地利用变化对区域自然碳过程的影响。土地利用变化对区域自然碳过程的影响主要通过两种方式来实现：一是土地利用变化导致区域碳储量的改变。不同土地利用方式的土壤和植被的碳储量与碳密度差异明显，土地利用变化会改变土壤和植被的碳储量；二是土地利用变化对土壤呼吸速率的影响。土地利用变化会引起土壤呼吸作用的环境改变，比如，由于人类的耕作活动，农田土壤有机质和植被凋落物的分解速率加快，这会在长期内改变农田土壤碳储量。

（2）土地利用变化对区域人为碳过程的影响。不同用地类型的能源消费和人类经济活动的方式和强度不同，因此不同土地利用方式的人为碳排放强度具有明显差异。土地利用方式变化会在某种程度上增大或减小对某种能源消费的需求，改变各种地类上能源消费类型的组合状况，从而进一步改变土地利用的碳排放强度和格局。

1.2 区域系统碳循环的土地调控机理

要实现对区域系统碳循环的调控，可以通过对用地方式、结构、规模和强度等的调整来实现。

（1）土地利用方式调控。各种用地方式都既表现为碳源也表现为碳汇，但其强度各不相同。比如，林地、草地等主要表现为碳汇，建设用地主要表现为碳源，农用地既是碳源也是碳汇，因此，土地利用方式的调控将会对区域碳源/汇强度做出重新的安排。通过土地利用方式调控，可以限制高碳排放的用地方式、提高碳汇用地的比重、实行差别化的供地机制、控制高碳排放的土地利用方式的扩展速率，通过碳排放强度的指标来约束用地方式，从而降低区域土地利用的碳排放强度。

（2）土地利用结构调控。区域用地结构和模式决定了区域碳源/碳汇格局。土地利用结构和布局的调整，会改变自然和人为过程的碳源/汇的强度和组合关系。因此，应该对区域土地利用结构的碳效应进行综合评估[8]，以在保证经济发展和用地需求的同时，尽可能采用最有利于碳增汇/减排的土地利用结构布局模式，通过土地利用结构调整和供地方式的碳评估来引导形成区域低碳型的土地利用模式和布局。

（3）土地利用规模调控。随着城市扩展，区域人为碳输入/输出通量也会相应提高，这会加大区域系统碳循环的压力。因此对土地利用规模进行调控，一方面限制建设用地的过快增长，另一方面尽可能实现合理紧凑的土地利用格局，降低因土地利用规模扩大及城市框架拉大带来的过多的能源消耗、交通、建筑和废弃物等的碳排放。

（4）土地利用强度调控。土地利用强度的增加，必然会带来单位土地面积上物质输入和输出的增加。土地利用强度的提升，会引起建设物资及能源投入的增加，并进而导致单位建筑面积上碳排放强度的增加。通过土地利用强度的调控，一方面避免城市规模拉大带来的过多的碳排放，另一方面也要限制土地利用强度提高带来的碳排放。因此，需要对不同土地利用规模和强度组合下的碳排放进行评估，以找到最利于区域碳减排的最佳土地利用强度。

1.3 区域系统碳循环的土地调控步骤

对区域系统碳循环进行土地调控，重点是通过一定的政府手段和措施（价格、税收、规划、计划）形成对于土地利用的引导，对土地利用方式、规模、强度和结构等进行重新调整和安排，土地利用的变化进一步改变区域系统的运行效率和物质输入输出的规模和强度，并最终改变区域系统的碳收支状况。在该过程中，如果区域系统运行效率改变带来了碳通量强度的增加和系统效率的降低，则可以进一步通过土地利用调控来进行优化（见图1）。

首先，选择调控手段。比如可采用土地规划、土地价格、土地税收和供地计划等手段作为土地调控的引导措施。

其次，确定调控对象。调控的对象是土地利用方式、规模、结构和强度等，通过以上手段，实现低碳型的土地利用结构与模式。

再次，改变系统运行。通过土地利用变化来改变区域系统的运行方式和效率，比如产业布局结构、土地利用结构及土地利用强度的改变等引起区域系统生产效率和运行方式改变。

最后，实现调控目标。通过改变区域系统的运行效率，在保证经济社会发展用地的前提下，进一步改变区域系统的碳收支状况，最终实现对区域系统碳循环进行土地调控的目标。

2 区域系统碳循环的土地调控政策框架分析

要实现对区域系统碳循环的调控，可以基于碳增汇和减排的双重目标，从低碳土地利用技术、规划、模式和政策等角度构建区域碳循环的土地调控的政策体系（见图2），在此基础上，对区域土地利用的调控政策的碳减排效果进行评估，如果不能达到区域低碳的目标，则可以通过政策调整来重新设计区域调控政策的组合方式，并进行碳排放效应的再评估，最终实现区域低碳发展的目标。

2.1 研发低碳土地利用技术

在区域土地利用活动中，应积极探索研发各种低碳土

地利用技术，并在产业布局、土地规划、开发、整理和复垦

等土地活动中推广和应用。

（1）低碳土地利用规划评价技术。将碳减排目标纳入到土地利用总体规划和专项规划中，并将碳效应评估融入到土地利用规划环境影响评价中，构建区域土地利用碳评估的方法体系，探索土地利用结构优化技术和低碳土地利用配置技术，指导区域土地开发利用活动。

（2）土地节约集约利用技术。开发面向低碳的土地节约集约利用技术和模式，减少单位面积土地上的能源投入，提高单位土地面积各类要素的投入效率，一方面减少乃至避免资源浪费、污染排放[17]，开展土地低碳利用源头控制，即土地减量化；另一方面通过合理提高建筑密度、建筑容积率，增加投资强度等措施，提高单位土地面积的碳生产率。

（3）土地循环利用技术。一是探索城镇土地再开发及废弃物资源化利用技术。降低城镇土地闲置率，提高土地利用率，提高旧城改造过程中的废弃物循环利用率；二是开发废弃地整理和再利用技术，建立土地低碳复垦的技术标准，尽量降低土地利用活动中的碳排放强度；三是建立区域土地利用与开发活动（如土地开发、整理与复垦等）全生命周期的碳排放评估体系，推动土地低碳化与循环利用。

2.2 开展低碳土地利用规划

规划是发展的先导，将一系列低碳土地利用模式和技术融入到城市规划、土地利用总体规划和主体功能区规划的编制中，并开展示范应用，将会对低碳土地利用模式起到较好的推广和检验效果。

（1）低碳型城镇土地利用规划。城镇体系的布局、规模和等级的设定、以及人口的控制目标应以减少交通量、发展紧凑型城市和土地节约集约利用为目标，减少不同等级的城镇或组团之间的交通能源消费碳排放；基于低碳目标合理布局城市不同功能区，实现土地用途功能混合，构筑节能高效的城市布局方式。

（2）区域绿地系统及碳汇工程规划。在区域规划中，尽量均衡分布区域的绿地系统，增强碳汇功能，加强对城区内水系的保护和修复，同时强对居住区规划建设中的绿化率控制，增强区域碳汇系统对人类活动碳排放的补偿效果。

（3）低碳交通用地系统规划。交通网络规划应以避免拥堵、减少出行时间、提高交通能源使用效率为目标，合理布局区域快速交通网络和城市的干支路网系统，构筑低碳、省时、流畅和高效的交通网络，以实现区域交通体系的低碳化。

（4）低碳土地利用结构布局规划。适当调控土地利用结构和布局，在土地利用规划中引入碳减排理念，尽可能地优化组合各类用地的比例关系（包括第二产业内部各产业用地的比例关系），同时结合碳门槛限制高碳足迹用地方式的土地供应；重视发展生态用地，在保证经济发展的前提下尽可能提高生态空间的比重。

（5）低碳主体功能区规划。以区域碳收支核算为依据，提出面向低碳目标的区域主体功能区规划方案，从国土空间碳减排的角度构建区域国土开发、产业布局和城镇化格局的总体方案。在主体功能区规划中，应以区域碳评估作为产业布局及其组合的重要参考，以低碳发展理念引领区域空间规划布局的方向。

2.3 构建低碳土地利用模式

（1）区域生态建设模式。加强生态管护和生态修复规划，从自然植被、耕地、土壤、水域和城市绿地等生态用地类型入手，一方面尽可能增加生态用地面积，另一方面通过措施提高生产性土地的固碳效率，以增强对区域人类活动的碳足迹的补偿效果。

（2）环境友好型土地利用模式。结合区域自然及经济社会特点，探索适合不同部门和行业的低碳土地利用配置模式，如：生态农业用地模式、生态工业园区模式、土地综合整治模式、水土保持与流失防治模式等，通过节能、节地、节水和节材等措施来提高区域的资源能源利用效率和物质循环利用水平。

（3）紧凑型城市模式。紧凑型城市的核心是倡导城市用地功能混合，通过用地混合，一方面减少居民通勤交通距离及能耗，节约出行成本，降低交通碳排放；另一方面，通过合理安排基础设施、避免城市的过度扩展和重复建设，从而大幅度降低城市建设过程中能源消费的碳排放，提高城市土地利用效率[18]。

（4）低碳生态工业园模式。低碳生态工业园的重要思想通过产业共生，形成产业集群，促进土地集约和资源循环利用。一方面通过产业集群，各企业可以相互利用资源，共用污水及废弃物处理设施，减少土地浪费，实现土地资源的“减量化”，避免重复建设；另一方面通过生态工业园区资源能源的循环高效利用，提升园区企业的整体效益，促进能源效率的提升和碳排放强度的降低[10]。

2.4 实施低碳土地利用政策

（1）土地碳补偿制度。一是开展不同用地方式之间的碳补偿。由政府为主导建立碳补偿基金，对各项建设开发商及工业企业等，以碳排放核算为基础，征收一定的碳税，用于对碳汇用地使用者或生态建设者给予一定的补偿[4]；二是考虑实施土地碳交易模式。即对每一项土地利用活动给予一定的碳排放配额，如果该项土地利用活动的实际排放量少于配额，则可以将多余的配额出售给其他土地开发活动主体以获取收益。

（2）完善土地用途管制制度。实施基于碳减排的土地用途管制制度，根据各类用地的碳源/汇特征，对传统高碳排放强度的产业项目用地加以限制，通过适当增加土地出让金或资源税等措施提高其准入门槛，抑制高碳项目的用地需求，而对低碳产业项目用地提供相对优惠的供地政策，有效引导资本向低碳产业转移，促进区域产业结构的低碳转型[19]。

（3）实行低碳土地金融制度。加快金融体系改革，建立一整套土地低碳开发的金融政策，在土地信贷、土地融资等方面对低碳项目用地予以特别支持，比如对于低碳房地产（如低碳社区、绿色建筑等）、清洁能源开发、环保项目或生态建设开发活动等，拓宽其融资渠道，通过政策引导促进土地的低碳利用[19]。

（4）建立土地利用碳核算制度。开展区域范围内土地利用碳排放核算及碳减排潜力评估，建立和完善面向低碳的环境监测机制和环境影响评价制度，建立高耗能企业的组织级碳盘查标准和制度，试点开展碳排放交易；根据区域发展的特点，制订低碳产业、低碳园区、低碳土地利用等一系列标准，并与土地用途管制制度和土地利用碳补偿机制结合起来进行实施，在政策上保障区域低碳发展目标的顺利实现。

（5）构建低碳土地调控体系。进一步发挥国土资源科技创新应对全球气候变化的能力，依据碳减排要求完善土地利用规划审核制度，将碳减排纳入用地供应审核内容，引导低碳化产业快速发展；发挥土地价格、土地税收、土地市场等的调控作用，形成服务于低碳经济的土地调控体系[20]。

3 结论与讨论

本文在探讨区域系统碳循环的土地调控机理的基础上，从低碳土地利用技术、规划、模式和政策等四个方面初步构建了区域系统碳循环的土地调控的政策框架和实施策略。区域系统碳循环的土地调控是一项复杂的系统工程，在土地调控政策落实的过程中，应特别注意以下方面：

（1）努力构建面向低碳的区域土地调控体系。重点是通过对土地利用结构、布局、规模和强度的影响，调控区域碳循环规模、强度和效率，从政策及经济手段入手，引导区域经济发展方向和土地开发格局，形成低碳型的产业结构、城镇布局体系和城市发展模式等。

（2）区域系统具有较大的空间异质性及地域差异。不同区域在制定低碳土地利用调控策略时，应充分了解区域的经济社会发展阶段、能源及产业结构、土地利用现状等特点，考虑区域碳循环及碳流通的规律，选取适宜的低碳土地调控措施及其组合方式。

（3）区域低碳土地调控可以考虑结合不同层次的示范区开展，如低碳社区、低碳工业园区、低碳农业示范园区和低碳城区等，通过采用低碳技术、循环经济模式、节约集约用地和环保理念等开展整体示范建设，对于示范效果良好的低碳发展模式和示范区案例，可以进一步向其他地区推广应用。

（4）在区域低碳示范建设的基础上，应逐步建立区域低碳量化标准，对区域土地利用活动开展碳效应评估，为区域低碳发展提供有力的技术支撑和参照标准，从而引导整个区域的低碳转型。

（5）低碳排放并非区域土地调控的唯一目标。本文只是基于土地利用和碳循环之间的内在关系，在理论上寻求有助于碳减排的土地利用调控措施。但这并不意味着低碳是区域发展的全部。在实践中，应该将土地利用的低碳目标与经济、社会发展目标结合起来进行统筹考虑和评估，以寻求经济发展和社会福利提高前提下的“低碳”途径，为未来经济社会发展提供可供操作的参考模式。

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篇7

【关键词】土地利用；规划；控制建设

一、我国农村土地利用规划和管理中存在的问题

1农村土地利用规划体系不完善

第一，重总体规划，轻专项规划和详细规划。专项规划和详细规划在规划的编制和执行上不具备强制性，是总体规划的补充，有利于总体规划的具体实施和落实，编制该类规划的驱动力来自于行政命令和用地调整的需要。第二，各级规划的核心职责分工不够明确。现行总体规划分为国家、省、市、县、乡（镇）五级，应该说我国土地规划体系在层次上是完整的，但每一级的控制指标和口径基本上是一样，上下级规划之间，大都是有战略到战略的简单重复。

2管理机构设置不尽完善，管理人员专业化水平有待提高

农村土地利用规划和计划管理主要涉及县乡两级国土管理部门，在规划的编制实施等具体管理上又集中到县级规划管理相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺陷。

3农村土地规划管理存在问题

首先，土地规划不科学。我国土地总体规划特别强调土地利用，对总体规划的重视程度较高，然而对于专项规划却只作为一种补充，没有引起足够重视。这样就会出现，在实际过程中各级规划的核心职责缺乏明确分工，导致土地规划太过于片面，缺乏战略性和协调性。在实际操作中，很容易出现“偏轨”情况，提升了农村土地规划难度。其次，机构设置不全面。农村土地利用规划主要由县、乡（镇）国土管理部门负责，而在落实上主要有县级规划管理部门进行管理，这样造成了实施过程中的诸多矛盾。在城乡土地规划利用收益上存在明显差异，特别是在欠发达地区，这种差异将更加明显。再次，规划管理信息化水平不高。目前，信息技术在我国各个领域得到广泛应用，在规划管理上应用也非常广泛。但在大多农村的信息化建设水平相对滞后，信息化管理现状令人堪忧。最后，土地利用率较低。农民对拥有土地只能承包使用，不允许出让或用于非农业建设。这一模式导致土地市场配置作用无法发挥，土地资产价值得不到体现。

4土地规划部门的工作人员能力有待提高

对于农村土地规划管理来说，土地资源规划管理部门的工作人员的工作能力对其有着直接的影响。如果工作人员的工作能力不强的话，那么农村土地规划管理工作自然也难做到位。目前国土管理部门的工作人员的工作能力并不高，专业知识也有待加强，这是当前我国土地规划管理工作不到位的原因之一。

二、完善农村土地利用规划与管理的对策建议

1发达地区的农村土地规划管理

发达地区是土地规划管理的重点区域，这些区域的土地整治资金相对充足，应制定长远的规划目标，把农村建设用地的整治工作作为重点。其整治方向应放在农村宅基地和基础设施建设上，引导村民向中心村靠拢，形成产业园区，对建设用地布局进行合理规划，尽早实现新农村建设。

（1）迁村并点。农村宅基地占有大量土地，在整治工作中，尽量将分散居住的村庄迁移到具有一定规模和经济基础的中心村。在迁移之后还要进行复垦工作，从而保证村民的正常生活。统一的住宅布局、完善的配套设施，复垦带来了更多的耕地，为农民解决了后顾之忧。

（2）整村搬迁。对地处偏远、居住环境差的村子整体搬迁到适宜生产生活的地区。地理条件较差、不适宜生产生活的地区，不利于提高居民的生活水平，配套设施较差，改造起来成本较高。然而，如果进行整村搬迁后，原地点的土地还可以整体规划，提高了耕地使用率。

（3）旧村改造。在原村地址上进行旧村改造，提高闲置空房的利用率。

（4）建立城镇化社区。将农村土地规划与城乡建设有机结合起来，部分居民生产生活方式进行城镇化转变，使居民享受与城镇居民相同的福利待遇。

2 次发达地区的农村土地规划管理

次发达地区主要以粮食生产为主，而稳定的粮食生产是国家稳定生产的基础。在农村土地规划过程中，要采取以下方式：

（1）农田改造。对较好的农田进行改造，同时健全相庆的配套设施，提高产量、质量，形成标准化农田。

（2）农田产品发展。通过农村土地的整治，给当地农业产业结构的调整以及土地的承包经营权的流转提供平台，从而可以为地方发展现代农业产业创造便利的条件，并且提供优质的服务。在土地整治方面，一定要与现代化农业产业形势发展相适应，符合现代化土地规划及产业化发展的具体要求，建设有地方特色的现代化农业基地。

3 落后地区的农村土地规划管理

3.1 特色农业。为特色农业提供配套设施，基础平台。比如有的地区有丰富的光热资源和灌溉条件，这是发展特色农业的基本保障。通过土地整治，完善水利基础设施，使农作物能够得到充分的光热资源和养分，为优质农业奠定良好资源基础。

3.2 生态保护。在土地整治过程中一定要注重生态环境的保护。所以，要针对不同地区的实际情况，因地制宜的开展土地整治，在地质环境脆弱区以及城市生态隔离带等不同地区制定相应的整治规划方案，进行分类整治，从而达到保护生态的目的。

4加强规划可操作性及个性，深入规划体制改革

土地规划要高效有序与编制实施空间规划密切相关，无论从规划的定位还是规划的内容、编制程序等都有比较清晰的界定，规划数量少而精，规划之间不存在交叉重叠和矛盾，因而实施起来比较顺利，操作性提高。有效解决土地规划中存在的问题，必须改革规划体制，加强规划的衔接协调力和综合管理力，减少规划数量，严格界定各类规划的范围，建立起在市场经济发展下，以主体功能规划为基础，土地规划等专项规划为补充，各类规划定位清晰、功能互补的规划体制。

5健全农村土地利用规划计划实施监管制度，落实监管责任

俗话说，“三分规划，七分实施”。编的再好的规划，如果没有严格的监管制度，强有力的实施措施，很难保证规划的有效实施。建立农村土地利用规划计划的实施监管制度，不但能对违法用地起到震慑作用，更能体现农村土地利用规划计划的严肃性。加大行政监管和社会监督力度，改进农村土地利用规划计划的试试效果，改变行政监管为主的方式，实现从行政监管为主向社会管理为主的转变。

综上所述，如何在农村快速发展的过程中做好土地规划与管理，以实现农村经济、环境的协调发展，是目前应当探讨的重要课题 ，“珍惜方寸土，留与子孙耕”，身为国土资源执法人员，保护好土地是我们的责任，要“忠于职守、通晓业务；秉公执法，热情服务”为搞好国土资源管理，构建和谐社会，贡献力量。

参考文献：

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关键词：小城镇;土地利用;问题;策略

Abstract: With the rapid development of the construction of small towns, problems existing in the aspects of land use are more and more obvious, the decrease of farmland, land use issues such as low efficiency of a series of land. The author in this paper aims at the problems of land use in the development of small towns is discussed, and the corresponding measures.

Key words: small towns; land use; problem; strategy

中图分类号: P285.2+3文献标识码：A文章编号：

一、小城镇土地利用存在问题及其对策分析

㈠布局分散、凝聚力差导致土地浪费

小城镇迅速地展为城市的发展建立了良好的基础，也为城市的经济中心扩散到村镇架起了桥梁。但是由于小城镇发展缺乏具体的发展规划，使得小城镇的发展，基本处于粗放型发展阶段。据统计，目前小城镇建设，70%都是通过扩张占用新增土地来实现的。同时，小城镇土地大量闲置，土地利用率相对低下，至少有25%至35%潜力未被利用。被征用土地多用来进行房地产开发、工业园建设，导致了居住、工业用地的比重过大，而第三产业、基础设施、城市交通、园林绿化、公共设施用地的比重过低，土地利用结构失衡。这就足以说明小城镇缺乏真正的向心力，使小城镇土地的大量闲置浪费。

㈡程序多，管理不善影响发展速度

农村和小城镇土地市场不完善，市场行为不规范，土地征用和出让的一级市场管理不善。小城镇建设用地审批手续多、周期长，影响建设速度。土地利用总体规划报批期间所需材料多、手续复杂、周期长。如果有的报批项目内容不准确或者不合规范，打回重报的话，费时更久。这给小城镇建设项目安排、进度协调都带来麻烦。

小城镇土地利用存在问题应该是多方面的：农村土地流转机制不够完善，土地利用规划滞后于城镇化建设，小城镇化建设与耕地保护的矛盾，土地征收补偿制度存在缺陷等现象层出不穷，这将阻碍城镇化的可持续发展。因此，探索小城镇土地利用管理问题及对策，创新土地利用管理机制，全面推进城镇化建设，具有十分重要的意义。

二、小城镇建设完善土地利用管理的对策与建议

㈠转变思想观念，加强村镇建设

充分利用信息媒体有效开展土地法规知识宣传，转变原始土地思想观，加强基础设施及公共设施的建设，用科学技术改变农民靠天吃饭的局面。在政策上多方面鼓励农民多承包、多种经营土地，达到节约和保护土地的目的。

㈡完善土地征收补偿制度，保护农民权益

①要明确土地征收补偿的原则和标准，为土地征收补偿行为提供有力依据，同时，明确界定“公共利益”内涵，让农民自主满意；②提高征地透明度充分保护被征地农民的知情权和参与权；③维护被征地农民的利益，保障农民长远生计将留用地纳人规范化管理的轨道。

㈢科学制定与严格执行城镇土地利用规划

小城镇建设进程中更需要科学性、前瞻性、政策性土地利用规划，确保土地资源最优化配置，有效合理布局小城镇各功能分区。在利用时要确保节约、集约用地下进行合理规划，同时要充分考虑农村产业发展与城镇建设用地，严格控制非农建设占用耕地，统筹安排各类建设用地。始终坚持法定的土地规划原则，制定明确的城镇建设土地利用总体规划，实现土地利用综合效率最大化。

㈣协调小城镇土地利用与交通的关系

小城镇土地利用与交通相互联系、相互影响、相互促进。从交通规划的角度来说，不同的土地利用形态，一定程度上决定了交通结构。土地利用形态不合理或者将会导致交通容量无法满足的交通需求。从土地利用的角度来说，交通的发达改变了小城镇结构和土地利用形态，土地利用的功能划分更加明确。同时，交通的规划和建设对土地利用和小城镇发展具有导向作用，交通设施沿线的土地开发活动异常活跃，各种社会基础设施大都集中在干道周围。

㈤加大地整理力度，走集约化利用土地的道路

在小城镇化进程中，通过实施旧房改造，控制盲目扩张、收回并拍卖闲置土地、建立土地储备制度、通过土地开发整理，工业园区向荒山集中、开发河滩地，建设新社区等措施，充分挖掘存量土地的潜力，尽量少占耕地，提高土地资源的利用率和产出率，以便更好地促进小城镇经济的发展。

三、加强部门协调，提高管理水平

做好土地利用规划，是事关经济建设和可持续发展全局的重要工作。我们要树立和落实科学发展观，服从国家宏观调控大局，充分认识土地是国家最重要的可调控难以再生资源，正确处理保护资源与保障发展的关系，形成保护资源、集约用地的共识。做为村建干部我们要切实履行职责，加强宣传，严格管理土地。要积极探索，勇于实践，认真总结土地利用的经验，不断提高合理用地的水平。

四、小城镇和谐高效发展的创新思路

根据当前湖上乡发展现状，具拟和谐高效发展的一些思路如下：（1）创新制度，为湖上乡发展提供有利条件；（2）突出重点，切实抓好推进新型小城镇化关键环节，高起点规划和建设；（3）健全社会服务体系，加强村镇的基础设施建设；⑷狠抓落实，广泛宣传，注重引导。对存量土地资源实施统一规划，集中管理，集约化利用。⑸注重生态建设，走可持续发展道路。其中对土地的节约尤为重要，在执行严格的基本农田保护和保障农民合法权益的前提下，调整土地利用结构；

实践证明小城镇土地的合理利用对小城镇健康发展起到重要作用。作为一名村建干部，应该在工作实践中不断学习，根据当前小城镇发展现状，分析当前小城镇发展所存在的问题，提出针对性的有效措施，才能实现小城镇健康持续稳定发展，为小城镇建设做出一定的贡献。

参考文献：

张海鹏;实现我国土地资源优化配笠中的两难问题.[J]南开学报,2012,(04).

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关键词：兵团；工业园区；土地集约利用

随着兵团开始走城镇化、工业化道路后，兵团也在跨越式发展中获得了全新的机遇。目前，我国也开始走向了以环境、资源为主要束缚的时期，面对土地资源的匮乏，越来越大的环境压力如影随形。在兵团规划中有明确指示，将产业远期聚集于城镇规划中，且于城市、城镇中进行布局。而园区发展，也必然要扩张土地。采取土地集约化利用是解决发展与土地资源矛盾的有效手段。

1 工业园区发展现状

新疆建设兵团为推动工业化发展，制定计划为年增长经济30%，相比往年，提高5个百分点，将工业成为兵团跨越的核心。致力于形成超常规的发展趋势，以工业发展，带动产业整体发展。形成园区聚集型产业，建立大型企业带动产业升级的发展模式。2014年，兵团预计实现增长值286亿，同比增长26%，由此可见，工业经济对兵团整体经济的带动作用。在工业园区的建设中，以园区示范、聚集、平台效应、规模等呈现。

2 工业园区集约用地分析

2.1 兵团实施工业园区用地集约化的优势

园区的总产值数据中显示，多地的工业园区总产值已经占据兵团经济总值40%以上，在整个兵团中的经济产值中，占据者举足轻重的位置。许多工业园区的经济产值都远远超过师部产值的30%以上，由此可见，开展园区性工业发展，经济效益极为突出，从数据中可得出，其经济收益为城市发展、国民经济发展，都做出了巨大贡献。甚至有些工业园区经济宗旨较高，也可显示出兵团实施工业园区的工业发展，其优势极为显著。

2.1.1 土地利用结构合理，局部需进一步开发

部分工业园区的土地利用率可达到75%以上，大多土地利用率为40%左右，由此可见，园区土地利用率大多较为合理，而部分地区需进一步做土地利用规划，进一步开发土地，致力于有效提高土地利用率。

2.1.2 土地管理绩效显著

从今年所得数据中显示，兵团工业园区项目用地率达到95%以上，闲置土地利用率为100%。全部实现土地有偿使用，且除少部分地方外，大多土地有偿使用为100%。

2.2 土地集约利用存在的问题

2.2.1 土地利用强度偏低

从土地利用分析报告中显示，工业园区中综合容积率为0.58，而最低的工业园区仅为0.22；在新疆兵团中，工业园区建设密度最高的达到41.21%，最低的为12.42%；综合容积率最高的工业园区，可达到0.68，而最低的为0.24。从此项数据中可见，工业园区使用集约化用地方法，使得建筑密度、工业用地、综合容积率等方面的指标都相对较低，且远远低于国家的标准水平。

2.2.2 产出效益差

工业园区的用地，主要以固定资产投入方法开发，从数据中可见，资产投入强度最高的为3352万元/公顷，强度最低的仅为356万元/公顷。产出强度最高的可达到5134万元/公顷，最低的为256万元/公顷。

2.3 土地集约管理对策

根据兵团地区进行园区土地集约化管理的评价过程中所存在的问题，可针对性使用对策，解决问题。

2.3.1 编制园区规划

各师需要根据自身产业发展的现状，以及规划，将园区做总体性科学编制，其规划必须要确定目的、确立定位、产业发展、规模发展等都必须要与发展要求相符，且功能布局必须具有合理性，缜密规划，提高土地利用率，秉承节约用地的原则，行总体性规划。

2.3.2 制定集约用地标准

根据国家土地利用标准、工业用地指标等，制定出于兵团情况相符的指标，可将标准做进一步明确，制定入园企业门槛，从而将用地的强度、产出、投入等方面，制定完善的控制标准。

2.3.3 土地利用的监管机制完善化

工业项目进行用地预审之时，应该对产业的标准、方法做详细评估。新入园的企业，需进行产业评估，确保企业的项目发展与工业园区的发展相符，可满足集约用地的相关要求。企业如果发展方向与园区不符，无法满足集约用地，则严禁入园。

2.3.4 创新集约用地机制

对于较为成熟的工业园区，可从中摸索更加有效的集约用地方法，建立起工业园区的倒扣机制、退出机制。工业园区使用退出机制，将园区用地权限为50年制，更改为较为有弹性的年限制，可按照企业的生命周期，从而设定出不同的使用年限，制定相应的用地标准。当土地使用年限到后，可让相关企业对其效益进行评估，对达到相应效益标准企业，可根据现状回收使用权限，未达到效益标准企业，可依法回收使用权。

采取企业淘汰制，同时引进新项目。因历史问题，大多产能低下地企业，可使用便宜土地，从而导致土地利用率较低。针对此项问题，可将低效能企业迁出，从而增加大型、实力强的潜力企业，从而提高土地利用率。

3 结语

兵团工业园区采取土地集约利用，本身占据一定的优势，也存在投入强度较低，产出效益差，土地利用强度较低等问题。针对本身所存在的问题，可采取针对性措施，提高园区经济效益，带动城市经济发展，完善相应的土地利用制度，也是兵团园区发展至关重要的环节。

参考文献：

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【关键词】信息系统；土地利用；规划管理

1、土地利用与规划管理的概念和意义

人类的发展和生存离不开土地，土地是一切发展和存在的基础，也是一种稀缺的资源。土地有不可再生性，因此我们要合理的利用土地。近些年来，我国在这方面也采取了一些措施，对土地资源进行保护。尽管这样，我国的土地利用状况不容乐观，形势依旧严峻。我国的人口众多，土地的质量不是很好，此外后备资源也比较欠缺。城镇化化的规模在不断的扩大，速度在不断的加强，因此耕地面积在大幅度的下降。此外，城乡的建设用地在使用方面比较粗放，闲置的状况比较明显，浪费现象也比较严重，土地的生态环境遭到严重的破坏。我国的经济又处在飞速发展的阶段，建设项目在不断的增加，因此土地的需求在不断的增加。可见，土地已经成为制约社会经济发展的一个重要的因素。因此，要对土地进行有效的利用和规划管理，才会实现可持续发展。

土地利用规划指的是对土地的利用进行合理的规划，以达到优化组合。在过程中需要从当地的社会发展要求出发，结合该地的自然、经济以及社会条件这样就可以在时间和措施上实现优化组合。土地利用规划的最终目的是为了将土地的总体功能最大化的发挥出来。土地利用规划也是政府的一个重要的职能，是宏观调控的一个重要的手段，其任务主要是对耕地进行保护，将国家的“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的政策落实到位。俗话说“三分规划，七分管理”，土地的规划和管理非常的重要。利用规划，我们可以对土地的用途进行管制，对农用地转为建设用地要严格的控制，将土地的利用率增强。此外，还要增加土地产出率，将耕地保护和经济发展之间的矛盾协调好，最终合理的使用有限的土地资源。

2、我国在土地的使用和规划管理方面存在的问题

目前，我国在土地的使用和规划管理方面主要存在以下几个问题：（1）规划的工作使用传统的手工方法完成，无论是前期的准备工作还是最后出的规划成果。在进行土地的利用和规划时需要使用大量的数据和材料，这些数据和材料不仅繁多，而且比较复杂。因此，使用手工的方法是很难完成的，特别是进行定量化分析时。使用手工的方法不仅工作量大，此外难以保证客观性和准确性。（2）数据方面。由于在进行土地利用规划时需要使用大量的档案和图形资料，但是这些档案和资料往往是纸介质状态，因此对利用造成了很大的干扰。此外，这些数据比较孤立和分散，在查询和统计方面比较困难。（3）人工管理的模式依然存在。当下，许多单位在进行土地的利用和规划管理时依然采用人工的方式。由于审批的数据非常的多。因此审批的进程会受到严重的影响，也难以控制。此外，使用人工的方式对政府办公的透明度也会造成一定的干扰，此外也会影响领导的督察、督办工作。（4）传统的手工办理模式已经跟不上目前土地业务变化的要求。土地的利用状况在处于不断的变化中，因此规划也在不断的调整中。土地的信息也在不断的更新之中，因此传统的手工办理模式已经不能满足这一需求。

鉴于此，土地的规划管理工作应该科学化和规范化，利用信息系统才能将问题解决。

3、信息系统在土地利用与规划管理中的运用

3.1 GIS技术简介。GIS技术在土地利用和规划管理中的应用。地理信息系统（GIS）是近些年兴起的一项信息采集和管理系统。通过对地理信息进行采集、处理、储存、分析等过程，完成对数据的空间分析。地理信息系统（GIS）主要由四部分构成，包括操控人员、计算机的硬软件系统以及空间的数据。GIS的兴起和计算机技术的兴起密不可分，也和社会的需求度有着很大的关联。计算机技术高速发展，为GIS的广泛应用提供了条件和可能，也使得其发展前景越来越好。地理信息系统将空间的逻辑延伸到了形象思维。目前世界上常用的GIS软件很多，高达400余种。这些软件大小不同，优点也不同，因此可以满足不同用户的多种需要。国外较著名的有ARC系列、Maplnfo等；国内著名的有武汉中国地质大学开发的MAPGIS、武汉大学开发的Geostar、中科院开发的SuperMap。尽管我国的地理信息系统产业起步晚，但发展快，应用领域广泛，比如：水利，教育、军事、石油和天然气等方面，均取得了良好的经济效益和社会效益。

3.2 GIS技术在土地利用与规划管理中的运用。本文主要探讨GIS在土地利用和规划管理方面的应用。GIS在土地管理中的应用比较多，主要有两个方面：（1）可以使用GIS技术中的信息化手段来对土地进行高效、科学的管理。（2）土地的管理离不开数据，而这些数据量非常庞大又很复杂，因此需要使用空间技术。目前，GIS在土地的利用调查、地籍管理、利用规划以及资源评价方面发挥的作用越来越明显。具体的作用有以下几个方面：

①数据的采集。我们可以使用GIS技术来对土地利用现状信息进行采集。在此过程中，需要从土地利用现状图的特点出发，使用扫描图象对图形要素进行采集。对图形元素对应的属性数据要详细的录入，构建扫描坐标系以及大地坐标系的关系。图形采集使用点、线、面这3种方式就可以了。在此过程中，可以使用Microstation 95研发的1：1万成系统。②土地利用现状变更子系统。该子系统的建立基础是：野外实地勘察之后形成的草图。然后使用地图配准的方法对变更图进行修改，这样土地利用现状的动态变更就可以实现。土地部门也可以第一时间了解到土地信息。③土地利用总体规划管理子系统。该子系统的建立基础是现状图，此外还要根据土地利用总体规划。可以对基本的农田区、园地区、工矿建设留用地以及规划铁路进行规划。可以使用计算机辅助来构建规划区图层。④土地开发、整理规划与管理子系统。从土地开发、整理规划的实施方案出发，将以下的区域绘制出来：农田整理区、村庄整理区以及废弃开发的规划区。绘制出范围线后要加粗。之后以用户的要求为依据进行颜色的填写，将规划区面积的量算提供出来，从而完成土地开发、整理规划与管理子系统的构建。⑤构建空间数据库。土地利用规划是建立在一定的基础上的，需要一个区域的社会信息、经济信息、以及土地的利用状况等。此外，还包括地形和地貌。在GIS技术的支持下，可以使用数据来构建各种各样的地理空间数据库和属性数据库。⑥对图形进行显示和编辑。使用该技术可以将数据、直观、有效的反应出来，此外还可以实施人机交互式的编辑和输出。因此，有关的工作人员可以在该技术的辅助下完成规划工作。项目用地的实际情况可以在图形上得到直观的查看，这对于土地利用规划的审批工作者来说非常的重要。⑦空间分析的功能。GIS具有多种的空间分析功能，可以将其和土地利用规划专业模型联合使用，效果更佳。

结束语：

地理信息系统在计算机硬、软件系统支持下，能迅速，准确的统计地理信息，互联网在采集，储存、管理、运算、分析、显示和描述整个或部分地球表层以及大气层地理数据方面发挥着重大作用。使用该技术可以完成对土地利用和规划管理的工作，因此一定要大力的推广，摒弃单纯依靠传统人工方式工作的模式。这样，土地的使用效率才会更高，才会满足社会和生产的需求。

【参考文献】

[1]林俊表.多种比例尺土地现状利用更新调查数据库及管理系统的建设[J].现代测绘，2011（3）.

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[3]高中岗.城市土地使用中规划失控现象的剖析[J].规划师，2012（34）.

[4]顾留碗，郑平建，张海荣.基于GIS技术的滁州学院管理系统[J].滁州学院学报，2009（1）.

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[6]李守平，潘雨青，陈天滋.三维GIS建模方法的研究与实现[J].计算机应用与软件，2006（1）.

[7]刘玲利，王冰，朱多刚.土地市场管理电子政务网站用户初始接受与持续使用行为研究[J].现代情报，2013（4）.

[8]王阳.城市总体布局层面土地使用强度控制体系研究――以安康为例[D]. 西安建筑科技大学，2011.

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关键词：城市规划；土地；土地利用规划；协调

一、城市规划与土地利用总体规划的关系

1、二者之间的联系

城市规划与土地利用总体规划都是国民生产建设的重要基础，城市规划的核心是为了城市建设发展而提出的，土地利用总体规划则是以土地的合理利用为核心的，二者都注重对土地资源的优化利用，强调土地的基础性，从宏观到微观层面，都对土地结构、资源进行综合的调整、配置，总体而言，城市规划互相联系，相互补充，二者在土地规划的目标上是一致的，都是为了促进社会经济、建设的发展，不同的是城市规划的发展主要范围在城市，而土地利用总体规划的范围是区域性的，城市规划根据城市的规模、功能、特点、发展方向确定，而土地利用总体规划设计到辖区范围内的土地综合开发、利用、保护、整治等。由此可见，城市规划需要在土地利用总体规划的具体标准的指导下，结合城市的环境、性质等，明确城市规划的内容与要求，而土地利用总体规划也要考虑到城市发展空间的需求。

2、二者之间存在的矛盾

近年来，我国城镇化进程加快，对土地利用的需求不断增大，城市规划与土地利用总体规划的差距逐步加大，甚至存在相互矛盾、冲突的地方，不仅影响了城市建设的总体效率和质量，也不利于土地资源的合理利用。目前，我国城市规划主要是根据城市范围内经济与社会发展的计划来利用土地，这一规划所依据的法律法规主要是《中华人民共和国城市规划法》，而土地利用总体规划则是从区域土地资源特点、功能及耕地保护等层面对土地的利用做出规划，这一规划主要依据的法律是《土地管理法》，虽然二者的法律地位相同，但是侧重的内容不同，采取的规划方法、统计的数据也存在较大的差别，在数据处理上缺少衔接性，尤其是在农村耕地日渐减少、污染加剧的情况下，土地利用总体规划更强调从农村土地保护的角度来制定规划，而城市发展则要求拓宽城市发展空间，对土地的要求较高。由此可见，城市规划要求最大限度地实现土地的空间功能，而土地利用总体规划则偏向于对建设用地总量的控制。城市规划与土地总体利用规划的矛盾，不仅体现在法律依据、指导思想的不同，还体现在执行、行政上的不同，城市规划有地方政府根据地方经济发展要求制定的，体现了地方意志，而土地总体利用规划则是根据中央对土地利用的总体规划实施的，这也导致了在实际的规划执行中，城市规划与土地总体利用规划存在不协调、甚至矛盾的地方。

二、城市规划与土地利用总体规划的协调

1、法规体系的协调

由于城市规划与土地利用总体规划的法律依据上存在差异，因此，应从法律上进行恰当的修改，调整，使《城市规划法》与《土地管理法》相互协调，补充，如在《城市规划法》中适当地增加对土地资源保护开发、合理控制的内容，加强对城市有偿使用土地的规划管理，在《土地管理法》中也可以加入社会公众参与、责任的条款，让社会公众、行政主体更加积极地参与到土地的合理利用及保护中，体现城市文明发展对土地利用的意义。同时，还可以结合我国区域及城市发展实际，加强区域性的土地规划法律法规体系的建立，促进城市规划与土地利用总体规划的协调互补。

将我国现有的城市总体规划、土地利用总体规划与空间规划法规体系相协调，

2、行政体系的协调

城市规划与土地利用总体规划在行政管辖部门、管辖范围上需要根据规划的总体目标、规划实施的模式，进行科学、有效的创建、协调。为此，可以从中央一级建立统筹规划的行政管理机构，或结合建设、交通、城市规划、环境、土地资源等部门，以省、市、县（乡）逐级进行规划管理，省级及以下的管理机构需要接受上级行政规划部门的监督、检查与考核，由此，以统一的管理机构，结合区域规划的实际，以整体性、科学性、协调性为原则，促进城市规划与土地利用总体规划发展的一致性。另外，还要建立公众性的规划委员会，引入人民代表、工程师、规划师、建筑师、开发商等公众作为规划委员的成员，实施对土地规划的监督，在增强公众对土地规划参与积极性的同时，也有助于防止城市规划、土地利用总体规划行政管理上的效率低下，腐败等问题。

3、编制体系的协调

土地利用总体规划对城市规划具有指导作用，城市规划师对土地利用总体规划的从属与内容。虽然二者的侧重点不同，但是在规划的编制中，应以相互补充的依据为基础，使二者相互促进，共同为现代社会文明及土地资源的合理利用奠定坚实的基础。

在编制城市规划的过程中，应明确土地利用总体规划的指导价值，根据土地利用总体规划确定土地利用结构、内容等，进一步解决城市土地供需之间的矛盾。在城市规划中，还应加强对乡镇、村庄、产业园区、开发区等区域范围内的规划，引导不同类型的功能区域能够对交通、基础设施、风景园区、重点保护区、生态园区、工业园区等践行合理的土地建设控制要求，为土地利用总体规划中的空间分布、建设指标设置提供一定的依据。

在土地利用总体规划编制中，除了对土地进行全面、具体的分析、研究外，还应该适当地结合城市建设发展方向及实际，补充城镇用地结构、功能，对城市土地规划提供更加切实的指导。使城市规划能够根据土地利用总体规划中所提出的标准进行科学的设定。在编制上二者还应明确各自的重点，避免重复或矛盾。

4、运作体系的协调

城市规划与土地利用总体规划都是区域规划中必不可少的内容，为了促进区域范围内人与自然、经济与社会的和谐发展，应以区域规划为协调运作的平台，在加强自身规划质量的同时，遵循国家、区域、公众的利益，积极沟通、合作，使规划的各项要求能够得到最大程度的实施，在二者运行过程中，管理部门、职能机构应本着发展区域社会、经济的目标，在合理利用、珍惜、保护土地的基础上，促进人、生态、城乡的协调发展。

三、结论

综上所述，城市规划与土地利用总体规划本虽然在法律依据、编制性质、内容、运行体系上存在不同之处，在具体的规定上甚至存在矛盾的地方，但是二者的目标是一致的，为了促进二者的协调，充分发挥二者在现代社会中的互相补充、促进的作用，应从法规体系、行政体系、编制体系及运行体系上进行全面、深入的协调，以更好地发挥土地利用总体规划的指导作用，使城市规划更加科学、细致，进而推动我国社会、经济、生态、文化等各方面的发展。

参考文献：

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关键词：世界名城；土地利用；扬州

Abstract：The scientific and efficient utilization of city land， promote the sustainable development of the city， is the construction of the world famous important aspects. Based on several typical land utilization situation of Yangzhou city and carries on the analysis comparison， proposed in the construction of Yangzhou city in the world in the process， need in land planning layout， use pattern， use means， use the respect such as benefit to learn from foreign experience and method of city.

Key words：world city；land use；Yangzhou

中图分类号：C912.8 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2012）-12-50（5）

城市土地是城市的载体，是城市发展的基本要素之一，城市土地利用模式和利用状况一定程度上决定着城市的可持续发展，也是城市建设的共同课题。

扬州是一座宜居城市，是中国名城，并正在从经济、社会、文化、生态等各方面打造世界名城。我们试图通过研究比较国外城市，特别是世界著名城市土地利用方面好的经验和做法，为扬州建设世界名城提供借鉴，为扬州城市土地利用带来启示。

1 国外城市土地利用基本情况

我们以美国的波士顿、西雅图，比利时的布鲁塞尔，印度的班加罗尔和新加坡等世界著名城市为例。

1.1 波士顿

波士顿是美国马萨诸塞州的首府和最大城市，也是新英格兰地区的最大城市。该市位于美国东北部大西洋沿岸，西南距纽约200公里，创建于1630年，是美国最古老、最有文化价值的城市之一。发展的经济基础以科研、金融与技术为主，特别是生物工程。波士顿市区面积232.1平方公里、陆地面积125.4平方公里（占54%）、水体面积106.7平方公里（占46%）。市区人口596，638人，人口密度4758人/平方公里（以陆地面积计算）。人均城市用地210平方米/人。城市土地利用结构以住宅用地所占比例最大（63.85%），其次是交通和公用设施用地（14.13%），工业用地所占比例最少（5.31%）。

1.2 西雅图

西雅图是美国太平洋沿岸西北部最大的城市，曾被评为“全美最佳居住地”、“最佳生活工作城市”，是全美公认生活质量最高的城市，是比尔·盖茨和微软公司的故乡。它的经济基础为航空航天、信息技术、生命科学及生物科技工程。城市面积369.2平方公里，其中陆地面积217.2平方公里，水域面积152.0平方公里，占41.16%。 都市区人口340万，人口密度9209人/平方公里。人均城市用地109平方米/人。

1.3 布鲁塞尔

布鲁塞尔是比利时王国的首都，比利时的政治、经济、文化中心，比利时第一大城市，全国最大的工业中心，被誉为欧洲最美丽的城市，欧洲经济共同体、北大西洋公约组织总部等数百个国际机构设于此，经常举行国际会议，有欧洲首都之称。支柱产业主要有：机械制造业、化学工业、服装业、印刷业和皮革工业。电器工业和面粉、榨油、啤酒等食品工业也很发达。面积162平方公里。人口107万，人口密度6605人/平方公里。人均城市用地151平方米/人。城市土地利用结构住宅用地所占比例最大（40.98%），其次是交通和公用设施用地，占31.15%。

1.4 班加罗尔

班加罗尔是印度南部城市，卡纳塔克邦的首府，印度第5大城市，是印度信息科技的中心，俗称“印度硅谷”。班加罗尔是由一城堡发展成印度南部经济、文化中心之一。微软、惠普、3M等世界知名企业都在这里设立了办事处。班加罗尔面积534平方公里，人口540万，人口密度10112人/平方公里。人均城市用地99平方米/人。城市土地利用结构住宅用地所占比例最大（40.40%），交通和公用设施用地所占比例为24.3%。

1.5 新加坡

新加坡是一个岛国，典型的人多地少、寸土寸金的城市型国家，由63个小岛组成。陆地面积为712.4 平方公里，其中140多平方公里的土地是由围海造地形成的。人口高度集中，密度达7383人/平方公里。新加坡的经济和社会发展并没有因土地狭小而受到限制。相反，新加坡在高效城市管理、经济可持续发展方面取得了令世人瞩目的成就。新加坡不仅有亚洲最宽敞的居住条件，人均居住面积超过35平方米；也有世界最畅顺的城市交通。1986年——2007年的二十多年中，新加坡的人口增加68%，而绿化面积从原来的36%增加到47%。上述这一切，在发达经济体的大都市中，都是不可能发生的。而这一切，都是新加坡政府在过去几十年中由于土地和自然资源匮乏的压力，不断努力寻求土地最佳使用方式的成果。反映在城市运行的效率上，新加坡连续数年被世界银行评为世界最易经商城市的首位。全球经济竞争力连续十年排在世界前五名。新加坡创新的土地管理和使用模式以及其对土地长期使用综合效率的考量方式对中国快速城市化进程中的土地管理有非常有益的借鉴。

2 国外城市土地利用状况与扬州的比较

国外城市土地利用状况与扬州相比较（表1），就城市人均建设用地面积而言，班加罗尔最小，只有99平方米/人，其次是新加坡和布鲁塞尔，分别为135平方米/人和151平方米/人，波士顿人均建设用地面积389平方米/人，扬州在这几座城市中人均建设用地面积居中，为153平方米/人。从城市土地利用结构来看，国外城市大多是住宅用地占比最大，其次是交通和公用设施用地，工业用地占比都比较小；扬州，住宅用地的占比也是最大，但工业用地所占比例偏高，交通和公用设施用地所占比例偏低。就城市土地利用效益而言，国外地均GDP波士顿最高，布鲁塞尔和新加坡其次，而扬州的地均GDP都低于上述城市。可见，扬州在城市土地利用集约度、土地利用结构布局、土地利用效益等方面还有待提升。扬州城市土地利用水平固然与工业化发展的不同阶段有关，但同时也说明，扬州需要借鉴学习世界名城好的经验和做法，不断进行产业升级，提高工业化率和城镇化水平，优化土地利用结构，根据产业发展合理配置土地资源，加强城市土地节约集约利用，提高城市土地利用效益。

如何在世界名城建设中提升扬州的土地利用水平？从哪些方面来加强对城市土地资源的集约和高效利用？我们认为国外城市土地利用方面值得扬州学习借鉴。

3 国外城市土地利用借鉴

3.1 科学制定土地利用规划

土地利用规划是调节各类土地利用的“龙头”。新加坡的土地利用规划分为战略性的概念规划和实施性的开发指导规划。概念规划蓝图主要制定土地和交通的规划蓝图，这个蓝图让人们可以想象未来30-50年后城市的样子。以此为总纲，再制定总体规划蓝图和控制性详规的法定文件。在这个蓝图当中，人口密集与非密集区域相关公共配套设施、交通网络、产业布局都有明晰的标记和详细的预算，蓝图垂直性考虑每一区域每年会发展到什么程度，在每个细分的小块，连容积率都有详细的规定。从概念规划到详细规划的落实，新加坡规划相关部门都是联系沟通协调的，市区重建局、土地管理局、陆路交通管理局等部门加强合作，综合考虑多方面需求，注重土地利用与环境、经济、社会发展的平衡。西雅图非常注重规划的可持续性。西雅图土地规划中都市集合的用地模式，充分体现了控制增长、节约土地资源、降低能源消耗、高效利用基础设施、保护环境、鼓励公众参与、提倡社会公平、改进生活品质、加强社区意识、保护地方特色，以及整体规划等可持续发展的思想。

国外规划的编制，在进行城市社会、经济发展研究，保证其科学性的基础上，大多会考虑技术的发展所带来的产业结构的升级和生产方式的变更，从而注重规划的灵活性。比如，在城市中心区开辟一块预留地，首先将其开发成熟地，或建设成绿地或建设成公园充分发挥其生态价值，等到中心区无法容纳时，预留用地作为发展的扩展地。

扬州土地利用规划的编制，在推进世界名城的建设中，更要以科学为基、精致为要、持续为本，坚持紧凑城市、精明发展的理念，立足扬州特色，按照“一核多组团”的总体布局，突出区域融合、空间整合、产城结合的要求，对现有开发区、工业园区、专业园区进行综合提升、整合，优化土地利用格局，立足于保护耕地、保障发展、节约集约和区域可持续利用的要求，对2300km2范围内的土地进行定性、定量、定位和定序控制，划定不同地类发展边界，预留拓展空间，既彰显扬州名城特色，又满足城市可持续发展。

3.2 注重城市土地立体开发

无论是新加坡还是波士顿，都十分注重城市地上和地下空间的开发利用。2000年新加坡高、中、低密度住宅的平均容积率分别达到2.5、1.6和1.0，所占比例分别为78%、13%和9%。在2001版的概念规划中，新加坡不仅规划提出了容积率为8的超高层住宅，而且原有高、中、低密度的住宅建设的容积率标准也分别提高到3.65、2.1和1.2，新加坡工业用地容积率一般也都控制在2以上。与此同时，新加坡也十分注重地下空间的利用，新加坡不仅有快速的地下交通系统、石油地下仓储设施，而且正在考虑建设大型的地下城市设施如“地下研究中心”。波士顿在城市更新改造中，以修建隧道改造工程替代地面高架桥，隧道建成后，拆除地上拥挤的高架桥，代之以绿地和可适度开发的城市用地。这种在城市中心区发展地下快速道路系统，既可以腾出地面空间以绿化、适度开发及增加不同区域的城市生活联系，又降低了道路对城市的割裂，减少了对城市空气的污染，实现了土地的多重使用。

而与之相比较，扬州住宅用地的容积率一般为1.8左右，工业用地的容积率一般为1.0，这固然与扬州这座古城的历史文化传统分不开，但同时也说明我们在节约集约利用土地方面潜力巨大。在土地资源供需矛盾越来越尖锐的今天，需要着眼于地上和地下空间的开发和利用，对土地资源进行立体开发。扬州在保护好老城的同时，对新城建设或新上项目一定要注重地上和地下空间的开发利用，立足于古代文化与现代文明交相辉映，科学制定分区域的城市天际线控制和容积率分区规划，城市建筑宜低则低，宜高则高。制定城区地下空间利用规划和鼓励政策，让利用地下空间者经济上合算、环境上舒适。鼓励各区域对土地实行多功能集约开发，建设各类城市综合体，做到立体发展、紧凑发展、精明发展。

3.3 倡导土地混合利用

土地混合利用是指在城市的某一特定区域内具有多种类性质的土地利用。欧美各国在城市土地使用上经历了功能混合—分离—混合的发展历程，这不是一个简单的回归，而是一个螺旋式上升的过程。欧美各国城市土地混合利用的实践证明，城市土地混合使用已逐步成为追求城市有序、综合、多功能环境的手段之一，土地混合使用成为西方国家城市可持续发展的一部分。

发达市场经济地区和国家进行土地混合用途开发的模式通常表现为：依据环境影响给予各地块在某个范围内进行用途混合和用途更变的弹性空间，以此增加土地功能混合开发形态的可能性，增强规划的应变能力，提高土地的开发效率。如在新加坡，实施所谓的“白色地带”计划，增加用地的兼容性。所谓“白色地带”，是指政府划定特定地块，允许包括商业、居住、旅馆业或其他无污染用途的项目在该地带内混合发展，发展商也可以改变混合的比例以适应市场的需要。同时，在项目周期内改变用途时，无需交纳额外费用。这些规定给了企业更大的灵活性和企业设置的协同性，从而创造了一个混合用途“工作、生活、娱乐”一体化的环境，不仅有利于更好的利用土地，也带来了交通便利。

扬州在城市土地利用也经历了商住与工业功能混合和商住与工业基本分离的过程。面对未来开发中大量不确定因素，纯粹市场导向的土地开发行为，有可能导致无序的功能混乱、环境破坏等状况，要实现城市土地混合使用，必须具有引导实现目标的方法和能力，在政府与市场之间找到一个适宜点，由政府通过改进规划控制体系、减轻税金等来主导土地混合使用，由市场调节来保证这一目标的实现，这方面的探索创新要由点到面、不断深化。

3.4 设置合理高效的交通用地

但凡世界名城，无一不具备合理高效的交通系统。以新加坡为例，新加坡的特殊地理条件决定了其不可能通过不断扩大国土面积来适应不断增长的交通需求，所以只有通过充分发挥现有土地与交通资源的潜力，合理控制交通需求的增长，才有可能用有限的资源保证道路交通战略基本目标的实现。新加坡通过环形的分散城镇布局模式和快速大容量交通网络的建设，一方面减少交通出行，如在商业中心设置高密度住宅区，在交通中心附加了许多其他社会功能，如购物、餐饮、医疗、图书馆 、邮电、影院、行政和其他公共服务。另外一方面形成了高效率公共交通的都市交通体系。新加坡建立了完整有效的综合交通系统， 包括普通道路、 城市快速路、 地铁系统、 轻轨系统等。迄今新加坡已建成总长3000公里，以城市快速路为主干、普通道路为支线的道路交通路网系统。新加坡在所有的22个市镇中心都设置综合地铁、公共汽车、轻轨、出租车的综合公交转换站。高效率的都市交通网络为土地资源更高效率的利用提供了重要的支撑条件。通过人口、交通和综合服务中心的空间布局，大大缓减路面交通的压力。

随着扬州城市化速率的不断提高和私人汽车的普遍化，扬州的交通拥堵问题将会显现，在未来的发展过程中，扬州发展交通要注重城市内部交通网络的优化，需要进一步提高交通用地的比重，适度扩大城市交通用地。

3.5 鼓励产业政策升级与土地政策高效融合

按照工业化发展速度，人类社会可分为前工业化、工业化和后工业化三个时期。工业化不同时期，发展重点各不相同，但基本都经过了技术密集型制造业，制造业朝高附加值、资本密集型方向转型，发展高新技术，以信息产业为中心的知识密集型经济等阶段。国外城市一般都通过有选择性地回购一些较低附加值的土地为发展高附加值产业预留足够的空间，在租赁合同结束期和更新期对土地进行升级，以及提高容积率等措施实现产业政策升级与土地政策高度地融合，实现工业园区土地利用价值最高、可持续发展。

根据扬州工业化发展水平及特点，依据国家的政策法规，制订相关规定，适时推出创新举措，使工业园区的用地政策不断优化升级，包括实施工业用地竞价出让，鼓励建设工业标准厂房，通过租赁等方式促进中小企业发展。对服务业用地实行差别化地价，融合并促进产业政策升级和转型发展。

3.6 推进棕地再开发

棕地是被遗弃，闲置或不再使用的前工业和商业用地及设施。因此，棕地不仅包括旧工业区，还包括旧商业区、加油站、港口、码头，机场等工业化过程中所遗留，已经不再使用的设备、建筑、工厂或整个地区。在20世纪后半期，发达国家和地区随着产业结构的升级及产业重心的郊区化，在城市中心遗留的大量早期工厂厂址和用地即为棕地。

棕地是工业化进程的产物，会带来土地闲置、环境污染、城市空间破碎等诸多不良后果，对城市经济、社会环境等各领域产生不利影响。为提高土地利用效率、治理与改善环境，欧美发达国家纷纷开始进行棕地再开发，如美国西雅图市将废弃了的从石油中提炼汽油的工厂，改建为城市中央公园。经过多年努力，欧美发达国家在治理结构、法律框架和资金保障体系方面积累了宝贵经验，棕地再开发已在社会经济、历史文化、生态景观甚至科学教育等方面产生了巨大效益，被这些国家认为是后工业化城市可持续发展及土地资源高效利用的必由之路。

扬州通过企业“退城进园”、土地收购储备和清理盘活空闲、低效利用土地等方式对大部分的棕地进行了再开发，但仍有一定数量的可供再开发的棕地，通过全面深入普查，摸清棕地类型、数量、质量与区域分布情况，统筹规划，因地制宜地制订棕地再开发政策与策略组合，提高棕地再开发效率，最终实现城市利用在经济、社会、生态效益上的统一，实现土地利用“多营”和“多赢”。

建设世界名城，是循序渐进、不断前行的过程。在这一前进的过程中，要瞄准世界水平，不断借鉴学习，不断创新、突破，走符合扬州特色的世界名城建设之路。

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篇13

一、规划的重点内容和相互间的关系

1.国民经济与社会发展规划----“定目标”

国民经济和社会发展规划的主导内容是确定近远期经济和社会发展总体目标，明确需要重点建设的项目列表，规定项目一经确定，严格进行更改。其他规划均要以国民经济和社会发展规划为准，不需要另行界定。

2.土地利用总体规划----“指标和坐标”

土地利用总体规划突出体现对建设定用地规模、耕地保有量和基本农田保护等指标的刚性约束。建设用地、耕地保有量、基本农田等规模必须以土地规划为准。综合协调农用地、建设用地和其他土地等三大地类的结构和布局，解决各地类“放哪里”的坐标定位问题。

3.城乡总体规划----“定布局”

城乡总体规划发挥宏观战略分析的优势，领衔制定城市发展战略，具体确定城市空间结构、城市建设用地内部各项用地比例和空间布局。具体解决“放什么”的用地布局问题。

4.各类专项规划----“定方向”

各类专项规划主要是依据地区的产业、资源现状，提出未来发展的思路、重点打造的方向，但是其最根本的原则是不能违背“三大规划”。

关于规划的问题，要从规划体系的角度去加以完善。总体上讲，规划体系大体可以分为三大块，一块是发展规划，一块是专项规划，还有一块是空间规划。发展规划主要是各级政府授权各级发改委牵头编制的五年发展规划纲要。专项规划是发展规划的细化，包括发改委和其他政府各个部门编制的行业规划、事业规划，等等。第三块包括建设部门抓的城镇体系规划、城市规划或谓城乡规划，国土部门抓的土地利用规划，发改部门抓的区域规划，这些规划合在一起叫做空间规划。这三者之间的关系是发展规划处于统领地位，由它确定总体目标和主要任务，是管“干什么”的；专项规划明确一个一个领域、一个一个行业怎么去干，是管“怎么干”的；空间规划是解决空间布局和管制问题的，是管“哪里干”的。三大规划有机统一，这就是我们的规划体系。

二、当前各类规划之间存在的矛盾

当前，许多专家学者提出“三规合一”，即国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划合为一体。2004年我国颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》及2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》均提出了“三规合一”的相关要求。《土地管理法》第二十二条对城乡规划与土地利用规划的衔接关系作出明确规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。《城乡规划法》第五条提出：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。但如何依据、如何衔接依然是目前总体规划编制过程中非常棘手的问题。

多年的规划实践表明，我国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划之间缺乏有效衔接的弊端，在同一个城市空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，这影响了经济社会的健康发展。究其原因，主要是“三规”之间在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市规划最具有技术和管理实力，但它属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。发改委具有综合协调社会经济发展职能，但其空间规划技术力量相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用。

三、盱眙规划的基本现状

就盱眙的规划实际情况来看，主要有：

一是国民经济和社会发展规划五年纲要。该规划由县发改委牵头编制，目前正在执行的是“十二五规划”，从2011年至2015年，是重点针对产业发展布局的规划。同时，着手考虑“十三五规划”。

二是城乡规划。该规划由县住建局牵头负责编制，盱眙县城市总体规划（2006-2020）旨在恢复盱眙县城区山水生态风貌。规划通过有机疏解老城区人口，改善城区住房条件，优化城区生活空间；控制城区建筑高度，凸显盱眙山水城市风貌特色，将“山、水、城”融为一体；完善城区文化、旅游服务设施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游产业发展。

三是土地利用总体规划。该规划由县国土局牵头编制，规划期限是2006年到2020年，该规划落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，对上级下达的各项规划指标，围绕全县经济发展大局，科学规划、合理布局，力争在规划基期年内确保各类项目用地的需求。

其他的还有各类产业规划、行业规划、特色园区规划等，这些都是各职能部门牵头负责编制，是比较专业、单一的规划。

四、对规划整合的建议

1.构建领导机制体系。县级政府成立规划编制工作领导小组，并建立专家库，负责对全县所有的规划编制进行指导、审查。建议由县政府主要领导担任组长，各位分管县长任副组长，成员单位为县直各职能部门，并且设立领导小组办公室负责具体的日常工作。

2. 重点重抓关键规划。“国民经济和社会发展规划”、“城市总体规划”“土地利用总体规划”三大重点规划是地区规划的核心，规划的水平和层次必须要高。建议对此三大规划在编制过程中，聘请资质水平较高的咨询机构参与编制，之后县政府组织专家反复论证。

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加强土地的管理与经营，为项目建设提供用地保障，为基础设施建设提供资金支持，是土地部门的重大责任。随着开发区开发建设步伐的加快，项目建设用地需求与用地跑办难的矛盾，基础设施建设任务大与财力不足的矛盾日益突出，项目用地正处于“卡脖子”路段。作为土地部门要知难而进，迎难而上，创新工作，创优工作，在跑办新增用地、整合存量土地、土地集约利用、增加土地收益上下功夫、搞突破，促进全区经济更快、更好发展。根据两委要求，我局就开发区土地利用的现状、存在问题及应采取的对策进行了调研，现汇报如下：

一、开发区土地利用现状

我们开发区由西区、北区两部分组成，两区在土地利用现状如下：

西区土地工作的重点是内涵提升、整合利用。西区土地利用总体规划面积为600公顷，现建成区面积560公顷。在各类用地中，工业用地面积203.6943公顷,商业用地面积18.643公顷,教育用地面积为28.3316公顷,住宅用地面积35.9627公顷,行政办公及公益事业用地面积为34.5141公顷,村占地及交通用地面积为238.8543公顷。

北区土地工作的重点是省重点项目用地调整土地利用规划、调整基本农田、新增建设用地跑办。北区规划面积26.5平方公里，起步工业区面积6平方公里。因北区的城市总体规划和土地利用规划正在申请调整，尚未获得国家、省政府批准，且所属区域多是基本农田，在征用土地跑办特别是调整规划上难度非常大。除原已完成主干道路、裕丰脂酸酶项目征地外，2005年下半年完成了110kv变电站、衡运物流、南昊一期、中小企业园3宗365亩净地的土地利用规划调整和审报卷工作，全部通过专家评审通过并取得调整土地利用总体规划的批复；完成了脱酚棉籽蛋白、宏远纺织、汽车防撞器3个省重点项目1141.71亩土地的规划调整工作，并上报省厅准备下一步的专家会审；完成了华成污水处理设备、金太阳运输机械、精工机械、中金诚信不锈钢保护纸4个省重点项目742.752亩土地的组卷前期工作，上报市国土资源局出具初审意见。南昊二期通过开发区领导亲自带我局跑办，争取05年度用地指标，并通过省国土厅核准，征用土地工作于12月29日组卷上报省厅。

二、开发区土地利用存在的问题

西、北二区因开发建设的时间长短差异较大，在土地利用存在问题上呈现出不同特点。西区自1992年设立以来，特别是经过2000年上划以来的开发建设，在土地利用上主要存在四个方面的问题：

一是可利用土地剩余空间狭小。现在西区可利用土地面积还剩40公顷，合计600亩。

二是土地整合利用任务艰巨。2005年初调查摸底显示，西区闲置土地13宗、部分闲置土地5宗，合计357.9亩。我们把立足内涵挖潜、盘活存量土地做为工作重点，过依法征收土地使用金、土地闲置费和闲置两年以上依法收回等措施，克服来自各方的压力和阻力，进行了整合、盘活和促建，有10宗土地已开工建设，有6宗土地转让给其它项目。原通用压滤机厂22.89亩闲置土地整合配置给宇腾汽配进行扩产，实现了当年整合盘活，当年开工建设，现在1.3万平方米的钢结构车间已竣工，部分设备已到位，2006年3月份可投产；巨强特种工程塑料、中科建38.2亩土地转让给北内汽配，并于当年开工建设。其它剩余闲置、半闲置土地正在进一步清理当中。

三是土地收益较低。过去几年西区土地出让主要采取传统的协议出让方式，由于区域间招商引资竞争的压力，协议出让的土地价格不得不压低，一般执行工业用地每亩6.6万元、重大项目一事一议（商住用地协议出让价每亩10万元）的办法，扣除上缴省的征地费用和农村集体补偿外，剩余部分很少，此外还需长期支付每亩每年1500斤小麦的粮食补贴。为了最大限度的增加土地收益，为基础设施建设提供尽可能多的资金支持，土地房产部门从三个方面进行了积极的努力，并收到一定效果。一是在节省征地费用上做文章。想尽千方百计，不怕千辛万苦，通过市局协调跑办各县市区的耕地造地抵顶和在征地过程中利用建设用地、农用地、未利用地。（造地抵顶每亩节省3407元，建设用地每亩节省20667元，农用地、未利用地每亩节省6667元），上划以来办理土地出让3805亩，共为开发区节省资金1340万元。二是通过土地招拍挂增加土地收益。成功运作了阳光花城（协议价每亩10万元，拍卖价16.8万元，共计163.55亩）、加油站（协议价每亩10万元，拍卖价15万元，共计12.56亩）三是加强二级市管理。2005年收取9宗土地出让转让140.554亩土地转让契税129.1958万元，补交土地出让金129.1280万元，此外收取土地使用金26.5025万元，三项合计284.8263万元。虽然作为土地部门在增加土地收益上做出了一定努力，但由于区域竞争等多种因素的制约，以市场机制来经营土地的步伐还不大，造成了土地收益的总体水平还相对较低，为基础设施建设提供资金支持的力度还比较小。

四是土地产出效益还比较低。由于西区进区项目大处于建设期或运营初期，加之部分有圈地动机的项目混杂其中，我区单位土地面积的税收产出率还比较低。

北区开发建设时间较短，正处于起步成长阶段。在土地利用方面主要存在三个方面的问题。

一是规划修编调整任务大。北区的城市总体规划、土地利用规划正在申请修编，尚未得到国家、省的批准，项目用地只能逐项目单个申报为省重点，再通过调整土地利用规划、申请追加农用地转用指标取得土地，涉及部门多、跑办周期长、运作难度大。

二是基本农田调规任务大。北区大部分土地都是基本农田，项目用地需要首先把基本农田调整为一般农田，需要与桃城区、深州市的农业部门和乡、村直至农户进行沟通，需要落实到人头和地块，程序多、环节多，工作极为繁杂，任务极为艰巨。

三是工业项目建设用地需求量大。按照市领导关于加快开发区建设发展的总体布署，根据北区总体规划，为体现开发区对工业经济的辐射和带动作用，借鉴外地开发区成功的经验，提升民营企业科技含量，实现滚动发展，拟在北区建设高科技工业园，园区好多重点项目要落户北区，进区项目需要农用地转用面积比率很大。

三、加强土地集约利用应采取的对策

1、在新增建设用地跑办上下功夫

一是积极配合省、市做好开发区土地利用总体规划的修编。按照“布局集中、产业集聚、用地集约”的原则，根据省、市关于规划修编的时间安排和部署要求，早着手、早准备，查清弄实我区土地利用总体规划修编中存在的问题和不足，充分做好土地利用总体规划实施评价和修编前期调研准备工作，为我区规划修编顺利开展奠定基础，为今后的土地征用工作争得主动权。

二是积极做好新增建设用地跑办。从三个方面入手，积极打造土地审批的绿色通道。一是抓信息跟踪突出一个“快”字。要有一双千里眼和两只顺风耳，加强与省、市土地部门的联系沟通，加强对新闻媒体信息的收集分析，密切关注用地特别是新增建设用地方面的政策与动态，第一时间捕捉，并在第一时间做出反应，确保不贻误战机。二是抓超前工作突出一个“早”字。土地组卷各项前期工作早动手、早准备，做实、做细，抓第一时间、抢第一手资料，提前做好重点项目的土地规划调整及基本农田补划工作的具体落实，宁可备而不用，不能用而不备，为快速组卷申报赢得时间。三是抓全程盯办突出一个“实”字。卷宗上报后，对省厅、市局各处室进行全程盯办，一环不漏、一环不松、环环抓实，确保审批全程无疏漏、无障碍和顺利落实。

2、在整合盘活存量土地上下功夫

立足对存量土地的整合挖潜，最大限度的提高土地集约用地。一是继续实施“腾笼换鸟”。加大政府引导力度，发挥市场配置作用，通过嫁接、合作、调剂、转让、退出、租赁等形式，把闲置、半闲置和低效利用土地向优质项目转移配置。对尚不构成收回条件的闲置土地，通过协商、合理补偿等手段，鼓励进行项目调整或调剂给急需用地者。对项目不落实的建设用地，鼓励依法以市场方式调整安排其它项目。对经批准且符合规划的项目利用存量土地的，简化手续。鼓励对余量土地依法转让和调剂，并适当减免有关费用。二是鼓励企业“零增地”扩张。利用厂内存量土地改（扩）建多层厂房或实施厂房改造加层，对增加容积率翻建多层厂房的予不另行收取土地出让金、配套费，并允许补办房产证。三是通过农村城市化改造置换土地。有计划、积极稳妥地推进农村城市化改造，在改善提高村转居居民居住条件的同时，盘活置换出一批土地。

3、在严格集约利用土地上下功夫

一是严格控制项目供地标准。从严掌握单位土地面积的投资强度和投资规模，一般不得低于每亩80-120万元，对固资产投资小于500万元的项目，不单独供地，一律安排进标准厂房。二是严格控制单层厂房建设，确需建设单层厂房的，必须经相关部门严格审定；鼓励和推行多层标准厂房建设。三是严格控制绿地率，鼓励企业向绿地挤占土地。四是积极推行中小企业园用地模式，统一规划，统一建设，统一管理，为中小项目提供创业平台，实现土地利用的集约化和企业成本的最低化。

4、在增加土地收益上下功夫

一是积极推行土地招标拍挂。工业用地，除对开发区有立区作用的项目协议出让外，有竞争的地块实行“招拍挂”，对商住用地要全面实行“招拍挂”。“招拍挂”是深化土地使用制度的必然结果，是经营城市的必然选择。要进一步扩大土地使用权公开出让的范围，充分发挥市场配置土地资源和价格形成的基础性作用，将土地的供应、土地价格的确定、土地使用权的获得由政府行为转为市场行为，引入竞争机制，显化土地价值，增加财政收入。