土地利用规划的意义精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇土地利用规划的意义，期待它们能激发您的灵感。

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摘 要 通过对土地利用规划中公众参与实施的必要性进行理论探讨,提出土地利用规划中公众参与的意义和实现途径。当前土地利用规划中存在一定程度的参与过程,但总体上说尚处于起步阶段,问题较多。公众参与作为土地利用规划的重要组成部分,应尽快建立和健全相关法律制度,增加规划透明度和公开性,尊重和保障公民权利,改进和完善参与方法,重视公众的监督修改意见,实现土地利用规划由静态规划向动态规划的转移,保障区域的可持续发展。

关键词 土地利用规划 公众参与 必要性 实现途径

一、土地利用规划中公众参与的意义

公众参与是土地利用规划中的一个重要的组成部分,是实现土地资源的优化配置与合理布局,保障社会经济环境的持续发展和土地资源的持续高效有序利用目标的重要一环,只有建立在公众参与基础上的土地利用规划,才能正确的反映规划区域的客观实际,才能针对规划区域的社会经济环境协调发展的要求,做出合理的用地布局。在土地利用规划过程中实施公众参与的必要性和意义主要表现在:

(一)土地利用规划的内在要求

土地利用规划不单是消极的管理,还包含了积极的引导。土地利用规划涉及面广,包括社会经济环境的各个方面,涉及规划区内的每一个人。编制一个好的土地利用规划,应使社会福利有所增进,经济有所发展,有利于产业结构调整,促进生产力的提高,区域环境质量的改善和区域环境承载力的增强。这些仅靠政府官员的政治抱负、规划专家的精英谋略而缺乏公众的积极参与是不可能实现的。因此,土地利用规划只有充分吸收公众参与,在此基础上编制的规划才是切合实际的,才能达到预期的效果。

(二)合理保护各阶层利益

土地利用规划是在对土地资源状况、潜力和各业用地需求充分了解的基础上,对土地利用、区域经济社会环境多方面发展所作的统筹安排和综合部署。土地利用规划具有强制性、整体性、战略性和长远性等特点。其规划效应涉及规划区内的每一个人。只有通过公众参与,反映各个利益主体的相关利益,才能实现规划的有效性,达到预期效果。尤其是对规划过程中的弱势利益主体(如农民阶层)的利益保护,更是需要通过公众参与到规划中来才可能实现。

(三)协调社会目标和部门/个人目标的关系

土地利用规划具有超前性,它依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理调配和土地利用社会目标、部门/个人目标之间的综合部署。在规划协调过程中,这就涉及国家、集体和个人之间权利和利益的问题,所以规划的编制和实施都需要所有权益相关主体的积极参与,实现这一目标需要公众参与。

在规划中存在不同利益主体的现有利益和所期望的规划利益,而各个利益主体之间由于存在着所处地位、关注对象、既得利益、社会偏好等多方面的差异,这种差异只有通过公众参与才能得以更为完整的体现;也只有通过公众参与才能了解到这种差异,这样才能使土地利用规划发挥更大的协调和调控作用,以实现符合客观的规划预期,协调社会目标和部门/个人目标之间的关系。

(四)优化规划方案的拟订,完善规划内容

土地利用规划中公众参与,使得社会各个利益主体均参与到规划中来,这样有利于促使规划过程中调查研究的深入、实现对有关建设项目选址的合理布局和土地利用方式的优化配置,弥补规划专家在规划过程中难以发现的规划问题,如人文景观保护使得规划方案的拟订和规划的内容更为完善,切合区域客观实际。通过公众的积极参与,公务员、多学科专家、不同层次的社会人员,与土地利用规划专家的质疑探讨等双向或多向交流,能促使土地利用规划更加合理和完善,更具有指导意义。

(五)对自然与社会系统复杂性简化处理的补充

系统论认为,自然系统内部是一个和谐联系的统一整体。土地利用规划的对象是区域土地自然综合体,其作为复杂的自然巨系统中的一个子系统,同样具有一定的复杂性。土地利用方式影响着人类的生存方式,同时人类的生存方式也反作用于土地利用,这种互动表现出土地利用规划的社会性。而自然系统和社会系统组成的复合系统仍然是一个和谐联系的统一整体。

土地子系统不仅与其他自然子系统之间存在着的联系,与社会、经济等人文系统之间的联系也十分紧密。因此,土地利用规划不仅属于自然科学范畴,同时也属于人文科学的范畴。土地利用规划的社会性揭示了以纯粹的技术手段来处理作为社会问题的土地利用规划必然难以达到预期目标,也很难明确哪些因素由于忽视社会因素而损失了,更谈不上将这些损失的因素重新纳入到规划过程中进行考虑,这将为规划的后续问题埋下隐患。正是在这种情景下,公众参与规划才能正确的反映出土地利用规划的社会特性,才能对忽略的社会因素和社会价值加以补充。

(六)监督规划实施的重要前提

公众参与对土地利用规划的实施也具有重要的现实意义。对规划实施的监督,不应该仅仅是上级对下级的监督,这是片面的,也是不科学的。只有在广大公众的参与和监督下,规划内容的实施过程才可能避免违背、破坏规划的行为;也只有在公众参与的条件下实现监督规划的实施,才能使公众更能维护土地利用规划的权威性,进一步强化土地利用规划的有效性。

(七)时展、社会进步的要求

随着时代的发展和社会的进步,我国已经由计划经济时代逐步向市场经济转变。人们的思想意识也在不断发生变化。以前一直存在规划仅是政府部门的事情,管也没有用的思想,到如今有更多的公众希望参与到规划中来,尤其是对规划过程中涉及到与切身利益密切相关的规划内容,则愿意倾注更大的精力去关注并提出相关建议。随着经济体制的转轨,如何适应市场的动态变化和不确定性,吸取更广泛的社会公众也成为一种必然。

综上所述,公众参与是土地利用规划中的一个重要组成部分,是对土地利用规划的完善和保障,是客观地反映规划区域社会经济发展的需求,体现各个利益群体的用地需求和利益,实现区域可持续发展的有力手段。公众参与土地利用规划为实现规划整体目标给予了强有力的支持和保证。

二、土地利用规划中公众参与的实现途径

(一)提高公众参与土地利用规划的认识

土地利用规划是一项事关全社会发展前途的公共事业,必须让全社会认知规划、理解规划,进而支持规划和最大限度地参与规划。长期以来,我国土地利用规划的制定基本上局限在由专家、领导和相关部门人员形成的一个小圈子里,土地利用规划的宣传和普及工作做得很不够,致使广大人民群众对规划知之甚少,甚至连规划是何物都不知晓,更不用说积极主动地参与规划了。加强对土地利用规划的宣传,可以解决公众对规划的认知不足,使公众了解到规划与自身的密切关系,了解到规划对自身生活的重要影响。加强规划的宣传,首先规划部门要了解公众参与的优势,进而才能够主动积极地进行宣传。公众参与规划的优势,具体体现在以下几个方面:①额外资源优化决策;②增强民主意识;③易筹集到资金;④可以促进全民素质提高;⑤有利于专业人士的再教育;⑥满足公众的需要;⑦建立良好的反馈机制加速规划进度;⑧有利于社会发展的可持续性。其次,规划部门要以更加开放的心态和善于运用多样的方式来进行规划的宣传,提高规划宣传的效力。具体来讲,可以采取以下几种方式:①通过电视宣传,这种方式是规划部门加强宣传,实现公众参与良好的方式之一;②通过召开各种形式的公众会议进行宣传,并印制手册提供给公众;③在报纸上开辟土地利用规划专栏,介绍土地利用规划的基本知识;④设立土地利用规划服务中心;⑤经由展览会和展示会的方法,宣传土地利用规划的目的和精神。

(二)构建公众参与土地利用规划的制度体系

制度是公众参与土地利用规划的载体,忽视制度建设是我国目前土地规划中公众参与低下的主要原因。为此,要加强相关制度的建设,构建一个科学有效的公众参与土地利用规划的制度体系,努力推进公众的全过程参与。一是要打破规划行政部门对规划制定的垄断权,建立公众参与程度较高的规划审批机构。这样一种机构不仅要保证有关职能部门及各领域专家的参与,而且还要确保受影响的利益集团以及个人的参与,确保规划编制审批成为政府、专家、公众等的研究、磋商与讨论的互动过程,使规划成为上至政府、下至社会公众均能接受和遵守的“契约”。二是要进一步完善规划决策的公开制度。公开和透明是公众参与的前提条件,只有真正实现公民的“知情权”,公众才能了解规划的编制、审批、决策、实施和管理等各个阶段的情况,进而积极有效地参与其中。三是要加强相关的法律、法规建设,特别是应制定土地利用规划法,建立健全规划的立法管理体系,并逐步将公众参与纳入到立法体系中,明确政府作为土地利用规划的组织者和实施者吸收公众参与的责任和义务,用法律来保障公众参与规划的权利得以实现。

(三)组建合理的公众参与土地利用规划的组织形式

国外的经验表明,真正富有成效的公众参与不是个人层次上的参与,而是非赢利机构、企业、社区等非政府组织的参与,并且这种参与规划的组织实力越大,参与的成效越明显。而我国,由于历史的原因,公民社会萎缩不振,规划中公众参与多是一种个体化、非制度化的偶发现象,很少有非赢利机构、企业、社区的参与,因而很难发挥实质性的作用。为此,要积极组建独立于行政组织之外,拥有一定的决策和管理权限并受到法律保护,由具有相当的规划知识基础的成熟的行业代表、有关利益集团、个体公众组成的非政府的、多层次的团体。该团体应当是固定性的,类似于我国的消费者协会,可以代表公众直接参与规划的制定和监督规划的实施,也可以直接受理公众的维权要求,负责代表公众这种特殊的消费者与开发商甚至主管部门交涉,进而可以为公众提供法律援助。此外,也要允许和积极支持利益相关群体组成各种合法的临时性公众团体参与到规划的制定和管理的过程中,反映其利益要求,从而最大限度地拓宽公众参与的范围提高公众参与的效力。

参考文献:

[1]周文昊.现阶段我国城市规划中存在问题及对策.商业文化(学术版).2009.11.

[2]曹峰.国土规划中公众参与机制的初步探讨.法制与社会. 2008.18.

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关键词：土地利用 规划 公众参与 对策

一 、引言

当前，城市化进程的加快以及经济建设发展等因素，使得土地利用变得更为紧张。要完善土地利用规划，加强统筹规划与科学利用，提高土地资源的优化配置和利用效率，这其中土地利用规划的公众参与发来积极作用，提高土地规划决策的科学性。西方国家的土地利用规划中公众参与经历了理论支持与规划实践，并且不断成熟与完善，给予了相应的法律规定和履行职能，公众参与以多种形式贯穿了土地利用规划的全过程。这对我国完善土地利用规划的公众参与具有借鉴作用。土地利用规划的制定离不开公众的参与，公众参与程度越高，土地利用规划就能得到越好制定。我国各级政府开始重视土地利用规划中公众参与的重要意义，认真听取公众意见。

二、土地利用规划公众参与存在的问题分析

我国土地利用规划的公众参与在实践中存在着一些问题，要分析和解决这些问题，才能使土地利用规划公众参与得以可持续发展。其存在的问题主要包括：公众参与的程度低、参与对象难以反映公众诉求、公众在规划中的意见和利益没有得到真正体现。土地利用规划公众参与程度低，主要表现在土地利用规划的决策和实施监督、以及土地利用规划的反馈，这些方面公众很少进行参与。参与对象方面，公众参与的对象主要为相关的利益组织代表、规划专家和政府人员，真正的弱势群体的公众代表数量比较少。这导致了土地利用规划的公众参与不能反映和实现弱势群体的利益，这些公众的利益被忽视了。因此，土地利用规划的公众参与在代表对象的选定、公众参与程序与参与程度方面都需要进行完善。

三、完善土地利用规划公众参与的对策

针对土地利用规划公众参与存在的问题，要通过法律法规、宣传教育、组织管理等宏观和微观层面进行改进与完善。

首先，要对土地利用规划的公众参与给以相应的法律法规支持。要在法律和法规方面给以公众参与的相关权利。这就应完善法律和法规，推进公众参与的法制化进程，这样才能确保土地利用规划公众参与能够得到规范，赋予法律保障。法律要给予公众参与的实施监督权利，这样才能充分实现公众参与权利。

其次，要加强对公众参与土地利用规划的教育与宣传，提高公众的参与意识。土地利用规划涉及到公众的利益，应积极参与。随着以人为本观念的逐渐深入，弱势群体要积极和主动地维护自身利益，提高在土地利用规划各环节的公众的参与程度。

再次，创设公众参与合适的方式。由于土地利用规划的级别类型不同，公众参与的方式也不同。考虑到土地利用规划的理解与认识程度，要通过报纸、电视等方式进行宣传说明编制规划的意图和规划实施的情况，在公众参与方式中应该针对不同公众，在不同阶段应有不同参与方式，以保证参与的有效性、公正性、可实施性。要组织对公众的培训，给予公众解答，优化公众参与方式，“告知”阶段将土地利用规划进行展览、宣传，使公众了解相关的政策；召开由专家以及各方代表参加的座谈会，征求意见。“咨询”阶段通过问卷调查方式来反映公众意愿，最后是召集广大公众参加的听证会的方式。

最后，网络环境下公众参与在微观方面应注意的问题。公众参与对象应具有代表性，能够反映各个不同主体的利益，并进行有效维护。通过法律层面推动公众参与不断深入，土地利用规划的公众参与的组织实施要透明。要创造公众参与的网络平台，促进公众参与的广度与深度，提高公众参与的公平与效率。在确保公众参与信息的真实性、可靠性前提下，公众参与的各主体之间进行博弈，能够使各方利益得到均衡，更好地实现土地利用规划的公众参与和决策行为。

四、结论

通过对完善土地利用规划公众参与的对策进行探讨，得出在土地利用规划理论和市场经济逐步健全的背景下，我国在土地利用规划公众参与方面正走向成熟。要在我国土地利用规划公众参与的实践基础上，借鉴西方国家在此方面成熟的理论和实践操作经验，使土地利用规划的公众参与更加完善，土地利用规划具有较强的实践操作性。我国土地利用规划的不同层次，公众参与的程度也不同。因此，要重视对公众参与创造良好的参与途径，确保公众参与的有效运行机制。公众参与要给予法律地位，加强对公众进行相关土地规划知识的教育与普及，提高公众参与给出的实质性建议价值。在土地利用规划的公众参与微观方面，要重视公众参与方式的合理性，关注公众的利益诉求，以及协调公众利益，这样才能使土地利用规划的公众参与具有实际价值。

参考文献：

[1]严涵，朱喜钢.新媒体时代我国城乡规划公众参与研究——以南京梧桐树事件为例[J].陕西农业科学，2013（05）.

[2]王璐，朱迎松.国内土地利用规划中公众参与的研究进展与展望[J].国土资源科技管理，2012（06）.

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关键词 用地状态偏离度；省域土地利用总体规划；实施状况差异

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2008）04-0108-06[FK)][FK)]

土地利用总体规划是我国土地管理制度的重要组成部分，也是实施土地用途管制制度的基础。目前，新一轮土地利用总体规划的修编工作已经在全国逐步铺开，如何客观评价上轮土地利用总体规划（规划期为1997-2010年）的实施状况，成为科学合理编制新一轮规划的关键环节。在业已开展的有关上轮规划实施评价研究中，关注点主要集中在地（市）、县（市）单元，评价内容、指标设计多围绕在规划实施的效果、效益、效力等方面［1～4］，缺乏全国尺度和省级尺度的评价研究及方法探索。然而，依照我国有关法律规定，上一行政层次规划对下一层次的规划有调控作用，因此，对各省域上轮规划的实施状况进行比较分析，将有助于从宏观层面上加强对规划实施状况的认识。为此，本文结合上轮土地利用总体规划的调控要求，设计了用地状态偏离度指标，据此评价1997-2004年间各省域土地利用总体规划实施状况的差异，并分析出现差异的原因，为新一轮规划的编制提供参考。

1 上轮全国土地利用总体规划的调控目标简析

上轮规划编制时，我国的土地资源面临保证粮食生产稳定增长和国民经济持续、快速、健康发展的双重挑战，规划确定了以保持耕地为核心的规划目标［5］：①农用地特别是耕地得到有效保护和综合整治。耕地面积保持平衡，到2010年保持在12 801万hm2（19.20亿亩）以上，其中基本农田面积保持在10 856万hm2（16.28亿亩）以上。林地、牧草地面积增加（见表1）。②在保障重点建设项目和基础设施用地的前提下，建设用地总量得到控制。规划期间（即1997-2010年），新增建设用地不超过340.80万hm2（5 112万亩），其中，占用耕地面积不超过196.67万hm2（2 950万亩）。此外，上轮规划对土地 开发整理复垦、土地生态环境保护也提出相应的要求。根据全国规划有关具体目标，对各个省域规划的编制进行了目标分解和调控

上述目标在全国或各省域的实现，实质上涉及在有限或固定数量的土地资源中，在“保护耕地总量动态平衡”的基本前提下，如何对各类用地规模进行合理配置，亦即土地利用结构的合理优化问题。从这一角度出发，选择规划调控的主要用地类型，分析某一时间点的利用状况与规划设想的可能状态的差异，其结果将是规划实施状况的反映。

2 用地状态偏离度的指标设计与技术处理

2.1 用地状态偏离度的指标设计

用地状态偏离度是指土地利用的现状规模与规划预计规模的偏离程度。本文设定的现状年份为2004年，对应年份的各省域各种类型土地面积作为现状用地规模，而2004年的规划预计实现目标则需要根据规划设计的用地规模变化量进行推算。由于上轮省域规划一直到2001年才全部获得批准，此时已经过了近期目标年，因此，本文采用上轮规划确定的基期年（即1996年）和规划目标年（2010年）之间年均用地规模量来推算2004年的规划预计用地规模。具体计算公式为：

其中：Pi为某地类的用地状态偏离度；Y1i为1996年某地类用地规模；Yti为规划2010年某地类用地规模；Ygi为规划预计2004年某地类用地规模；Yxi为2004年某地类用地实际规模；di为1996-2004年某地类年均变化量。

用地状态偏离度的正负号表示现状用地规模与规划目标的偏离方向，绝对值表示与规划目标的偏离程度。由于上轮规划对于各种地类的调控方向不同，所以正负号所表示的意义也有所不同。譬如，对于耕地而言，规划要求耕地保有量不低于规划目标，因此，偏离度小于0表示耕地保有量没有达到规划要求，偏离度大于0则说明规划目标的落实情况较好；而对于建设用地则恰恰相反，偏离度小于0说明规划目标的落实情况较好，偏离度大于0说明建设用地的增长已经突破了规划目标。

2.2 反映规划实施状况的主要用地类型选择

结合上轮规划严格保护耕地、控制建设用地规模的主旨，用地结构优化的基本落脚点是耕地占补平衡，并且需要从宏观上体现农用地、建设用地、未利用地的用途管制差异。因此，本文选取了耕地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、未利用地6种用地类型，对比分析2004年各类用地实际用地规模与规划预计目标的偏离程度，进而反映各省域上轮土地利用规划的实施状况。

2.3 数据处理说明2.3.1 用地分类的调整及相关数据处理

2001年，国土资源部颁布了新的土地分类，导致1996年、2004年以及上轮规划目标年数据无法衔接。因此，本文按照上轮规划的土地分类体系对1996年和2004年数据进行了调整主要调整是在“农用地”中增加了“水面"，并将2002年土地分类中的建设用地、未利用地涉及和“水面”有关的用地调整到相应的“水面”中；在“交通用地”中将“农村道路用地”纳入，而非设置在2002年土地分类的“其它农用地”中。 ，以保证数据口径的一致性。

2.3.2 规划预计的2004年用地规模估计

本文涉及的用地数据来源于1996年和2004年的土地变更调查，以及各省域上轮规划目标年（2010年）的用地规模目标。但是，各省域编制上轮规划时所采用的规划基期数据，与1996年的土地利用变更调查数据并不完全一致，特别是城镇用地规模有所调整。因此，本文在估算规划预计的2004年用地规模时，采取以1996年变更调查数据为基数，加上1997-2004年间规划预计净变化量的方式来处理。

3 省域土地利用总体规划的实施状况差异分析

3.1 全国土地利用总体规划的实施总体状况简析

截至2004年底，全国农用地规模低于规划预计目标2.22%，而建设用地、未利用地规模分别超出预计目标3.18%和5.57%。在农用地中，耕地、林地、牧草地和预计目标存在明显的差距，分别相差4.99%、2.23%和1.81%；建设用地则恰恰相反，除水利设施用地外，居民点及工矿用地、交通用地都远大于规划预计目标，分别高出6.93%和4.04%。

上述情况表明，1997-2004年间，农用地尤其是耕地减少、建设用地增长的速度都要大于上轮规划的预期。

3.2 各省域土地利用总体规划的实施状况差异分析

3.2.1 耕地保护目标的规划实施效果空间地带性明显，呈现“黑滇线”沿线较好、东西两翼较差的“沟谷”状格局

在全国31个省域单元中，所有省域的耕地偏离度都小于0，说明无一省域的耕地保有量达到了规划预计目标。其中，有7个省域的状态偏离度低于-10%，偏离程度最多的北京达-31%。

从空间分布看，以黑龙江和云南两省连线（简称“黑滇线”）为界，耕地状态偏离度呈现明显的沿线低、两翼高的“沟谷”状格局（见图1a）。 “黑滇线”沿线省域以及，耕地状态偏离度绝对值相对较小；“黑滇线”以西，自内蒙古向西至新疆，向南至四川，包括河北、山西等在内的12个省域，是我国耕地偏离度绝对值较高的地带，并且各省域之间相差较大，偏离幅度最高的北京是相对较低的甘肃省的5倍；“黑滇线”以东地区，包括广东、福建、浙江、江苏等11个省域，偏离度介于“黑滇线”沿线和该线以西的省域之间，属于二级高地。此外，北京、天津、上海三大传统直辖市的耕地状态偏离度绝对值要明显大于周边省域。

3.2.2 多数省份的林地未达到规划目标，黄河中游沿线诸省规划实施相对较好；牧草地实施效果以“黑滇线”为界，西优东劣

从林地的规划实施情况来看，多达20个省域没有达到规划预计目标，其中偏离程度较大的省域主要包括环渤海地区的北京、天津、河北、山东，西南的广西、云南、贵州，以及内蒙古、江西和青海，而黄河中游沿线的河南、山西、陕西和宁夏等省域规划实施相对较好（见图1b）。

就牧草地而言，只有青海、河北、宁夏、浙江四个省域达到规划预计目标。从空间分布上来看，牧草地状态偏离度也呈现以“黑滇线”为界，东高西低的格局，“黑滇线”以西规划实施相对较好，而该边界线以东省域，集中了所有偏离度小于-10%的省域，除浙江、福建、安徽外，其余所有省域偏离度的绝对值都高于“黑滇线”以西地区（见图1c）。

3.2.3 居民点及工矿用地普遍超出规划预计目标，偏离度沿东部沿海和长江所构筑的“T”字轴向外逐步减小

从居民点及工矿用地来看，多达22个省域的用地规模突破相应目标。如图1d所示，居民点及工矿用地状态偏离度的空间分布，明显是由东向西、由沿海向内陆逐渐降低的趋势，并以长江为横轴，呈“T”字型衰减。超出规划预计目标幅度最大的前6个省域全部分布在东部及东南部沿海地区，中部地区的偏离度略低于东部，但长江沿线省域的状态偏离度要明显高于南北两侧其他省域；未超出规划预计目标的主要集中在中国的北部和西部地区，包括东北三省、中部的内蒙古、西北的甘肃、陕西、青海以及西南的、广西。[HJ*4]图1 各省域不同类型用地的状态偏离度分析图

Fig.1 The spatial distribution of different land use departure degree in every province3.2.4 北部和中南地区交通用地的规划落实较好，东部沿海地区和北纬35°线附近省域偏离度较大

就交通运输用地而言，有14个省域未突破规划预计目标，在空间分布上以北部和中南两大区域为主，主要包括自东北三省向西的北部国界线沿线的内蒙古、甘肃、新疆，以及湖北、湖南、安徽、江西、贵州、云南、广东和海南等省域。

超出规划设想的省份，主要包括东部沿海的福建、浙江、上海、江苏、山东、河北、天津，以及自北京、河北向西，分布于北纬35°线附近的山西、河南、山西、宁夏、四川、重庆、青海和等省域。中西部地区交通用地的快速增长是上轮规划实施的重要特点，偏离度较大的前5个省域中有3个位于中国西部，平均偏离度高达8.4%（见图1e）。

3.2.5 未利用地开发力度不足，偏离度较大的省域集中分布于全国的南北两端

虽然上轮规划将耕地补充列为主要规划目标之一，但作为主要补充来源的未利用地开发，规划实施效果并不理想，全国仅有新疆、上海两地达到预计目标。从未利用地状态偏离度的空间分布看，数值超过20%的省域主要包括南部的广东、广西、云南、贵州、海南，以及北部的北京、天津、内蒙古、山西和山东，基本上集中分布于中国的南北两端（见图1f）。

3.3 省域土地利用总体规划实施的类型分区

在单项指标分析的基础上，利用SPSS软件，以耕地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通运输用地和未利用地的用地状态偏离度作为变量，运用基于欧式距离的离差平方和法，对31个省域进行空间聚类分析，从而形成依类归并的结果，由此反映出我国上轮规划在全国不同地域的实施情况以及相应类型的主要特点。经过聚类分析，将全国各省域归为4个类型区（见图2）。

（1）第一类型区：包括东北的黑龙江、吉林，东部的河北、福建、浙江，中部的安徽、湖南，西部的、重庆、四川、贵州、新疆、甘肃等13个省域，国土总面积占全国的57%，该类区域各类用地指标的状态偏离度相对较低，除未利用地偏离度稍大，其余各类用地的平均偏离度绝对值都在5%以下。需要说明的是浙江、福建、安徽三省域 ，虽然被划入这一类型区，但其居民点及工矿用地的状态偏离度却很高，如果单就这一用地而言，其规划实施效果并不理想，而从本文研究所选六类用地的综合情况来看，规划实施与规划预期较为接近。

（2）第二类型区：包括辽宁、湖北、广西、海南和云南5个省域，国土总面积占全国的10%，其规划实施的共同特点是未利用地开发不足、牧草地与规划预期有差距，但都处在第二梯队。根据上轮规划对1997-2004年间的估计，这些省域应开发未利用地450万hm2，但实际只开发了60万hm2，仅占规划目标的13%，同时也略好于天津、广东（仅实现规划目标的3.6%）；牧草地规划预计增加97.8万hm2，而实际却减少12.1万hm2，状态偏离度在-48.2%～-49.2%之间，但仍要稍好于第四类型区（所有省域牧草地偏离度都小于-60%）。

（3）第三类型区：包括内蒙古、陕西、青海和宁夏4个省域，主要位于中国北部地区，国土总面积占全国的22%，区域内耕地规划实施情况较差，平均状态偏离度达-16%，耕地减少速度远远超出规划设想。按照上轮规划，到2004年末区内4个省域单元耕地保有量应维持在1 489万hm2左右，而实际已经减少到1 278万hm2。

（4）第四类型区：主要位于中国的东部地区，包括广东、江苏、山东、北京、上海、天津、河南、山西、江西等9个省域，国土总面积占全国的10%，区域内各类用地指标的状态偏离度普遍比较高，建设用地超出规划实施与农用地、未利用地未达到规划设想的现象并存，规划的实施效果和预计目标相差较大。2004年，这些省域居民点及工矿用地合计880万hm2，比1996年增长78万hm2，超出规划设想9.6%。与建设用地的快速增长恰恰相反，耕地和牧草地规模逐渐减小，到2004年已分别降至3 124万hm2和75万hm2，低于规划设想4.9%和64%；林地保有量也不太理想，除山西、上海、河南外，其余省域林地保有量均未达到规划要求。同时，未利用地开发也未达到规划要求，按照上轮规划设想，到2004年末开发未利用地291万hm2，而实际上仅仅完成了40万hm2，不足规划设想的14%。

4 省域土地利用总体规划实施差异的成因分析

分析上轮省域土地利用总体规划的实施状况差异，主要集中在以下方面：

4.1 退耕还林（草）政策的实施导致我国西部和西北部地区耕地大量减少

1998年我国长江、松花江、嫩江特大洪灾后，我国“积极推行封山育林，对过度开垦的土地，有计划、有步骤地退耕还林，加快林草植被的恢复与重建”［6］。1999年退耕还林（草）工作在陕西、甘肃、四川三省率先展开试点，并于2002年在全国25个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团全面启动，我国的北部、西部和西北部地区正是这次退耕还林（草）工作的重点地区。

1999-2004年间全国大部分省域耕地减少的主要原因在于退耕还林(草)，而这种影响表现为由东往西逐步增大的趋势。这6年间，“黑滇线”以西的12个省域，由耕地转为林地和牧草地的面积分别为329万hm2和106万hm2，合计达435万hm2，共占该地域同期耕地减少总规模的75.4%，其中青海和宁夏分别高达96.3%和95.8%。

4.2 社会经济的快速发展推动了建设用地的迅速扩张，加大了耕地规模的减少

在上轮规划实施的“九五”和“十五”时期，全国平均经济增长速度分别达到8.3%和9.5%，高出规划设想0.3和2.5个百分点，受社会经济快速发展的影响，建设用地规模也不断增长。据统计，2004年GDP总量排在全国前10位的省份，其1996-2004年居民点及工矿用地增长占全国总增量的60%，而前5位的省份所占比例高达44%。进一步对省域的居民点及工矿用地状态偏离度、偏差量与GDP增量、人均GDP增量、总人口增量分别进行相关分析，发现居民点及工矿用地偏差量与GDP增量之间的相关性最高，偏离度则与人均GDP增量之间具有较高的相关性（见表2），表明经济发展是导致居民点及工矿用地与规划预计目标产生偏差的最主要原因。

与建设用地的快速扩张相对应，社会经济快速发展地区的耕地保有量也在不断减少，这在“黑滇线”以东表现得尤为明显。仅1998-2004年间，这些地区共有30.9%的耕地减少是由于建设占用造成的，高出全国平均水平75%，其中上海市高达73.9%，福建和江苏也分别达到57.2%和47.6%。

4.3 土地开发力度与规划预期差距大，耕地补充规模偏小

按照上轮规划的要求，应通过土地的开发整理复垦，保证耕地总量的动态平衡，然而，在规划实施期间，这项要求并没有完全得到落实，全国未利用地的规划实施偏离度将近6%，土地开发力度不足，仅上海和新疆两地达到了规划要求，其余省域的未利用地开发规模均低于规划目标，耕地补充规模严重不足，在一定程度上造成各省的耕地总量不断下降。

4.4 土地利用年度计划的适时调整也对土地利用规划的实施带来一定的影响

土地利用总体规划的规划期一般为15-20年，虽然在编制规划时，编制者会对未来社会经济的发展变化进行考虑，但由于规划期限长，并且缺乏更具实际指导意义的近期规划，往往导致规划设想与近期内的社会经济发展不能完全衔接。为此，在历年的土地利用年度计划执行中，需要对土地利用规划进行相应的调整，这在一定程度上影响了规划的实施。

对比分析1997-2004年实际下达给各省域的农用地转用指标和规划预计的建设用地新增规模，可以发现，共有23个省域的转用指标低于规划预计增量，其余8个省域则超出了规划设想；在偏离幅度上，仅有5个省域的偏离幅度在10%以内，有一半的省域偏离幅度超过30%。进一步分析历年建设占用耕地指标与规划预计的新增建设占用耕地规模之间的差异，只有6个省域的占用耕地指标没有超出规划设想，其余省域全部突破规划控制目标，土地利用年度计划与土地利用规划之间存在一定的差距。

5 结 语

本文对1997-2004年各省域土地利用总体规划实施状况的差异性进行评价，发现：①耕地保护目标的规划实施效果空间地带性明显，呈“黑滇线”沿线较好、东西两翼较差的“沟谷”状格局。②多数省份的林地未达到规划目标，黄河中游沿线诸省规划实施相对较好；牧草地实施效果以“黑滇线”为界西优东劣。③居民点及工矿用地普遍超出规划预计目标，偏离度沿东部沿海和长江所构筑的“T”字轴向外逐步减小。④北部和中南地区交通运输用地的规划落实较好，东部沿海地区和北纬35°线附近省域偏离度较大。⑤未利用地开发力度不足，偏离度较大的省域集中分布于中国的南北两端。在此基础上，通过对6种用地类型的状态偏离度进行聚类分析，将全国31个省域分为四个类型，从而反映各自规划实施的主要特点。进一步分析表明，退耕还林（草）政策的实施、社会经济的快速发展、未利用地开发力度不足以及土地利用年度计划的适时调整是造成各省域土地利用总体规划实施差异的主要原因。

上述研究提供的启示在于：在中国这样一个区域差异巨大的地域范围内开展土地利用总体规划编制，必须要开展分区研究，针对不同区域的土地利用和社会经济发展特点，因地制宜地制定规划目标和管制措施。而且，要加强土地利用规划体系及其相应技术体系的建设，强调近期规划的编制和执行，密切近远期规划之间以及规划与土地利用年度计划之间的联系，加大规划的执行和监管力度，真正将规划落到实处。

参考文献(References)

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［2］余向克，邓良基，李何超．土地利用规划实施评价方法探析［J］．国土资源科技管理，2006，23(1)：32～36．［ Yu Xiangke，Li Hechao．A Discussion on Evaluation Method of Implementation of Land Use Planning［J］．Scientific and Technological Management of Land and Resources，2006，23(1)：32～36．］

［3］陈银蓉，梅昀，代兵，汪如民，谷晓坤，韩勇．城市土地利用总体规划实施评价研究［J］．中国人口•资源与环境，2006，16(6)：101～107．［ Chen Yinrong，Mei Yun，Dai Bing，Wang Rumin，Gu Xiaokun，Han Yong．Study on Implementing Evaluation of Urban Land Use General Planning［J］．China Population，Resources and Environment，2006，16(6)：101～107．］

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关键词 土地；利用；规划；城市；建议；理论；

Abstract: With the development and progress of society, the emphasis on land use overall planning and the overall urban planning is of great significance for real life. This paper describes the land use problems in the overall planning and the overall urban planning and recommendations.

Keywords land;; planning; city; recommendations; theory;

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：

引言

对于城市总体规划及其土地利用规划的讨论，近些年在规划界就从来没有停止过。大家不断地发现问题，又不断地提出对策建议，但是，多年来城市总体规划并没有产生很大的变革，规划的编制、审批以及规划师在认识方法上都没有太大的变化。虽然城市总体规划问题多多早已是不争的事实。但是改革一直未能以强有力的姿态开始。

1、土地利用总体规划与城市总体规划的理论基础

1．1规划的基本原则——可持续发展

1 9 9 4年中国制定并了《中国21世纪议程——中国2 1世纪人口、环境与发展白皮书》，这是世界上第一部国家级21世纪议程，它的核心思想是提出在中国实现可持续发展战略。中国政府为了在各级地方政府各部门贯彻执行中国21世纪议程，采取了一系列重大行动和措施，其中包括把可持续发展作为我国的发展战略之一，以推动地方实施中国21世纪议程《我们共同的未来》中提出可持续发展定义：“可持续发展既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁”。

1．2 城市与区域发展的整体性——要求规划之间的融合

城市是非农业人口集中、以从事工业、第三产业等非农活动的地域，是一定地域范围内社会经济和文化活动的集中点，是区别于比较单一而分散的农村居民的社会空间结构形式。与自然系统相比，城市是一个社会、经济活动高度密集的综合体，是一个以人为主体的较为脆弱的生态系统。城市以其紧密联系的区域为依托。与城市紧密联系区域的资源、大气、水、生物、经济和社会发展等因素是城市发展的基础，它们既起着为城市发展提供能源、水、粮食、劳动力等，又是城市产品的主要市场。同时起着消化、吸收和降解城市的废物。特别是随着城市化进程的逐步加速，城市与乡村之间逐渐融合，城市与区域日益成为一个发展的整体。按照霍华德的田园城市理论，城市与乡村之间应该避免利益相互冲突，力求建立一种城市与乡村融合的协调发展形式，城市与乡村统一规划@。城市规划与区域规划必须相结合，而我国现阶段所进行的土地利用总体规划的主要内容是区域规划与城市规划的一个部分。在国际规划界流行的一种观点：“真正的城市规划必须是区域规划(Ture city planning must be regional planing)Ⅲ。在中国城镇密集的高城市化地区，尤其应该加强区域规划。城市规划应该逐步拓展到大都市地区范围的规

划。

1．3整体规划的原则要求

根据著名规划专家萨伦巴教授所述，整体规划需要四个方面的结合：@①功能上的结合，是指物质规划、经济规划与社会规划之间的结合，将三者作为一个整体；②不同层次地域空间的结合，是指国土规划、区域规划、城市规划之间的结合，表明城市与乡村的规划必须结合起来，形成协调的有机整体；③地域规划与部门规划的结合，是将来自农业、工业、交通等各个部门上下级的纵向计划和建议与横向的地域空间规划联系起来，与地域的空间需求和发展可能结合起来。④时间上的结合，主要是考虑规划的动态性、时间和空间的结合性、规划的弹性等问题。规划的整体性原则要求城市总体规划、土地利用总体规划作为一个规划的整体，统一于区域与城市规划为主体的综合空间规划体系之中。

2、对城市总体规划现存问题的剖析

2．1城市总体规划历史的回顾

在我国所有的城市规划类型中，城市总体规划无疑是法律地位、权威性、受重视程度和期望值最高的。从改革开放至今，我国的城市普遍经历过两轮总体规划。总体规划的期限一般为近期5年，远期15～2O年，并且重点放在远期，即期望总体规划能对城市未来20年的各项开发建设在统筹安排、合理布局的基础上做出综合的部署。但是现实往往并没有期望的那么完美，实践表明：第一轮的总体规划平均发挥了不到10年的作用。第二轮的刚过5年就已经与实际建设相去甚远。在当前我国“发展是硬道理”的大背景下．城市总体规划的处境十分尴尬。回顾我们编制审批过的总体规划，每一个都是经过多方论证并认为是科学合理之后才开始实施的。当时，我们对城市的未来充满希望以为一个混乱无序的城市经过此次规划，必将步人健康有序的发展轨道，20年后一定会出现规划所描绘完美蓝图。令规划师们汗颜的是这种期望从来就没有实现过。

2．2市长与城市总体规划

总体规划采取的是一种由远及近的思维和工作方法，期望通过对长达15～2O年的远期规划目标的设定来指导和安排现在的工作，而非从现状客观条件出发提出解决当前现实问题的方案，对于城市近期开发建设缺乏指导意义。但市长的任期往往只有短短几年，如何在有限的时间、有限的资源条件下做出政绩，是市长最关心的问题。如果无法从总体规划中找到任期内行动的依据，无疑将令市长倍感失望。正因为如此，市长才觉得总体规划远不如每5年编制一轮的“国民经济和社会发展计划”那样能够更加充分地反映自己的意愿和要求。另外，影响城市发展的因素日趋复杂多变．为了应对内外部环境变化所带来的机遇和挑战，市长完全有可能也有必要采取一些重大举措，不仅将对总体规划设定的城市发展目标有所调整．甚至可能导致城市发展方向和总体格局的根本性改变。如果这些行动无法得到总体规划的支持。也将令其对城市规划失去热情和信心。

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关键词:土地利用;总体规划;建议

中图分类号:F321.1

文献标识码:B

文章编号:1674-9944(2010)09-0136-02

1 引言

目前,各地正在开展新一轮土地利用总体规划修编工作。如何编制出合理有效,更具战略性、科学性、实用性和可操作性的土地利用规划,成为摆在我们面前的一个难题。本文将就上一轮土地利用总体规划修编中出现的几个问题进行分析,结合新的形势,对新一轮土地利用总体规划修编提出一些浅见。

2 上一轮土地利用总体规划修编存在的问题

2.1 规划实施的权威性和指导性不强

按照规定,土地利用总体规划一经批准,就具有法律效力,各部门都必须按照总体规划的安排使用和分配土地。由于上一轮规划的基期年是1996年,而很多地方直到2001年才编制完成,这期间有很多情况都发生了变化,例如重大项目的投建,行政区划的重建、土地现状的变化等,规划编制时间长导致规划在某些方面明显滞后,影响了规划的实施和指导性。

2.2 规划编制的弹性不够

上一轮规划是自上而下下达指标,以保护耕地为重点,指标注重从国家的宏观利益出发,考虑地方实际不够全面,过于刚性,缺乏必要的弹性空间。从省级到县级指标分的过死,使得一些经济发展快的地方需要用地指标而束手无策。在另一些地方,由于经济发展缓慢,规划的指标又形成“沉淀”,发挥不了应有的作用[1]。当出现预测以外的大型工程发展项目时,则需经常不断地调整规划,也使规划失去了应有的严肃性。

2.3 规划的法律和规程不完善

目前有关土地利用总体规划的法律只有《土地管理法》,而《土地管理法》也只明确土地利用总体规划的基本原则和各级人民政府必须编制规划的义务,对土地规划的法律属性、法律效力并没有明确界定[2]。现行的规程只有原国家土地管理局 1997年颁布的《县级土地利用总体规划编制规程(试行 )》。目前新一轮土地利用规划试点工作已有 8年之久,在修编过程中,缺乏适应新形势的、统一的编制指导意见或规程的约束,影响了规划工作的效率和质量。

2.4 与相关规划衔接不够

上一轮土地利用总体规划的目标年是2010年,可是许多地方已经将城市总体规划、村庄和集镇规划等专业、专项规划编制到了2020年,甚至有的已经把规划“超前”做到了2030年,导致真正应该发挥“龙头”作用的土地利用总体规划却滞后于上述的专业、专项规划[2]。除此之外,上一轮土地利用总体规划与工业规划、交通规划、水利规划、林业规划等相关规划也不能有效衔接,各类用地的规模和布局偏差较大甚至完全脱节,影响了土地利用总体规划的效力。

2.5 规划的公众参与性不足

在上一轮规划修编时,虽然适当考虑了一些公众的意见,如在编制规划的前期阶段,调查人员通过调查表或者走访的方式让公众参与,但这种参与是被动的,范围仅限于被调查的几个问题,而且带有规划者的主观愿望,同时缺乏广泛性[3]。所以,从这个角度来看,规划编制的公众参与的内容与深度是远远不够的,对公众参与的形式、时间、信息服务等都没有详尽的规定,从而加大了规划实施的困难程度。

3 新一轮土地利用总体规划修编的建议

3.1 正确认识土地利用规划的重要地位

从我国目前实际情况看,土地政策参与宏观调控一方面主要通过等级制的土地利用总体规划来对不同层面的地域范围内的土地利用情况进行制度安排和技术安排,另一方面主要通过与价格相关的各种土地使用制度的改革来培育和影响土地市场,从而影响土地资源的配置结果与效率。目前融合了土地政策的宏观经济调控,其侧重点是在行政手段和行政措施的改革和运用上。土地利用总体规划作为政府调控土地资源配置的重要手段,是政府加强用地管理、促进土地资源合理、高效利用的基础和保证,应真正发挥新一轮土地利用总体规划在宏观调控中的作用,树立土地利用总体规划的权威性[4]。

3.2 规划修编应坚持“刚柔并济” 的原则

土地利用规划的刚性在一定程度上控制了耕地面积大量减少,但同时也出现了一些难以协调的问题。在新一轮土地利用规划编制时,应及时提出“刚性与弹性相结合”的理念,使规划保持一定刚性的前提下具有适度弹性,增强规划对社会经济发展战略调整的适应性和引导性。其中“弹性管制”[5],不只是体现在规划编制过程时分配指标的弹性以及空间布局的弹性,同时也包括未来土地利用的弹性调控,根据变化的情况,在时空上进行合理调整,增强规划实施的弹性力度,这样才能使规划真正为国民经济和社会发展提供用地保障和用地服务,使规划落实到实处,从而提高新一轮规划的可操作性和科学性。

3.3 建立完备的法律保障体系

要使土地利用规划的编制和实施能够落到实处,真正起到应有的作用,必须建立完备的法律保障体系。因此,应尽快制订出台《土地利用规划管理条例》等专门法规[2]。通过立法,明确土地利用规划的地位、内容和法律责任等,确保各级土地利用规划的依法编制(或修编)和实施。同时编制和修订各级土地利用规划规程或编制办法,在这方面,应借鉴其他部门的经验。如建设部于 2006年实施了修订后的《城市规划编制办法》,国家环境保护总局 2003年了《规划环境影响评价技术导则》等,这些法规都对相关的规划工作起到了重要的推动作用。

3.4 做好规划衔接,注重公众参与

新一轮土地利用总体规划应采用的是“开门编规划”的思路进行修编。通过与社会各界的广泛交流、沟通、协调,从而使规划表现出广泛的社会参与度。

(1)做好与有关部门的衔接工作,与上下级规划做好衔接,同时与城市总体规划、工业规划、新农村建设规划等相关规划在布局上、相关指标也要协调一致。特别是城市总体规划应该按照土地利用总体规划确定的城市规模和城市发展方向,合理布局,构建科学的城镇建设体系,并在规划成果上予以落实,增强规划的总体性,控制性。

(2)公众参与,充分利用网络信息手段,规划的主要内容,请公众提出意见,将公众的有愿望和理想变成切实可行的现实方案,同时,将规划的目标与设想及时与公众交流,以提高规划方案的可靠性和满意度,体现“以人为本”的思想,增强规划的可行性。

3.5 健全保障体系

目前各地都在积极探索规划实施方面有很好的做法,要以现行的法律法规为基础,适应社会主义市场经济体制的要求,更新土地规划管理理念,逐步建立以规划管制、计划调控为核心的土地规划管理制度体系。同时由于规划实施是一个长期的过程,还应根据规划实施的不同阶段所出现的实际情况进行调整,可以结合规划管理信息化的建设,研究建立规划实施的动态监测、评价和管理体系。

参考文献:

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[3] 汤江龙,汤开兴,夏 敏.新一轮县级土地利用总体规划修编思路探讨[J].东华理工学院学报:社会科学版,2007(2):127~131.

[4] 臧俊梅,王万茂.我国土地利用总体规划编制的理念与思考[J].国土资源,2006(10):34~37.

[5] 李冬梅,濮励杰.土地利用总体规划修编重点与难点问题探讨[J].资源开发与市场,2007,23(4):312~315.

Some Suggestions of Revision of New Land-use Overall Planning

Shen Na

(The Development & Research Center of Land Recources in Dalian,Liaoning Dalian 116001,china)

Abstract: Now the revision of new land-use overall planning is woking in China.The problem is to revise the strategical、scientific、practical and operational planning.Through analysing some important issues emerged from the last planning,the suggestions of revision of new land-use overall planning were proposed.

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关键词：城市规划；土地利用；发展；建议

土地利用问题一直都是城市规划的核心问题。城市规划就是对城市内各种元素的一种塑造，创造一种适合人类生活和居住的文明环境，这一过程是通过对土地的配置来实现的。任何一个城市规划、城市建设的过程都是土地利用的具体体现。因此城市规划的本质就是城市土地资源的利用。然而我国的城市土地规划发展机制还不够完善，受到传统理念和思想影响较大，还存在许多问题。这就要求我们通过不断的研究分析，改进调整管理机制，以便更好的贴近城市发展的实际情况，促进城市土地利用与发展。

1 城市规划中土地利用存在问题

1.1 城市规划和土地利用缺乏统一的指导思想和规范

城市规划和土地利用都属于对空间进行规划的范畴，但它们的侧重点不同，城市规划注重城市内各类用地的布局和组合，注重其功能性。土地利用则侧重如何合理安排现有土地资源，并达到有效利用，节约保护土地资源。它们依据的规范也不一样，虽然在编制和实施时在各自的规范中都有明确规定要相互协调，相互衔接。但因编制部门不同，编制目的，编制依据，实施任务也都不相同，因此很难实现两种规划的协调统一。

1.2 城市发展在定位上存在不合理

城市规划的目标是快速发展城市化建设，城市建设必然造成对土地资源的使用，是对土地资源的消耗，而土地利用的目标是对土地资源的保护，这二者存在矛盾和冲突，因此必须处理好二者之间的关系。很多城市过分注重城市建设，而忽略对土地资源的有效利用和保护，忽略城乡流动和人口增长等问题给城市带来的压力。城市规划应该以可持续发展作为指导思想，以人性化规划为理念，以追求和谐作为基本准则，并在此基础上合理定位城市发展。

1.3 城市规划中土地利用率不高

城市规划中土地利用率体现了城市整体配置水平和城市土地使用水平。目前我国土地利用率普遍不高，城市规模的扩大和发展仍表现在加大土地使用面积，扩大城市外延投入来实现，走上“蔓延式”发展误区，大力开发新区、新城、新大学城等，而城市内部却存在许多闲置土地和有较大利用潜力的土地没有开发，因而造成土地资源浪费。

2 加强城市规划中土地利用的建议

2.1 以合理用地作为城市规划的核心，以可持续性发展作为城市规划的指导思想

城市要发展，耕地也要保护。因此要求城市规划要以合理用地作为核心，强调合理用地的重要性，在满足经济发展和人们的生活条件改善需求的同时，对土地资源合理开发、利用、管理、治理，保护，合理引导城市建设和开发，协调人与自然、环境、资源的关系；而土地利用也要以城市规划作为依据，按照布局合理，完善功能，提高效能等要求不断强化城市规划的管制与开发指导作用，二者相互结合，互相影响。

2.2 加大城市用地利用率

土地利用包括地上、地面、地下三个方面。城市用地要做到地上、地下统筹规划，近期和长远规划结合，促进城市的持续、长效、健康发展。根据以往一些发达城市的经验，可以在高密度人群城市开发地下土地，如在地下建设地下商场，地铁等，提高土地利用率，节约城市土地资源。

2.3 注重区域发展观念

城市规划中土地利用要立足于城市的整体发展，首先从城市区域发展特点出发，依据国家城市土地利用发展的政策法规，对城市区域发展用地布局、规模、发展方向等进行分析，然后分析城市区域发展建设中存在的各种优势及影响因素，整合优势资源，提升城市整体实力，最后根据城市区域发展实际情况和未来发展方向，制定土地利用空间结构重整措施和切实可行的发展战略。

2.4 土地利用与发展要与社会、政治、经济紧密结合

社会、经济发展是城市发展的动力，因此城市土地利用和城市规划要发挥其科学性和合理性就必须研究城市社会、经济的发展。我国城市发展建设要结合宏观区域经济竞争要求，对城市发展的历史、现状、未来进行分析和展望，从社会、政治、经济等方面对城市土地利用进行分析，提出适合未来经济发展的土地利用规划新理念。

2.5 优先发展生态建设

良好的生态环境是实现城市可持续发展的基础和前提，城市生态环境的好坏代表着城市居民生活质量的高低，评价一个城市是否适合居民居住，并不是看一个城市规模大小，建筑高低，更多看的是城市的生态环境是否健康。目前我国城市生态环境质量不断下降，因此对城市建设中生态建设的研究已经迫在眉睫。必须优先考虑生态建设的发展，包括城市的合理容量，自然资源、土地资源的保护等都是我们需要考虑的问题。制定一些法律来约束城市建设的同时还应采取一些手段，如：建立建设地区和保护地区的土地要素合理流动机制，控制环境容量小的城市，发展环境容量大的城市；同时还可以将城市土地利用规划区域范围内的土地分为城市化发展促进地区、城市化发展控制地区及非城市化发展地区三种，通过对生态环境限制因素的分析，确定各区局的范围。在土地规划编制过程中，一定要分析土地利用结构对环境造成的影响，并提出处理措施，把土地利用对环境的破坏程度降到最低。

2.6 重视实施策略的可行性研究

在编制土地利用规划化时，对实施策略不能只限于理论的研究，还要注重可操作性。针对城市发展情况和大型基础设施的调整，根据目前城市土地利用空间发展，组织机构，资金筹措等一系列措施，将原来单独的部门计划，编制为一个相互联系配套的组合战略，并从空间结构、产业发展、交通系统调整等方面提出相应的措施，使城市土地利用规划的切实可行。

2.7 把握发展机遇

在对城市发展进行规划时，一定要抓住时机，利用城市化发展建设和土地利用与发展的时间效率，加快城市土地利用和发展建设的速度，提高城市土地利用与发展建设的质量，对土地资源的利用做出适合城市发展的合理安排。

2.8 建立土地循环利用调控措施

通过土地收购、土地流动、土地储备等各种途径，增大城市土地存量，加强城市土地流动使用权管理。在城市规划中，将闲置的土地调拨给可以利用的企业，也可将部分土地转换成资金，实现国有土地的保值增值，建立可持续化发展的城市。

3 结束语

我国城市土地利用与发展在结合自己国情的同时也可以吸收借鉴国外一些城市土地利用发展的成功经验，掌握我国城市发展建设的总体情况，调整思路，动态的解决城市规划中土地利用出现的问题，编制出适合我国城市规划发展的正确方案，对城市土地利用进行指导规划，既要实现了城市的可持续发展，又要保护生态环境，实现土地资源的可持续利用，城市建设的可持续发展。

参考文献

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[2]董铭，杨爽.浅析城市规划中的土地利用与发展[J].黑龙江科技信息，2010（8）.

[3]高明.当前我国城市规划存在的问题及改进思考[J].商业时代，2010（24） .

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关键词：城乡规划；建设；集约利用；土地；建议

中图分类号：TU98文献标识码： A

自1978年我国实行改革开放以来，许多乡镇被城市化，出现大规模的征地现象，导致土地资源越来越紧张，人口和土地的矛盾也越来越明显，在这种形势下，我们国家提出了可持续发展战略的科学发展观。针对土地出现的问题，在城乡规划建设中，我们应该贯彻科学发展观，集约利用土地，用最低的土地成本实现最高限度的实现城市化发展与农村环境的协调，缓解人口和土地的矛盾，实现城市和乡村之间的可持续发展。在浙江省的城乡规划建设中，由于地域条件和的和会经济发展的原因，土地利用问题也不可避免的产生了，为了缓解这一矛盾，就必须注意土地资源的集约利用，使浙江省的城乡规划建设更加合理。

一、加强对集约利用土地的规划指导

（一）制定相关法律法规

我国是一个法制国家，在法律的规范保护下各个事件都在有条不紊的进行着，法律是一件事情顺利进行的保障，它能够维护人们的合法利益，也能制裁违法犯罪行为，是管理事务的有效手段。要想做好土地集约利用工作，浙江省政府部门必须做好立法工作，推进城乡规划建设立法进程，利用法律手段来规范城乡规划建设，保护土地，提高土地资源利用率。

（二）规范土地管理工作

在城乡规划建设中，土地资源紧张，因此严格规范土地管理工作相当重要，这是土地集约利用的前提。做好土地管理工作，首先应引导开发部门科学利用土地，以可持续发展为指导原则，唤醒人们保护土地的意识，合理开发和利用每一寸土地；其次，应该根据不同土地的类型进行合理的利用，因地制宜，不能浪费一寸土地；最后，应该从整体上加强对城乡规划建设的管理，在管理过程要注重对整体的把握而不是一时的监管，应该对各个时期的和各个阶段的建设进行规范管理。

（三）监督惩戒违法用地行为

在城乡规划建设中，土地利益涉及到的面比较广，有些不法分子投机取巧，从中牟利，强制征用农民的土地，哄抬地价，严重浪费了农民的土地。浙江省政府部门应该严厉监督和查处这些违法犯罪行为，加大对城乡规划的建设中开发商的约束，加强城乡规划建设中滥用土地行为的监管力度，严厉打击随意圈地浪费土地的行为，只有利用这些强制手段才能从根本上杜绝违法用地行为。

（四）加强政府对土地的的调控职能

政府应该充分发挥其调控职能，优化土地资源的配置，指导土地的集约利用。首先，政府帮助农民和开发商明晰土地产权，防止土地的随意征用，增强农民的权利意识，使农民拥有独立处置土地的权利，严厉打击违法征收农民土地的开发商；其次，政府应该制定好土地集约利用的整体规划，协调好城乡规划和土地利用的关系，集约利用土地；最后，政府应该培养农民和开发商学习环境保护尤其是土地保护常识，为农民提供技术指导，对开发商进行监督等。

二、处理好经济建设和土地利用的矛盾

（一）制定土地利用指标

在城乡规划建设中如果对土地没有一个明确的利用指标，必然会造成土地的浪费，土地的有效集约利用必须以一个指标为前提才能不遭到浪费，因此在城乡规划中要为土地利用制定一个合理的指标。首先，应该建立一个整体的科学指标体系，制定出土地利用的大致计划和框架，做好城市规划和乡村规划之间的平衡工作，统筹区域经济的发展；其次，在制定好大致框架之后，各部门就要根据不同的具体情况来分别制定出相应的土地利用指标；最后，各部门应该严格执行已经制定出来的土地里利用指标。

（二）优化土地利用结构

土地结构向来是以往的土地利用中，我们常常采用传统的粗放式的方法，造成了大量土地的浪费，造成土地结构比例严重失调，鉴于这种现象我们应该优化土地利用结构，摒弃旧有的粗放式的开发形式，采用集约型，环境友好型的方法来利用土地，实现工业用地，住宅用地，耕地的平衡利用。

（三）完善土地征收制度

在城乡规划建设中，浙江省有些区域的征地制度不够完善，例如有些区域把公益性用地和经营性用地混合征用，严重侵害了公益性土地的利益；有些区域在征地过程中，没有给农民应有的赔偿，损害了百姓的利益，使得百姓对政府心存抱怨，政府信用度降低。针对出现的这些问题，我们应该尽快做好完善征地制度的工作，首先，政府应该引导开发商明确区分公益性用地和经营性用地，维护公益性土地的利益；其次，政府应该做好对被征收土地农民的补偿工作，使人民安居乐业，维护社会安定；最后，政府应该严格规范征地程序，保证征地的合法性。

（四）制定保护耕地制度

我国是一个农业大国，耕地是农民的经济来源，是农民的根本，城镇化的发展离不开农业的支持，我国人口众多，人均耕地越来越少，加之城市化建设对农民耕地的征收，耕地的保护显得尤为重要，为了保护日渐减少的耕地我们应该制定相应的保护耕地的制度，尤其是对优质的耕地要加以重点保护，维护农民的利益。

结语

综上所述，我们可以了解到集约利用土地在城乡规划建设中的重要性，我们应该贯彻国家提出的可持续发展战略思想和科学发展观，在城乡规划建设中集约利用土地，保护耕地，杜绝土地的浪费，政府，开发商和农民共同努力，推进城乡化建设的发展，实现经济建设和环境保护的平衡，更好地促进浙江省的城乡规划建设，从而更好地促进我国社会经济的发展。

参考文献

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[5]陈亮. 城乡规划建设与土地管理[J]. 江西建材,2012,06:40-41.

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关键词：土地利用总体规划；编制与实施；思考和建议

一、引言

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济和社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护，在空间、时间上所作的总体安排和布局，是国家对土地实行用途管制和土地利用计划管理的基础和依据。其实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置，即土地资源在部门间的时空分配（数量、质量、区位），体现在土地利用结构上的合理和科学布局。它是土地利用管理的“龙头”。

20世纪80年代以来，针对经济加快发展过程中出现的建设用地规模扩张过快、耕地大量减少等情况，我国先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作，取得了很大成就，很大程度上发挥了规划在科学利用和合理配置土地资源中的宏观调控作用。但随着经济社会的快速发展和改革开放的不断深入，规划预测的不确定性因素越来越多，特别是第二轮规划是在90年代初经济过热，中央采取从紧政策，加强宏观调控，加强土地管理和耕地保护的背景下编制的，规划实施后，出现了一系列新情况、新问题，经济社会的快速发展和宏观政策的调整，使得这轮规划在许多方面显现出不相适应的地方。随着我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的制定和国内、国际土地利用规划新理念的传播，我国的土地利用管理思路也进行了相应的调整，上一轮规划越来越难以适应土地管理的新形势、新要求，迫切需要进行新的修订。目前，如何开展新一轮土地利用总体规划的修编工作，是一项十分重要的课题。要在总结上一轮规划实施的基础上，改进规划方法，提高规划水平，确保规划的科学性和可行性。

二、新一轮土地利用总体编制与实施的思考

通过上轮土地利用总体规划编制与实施的成效及存在问题进行分析，笔者认为，新一轮的规划编制，应重点研究解决好以下五个方面的问题。

（一）规划的多元化目标定位问题

社会决策中的目标通常不会只有一个，不同经济层次的组织有不同的目标，不同水准的个人也有不同的目标，同一组织或同一个人也不会只有一个目标，这就是多目标决策。多目标决策有两个特性：一是目标之间的不可公度性。人们所追求的目标之间没有统一的衡量标准。对于经济效益，可以用货币来衡量标准，而社会和谐、生态环境问题中，是无法用货币指标作为衡量的。二是目标之间的矛盾性。当改进了某一个目标值，就很可能使另一目标变坏，满足了一个目标却损害了另一个目标，经济的增长并不一定意味着人们愉悦程度得到增加、生态环境得到改善。很显然。土地利用总体规划是一个多目标决策问题，在新一轮土地编制中，如何确定规划的多元化目标问题，如何对目标进行筛选、排序、优化是一个值得探讨的问题。

（二）规划的弹性与刚性关系问题

弹性，是指当经济变量之间存在函数关系时，一变量对另一变量变化反应的灵敏程度。运用到规划中，是指规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。从理论上讲，规划和市场之间存在一种相互联系、相互制约的辩证关系，一方面规划对市场起着诱导、调控、规范和拉动作用，另一方面市场对规划起着主导的、决定性的作用；就土地利用总体规划而言，首先是规划在编制时接受市场变动的信号，即信号刺激，如地区建设用地供给不足、需求市场发生变动，导致用地结构布局变化或需求导致区域大量土地闲置等；继而规划通过各种机制对此做出相应调整，如增加建设用地指标，调整用地结构和布局等；随后规划将这一信息反馈到市场，对市场进行调整和引导，市场在规划的作用下不断调节并将新的信息反馈给规划，从而实现动态式双向作用机制。在西方国家，弹性被广泛运用到各个规划领域。如波兰、法国、西德等西方国家早在上世纪60年代就开始探讨弹性发展规划方法论，同时做出若干不同方案，供决策部门评价选择。实践证明，弹性规划对于市场经济条件下区域经济的发展，资源的合理配置和利用有较强的适应性和指导性。关键在于如何处理弹性与刚性的关系，弹性太大会给地方政府留有寻租的机会，地方高兴，国家遭殃；刚性太大会使规划呆板，国家好管理，地方没自。

（三）规划的开放性问题

从系统论角度看，土地的本质是由土地生态系统和土地经济系统在时空耦合而成的复合系统，土地生态经济系统是一个开放的系统，只有开放，才可能保持系统的有序性。土地规划就是在时间上和空间上对土地生态经济系统不断地输入和输出物质、能量、信息和资金，使之向决策者预期的方向发展变化，以实现土地生态和经济的双赢。系统的开放程度决定于影响系统开放的激励机制。所谓激励，就是经济活动的当事人达到的一种状态，在这种状态下，他具有从事某种经济活动的内在推动力。一般而言，激励功能的强弱，主要与经济活动当事人的努力和报酬的接近程度相关，要使土地利用总体规划具有开放性就是要营造这种开放性的激励机制。

（四）规划理念与规划技术问题

20世纪80年代以后，基于可持续发展的土地可持续利用研究日益成为热点，它寻求实现土地资源合理配置的有效途径，认为土地利用规划应遵循公平、选择、共同、需求等一系列原则，应以不损害、不掠夺后代的发展需求作为前提，满足当代的发展需求，以体现高效和谐、循环再生、协调有序、运行平稳的良性状态。近10年来，新土地规划与区域规划理论在区域发展问题的过程中进一步把视角从“物”转向了“人”，转向了人对土地资源需求的满足和社会发展，主要借助人文社会科学的方法论，强调经济的社会和文化特点，并引用相关人文社会学科的理论、来分析其对经济空间问题的影响。如劳动地域分工中借用生产关系理论， 新产业空间中借助经济学中的柔性生产概念，网络研究中借助社会学家的社会根植性概念等。在方法和技术应用上，近年来发展很快，随着最优化技术的出现与应用，各种线性和非线性规划及多目标规划的方法开始应用于土地利用规划编制和研究过程中，已较为广泛地运用遥感(RS)、全球定位系统(GPS)与地理信息系统(GIS)等新技术进行土地利用适宜性评价、现状变更调查、动态监测、规划动态管理和信息系统建设方面，并探索“3S”一体化技术和WebGIS在土地利用规划中的运用。

（五）规划实施与追踪管理问题

规划作为一种中长期计划和一种行动纲领，其编制工作的完成，仅仅是规划成功迈出的第一步。是否能够实施，则是规划成功的关键，它直接影响着规划的生命力和应用前景。土地利用总体规划编制过程与实施过程是一对有机联系不可分割的孪生体，规划编制过程仅仅是一种研究、一种分析、一种建议和一种规定，只有将这种规定和建议同规划实施追踪过程对接起来，才能构成一个系统完整的规划全过程，这种全过程规划就是土地利用总体规划编制与实施追踪一体化的过程。这种一体化过程包括三个方面：1.规划“政策”化。规划在未进入实施前，不管实施可行性看起来有多强，都只能是停留在文字（图件）化阶段。规划的政策化过程就是将土地利用总体规划文本中的各种规划目标、各类实施措施等变成政府的政策加以实施。2.谋划与决断的相互监控。土地利用总体规划是区域社会经济发展用地的咨询服务系统，主要通过探讨各种土地利用问题，对土地利用系统进行综合分析，向政府针对具体土地利用问题提出多个理念，多个规划方案。也就是说，土地利用总体规划只担任“谋士”的角色，最后的决断权在政府决策者。只有真实反映某一时期区域经济社会发展用地需求的规划才是好的规划，才能在实施过程中，不断促进地区经济社会发展。3.动态化的追踪管理。规划作为对未来多种可能性的描述，在实施过程中不可避免地会遇到这样那样的问题，需要经常在实施过程中加以调整，也就是对规划实行动态式追踪管理，对区域土地利用状况、土地规划执行状况等进行动态监测。

三、新一轮土地利用总体规划编制与实施的具体建议

(一)坚持为以保护耕地为主线的规划目标不动摇，重点兼顾土地空间布局，土地生态环境规划目标

实践证明，在土地利用总体规划中，坚持以保护耕地为主线的功能定位，是符合我国人多地少、农用地特别是耕地不足的基本国情的。国土资源部就第三次土地利用总体规划的修编，也提出了严格保护耕地特别是基本农田是修编的首要原则。

土地的空间布局首先就要考虑农用地布局尤其是耕地布局，主要是基本农田布局问题。基本农田布局就要根据我国未来人口高峰期，综合考虑城镇发展体系和城镇用地规模，科学地确定。参照英国的作法，在大城市周围修建绿化带，作为隔离地带，可以有效控制城市外延，对保护城市郊区耕地起到了很好的作用。这样确定的基本农田不会轻易被占，不会造成对基本农田投入的浪费。除划定的基本农田外，其他一般农田改设为农业调整区，把合理布局，突出区域特色，大力发展区域化、专业化、集约化较高的农产品生产基地作为规划的一项重要内容，并根据集约利用的原则进行集中布局。只要是不破坏耕层，在指标上不限制，可根据实际情况在农业调整区进行安排，视为符合规划。其次要考虑建设用地的布局。建设用地布局主要是城镇体系布局，在规划中，从统筹区域、统筹城乡的空间均衡理念出发，使人口、经济、城镇的分布与环境、资源的承载能力相协调。要考虑哪些地方适合扩大城市规模，适合进一步聚集人口，哪些地方不适合进行大规模开发和建设，而是需要进行保护和恢复，甚至疏散人口，这些问题都需要通过加强发展规划的空间引导和约束功能来予以解决。

在新一轮土地利用总体规划编制中，要考虑由于规划实施而产生外部性作用。一般而言，正的外部性应当得到补偿，负的外部性应当赔偿，不能以牺牲环境、牺牲子孙后代的利益为代价来换取一时的经济增长。

（二）改革僵化的指标体系，构建刚、弹性互补的规划指标

要改革目前僵化的指标体系，根据新形势的需要，应把指标分成强制性指标、指导性指标和机动性指标。强制性指标主要包括耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地面积、城镇建设用地规模等指标。这部分指标需要无条件地实施，如规划应明确规定在空间上需要进行严格保护和管制、严格禁止开发建设的区域和地段。指导性指标主要包括农业结构调整指标(设施农业、畜禽饲养和养殖水面等农业用地占用耕地指标、生态退耕)、土地资源生态保护、林木覆盖率等指标。这些指标主要是为农业结构调整、生态保护需要，具体实施是由相关部门实施。机动性指标主要针对一些定位随机性较大的、零星或突发性建设项目而设置，因其建设用地数量及位置难以准确预测，用机动指标进行调节。在规划的建设用地指标中，增设适当比例的机动指标，以保证一些特殊用地的需要。根据各地实际情况，这部分指标可以是规划期规划建设用地增量的10％~20％，由各级人民政府机动调整，增强规划的可操作性，但这些指标不能随意突破，这些指标都要由上级土地管理部门和用地审批部门同意与备案。

（三）建立规划修编的公众参与制度，提高规划的开放程度

公众参与规划编制是规划编制人性化的要求，有利于增强规划本身的综合性，为规划实施创造良好的社会环境。公众参与的方式应根据规划编制不同阶段的特点，采取行之有效的参与方式，注重实效。政府应制定相应的法规，规定土地利用规划中公众参与的组织设置、参与形式及参与步骤，确保公众参与的合法性，保证公众参与层面广、参与活动贯穿规划编制全过程。市级规划采取了吸收各相关部门及其专家参与专题研究、方案论证的方式，专题研究吸纳了土地管理部门、学术研究机构的观点，规划方案综合了部门发展意见，活跃了学术探讨氛围，探索出顺应城市经济发展、又不违背国家土地政策的规划方案和实施保障措施。县级规划将采取部门提出行业规划、县主要领导参与规划方案审查等公众参与方式。乡级规划的公众参与主要表现为乡镇提出地方建设发展设想，对实施涉及到农民切身利益的项目(如居民点调整、土地开发整理、生态退耕等）的安排广泛征求村民委员会和村民意见等。

（四）坚持“以人为本”的规划理念，同时做好土地资源的供需预测工作

坚持“以人为本”的规划理念，就是要以党的十六届四中全会提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展”的科学发展观为指导，改变过去单纯追求经济增长、忽视资源保护的规划理念，把土地生态环境保护和提高耕地质量纳入规划目标体系。要转变土地资源利用方式，变粗放、掠夺性的消耗模式为集约和永续利用模式，以实现经济的持续增长。

坚持“以人为本”的规划理念，要吸收国际国内先进的规划理念，如全球化理念、社会化理念、外部性、资源禀赋、理性发展理念等。这里着重介绍一下理性发展理念。理性发展理念在20世纪90年代初由美国的建筑师创立，在学院派的理论学说基础上，形成理性发展政策。理性发展理念符合可持续发展原则，是可持续发展在现实条件下的具体实践。理性发展作为一种与市场机制相对应的政府宏观调控职能，主要是通过法律、财政、金融、税收等手段对土地开发和利用的过程与模式进行管理，以控制城市蔓延，提高土地的使用效率，实现城市的理性发展。笔者认为，对于我国人多地少的国情，适当控制城市发展的规模是必要的，理性发展理念值得借鉴。

针对上轮土地规划土地供需预测，特别是建设用地偏差较大的情况，笔者认为，在研究方法论的同时，主要做好土地供需预测的调查工作与基础数据的收集工作，做到定性与定量、主观与客观的统一。这是因为基于数理统计的方法论并不完全能够反应现实情况，除了基础数据的准确之外，还要通过实地调查来检验，这往往是以往规划容易忽视的环节。

（五）完善土地利用总体规划实施的监控体系

“三分规划，七分管理”，在土地利用总体规划管理过程中，编制是基础，审批是保证，实施是最终目的。首先，要加快相关法律法规的立法步伐。抓紧制定《土地规划法》《土地用途管制法》等项法律法规，在这些法律法规中应着重明确土地利用总体规划的权威性，一切土地利用都应在土地利用总体规划的框架内进行。其次，要建立起由政府、公众和规划师三位一体的群体决策支持系统，其组成结构可以是各占1/3。决策支持系统对规划的实施起决定作用，既对政府的寻租行为起到约束和制约作用，也可以对个人和单位的土地利用行为和方式进行监督。第三，要建立完整的规划编制评估体制。通过建立“规划编制――实施――评估――调整”，修订一套完整的规划体制，解决“重编制、轻实施、缺评估、泛调整”的问题，建立规划的监督检查、动态监测和反馈修改机制。第四,建立规划的动态化追踪管理机制。充分应用各种技术手段，对区域土地利用状况、土地规划执行状况等进行动态监测，及时发现问题，反馈问题，解决问题。

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[关键词]农用地 分等成果 土地利用 总体规划

[中图分类号] F301.23 [文献码]C [文章编号] 1000-405X（2013）-7-17-2

农用地分等成果能够全面反映农用地质量，是落实土地基本国策，促进耕地保护由数量管理为主向数量、质量、生态管护相协调转变的直接依据。上海市新一轮土地利用总体规划修编在坚持节约集约用地原则，控制建设用地规模和土地供应总量的同时，如何把数量与质量结合起来，有效的保护耕地，是必须解决的重大问题。农用地分等定级成果不仅可以反映耕地质量的优劣，而且不同层次的成果可以反映耕地不同层次的粮食生产潜力，可以为土地利用总体规划修编提供参考。

1基本农田的概念及其划定意义

基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定不得占用的耕地。基本农田划定可以依据农用地的等别，将一定的耕地选择地划为基本农田，基本农田划定就是对耕地进行特殊的保护。科学合理地划定基本农田对于巩固基本农田保护制度、有效保护耕地、稳定农业生产，促进社会经济的可持续发展起到十分重要的作用。在实际的划定过程中，要综合考虑农业专项规划、耕地的质量要求、农田保护政策等方面，对耕地入选基本农田的过程进行系统地分析。

2基本农田划定与农用地分等的关系

基本农田是耕地中的精华，代表耕地质量的最高水平，质量水平是耕地能否入选为基本农田的首要因素。影响耕地质量的因素很多，耕地本身自然质量水平，如地形地貌、土壤肥力、土壤环境等对土地影响很大。因此，科学划定基本农田保护区时，需要对这些因素进行具体评价分析，获取耕地的质量等级。

农用地分等理论与方法就是农用地质量评价理论与方法。农用地分等是从农用地自然、利用与社会综合等方面对农用地质量进行的综合评价。其中，农用地自然质量等指数反映农用地的自然质量水平，农用地利用等指数反映农用地平均利用水平，农用地综合等指数反映农用地的经济效益水平。因此，农用地分等理论与方法可以为耕地入选为基本农田的评价提供技术指导，农用地分等成果可以作为基本农田保护区划定的质量依据，农用地分等与基本农田保护区的科学合理划定联系紧密。但是，基本农田保护区划定所需质量依据与农用地分等成果又有差异。

基本农田的划定实践既受耕地自然质量、社会利用水平、经济效益等因素影响，又受到行政政策、法律法规等硬性规定约束，甚至受到土地管理者观念、意识等主观因素限制，为保证基本农田保护区划定的合理性和科学性，需要对以上因素进行定性和定量相结合的综合分析。定量评价是基础，定性分析是重要补充。此外，农用地分等成果是代表过去至现在的农用地等别，不代表农用地未来的质量等别，而农用地随着社会经济的发展，低等农田通过改造可以转为高等别的农田，对于这部分农田应划入基本农田。

综上所述，基本农田保护区划定的质量依据与农用地分等成果的应用既有联系又有区别。这就要求在应用农用地分等成果划定基本农田保护区时，一方面要充分借鉴农用地分等成果，另一方面要对农用地分等成果进行技术改进。

3基本农田划定的技术思路

基本农田划定主要是满足我国未来人口和经济对农产品需求，保证农业生产和我国粮食安全，为国民经济持续、稳定、快速发展起到保障作用，其关键是保护农用地的生产能力。生产能力不只是现时的生产能力，还包括潜在的生产能力，即未来可提高的生产能力。

基本农田划定的技术思路为：利用农用地分等理论、方法及其成果，对农用地自然质量等指数和利用等指数进行测算，并采用频率直方图法对农用地自然等别和利用等别进行划分，以农用地分等成果为基础，对行政区内所有耕地进行基本农田划定。基本农田保护数量的确定，可采用根据行政区内各等别耕地的面积，从高等别向低等别逐步累加，当自然等别的累加耕地面积大于或等于（相当） 基本农田保有量时，该累加面积即可定为基本农田面积，以避免用一个统一的基本农田保护率来确定各区域基本农田保护数量指标的不合理性。在基本农田划定过程中，当等别较高的农用地数量不足耕地保有量时，可把低等别农用地划入基本农田，把农地质量提高潜力较大的农用地也应该划入基本农田。

4金山区基本农田划定结果评价

4.1金山区农用地等别分布概况

根据上海市房地资源局的有关要求，金山区房地局于2006年11月份开展了本区基本农田划定工作，形成了金山区基本农田划定图形数据（Shape格式）。把金山区分等结果与基本农田划定结果叠加，得到了金山区基本农田划定的农用地等别分布状况数据。

金山区共划定基本农田28880.85公顷，自然质量等别、利用等别统计分别如表1、表2所示。

4.2 金山区基本农田划定评价

从基本农田划定的自然质量等面积分布情况来看，金山区基本农田划定过程中，把自然质量等别较高的农用地优先划定为基本农田。其中最高等16等农用地95.14%划为了基本农田，14等和15等所占各自等别面积总数的比例也高达70%左右，而低等别（12等、13等）的农用地划为基本农田的比例相当小。这样，基本农田中自然质量等14等以上的农用地占到基本农田总量的99.63%。

从基本农田划定的利用等面积分布情况来看，金山区基本农田划定过程中，同样把利用等别较高的农用地优先划定为基本农田。其中最高等14等农用地65.96%划为了基本农田，11等～13等所占各自等别面积总数的比例也高达70%以上，而低等别12等的农用地划为基本农田的比例则仅有15.53%。这样，基本农田中利用等11等以上的农用地占到基本农田总量的91.29%。

从以上分析可知，金山区所划定基本农田中高等别农用地所占比例较高，总体划定与[2005]32号文件相符合。

4.3 金山区基本农田划定的不足分析

从金山区所划基本农田的空间布局来看，基本农田的划定仍存在不足之处，表现有二：

（1）基本农田划定大部分没有分布在主要铁路、公路等交通沿线和城市周边，与“区位优先原则”存在不一致之处。但金山区道路网密集，农村道路网络完善，相比之下区位条件对基本农田利用情况的限制并不明显。

（2）有部分区位条件较好，质量高的耕地没有按照有关法律法规的规定优先划入基本农田保护区。如利用等14等只有67.31%划入基本农田，利用等14等地和15等地有30%左右的耕地没有划入基本农田，从保护耕地质量上来说，并没有合理保护耕地生产能力，这不符合基本农田保护的原则和要求。主要原因是因为部分高等别耕地分布于城镇周围、工业区周边和交通沿线，这些耕地同样是城市可持续发展的战略空间。但划入基本农田的利用等等别较低的农用地可以从加强利用管理措施的方法提升基本农田的质量。

基于自然质量等别和利用等等别划定基本农田具有一定的共性，均是在农用地质量评价的基础上，为划定基本农田保护区面积数量和空间布局提供依据，并且均把等别较高的耕地优先划入基本农田。同时，自然质量等和利用等都注重耕地自身质量，注重耕地的生产能力保护，与基本农田保护内涵、原则具有一致性。但两种方法都很少从社会和生态的角度来综合考虑，故需结合基本农田保护制度、规划等采用定量和定性的手段划定基本农田保护区，使得划定结果更加合理、科学。

5金山区基本农田划定修改建议

金山区基本农田划定在保证了基本农田的同时，做到了“保重点、保近期”的发展思路，但在方法上只单一采用农用地分等成果划定基本农田，过于片面，存在一定的局限性。借鉴国内先进方法和经验，在充分利用农用地分等成果的同时结合实际情况进行适当的修订，采取定量分析为主，定性分析为辅的方法划定基本农田。现从以下三方面对金山区基本农田划定提出修改建议：

5.1 建立更加全面基本农田划定评价指标体系

耕地数量和质量是动态变化的，经济发展、城镇化、政策等对耕地变化都有重要的影响，进而一定程度上影响基本农田保护区的划定。在划定基本农田过程中，明确基本农田的内涵，强调基本农田与一般耕地的内在地力的差异性，明确基本农田与一般农田所处的区位不同，基本农田的划定体现出一定的人地关系。因此，基本农田划定应以农用地分等成果为基础，综合考虑社会经济发展和生态环境要素，建立包括耕地质量状况、耕地区位条件、耕地社会属性和政策属性等在内的综合评价指标体系，这对于提高基本农田划定的科学性和合理性有重要意义。

5.2 进一步提高基本农田中高等别农田的比例

农用地等别反映了农用地利用水平的空间分布规律，它考虑的是在当地实际光、热、水等气候条件和人们现有利用水平下农用地所具有的生产能力。在确定基本农田保护数量时，应明确基本农田区域内的耕地应是优质的耕地，而非低劣的耕地。因此从保护耕地数量和质量的角度，应提高金山区基本农田中高等别的比例。

5.3 处理好基本农田保护和经济建设的矛盾

城市周围、交通沿线一些区位较好，质量较高的农用地往往由于城镇、项目、工业区的时序发展而被占用，这与基本农田划定原则和内涵相冲突。考虑到非农建设对土地区位要求高，而对地力则没有什么要求。因此，在供需分析的基础上，建设用地扩展确需占用农用地的，在考虑区位条件的同时，尽量占用自然质量较低的农用地，将质量较高的分等单元优先划入基本农田保护区。

参考文献

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关键词：村级土地利用规划；公众参与；系统论

中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2015）09-2293-04

经过三轮土地利用规划的编制与实施，中国土地利用规划已建立了一套较成熟的规划体系，可依据规划范围和层面将其分为全国、省级、市级、县级和乡镇土地利用总体规划五个层次[1]。其对土地资源的宏观调控、管理和保护起到了积极作用。但随着社会经济建设的进一步发展，现行土地利用规划体系在土地微观管理、规划深度[2]以及与相关规划协调等方面的不足开始显现[3]，如当前农村居民点中存在许多闲置地甚至“空心村”的现象，村镇建设用地利用率较低，集约化水平不高，村镇生态环境被破坏[4]。因此，为更好地发挥规划的控制和引导作用，落实土地用途管制措施，促进土地资源的科学利用[5]，在现行土地利用规划体系的基础上，在更大比例尺和更小范围内进行村级土地利用规划具有现实意义[6]。而村级土地利用规划更注重可操作性，更注重村域产业发展、生产管理、经营管理和土地利用管理的有机结合[7]，因此村级土地利用规划的编制、实施与村民利益息息相关，公众参与成为开展村级土地利用规划的必然趋势。

1 村级土地利用规划中公众参与的内涵及必要性

1.1 公众参与的内涵

在中国土地利用规划的术语中，公众参与被定义为“规划区内有关部门和公民参与规划的过程”。在西方，公众参与是现代规划的一条基本原则，比如加拿大安大略省对土地利用规划规程中有关公众参与的解释是“同规划区有关的公民亲自参与规划过程，而不是只对已定决策做出反应”[8]。由此可见，规划的公众参与不仅包括了参与范围、参与人员、互动过程及参与结果，更为重要的是公众参与贯穿于整个规划的编制和实施中，而不是一种事后的参与过程。因此，公众参与村级土地利用规划内涵应为：同规划区有关的村民参与村级土地利用规划编制和实施的全过程，而不是只对已定决策做出的反应。

1.2 公众参与村级土地利用规划的必要性

首先，公众参与村级土地利用规划的必要性是由村级土地利用规划的性质决定的。中国的五级土地利用总体规划体系的编制和实施多数是一种自上而下的过程，属于集权式管理体制。土地利用规划一般直接由国土管理部门组织自身力量或委托设计单位来编制，再组织政府的相关部门参加会审，普遍存在公众参与不到位的情况，还处在“象征性参与”阶段[9]。而村级土地利用规划作为中国五级土地利用总体规划的补充，更注重村域范围内土地利用系统的良性循环，更注重可操作性，如划分土地利用片等[10]，更注重村域产业发展、生产管理、经营管理和土地利用管理的有机结合[11]，因此公众利益的体现也最为集中，故而村级土地利用规划更需要强调公众的参与。

其次，公众参与村级土地利用规划的必要性是由村级土地利用规划的功能及作用决定的。编制并实施科学合理的村级土地利用规划是保障中国城镇化水平不断提高的重要手段之一[12]，同时也是确保社会主义新农村建设有序用地的基础，有利于提高村级土地集约利用程度和利用效率，促进村域经济的可持续发展[13]。无论是城镇化的发展，还是社会主义新农村的建设，都关系到当地农民的切身利益，因此需要建立以当地村民为主体的新的规划理念，将村级土地利用规划工作建设成为政府与公众的互动行为，建立一种开放的公众参与的村级土地利用规划制度[7]。

2 村级土地利用规划中公众参与系统内部作用机制分析

公众参与村级土地利用规划是一项系统工程，采用系统论方法，借鉴城市规划中的公众参与系统[14]，可将村级土地利用规划中公众参与系统分为三个子系统，即实体系统、制度系统和意识系统，如图1所示。

实体系统是农村基础设施及经济发展水平的综合体现，其包括农村的交通、通讯和居民的收入水平等，是公众参与村级土地利用规划的经济基础；制度系统是公众参与村级土地利用规划所依据的法律、规章、制度、条例等，是公众参与系统正常、高效运行的制度保障；意识系统是公众参与村级土地利用规划的积极性、主动性、能力、素质等的综合表现。这三个子系统之间并非相互孤立，而是紧密联系的。其中实体系统是基础，其反映了农村的经济发展程度，是公众参与村级土地利用规划的最根本因素，它决定了公众参与村级土地利用规划的制度系统，进而决定意识系统，最终决定公众参与村级土地利用规划的效果和效率；制度系统是公众参与村级土地利用规划的最主要因素，其健全、科学、合理与否直接决定了意识系统的强弱，并对实体系统具有反作用，会制约或促进实体系统的发展；意识系统由实体系统和制度系统共同决定，对它们又具有反作用，其可以直接影响制度系统，且作用力较强，而其对实体系统的作用一般会通过制度系统间接传递过去，同理，实体系统对意识系统的决定作用一般也是通过制度系统来起作用的。

3 公众参与村级土地利用规划的完善

现阶段中国村级土地利用规划的公众参与系统尚不成熟，存在公众参与程度低、参与对象不具有代表性、公众在规划中的意见和利益没有得到真正体现等问题。结合Arnstein[15]提出的公众参与阶梯理论，可以看出中国现阶段多数村级土地利用规划中的公众参与尚处于前四阶段，即操纵、引导、通告、咨询阶段。为实现中国村级土地利用规划中的公众参与向更高阶段的跨越，本研究拟从上述公众参与的三个子系统出发，论述各个子系统的现状及如何完善各子系统，以完善中国村级土地利用规划的公众参与系统。

3.1 实体系统的完善

就实体系统而言，随着中国社会主义新农村的建设及农村经济水平的不断提高，实体系统不断发展壮大，为公众参与村级土地利用规划提供了经济基础。在已开展村级土地利用规划的地区，如重庆市双溪村、清明村、义乌市岩南村等，或地处城乡结合处，或拥有当地的特色产业，其经济发展水平都相对较高，具备了公众参与实体子系统所需的基本社会经济条件，已能够满足公众参与村级土地利用规划。即实体子系统发展程度达到一定水平后，继续加强实体子系统对于公共参与系统的强化作用有限，因此下文主要考虑从制度系统和意识系统的加强来促进公众参与村级土地利用规划。

3.2 制度系统的完善

就制度系统而言，现阶段中国公众参与村级土地利用规划制度尚处在缺失阶段。就中国现行的土地利用规划体系而言，其尚未出台相关法律，只存在相关规程，导致中国各级土地利用规划只具有法定效力而不具有法律效力。尽管在国土资源部的市、县、乡三级土地利用总体规划编制规程中指出，市、县、乡三级土地利用总体规划应依据公众参与的原则进行编制，但目前中国的村级土地利用规划只是在重庆市、浙江省等开展了编制试点工作，村级土地利用规划的标准尚未形成，进而导致在村级土地利用规划编制与实施的过程中，公众参与没有完善的制度子系统支撑。因此制定村级土地利用规划相关编制规程乃至法律，并明确公众参与是村级土地利用规划的重要组成部分，成为保障公众参与的必然途径。其具体措施主要应从以下三个方面考虑。

首先应明确公众参与在村级土地利用规划中的地位与权利。在村级土地利用规划的各个环节中，例如编制、审批和实施必须做到公众代表参与，且公众代表必须是由村民公平选举产生，而非由政府、村委会甚至个人指派产生的。没有公众代表参与的村级土地利用规划将不得审批通过。其次公众代表必须拥有充分的表决权。即公众代表能够自由自愿地表达自己的观点和想法，不受任何单位或个人的胁迫。同时，村级土地利用规划的内容必须是当地村民可理解的，公众代表有权利否决自己无法理解的内容。最后公众代表要有监督的权利。监督权利包括全过程监督和结果监督，且监督的方式应该是多样化多途径的，包括电话、网络等方式来表达公众的意见。同时处理意见的时间要限制在合理范围内，处理结果要对公众公开，要从程序上保障公众的参与权与知情权。

3.3 意识系统的完善

就意识系统而言，现阶段中国公众参与村级土地利用规划的意识淡薄。追根溯源，其主要是由缺乏积极性、统治及被统治意识浓厚、市场经济不够完善三方面原因造成的[16]。下文将从以上三个方面论述如何提高公众参与村级土地利用规划的意识，并完善意识系统。

首先就缺乏积极性问题而言，目前村民多认为规划是政府的工作，对关系自己切身利益的事认真对待，而对涉及公共利益的事较少参与[17]。因此村民应树立主人翁观念，并用真正的主人翁态度来对待村级土地利用规划。与此同时，当地村委会应加强公众参与的宣传力度并适当采取激励措施[18]，使广大村民明确参与村级土地规划的目的、意义以及和他们自身的利益关系，达到使村民把村级土地利用规划看作是对关系到自己切身利益的事认真对待的目的。

其次就统治及被统治意识浓厚的问题而言，中国传统社会是建立在家国同构、家国一体之上的，并以家族为本位，以血缘关系为纽带而形成的父系家长制、宗法关系及宗法等级社会制度，由此造成施政者统治意识浓厚，人民被统治意识浓厚的传统思维[10]。因此，需要当地政府及村委会树立建设服务型政府及服务型村委会的思维，并且需要村民由“臣民”思维向“公民”思维转变[19]。

最后就市场经济不够完善而言，其导致个体在经济活动中获得的独立意识和平等意识不足，使得其在政治生活领域里不具有足够的独立意识和平等意识，进而导致村民参与村级土地利用规划意识不到位的问题[20]。但随着十八届三中全会提出“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，中国社会主义市场经济体制必然会越来越完善。因此只有当地政府认真切实落实党的十八届三中全会精神，逐步使市场在资源配置中起决定性作用，广大村民在政治生活中的独立意识及平等意识才会随之逐步提高，公众参与村级土地利用规划的意识子系统才会愈加完善。

4 结论与讨论

村级土地利用规划是中国现行土地利用规划体系的延伸，属于实施型规划，其关系到规划地区广大村民的切身利益。在村级土地利用规划的编制和实施过程中落实公众参与，在实体系统日臻完善的基础上，逐步完善公众参与的制度系统和意识系统，有利于促进公众参与向更高层次发展，有利于切实保护广大农民的根本利益。然而，由于现阶段中国村级土地利用规划的编制只在重庆、浙江等地展开了试点工作，还未广泛展开，且村级土地利用规划的标准尚未形成，因此公共参与村级土地利用规划的方法还有待专家学者的深入探讨和实践论证。

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篇11

关键词：土地资源；土地利用规划；调查

中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-24-95-1

1 土地资源调查与土地利用规划概述

通过土地资源调查和土地利用规划调查能够对一个地域的农业自然资源做出综合评价，从而判断一个地区的自然生产潜力。通过土地资源调查能够更加清晰地了解一个地区的土地资源情况，从而能够更加合理地制定土地资源开发计划，提高资源利用效率。从现代化的发展角度来说，土地资源调查和土地利用规划工作是基础，通过系统化的全面调查，能够明确各项工作的开展进程。从土地资源的开发角度来看，土地资源调查和规划是实现资源优化配置的关键，土地资源调查是多种农业自然资源的综合，也是最终开展土地利用规划的基础和前提。

土地利用规划是土地资源调查的直接应用成果，土地利用规划主要表现在对土地的空间形式、承载方式以及用途等方面综合分析土地的利用目的，从而能够以最佳的结构比例及最佳的组合方式实现土地资源的利用。通过土地资源利用的规划能够增强土地利用的效率，在土地资源的开发利用过程中避免盲目性，从而提高资源利用的效率，使得土地利用规划更加科学合理。行之有效的土地利用规划首先要从国家、集体及个人的实际需要出发，其次是要与当前的社会科技水平和经济发达程度相吻合，再次是要综合考虑土地的实际情况，避免过度开发，四是要制定出系统的综合计划并且考虑突况的应急处理措施。

2 土地资源调查与土地利用规划的主要内容

基于土地利用规划的基本目标，土地资源调查主要应该包含三个主要内容，分别是首先要明确土地资源的开发利用现状，其次是要调查土地资源的开发利用现状，尤其是要对土质进行勘测，再次是要综合调查社会、经济、技术的实际条件和环境。土地资源的基本情况不仅反映了土质情况，还反映了长期以来的社会历史演变，是对生产水平和人类对自然改造的客观反映。从土地利用现状的调查来看，是要通过调查来了解土地的开发程度，只有基于土地利用现状的土地利用规划才是科学合理的。土地利用现状的具体内容应该从土地利用的结构、土地利用的方式以及土地利用的空间布局来综合考虑。土地利用现状的调查途径主要是通过土地利用现状图、土地利用现状调查表来实现的。

土地质量的调查是对土地开发潜力的深入考察，是土地生产能力和综合属性的综合体现，也直接表现了土地各个要素之间的综合特征。土壤的综合质量会直接影响土地利用规划的结果。土地质量调查是土壤本身特性的调查，这与该地域的光、热、水直接相关，不同的光热组合之下会形成不同的土壤特征。土地质量调查还需要对土地类型的相关组合进行描述，分别是对土壤的酸碱度、土壤肥力以及土层的厚度和坡度、高度等进行综合调整。

土地资源调查的第三项内容便是土地利用的社会条件、经济条件以及技术条件的调查，即主要综合考虑土地的周边环境情况进行深入分析和调查。社会需要是首先进行土地资源开发的前提条件，土地资源的开发也需要有客观的经济和技术条件支持，从供需环境、价格因素以及市场环境等方面综合考虑土地资源开发的可行性和价值。总之，通过土地资源调查能够为土地利用规划提供依据、奠定基础，是土地资源开发的关键和前提。

3 土地资源调查与土地利用规划的应用意义

随着人口的增长，人类生存的空间日渐狭小，土地资源的重要性也更进一步地凸显出来。土地资源的研究开发起源相对来说比较晚，从国内外的研究成果来看，还没有形成系统化的研究成果，因此使得土地资源调查工作的开展面临诸多难题和挑战，但土地资源的开发和研究终究会是一个长期性的持续工作，必然会得到越来越广泛的应用。土地资源调查和土地利用规划调查的应用目的是明确的，其最终目的在于通过土地资源调查能够对一个地区的土地资源状况作出评价，并且要结合当地政治、经济、社会以及技术等多种因素对自然资源进行综合考虑。土地资源调查与其他自然资源调查是相辅相成的，共同组成了一个系统，是国家规划资源配置重大决策的关键性依据。土地资源调查与土地利用规划之间也具有直接的联系，土地资源调查是土地利用规划的前提和基础，只有基于土地调查的土地利用规划才是符合实际应用情况的，才能因地制宜。土地资源调查和土地利用规划的调查能够减少在土地资源开发过程中的决策性失误，避免出现过度开垦或资源利用不合理，与周围环境不协调，破坏自然环境的情况。

参考文献

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[3] 张睿.可持续发展理念下我国土地资源利用的法律规制[D].福州大学，2005.

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关键词：土地；利用；规划；环境；评价

中图分类号：F301 文献标识码：A

所谓土地利用规划环境影响评价指的就是我们在对环境质量进行规划的基础上，必须要按照相关的环境保护的标准进行，并且全面的分析环境影响的规划方案，从而找到影响环境最重要的原因，并且从中找到在规划方案当中存在的一些问题，从而对土地利用规划进行有效的完善，确保方案可以全面的实施，并且对环境进行保护措施，起到一个协调发展的作用。在现阶段，由于我国对环境评价已经开始全面的开展，并且是有计划的进行，但是，从何时起成为一个应解决的重要问题，从源头上来降低土地利用所造成的不良影响，应用科学的规划去进行评价就显得特别重要了，也是值得我们关注的。

一、土地利用规划的重要意义

在我国近些年以来，由于土地利用所突显的环境问题已经更加的明显突出，而研究环境影响评价也已经在土地资源管理当中持续研究不断的一个重要课题。在这其中，规划评价的最终结果就是需要把对环境因素的纳入到土地规划的过程当中，从而建立起以社会综合环境和经济发展机制的一种决策。此外，我们也要更加全面的分析土地利用规划环境影响评价，从而找出保护生态环境以及节约土地资源最重要的一种方法，其意义是非常重要的。所谓土地利用规划也就是说在未来的时期内在一定的区域内要安排和计划好土地利用的有效性，这也是主要根据了社会发展经济以及土地所特有的性质对其资源进行合理的分配，再应用综合的技术措施组织好土地的经济技术。土地利用规划一般是按照等级层次进行划分，包括了土地利用的详细规划、总体和专项规划等，如果是根据区域性质进行划分，一般包括有自然区、经济和行政区，也包括有跨区域的规划。如果是按照深度进行规划包括有土地利用设计、规划以及施工等。我们所指的环境影响评价指的就是在建设以及规划项目当中，会存在对环境造成的一些影响因素，从而对其进行有效的评估和预测，从中找到可以预防以及降低影响的一些有效措施，再对其进行监测。在这其中，对于环境影响评价我们通常会分为影响预测、质量评价以及影响后的一些评价，在这三者当中，其过程还是以循环补充为主。由于评价的对象有所不同，所以对环境的影响一般也可以分为规划影响以及政策影响、项目影响等。它们之间的主要关系是以决定项目和指导规划为主，而它们最重要一个目的就是为了可以达到目标的实现，所以，环境影响评价是最高层次的一种评价，也是最有意义的一种评价。

二、对环境产生的影响

（一）我们在进行规划时，由于城镇建设在不断的扩大，所以就会占有用了一部分的农业生态用地，从而就会对部分生态环境造成一定的影响。此外，由于人口在不断的递增，同时也加快了工业化发展，对于生态环境也会造成很大的压力。

（二）经济在发展，交通设施建设也在不断的增加，对此，在建设的过程当中就会造成水土流失，再加上车辆排放的尾气当中会有大量的有害气体，这就是给土地造成酸化作用，污染源严重，给公路环境造成很大的影响。

（三）在土地规划当中，我们会采取相应的措施来治理水土流失问题，保护生态环境保护的最有力方法，尽量对环境以及生态环境进行有利的保护，有计划，有规范性的来实施，优化生态环境达到一个理想的布局规划，有效的控制好水土流失问题，尽量恢复破坏掉的土地，并且达到有效的复垦，治理污染的环境问题。在对城镇进行规划建设时，一般会为一级和二级的保护区，从而可以建设一个环境敏感区。在实施的过程当中，必须不能对生态环境造成不利的影响，严格按照国家的保护标准来实施，从而有效的降低对生态环境的影响。

（四）在土地开发的过程当中，我们必须要有条理的进行，对道路、水利以及田地等方面需要综合的整治，并且要全面的对生态环境进行有效的改善，必须要降低自然灾害的发生率。然而，我们在土地开发当中，对生态环境会造成很大的影响，一方面是由于土地平整在一定程度上会改变植被以及地形地貌的格局，把生物种群更为简单化，破坏了农业的生态结构，使其出现了不稳定的情况，另外是对水利建设、农田道路等造成了一定的破坏，由于要应用大量的砂石材料，所以就会破坏自然的生态环境，也会改变它的结构，非常不利于系统的稳定性。

三、评价的意义

土地利用规划环境影响评价指的就是我们在对环境质量进行规划的基础上，必须要按照相关的环境保护的标准进行，并且全面的分析环境影响的规划方案，找到影响因素，其最终的目的也就是为了找到最不合理的环境目标，规划出最有效的措施。

（一）土地利用规划来评价环境影响时必须要更为完善的对方案进行规划。并且把环境影响评价放在已经形成的参与阶段，在早期就可以从建设以及从保护生态环境的角度来规划，从中准确的分析研究出最为有效的可执行方案，从中也可以更深入的对其改善。在规划的同时，我们所注重的一个核心问题并不是在规划后的理想环境，更主要的是必须要从源头上来降低影响作用，要更为充分的考虑到环境与土地利用之间的关系，涉及到的规划环境问题，是否达到了科学的合理性。

（二）环境影响评价主要是对区域的生态环境进行划分，主要是从环境的目标、环境的现状基础上进行更为全面的分析，如果在规划方案当中存在的一些潜在影响，必须要控制在一定的范围之内，同时也要制定出可替代的措施方案，消除不利因素的重要影响。此外，也要做好协调、改善和预防工作，充分的制定出有效的解决方案，从源头上降低问题的发生。

（三）在规划的土地利用当中，我们需要合理的配置利用土地资源，这是作为必要的一种手段，在保护生态环境以及在建设当中有着重要的作用。所以，影响评价当中就必须要从保护环境以及规划建设的角度来观察，并且也要结合经济发展计划，把更多的建设项目统筹应用在其中，全面的建设生态环境保护，促进可持续的发展效应。

结语

在我国在很早以前，便已经开始把建设项目作为评价环境影响的相关法律进行有效的制定，但是，受到了经济活动的规模以及范围在快速的增加，在一些城市规划相对较不合理，这就对社会环境造成了很大的影响，问题也越来越严重，对此，只有更为有效的对土地利用规划进行环境评价更为全面的研究分析，并且从中找到在规划方案当中存在的一些问题，从而对土地利用规划进行有效的完善，确保方案可以全面的实施，并且对环境进行保护措施，起到一个协调发展的作用。

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【关键词】土地利用规划；环境影响评价；监测；跟踪评价；公众参与

一、土地利用规划中进行环境影响评价的意义

（一）是解决我国当前严峻生态环境形势的必由之路

我国的发展现状也如同发达国家早期一样，经历着社会经济发展过程中以牺牲环境为代价换来的经济大发展。目前我国已经逐步实现由粗放式发展向集约型发展的转变，在这个转变过程中必然要求对当前严峻的生态环境现状加以改变。土地利用带来的环境问题是我国当前众多环境问题中较为突出的一项，因此，土地利用中进行环境影响评价是构建和谐社会、促进社会可持续发展的必要手段，对社会各方面发展都有很深远的现实意义。

（二）适应了当前土地规划环境现状的改革的要求

当前，我国土地问题较多，如水土流失严重，山体滑坡、土地荒漠化、珍惜动植物生存的湿地日益减少等等，都必然要求在土地利用中进行环境影响评价，合理利用土地，减少对环境的影响。由于多年的粗放式经济发展，对环境问题的认识不深刻，新时期必然要以环境影响评价为突破口，土地利用中让环境保护观念深入人心。

（三）有利于促进土地恢复，改善生态环境

很多地区为了实现经济发展，大力将宝贵的农田资源用于工厂建设、地产开发等项目，严重缩减了我国耕地的有效使用面积，对国民经济的健康发展造成了不利影响，在土地利用规划中进行环境影响评价，有利于实现土地恢复。

二、土地利用规划环境影响评价若干问题的思考

（一）土地利用规划环境影响评价的评价范围问题

当前土地利用规划环境影响评价的评价范围比较狭隘，主要评价建设项目可能对环境产生的影响，针对这种影响必须采取什么样的措施等等。在建设项目可行性研究初期，开始工程项目建设之前对潜在环境影响进行评价，缺乏长远的总体规划，单一地考虑了土地使用后的影响，没有对项目建设前的环境进行评估，没有对建设过程中可能产生的环境影响进行评估，没有将项目建设前后的环境进行比较分析。

（二）土地利用规划环境影响评价的评价层次问题

我国目前土地利用规划环境影响评价的评价层次主要集中在建设项目对地表水源的污染，项目建设产生的废弃对大气环境的影响，建设项目完成后对周围居民是否产生噪声影响，对土壤是否有相关污染等等。只是单纯从建设项目本身去考虑这种潜在的环境影响，而没有从整个生态环境出发，系统性的评价建设项

目对环境整体带来的全局性和宏观性的改变，没从维护生态系统的完整性方面评价。

（三）土地利用规划环境影响评价的框架建构问题

目前，土地利用规划环境影响评价的框架建构只是单纯的借用其他相近学科的研究成果，许多土地利用规划环境影响评价的框架只是理论上较为成熟，在实际应用中还很青涩，建立的很多框架不能有效解决土地利用规划环境影响评价中的多方面问题。

三、土地利用规划环境影响评价的原则及主要环节

（一）土地规划环境影响评价的原则

为了保证评价效果，土地利用规划环境评价需要遵循下列三个基本原则。

1、在实施过程中必须关注生态环境影响评价，而不能仅仅考虑对环境污染的影响，必须综合从各个方面共同分析，统筹兼顾。

2、土地利用规划是一种综合的土地利用规划，应该能够反映出影响的宏观结构调整、土地利用布局，土地稳定性和完整性的维护生态系统。

3、环境影响评价的土地利用规划，作为一种战略环境影响评价，必须建立在生态环境现状规划面积、环境目标的基础上，分析评估并制定方案，减缓不良环境造成的不利影响。环境影响评价土地利用规划可以充分考虑替代，从不同角度出发解决遇到的问题。

（二）土地利用规划环境影响评价的主要环节

1、土地规划环境评价资料收集环节

初期资料收集环节主要包括评价方案设计、收集法规资料和规划分析三方面。评价方案设计要进行环评工作的的总体设计，编制评价大纲，并明确需要解决的主要问题，评价方案的设计要组织专家进行反复论证。收集的法规资料包括国家、省、市土地利用政策和法律法规，以及环保、国土等部门现状等资料。规划分析主要包括：概述、规划、协调和规划环境分析的合理性。规划背景主要是分析土地整理规划的规划、计划、关键领域，规划目标、划分重点项目和重点项目的分析尤为重要。

2、土地规划环境分析、识别和预测评价

土地规划环境影响评价在初步收集材料后，需要进行环境预测评价，包括分析规划区域的社会经济发展水平、气象水文特点和农业生产基础设施等情况，明确生态建设与环境保护的重点。通过规划环境影响评价，认为规划方案存在不利环境因素。有效缓解措施一般有：预防措施，减少措施，救济和恢复措施，将环境影响的土地整理规划方法直接或间接地分解为若干具体的项目或计划，所以在进行环境影响识别时，然后，根据这些经济行为产生的环境影响进行识别。

3、土地规划环境影响的综合评价

土地规划综合分析指标法预测及图层叠置法预测的结果，地区的主要项目包括图层叠设置方法，用于主要的分析影响区域生态环境。对提出的土地整理规划，根据以下形式的给定评价结论：通过规划或继续履行规划、编程环境是可行的，工作程序和内容不同的规划评价过程，只有做好这一步才可能真正实现评价效果，不浪费前面的工作投资，并为后面的工作做好铺垫，也是环境评价工作的核心环节。

4、土地规划环境影响的监测及跟踪评价

土地规划环境评价在进行过后，还需要进行跟踪评价，这不仅仅可以保证评价效果的可信性，还可以根据发现的问题优化评价方法。

四、做好土地利用规划环境影响评价的几点措施建议

（一）提升土地利用规划环评公众参与度

土地利用规划是协调政府、企业以及公民个人等多方利益的行为，其本质是对未来土地利用方式的提供一种较为完善的选择模式。因此，鼓励更多的利益相关者参与到土地利用规划环评中，有利于提高规划制定的合理性和科学性。

（二）加快土地利用规划环评技术规程编制

制定将土地利用规划环评引入到土地利用规划编制中的技术方案。通过环境影响评价清单法、公众参与法等快速土地利用规划环境影响评价，将土地利用规划转变为“决策前评价”；在规划中，考虑环境影响因素因子，将环境影响评价纳入到土地利用规划编制过程中，实现“同步决策”；在规划编制后，进行土地利用规划环境影响做预测分析，为环境影响评价的实施提供保障。

（三）出台土地利用规划环评行业标准

实行严格的土地利用规划环评制度，就需要再在全国或者区域范围内出台一定的行业标准，规范土地利用归化环评行业行为，否则现行的制度实施起来没有强有力的依据做保障，会影响行业发展，不仅难以取得预期效果，还会把土地利用规划环评当成了“走过场”，增加政府负担不说，还起不到预期效果。

参考文献：

[1]袁冰.土地利用规划环境影响的相关问题分析[J].全国商情・经济理论研究，2009.5.

篇14

关键词：土地利用；规划；环境影响；评价研究

中图分类号：P285文献标识码： A

一、土地利用规划中进行环境影响评价的必要性

1、是解决我国当前严峻生态环境形势的必由之路

我国的发展现状也如同发达国家早期一样，经历着社会经济发展过程中以牺牲环境为代价换来的经济大发展。目前我国已经逐步实现由粗放式发展向集约型发展的转变，在这个转变过程中必然要求对当前严峻的生态环境现状加以改变。土地利用带来的环境问题是我国当前众多环境问题中较为突出的一项，因此，土地利用中进行环境影响评价是构建和谐社会、促进社会可持续发展的必要手段，对社会各方面发展都有很深远的现实意义。

2、适应了当前土地规划环境现状的改革的要求

当前，我国土地问题较多，如水土流失严重，山体滑坡、土地荒漠化、珍惜动植物生存的湿地日益减少等等，都必然要求在土地利用中进行环境影响评价，合理利用土地，减少对环境的影响。由于多年的粗放式经济发展，对环境问题的认识不深刻，新时期必然要以环境影响评价为突破口，土地利用中让环境保护观念深入人心。

3、有利于促进土地恢复，改善生态环境

很多地区为了实现经济发展，大力将宝贵的农田资源用于工厂建设、地产开发等项目，严重缩减了我国耕地的有效使用面积，对国民经济的健康发展造成了不利影响，在土地利用规划中进行环境影响评价，有利于实现土地恢复。

二、规划环境影响评价的意义

1、有利于克服项目环评的不足，成为实施可持续发展的有力手段

规划环评使得在决策的“上游”就能充分考虑到规划的实施可能对环境造成的不利影响，从而为减缓措施的制定留有更大余地，而不是到了“下游”的项目实施阶段或实施之后去弥补出现的问题；规划环评还能考虑到项目环评无法考虑的多个项目的累积环境影响，能对一些大型、累积的环境问题作出预测。可以说，规划环评把可持续发展的理念从抽象、宏观的战略落实到了可操作的具体项目上，因此规划环评是实施可持续发展的有力手段。

2、推进土地利用总体规划的科学性、综合性和战略性

土地利用总体规划是土地利用管理工作的“龙头”，由于我国人多地少的国 情，在实施土地利用规划时注重对土地的保护显得尤为重要。在规划实施过程中， 随着宏观环境的变化、社会经济发展规划的调整及执行过程中可能出现重大的问 题，我们需要对战略目标和战略方案进行及时调整，不断收集、分析战略实施过 程中反馈的各种信息，科学的遇见和把握发展动态，以提高规划的科学性和战略性 ，达到规避风险的目的。同时实施战略环评，注重经济、社会和环境的协调发展，综合考察规划实施所带来的经济效益、社会效益和生态效益的高度统一， 使土地利用的效益发挥到最大值。

3、有利于促进土地利用的可持续发展

可持续发展关注土地利用的经济、社会和环境效益三者的综合发展，是一条综合的可持续发展的道路。随着中国人口数量的不断攀升，城市发展及工业用地的规模不断扩大，土地利用需求和供给之间的不平衡愈来愈大，亟需对土地资源的使用进行科学的有利于建立环境与发展的综合决策机制。

三、土地利用规划环境影响评价的理论基础

目前,规划环境影响评价最重要的理论基础是可持续发展理论与规划环境评价。土地可持续利用的思想与可持续土地利用理论,由印度农业研究会(ICAR)、美国研究中心共同组织的首次国际土地持续利用系统研讨会、美国农业部(USDA)在1990年2月在新德里正式提出。不断提高环境承载力与人类生活质量是其未来目标,满足其需求能力的土地资源前提是满足当代人需求而又不损害后代，正确实施提供重要的指导是可持续土地利用理论为土地利用规划环境评价方式。可持续发展理论是核心，重要手段依托规划环境影响评价是实现可持续发展的基石,可持续性是从环境角度衡量规划实施后资源的整合,得出符合我国可持续发展要求的补救措施、减缓与替代方案,提供环境依据是实施土地利用规划的终极目标,社会可接受性在土地利用规划中体现。

四、对我国土地利用规划中环境影响评价的重要指标体系分析

在这个具体的指标评价体系中，我们主要应该遵循几个不同的原则，首先是科学性的原则，也就是说我国土地的利用规划的环境方面的具体影响都应该具有比较明确的科学内涵，比较好的度量性，只有这样才能更好地在各个地区之间进行综合的比较。其次是综合性以及主要的成分性，也就是我们土地的利用规划方面的影响都应该与规划包括相应的项目相联系，并且积极做好各个方面的综合分析以及考虑。第三个方面是可操作性，这主要是土地利用与规划方面的具体影响从国民经济的统计数据或者是相关的部门资料之间进行筛选考虑。第四个方面是动态性，这一点主要是因为我国的土地利用的规划环境影响评价的复杂性或者是公众参与的反馈信息不断进行补充来达到最终完善的程度。

在对这些都有比较切实的了解之后，我们就要积极构建评价的指标体系之间的联合框架了，常用的方式主要是进行加权的比较方法、可持续发展能力方面的评价方法、环境的承载能力方面的评价方法以及最后的对比分析方法。

五、土地利用环境影响评价所存在的问题

1、我国现行土地规划环境影响评价只限于小区域范围

目前土地利用规划对环境影响的探究着重于小区域尺度范围上，考虑较多的则是土地用地性质变化或土地利用对土壤、水质和地质酸碱度等的影响。只能在一个很狭窄的空间去评价土地利用规划对当地环境所造成的影响，因此，仅靠这些方面的研究结果很难进行大范围区域影响的研究。

2、缺乏相关预防或减轻负面影响的措施。

预测、评估结果，对于不同的土地利用规划的情况，所提出得预防或者减轻环境负面影响的措施，这是环境保护评价规定中的重要内容之一。但是很多战略性的环境影响评价，只是在评价结果中提出相关内容，而具体用什么策略来解决这方面相关难题缺少专门的研究。其实土地利用规划环境影响评价所面临的问题异常杂，需要我们科学探究土地利用规划环境影响评价方法，探究土地利用规划对环境质量所带来的各方面影响，在探究进程中要善于利用环境科学、可持续理论、地质环境学、生态学等相关学科所得出的理论成果，进行全面的探究与综合分析。

3、我国土地规划利用环境影响评价体系缺乏系统性

到目前为止，土地规划利用环境影响评价体系还没有形成统一、普遍的共识，所以人们迫切需要对土地规划利用环境影响评价进行更深入的研究、进而建立科学合理地评价体系。然而，我们需根据不同层次、不同类型的土地利用进行规划，采取不同的评价标准，这是我们在进行土地规划利用环境影响评价探究中所应注意的问题。以后的评价体系标准更应涉及多层次、多因素影响、具体问题具体分析，这样才能更科学更合理地对土地规划利用环境影响进行评价。

六、做好土地利用规划环境影响评价的几点措施建议

1、提升土地利用规划环评公众参与度

土地利用规划是协调政府、企业以及公民个人等多方利益的行为，其本质是对未来土地利用方式的提供一种较为完善的选择模式。因此，鼓励更多的利益相关者参与到土地利用规划环评中，有利于提高规划制定的合理性和科学性。

2、加快土地利用规划环评技术规程编制

制定将土地利用规划环评引入到土地利用规划编制中的技术方案。通过环境影响评价清单法、公众参与法等快速土地利用规划环境影响评价，将土地利用规划转变为“决策前评价”；在规划中，考虑环境影响因素因子，将环境影响评价纳入到土地利用规划编制过程中，实现“同步决策”；在规划编制后，进行土地利用规划环境影响做预测分析，为环境影响评价的实施提供保障。

3、出台土地利用规划环评行业标准

实行严格的土地利用规划环评制度，就需要再在全国或者区域范围内出台一定的行业标准，规范土地利用归化环评行业行为，否则现行的制度实施起来没有强有力的依据做保障，会影响行业发展，不仅难以取得预期效果，还会把土地利用规划环评当成了“走过场”，增加政府负担不说，还起不到预期效果。

结束语

土地利用总体规划环境影响评价工作面对的问题非常复杂，涉及面非常广泛，产生的影响非常的深刻，随着环境与生态问题的加重，国家对环评工作尤其是土地利用总体规划的环评工作越来越重视。而目前土地利用总体规划环境影响评价的理论还很不成熟，还需要更多的理论创新与实例研究分析，逐步完善土地利用总体规划环境影响评价方法体系及指标体系。

参考文献

[1].吴克宁.关于土地利用总体规划环境影响评价的思考[J].资源・产业,2012,7(1):39-43.