乡镇土地规划精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇乡镇土地规划，期待它们能激发您的灵感。

篇1

在城镇化建设进程日益加快的今天，建设用地的短缺的形势更加严峻，而统筹规划作为提高土地利用率的主要手段，其面临沉重的任务，并对乡镇土地规划工作提出了更加苛刻的要求。虽然，各个地区依照国家标准编制了相应的土地利用规划，但仍然存在许多问题，迫切需要解决。

一、乡镇土地规划存在的问题

1.1规划方案单一

在第二轮土地规划修改和整编中，依据国家的相关要求来对用地规划进行设置和详细划分建设区，虽然增加了规划的灵活性，但因物质条件、人力资源、资金、科学技术等多项内容的制约，使得原本繁琐的土地利用问题太过简单，加之规划自身具有一定的制约性，部门规划仅仅制定了一种实施方案，且尚未编制针对性的预案。一旦物质条件等制约因素发挥作用，将会导致规划无法有效实施。部分政府忽略土地规划，且乡镇抱着应付的态度，单纯地分解上级指标，形成了土地规划工作脱离现实生活的局面，大大降低了指导作用。

1.2缺乏创新性以及可操作性

在土地规划工作中，片面强调评价，过度关注农业用地评判，忽视资源整体优化，忽略空间布局，其中在未来项目中表现得更加突出。因土地规划缺少创新性，各部门之间衔接不到位，固步自封，观点陈旧，大大阻碍了项目的开展，体现不出来土地规划的合理性和现代性。另外，部分乡镇土地规划缺少对当地民俗风情的考虑，导致地方特色不明显，缺少可操作性。

1.3部门之间衔接不到位

部门之间衔接不到位主要体现在地方政府引导力度不足、落实不到位、规划不完整和沟通不良等方面。国家针对乡镇土地规划工作在交通运输、生态环保以及水利资源等方面提出了具体的要求，保证有效衔接，然而在具体的规划工作中存在较多的随意性，待土地规划批准通过后，一些乡镇重新进行乡村规划工作，再次开展集镇规划。同时，这两者还和乡镇土地规划存在衔接不到位的问题，有些甚至将基本农田作为乡村建设目标，使得基层执法人员面临较大的操作难度，群众极度不满，干部不认可。上述规划的不协调引发了一系列矛盾，制约了规划工作的正常开展，最终无法实现预期目标。还有一些规划刚刚审批完，需要重新修改，外加规划严肃性的制约，导致部分项目无法实施，毫无规划指导意义。

1.4乡镇建设实施困难

在乡镇土地规划工作中，虽然不同级别部门协调工作，且人民群众也有所参与，但在实施环节却存在地方政府片面关注文明建设、重视招商引资等事项，忽略意义深远、经济利益不明显的工程的建设，例如，在美好乡村建设工程。在其建设过程中面临较大的土地调整问题，村干部对这一问题均持有回避态度，群众建房需求比较严苛，形成了一种房屋建设依赖公路修建的局面，犹如一条线，失去了乡村建设规划的意义。

二、做好乡镇土地规划工作相关建议

2.1制定规范化的技术标准

依照当地社会政治、经济水平、文化建设等众多影响因素，着重探究乡镇发展态势，借助先进的方法深入研究、科学分析，编制合理的动态可行性规划。通过动态方法来分解规划，同时，每一阶段应配有清晰的任务指标和可行的预案，从而无论出现何种情况均可正常实施规划，全面彰显规划的发展性和指导性。因此，各级主管部门应积极组织工作人员，仔细研究，编制科学的技术标准规划，通过实践活动，不断优化，最终形成健全、成熟的土地规划标准与规范。

2.2建立规划监管机制

现阶段，我国经济正处在高度发展时期，城镇建设进程较快，只有依托实际情况，不断整改土地活动，才能确保土地规划的正常开展。虽然，每一年国土督察局均会按照常规对土地利用情况和管理水平进行检查，但是还应围绕规划实施编制完整的长效机制，主要包含政府机构主导、部门监管、人民群众参与、及时公开内容。只有这样，才能确保土地规划按照正常轨道不断实施。乡镇土地规划具有繁琐性，且十分紧迫，还要求应具有发展性。因此，规划人员应推陈出新，认真学习理论知识，主动参与学术研讨会，掌握最新技术，切实提升规划水平，全面保障规划质量，进而促进地方经济增长，有效维护人民群众的切身权益。

2.3做好各个部门衔接

在乡镇土地的实际规划和管理活动中，充分利用先进方法，进而提高土地利用率，增加管理活动的规范性。乡镇土地规划不仅是调整和控制土地利用率的有效手段，还是乡村建设工作正常开展的重要保障。在乡村建设过程中，应有效完成规划建设工作、合理规划村庄格局，严格遵循因地制宜原则，灵活应对村转改造问题，禁止一刀切，固定的建设规划不便于实施操作。同时，还应合理衔接集镇、乡村和乡镇规划，确保规划的效力，一旦通过批准，则应全面实施。各地政府应参照实际情况，逐步开展一户一块田工程，并提高土地流转速率，这在某种程度上可促进乡村建设工作的开展。

2.4加大监管力度

2.4.1优化土地管理。在土地管理工作中严格遵守“有效调控、改进结构、有效利用、集中集约”的原则，严格遵守政策法规和经济体制，确保土地规划处于正常轨道，进而构建一套健全的监管体制，以免在规划实施出现中断的现象，恰当运用先进技术，构建合理的数据库，针对规划实施编制科学的查询体制和可行的检测制度，确保乡镇土地规划的正常开展；

2.4.2强化监管。在落实乡镇土地规划阶段，提倡构建综合性工程，在该工程中依托乡镇政府，以乡村为基本单位，坚持业务部门的引导，全体村民均参与；提倡当地政府在年度考核指标中，将违法用地治理情况和违法建设整改效果列入其中，并以此为依据来开展评优评先活动，采用一票否决体制；提倡参照土地违规处理规范，着重监管乡镇政府，加大监管力度，将耕地保护情况列入干部考核指标中，签订合法的目标责任书，一旦出现违规违法现象，严肃处理相关责任人，进而提升国土监察工作的权威性，获得更多人的认可。只有有效结合疏通和堵截，才能保障乡镇土地规划的正常实施，严抓违规违法现象和规划落实情况，有效利用土地资源，降低土地几率，实现当地经济的健康、稳定发展。

结语

篇2

关键词:土地利用规划乡镇综述国内

中图分类号:F301 文献标识码:A文章编号:1007-3973(2010)08-134-03

我国土地管理法规定了地方各级人民政府编制土地利用规划的责任,目前随着省、市、县级规划指标分解工作的逐步完成,乡镇土地利用规划将进入实质性的编制阶段。截至2006年底,我国有19369个建制镇和14119个建制乡。从行政级别来看,乡镇虽然其处于中国政府中的最低层次,但其在规划体系中的作用还是不容小觑。客观地讲,乡镇土地利用规划编制水平直接关系我国土地利用规划体系的牢固与否,对于自上而下编制土地利用规划及系统开展土地的调查、登记、统计、评价等工作发挥着非常重要的基础性作用。为此,在新一轮乡镇规划即将全面开始编制时期,本文通过梳理相关的文献和专著,尝试对乡镇土地利用规划的已有研究和实践进行细致的回顾和总结,以期为新一轮乡镇土地利用规划的编制提供些许借鉴和帮助。

1乡镇土地利用规划的地位和特点

目前,在我国的五级土地利用规划体系中,乡镇土地利用规划处于最低一个层级,国家、省、市、县四级规划的目标、任务和各项控制指标最终都必须通过乡镇土地利用规划得以落实。因此,乡镇土地利用规划具有重要的地位与特点。沈曙文认为与县级规划相比,乡镇土地利用规划是实施土地用途管制最直接的依据,应具有更强的可操作性。欧名豪认为乡镇级土地利用规划处于规划的最低层次,属实施性规划,其内容应能达到控制性详细规划的要求,应为用地管理提供直接依据。徐邓耀等认为乡镇土地利用总体规划与国家、地市、县市级土地利用总体规划相比,具有难度大,工作量大,定性、定位、定量要求高的特点。

与其他级别规划相比,乡镇土地利用规划作为用地控制管理直接依据的“刚性”要求与其可操作性等要求的“弹性”之间的矛盾更加严重,为此部分学者也对乡镇土地利用总体规划“刚性”与“弹性”相结合的问题做了初步的探索和研究。

此外,诸多学者还直接或间接地理清了乡镇地处基层所具有的技术、人才、资金等劣势及由此导致的基础资料不足的特点对于乡镇土地利用规划的影响。但总的来讲,缺乏一个统一的界定标准,地位也相对模糊。

2乡镇土地利用规划的任务和内容

根据《土地管理法》的相关规定:乡镇土地利用总体规划的主要任务是划分土地利用区,确定每一块土地的用途。据此,不同学者又做了诸多阐释:

王万茂认为乡镇土地利用规划是在县级土地利用规划分区的基础上落实分区界线和区内每一块土地的用途,进一步的指出乡镇土地利用规划要制定分区土地用途管制规则并统计不同用途土地面积。沈曙文认为乡镇土地利用总体规划的编制应进一步强调“四定”,即定量、定位、定性、定序,“四定”是乡镇土地利用总体规划四项不可缺少的内容。欧名豪认为乡镇级规划的重点应是在县级规划总量控制与用地分区控制的基础上进行详细的土地用途编定,但在用途编定时应避免把用途划分得过细,为市场调节留下足够的空间。

则结合“四定”的方法,在农用土地适宜性评价的基础上,综合考虑县级规划的指标安排及当地的自然条件和经济社会发展状况,对重庆市江津区李市镇土地进行土地利用分区规划和研究探索。

乡镇土地利用规划成果的重要表现是乡镇土地利用规划图,乡镇规划图是土地用途管制最基础的图件和直接依据,是规划任务和内容得以实现的重要工具和保障。然而现实中乡镇土地利用规划图编制水平总体不高,突出表现为数、图、表、文不一致等;由于规划操作性不够以及随意修改也导致规划内容和任务落实的不够理想。

3乡镇土地利用规划编制的阶段和方法

对于乡镇土地利用规划的编制阶段和方法选择,代表性的学术观点主要有以下几种:沈曙文认为“四定”既是乡镇土地利用总体规划四项不可缺少的内容,又是乡镇土地利用总体规划编制的四个具体步骤和方法。徐邓耀等则认为乡镇级土地利用规划编制应与乡镇基本农田保护规划同步进行,相互协调。为此,在各乡镇编制规划之前,县规划组应完成全县人口时空分布预测,主要部门用地需求预测,土地生产力诸要素预测,土地详查及土地利用现状分析资料、图件,土地适宜性评价及功能利用分区,土地利用结构调整思路与目标设想并制作乡镇土地利用总体规划编制的技术指南。

王静认为,由于规划区范围、规划对象的不同以及内容侧重点和深度有别,因而编制乡镇级土地利用规划的模式、方法等都不尽相同;并在海口市乡镇级土地利用规划编制时,按照距离城市远近和性质不同等将乡镇分为不同的类型城市扩散型、服务城市型、农业型,进而分析了各类型乡镇的土地利用特点、规划编制指导思想和编制规划内容等。

在王静研究基础上,邓晶认为城市扩展型乡镇土地利用总体规划的重点是合理安排和布局建设用地及其配套设施用地,农业型乡镇土地利用总体规划的主要任务是农业用地以及农业生产配套设施的安排,生态保护型乡镇则应当利用“反规划”的理念。

童菊儿、吴次芳认为分为乡镇级土地利用规划的编制分为四个阶段:准备阶段、资料收集分析阶段、规划编制阶段、上报审批阶段。

尹凌等认为可达性作为反映区域土地利用状况、居民生活质量和社会公平性的重要指标,如将其应用到乡镇土地利用总体规划方案的分析与评价中,可以从时空角度量化规划对农村居民出行可达性的影响状况,辅助规划者和决策者科学决策。

石英、程锋认为遗传算法是一种辅助乡级土地利用规划的有效优化方法,并针对乡级土地利用规划中如何将确定的土地利用数量结构方案优化配置到具体的地域空间,提出了辅助产生可供选择的乡级土地利用规划空间布局方案的数学模型和遗传算法求解方法。

4乡镇土地利用规划制图问题

乡镇土地利用规划的最终落实需要体现在图件上面,为此童菊儿、吴次芳认为基础图件应采用1∶5000或1∶2000的变更调查图,同时增加地形图制图的部分要素,如地形、地貌、建构筑物界线等,在此基础图件上进行乡镇土地利用总体规划图的制作;规划图件为便于管理可以采用1∶5000或1∶10000的比例尺。

而目前乡级规划图件的比例尺一般为1∶10000,这主要是考虑到要充分利用土地利用现状调查成果;从多年的实践来看,万分之一比例尺的图件显然还达不到按图审批用地、划用地红线的程度。此外,由于规划基础数据不实以及规划技术手段落后、人才资金限制等原因,造成规划图件、表格和文字说明与实际数据等不一致。这就使规划编制的科学性和合理性得不到保证,对于规划的有效实施十分不利。

针对以上问题,彭芳对于乡镇土地利用总体规划图的编制方法进行了深入探讨,着重论述了利用GIS技术编制乡镇土地利用总体规划图的步骤和方法,重点讨论了如何在文图对接中做到图数一致,并以重庆市江津区26个乡镇土地利用总体规划编制进行了深入细致的实证分析。

5乡镇土地利用规划与城镇规划的协调问题

“政出多门、协调不畅”一直是中国各种规划在落实过程中遇到的最大障碍,乡镇土地利用规划亦不例外。欧名豪强调乡镇级规划是村镇居民点规划与乡镇土地利用规划的基层融合点,为了从体制上保证规划体系的整合与协调,必须要对目前的城镇规划与土地管理,建议尽快将乡镇一级的村镇建设部门和土地管理部门合并,把矛盾消除在基层。

童菊儿、吴次芳认为城镇总体规划和土地利用总体规划的衔接,主要应解决基础数据包括城镇现状用地规模、人口、城乡用地规模、图件等的衔接问题。

刘志刚认为由于多数小城镇总体规划是在投入少、无体系规划指导、无相应基础资料、无专业技术人才的情况下各地各自为政形成的,在时效、空间与实际存在较大偏差,加之基层土地利用总体规划编制技术力量的薄弱,这就使土地利用总体规划在积极与小城镇总体规划互相衔接中难免存在弊端。

李伟芳认为乡镇级土地利用总体规划与城镇总体规划不协调的原因是五个“不一致”:规划的指导思想不一致、规划的用地分类标准不统一、规划在建设用地规模的定位上不一致、规划人均建设用地标准不一致、规划城镇人口统计口径不一致;认为“两规”衔接主要内容包括经济社会发展目标、基础设施布局、城镇规模的定位、村庄撤并和整理等方面,衔接途径包括提高土地利用总体规划的法律地位、统一资料口径、实现资料共享、统一规划编制的指导思想、加强城镇建设部门与土地管理部门的配合等。

6前两轮乡镇土地利用规划的评价

蔡玉梅等认为我国五级土地利用规划体系中各级规划理应具有不同的目标、内容、方法和保障手段,然而现实中是各级规划在内容上层次性不突出、职能分工不明确,大多是宏观上过细、微观上过粗。

童菊儿、吴次芳认为目前乡镇土地利用规划存在诸多不足如缺乏明确的编制技术的思路、缺乏技术操作规程和技术要点提示、编制规划的基础条件差、规划的科技含量低、城镇总体规划和土地利用总体规划衔接困难重重等。林素容也认为目前乡镇土地利用规划存在诸多弊端,如权威性不够、基础图件和资料不实、刚性强、与其他规划协调不足等,建议更新规划理念、加强规划衔接、促进公众参与、提高技术如GIS应用水平等。

郑伟元等认为各级规划的编制采取自上而下、上下结合的办法,主要指标自上而下逐级分解下达,指标的确定实行从严控制的方针,使得规划缺乏弹性和应变能力。刘志刚则认为由于客观上的需要、主观上的促进以及制度存在缺陷等原因导致小城镇土地规划跟着项目走。

郭春华等认为由于基层土地管理技术、条件的限制导致地籍资料的准确性、连续性、系统性都比较差,同时乡镇土地管理水平不高、土地利用现状调查工作滞后,这些都导致乡镇土地利用规划水平不高;此外乡镇土地利用规划随意调整现象也比较突出。

7小结

虽然乡镇级土地利用规划研究具有重要的理论地位和实践价值,然而遗憾的是学者们对此关注和研究严重不足,以此为研究主题的论文竟不足20篇(依据中国期刊网2009年7月对题目中含“规划+土地+乡/镇”的搜索,去除非研究类文章,包括西南大学刁承泰导师2008年四位学生的硕士毕业论文),且研究水平整体不高。王青峰、李光认为由于全国各地乡镇具体情况千差万别,乡镇规划作为我国五级规划体系中重要的组成部分,其编制的理论和技术却往往被忽视。现有的研究还存在诸多不足,未来应在现有研究基础上加强对于乡镇土地利用规划理论和技术的研究,如对于GIS技术应用和制图、数学模型和方法的应用、规划模式、不同规划之间的协调和融合、规划的多目标协调问题、规划弹性与刚性、公众参与、规划后监管与反馈等,从而提高乡镇土地利用规划编制和土地利用管理水平。

参考文献:

[1]中华人民共和国行政区划(2006年)[EB/OL]省略/yange/2006.htm#tj.

[2]王万茂.定性、定量、定位、定序关于乡(镇)土地利用规划思路的新思考[J].中国土地,2002,(06):21-23.

[3]沈曙文.乡镇土地利用总体规划中“四定”的内涵及方法[J].中国土地科学,2000,14(3):27-30.

[4]欧名豪.土地利用规划体系研究[J].中国土地科学,2003,17(05):41-44.

[5]徐邓耀,翟有龙,李朋东等.乡镇土地利用总体规划编制实用技术[J].四川师范学院学报(自然科学版),1996,17(2):86-94.

[6]戚海英.乡镇土地利用总体规划“刚性”与“弹性”研究[D].西南大学硕士学位论文,2008.

[7].乡镇土地利用总体规划中的分区研究以重庆市江津区李市镇为例[D].西南大学硕士学位论文,2008.

[8]王静.关于编制乡镇土地利用总体规划模式的探讨-以海口规控区为例[J].中国土地科学,2000,14(3):41-45.

[9]邓晶.乡镇土地利用总体规划的实证研究以重庆市江津区双福镇为例[D].西南大学硕士学位论文,2008.

[10]童菊儿,吴次芳.乡镇土地利用总体规划编制技术探讨[J].中国土地科学,1999,15(03):128-132.

[11]尹凌,李满春,陶冶.乡镇土地利用总体规划对农村居民出行可达性的影响研究[J].地理与地理信息科学,2006,22(1):62-66.

[12]石英,程锋.基于遗传算法的乡级土地利用规划空间布局方案研究[J].江西农业大学学报,2008,30(04):380-384.

[13]郑伟元,唐程杰,肖霖等.县、乡土地利用总体规划编制的新思路及问题探讨以北京市大兴县为例[J].中国土地科学,1999,13(03):15-17.

[14]彭芳.乡镇土地利用总体规划图的编制方法探讨[D].西南大学硕士学位论文,2008.

[15]刘志刚.“小城镇土地规划跟着项目走”之我见[J].小城镇建设,2004,(06):76.

[16]李伟芳.乡镇级土地利用总体规划与城镇总体规划衔接的若干思考[J].宁波大学学报(理工版),2001,14(3):47-50.

[17]蔡玉梅,郑振源,马彦琳.中国土地利用规划的理论和方法探讨[J].中国土地科学,2005,19(5):31-35.

[18]杜莺.完善我国土地规划体系的探讨[J].国土资源科技管理,2005,22(06):36-39.

[19]林素荣.乡镇土地利用规划完善与实施探讨[J].全国商情??经济理论研究,2007,(05):113-114.

篇3

关键词：土地利用规划乡镇建议

中图分类号： F301.0文献标识码：A 文章编号：

规划是人类社会最基本的活动形式之一，是对客观事物的未来发展状态进行预选的安排和设计，并给出未来行动路线的过程。由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序的土地利用规划所组成相互交错且相互联系的系统称为土地利用规划体系[1]。在规划的不同时期、不同对象、不同区域，规划要解决的问题不一样，规划的着重点不一样，规划的内容体系也不一样。

一、国内外土地利用规划体系

（一）国外土地利用规划体系

1、英国的土地利用规划体系。英国的土地利用规划体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划、区级规划组成。国家级规划叫规划政策指南，提出全国性的土地利用方针政策。地区规划又叫区域规划指南，通过召开区域协调会议制定。郡级规划也叫结构规划，由每一个郡级的规划机关在土地测量的基础上，与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、政策及发展的框架结构。区级规划也叫地方规划，是一种详细的发展和实施规划[2]。

2、美国的土地利用规划体系。美国的土地利用规划体系有三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用地增长管理规划。六个层次是国家级、区域级、州级、地区级、县级和市镇级。县级规划是美国土地规划中的一个重要层次，注重资源经济情况的分析和用地分区的划定。市镇级规划的内容比较具体，属城市规划，并有相应比例的规划图。美国基于可持续发展的土地利用规划设计了保护生态环境、维持生态平衡、提高土地利用效率和控制人口增长的一系列政策[3]。

3、日本的土地利用规划体系。日本国土规划体系分为四级，全国综合开发规划、区域规划、都道府县规划、市村町规划。国家根据《国土综合开发法》（1950年）及其相应配套法规，相当集权的制定全国综合开发规划、大地区和特殊地区规划。都道府县规划即土地利用基本规划，将地域划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护等五种，它落实全国综合开发规划精神，听取市村町的建设要求，起承上启下的作用。市村町根据地方自治法制定规划并听取都道府县的建议。规划内容比较具体，属实施性详细规划，在市村町下还专门设有城市规划与农村土地利用规划，且各市村町的情况差别较大[4]。

（二）国内土地利用规划体系

我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了全国、省、市、县、乡五级土地利用。乡镇土地利用规划处于最低层级，国家、省、市、县四级规划目标、任务、各项控制指标最终都必须通过乡镇土地利用规划得以落实，其内容应达到控制性详细规划的要求，是实施土地用途管制最直接的依据。因此，乡镇土地利用规划具有重要的理论地位和实践价值。

二、现行乡镇土地利用规划存在的几点不足

（一）乡镇土地利用规划编制缺乏技术规范

由于规划区域、规划对象不同，乡镇土地利用规划编制的内容、深度、模式、方法不尽相同，在缺乏明确的编制技术思路和技术操作规程及要点提示的情况下，易导致规划水平不高，规划可操作性不强。

（二）乡镇土地利用规划制图问题

目前，乡镇土地利用规划图件比例尺一般为1:10000，这主要是考虑到充分利用土地利用现状调查成果，但是万分之一比例尺的图件达不到按图审批用地、划分用地红线的程度，而且乡镇土地利用规划图的编制水平总体不高，突出的表现为数、图、表、文不一致，这就使规划的科学性和合理性得不到保证，对规划的具体实施造成影响。

（三）规划间的协调和衔接存在问题

乡镇土地利用规划和城镇总体规划协调与衔接明显不够，主要体现在图件比例尺、图件现实性、城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等方面。

三、乡镇土地利用规划优化完善建议

（一）加强乡镇土地利用规划编制指导

乡镇土地利用规划作为我国五级规划体系中的重要组成部分，应该加强其理论和技术方法的研究，明确规划编制的技术思路和技术操作规程，注重规划人才的培养和技术设备的投入，推进乡镇规划编制与实施的一体化进程。

（二）完善乡镇土地利用规划制图

乡镇土地利用规划的职责是具体落实职能规划的指标，进行土地利用规划的详细设计，做好图件上的定位控制和定量控制，其核心和重要成果就是乡镇土地利用规划图。目前亟需加强GIS技术应用和制图方面的研究，为完善乡镇土地利用规划制图提供技术支持和保障。

（三）注重规划间的协调和融合

当前要做好乡镇土地利用规划和城镇总体规划的协调工作，首先应开展图件比例尺的协调工作，这是两规划衔接的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图，保持图件的现实性，这样才能将用地范围和用地界线协调好。其次要注重在城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等实质性内容方面的衔接。有条件的地区可以组织同时编制这两项规划，统一资料口径，实现资料共享，统一编制的指导思想，加强建设部门和土地管理部门的配合。

参考文献：

1、黄宏胜.土地利用规划体系探讨[J].江西农业大学学报（社会科学版），2003（3）.

2、唐红波.中英土地利用规划比较.[J].国土资源，2004，37（8）.

3、黄伟.现代美国土地利用规划的发展及其启示[J].中国土地科学，2002，16（6）.

4、王静.日本、韩国土地规划制度比较与借鉴[J].中国土地科学，2001（3）.

5、沈曙文.乡镇土地利用总体规划中“四定”的内涵及方法[J].中国土地科学，2000，14（3）.

6、欧名豪.土地利用规划体系研究[J].中国土地科学，2003，17（5）.

篇4

【关键词】城乡规划建设；土地管理；

1.引言

城乡规划建设是政府致力于改善人民生活的一个发展型战略，土地是人类赖以生存的载体，只有将其合理的规划、建设，才能保证城乡规划建设的顺利实施。在整个发展过程中，我们应该充分的吸收先进的科学经验，并不断的进行改革，对于土地管理模式等进行创新，才能更好的使土地发挥应有的价值，提升其整体的利用情况，改善人民生活的环境。使我国经济建设整体迈向新的台阶。

2.城乡规划管理的发展

政府为促进城乡社会、经济、环境的可持续发展，通过制定城乡规划管理制度来保证区域内各项建设活动、土地使用可以进行控制、组织、协调、引导、监测等行政管理。制定的城乡规划管理体制需要以我国基本法律为依据，根据城乡趋势实际发展情况与发展规律进行制定。我国的城乡规划管理体制是从改革开放之后逐渐建立的，在20世纪80年代以前的乡规划管理制度主要是以规划编制方法、规划编制层次两个方面进行的。科学的管理理论不再局限性的从编制方法以及编制层次来制定，主要从行政法规、城乡规划法规、地方法规来制定。

3.城乡规划建设中开展土地管理的重要性

土地问题，是一个具有全局性与战略性的重大社会问题，城乡规划建设管理问题，不仅与每一个百姓的生活息息相关，而且与土地利用的合理、有效性关系密切，同时也关系到国计民生和经济社会的全面协调与可持续发展。随着我国人口的不断增加，土地需求的日益增长，特别是在近几年的城乡规划建设过程中，土地资源成为影响城市、乡镇发展的关键主体之一，许多城市规划建设项目都离不开土地资源的支持，因此在城市和乡村的规划建设中对土地管理的要求也越来越高。土地管理工作能够帮助城乡规划建设提供更好的资源和空间，优化城乡规划设的方案，有助于为人们的日常生活建设提供更好的环境，使城乡规建设向着可持续发展的方向进行。

4.土地规划管理与城乡规划实施之间的关系

在城乡建设进程中土地规划管理同城乡规划二者虽然存在一定的矛盾，然而其实质二者是相互联系的有机整体，只有两者科学、合理地结合应用，才能科学、合理、有效地管理土地。土地规划的合理性、科学性需要以城乡建设为基础，是城市化建设的主要保障；然而城乡规划的前提便是土地规划管理，合理、科学的土地规划管理能够确保土地资源充分利用。

4.1引导资金与资源的合理利用

调整各级干部的政绩考核指标，使得经济发展的规划与建设逐渐转向有利于实现城市高密度与高效率规划和建设，促进自然资源条件与环境承载力能够统一协调。反应公众利益，以社区尺度的居住环境之等作为考核政绩的关键因素，将节能建筑与绿色建筑作为重点发展对象，改造资源浪费与环境破坏的不良习惯，尽可能的保留当地文化，自然遗产。

4.2土地储备工作与城市规划的空间布局导向

城市化进程不断加快，增加了土地建设用地规模。但是，由于土地规划中存在的弊端，导致土地规划还不能对土地储备工作进行科学化指导，因而需要对土地规划工作进行深入研究。对空间布局做出合理规划，并以此为向导。要充分发挥土地储备的重要作用，尤其是在房地产市场和城市规划方面。对于土地规划工作而言，土地储备规划是一项具有创新性的工作，在实际工作中，并无过多可以参考的资料。因而在开展土地储备规划工作时，要充分结合广西的实际土地资源与城乡布局情况，对总体规划和城乡规划工作做出严格控制，并要完善储备土地规划的工作体系，促进空间布局的科学性。

4.3以土地管理为核心，推动城乡规划的科学发展

增减挂钩政策是城镇化建设项目中用地规划的一种科学合理的方式，能够进一步优化城乡结构，促使城乡经济共同发展。在城乡建设过程中，增减挂钩充分应用到拥堵中，从而提供了农村土地利用率，使得分散的农户集中起来了，进一步优化了城乡布局，在确保耕地常应用的情况下缓解城乡发展之间的矛盾。在市场经济环境中，增减挂钩政策的执行过程中可能会同有的农民意见相违背，为了有效解决这一现象就必须制定土地规划管理政策，明确增减挂钩政策的效力，使得城乡规划和土地利用更加科学、合理、规范的开展。立足于当前实际情况，需要适当调整产业发展定位和土地用途定位，保护耕地不被破坏，导农村劳动力科学转移，增强城乡规划的可操作性。

4.4新增建设用地计划与城镇建设用地有序扩张

当前土地规划包括旧城改造和新区扩张两种方式。有效控制新区扩张，提高土地利用率。例如小城镇、开发区建设便能够采用扩张的方式进行城乡规划，对于土地资源有限的大中城市必须严格控制，科学协调旧城改造同新区扩张，调查分析该地区城乡发展情况，控制建设用地量，重点研究规划方案中的土地用途和经济结构，在执行规划前准确区分用地的类型与展的重点，评价集中居中和集中产业等方面执行情况。传统用地管理方法无法对城市规划产生导向性作用，而是偏重数量上的管理，一定程度上加重了新区建设用地不足状况，也使得公共服务设施建设出现滞后。针对以上实际反馈出来的主要问题，将新增建设用地管理作为近期改革的重点内容。以控制用地总量为基础，结合我省各市县建设土地规划要求，不断对土地用地布局和结构进行统筹管理，鼓励农村向城镇集中，产业向园区集中。

4.5拓展土地规划的深度

在规划与实施之间搭建桥梁如果土地规划方案不合理、不完善将会阻碍城乡规划的实施，使得土地资源储备和城乡建设不规范，情况严重将会造成基础设施缺乏，城市功能不足，严重破坏了城市生态环境。为了全面提高城乡规划和土地利用的总体质量和实施效果，需要制定科学合理的土地规划管理，使得土地资源充分发挥其调控和引导的作用，深化土地调控在宏观层次的作用。被城乡规划和土地利用之间的联系为核心，把功能当做根据促使城乡规划的有序开展。详细的内容、确定的用途、完善的政治构成了合理的土地规划，从而确保了城乡规划顺利开展。除了合理的土地规划外，还需要现代化的信息管理方式，增强土地规划的使用效果，降低了成本投入，节约了资源。政府同社会需要科学评估土地规划方案，采用更为县民警的理念把土地规划和城乡规划之间的关系进行有效协调。

5.结束语

随着经济社会的迅速发展，我国城镇化建设建设不断加快，在这一进程中土地资源利用成为了一个重要的问题，怎样充分合理利用土地资源成为了社会各界重点思考的问题。土地规划管理同城乡规划管理两者在实施过程中不仅具有密切的联系，又相互区别，但是怎样协调者之间的关系，促使土地资源充分被利用，同时确保耕地等资源便成为了我们重点研究的课题。所以，针对土地规划管理和城乡规划管理之间的关系进行了深入探究，希望能够对今后的研究工作有所指导。

参考文献

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1.严格保护耕地，特别是基本农田

在新一轮乡镇土地利用总体规划修编时，要把确保耕地总量基本稳定、基本农田面积不减少作为规划修编的前提。严格控制非农建设占用耕地，对于经批准占用耕地的非农建设也要压缩其建设用地规模，并且与开发复垦挂钩，实行占一补一原则，由占用耕地单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦的，也要缴纳相关税费，专项用于耕地整理，开发补充耕地。对于划入基本农田的粮、棉、油生产基地、有良好水利与水土保持设施的耕地、正在实施改造的中低产田，在农地转用审批和土地征收等方面要继续实行严格管理。在乡级土地利用总体规划中，在落实基本农田保护任务，明确划定基本农田保护地块的前提下，可结合新农村建设和土地综合整治项目的实施，划定基本农田整备区，加大土地综合整治资金投入，引导建设用地等其他土地逐步退出基本农田整备区，将零点分散的基本农田集中布局，形成集中连片的高标准粮、棉、油生产基地。

2.严格控制非农建设用地扩张

目前，农村居民点建设普遍缺乏规划，布局杂乱松散，要逐渐对村庄进行规划治理，规划期内各村均不能再扩展居民点用地。要充分利用村内闲散地和旧宅基地，消灭空心村，挖掘内部潜力，提高居民点的集中利用程度，鼓励农民建楼房，充分利用低丘缓坡和荒地，尽量不占或少占耕地。积极推进农村建设用地布局调整，逐步撤并小型村、整理空心村、缩减自然村、搬迁偏远村，进一步优化村庄布局。要加强农村环境建设，农村环境治理涉及大量的宅基地、基础设施用地、公益服务设施用地等，要充分挖掘现有的土地潜力，合理规划。为适应新农村建设要求，在乡级规划修编时，通过农村居民点增减自求平衡，为新农村住宅建设、农村产业发展、农村中小学建设，农村卫生院建设留足空间。对于独立工矿，要优先保障省和国家批准的重点建设项目用地，而且布局要相对集中，共同利用基础设施，达到节约用地的目的。工矿用地内部布局要紧凑，集约利用土地，对土地特别是耕地具有破坏性的工矿企业，如砖瓦窑，要限制其发展。由各种原因形成的工矿废弃地，原用地单位或个人要负责复耕。

3.加强土地开发整理专项规划编制

耕地数量的增加和耕地质量的提高在很大程度上能增加农民收入，改善生活水平。因此在新一轮乡镇土地利用规划修编时，要进一步编好土地开发整理专项规划，更好地适应新农村建设的需要。土地利用要以保护和改善生态环境、防止水土流失、土地荒漠化、次生盐渍化为前提，要因地制宜。在一定耕地数量的基础上，通过耕地质量和生态环境的不断改善，逐步提高耕地产出能力，这才是完整意义上的耕地保护。土地开发整理要本着确保耕地占补平衡的条件下，增加有效耕地面积，提高耕地质量，并正确处理好开发整理与生态环境保护的关系。主要通过退耕还林、还水、还草和盐碱地、沙地的综合开发治理、改造中低产田，有效地增加耕地面积和改善土地生态环境，提高耕地质量和集约化利用程度；大力进行农村居民点整理及对塌陷、挖损、压占废弃土地的复垦以及对沟、渠、路、坎进行综合整理，增加有效土地利用面积；通过规整农田灌溉系统，发展节水灌溉农业，改良土壤，提高土、水、肥的综合利用效率；通过平田整地、归并零星地块，促进土地集中程度和规模经营；通过改善农业基础设施，为农业技术的大面积推广应用创造条件。

4.做好重点项目用地布局

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1　规划基数应“准”

基础数据的准确性是土地利用总体规划(以下简称土地规划)科学性的根基。如果基础数据不准确，规划就像没有根基的空中楼阁。没有规划基础数据的准确性，土地规划就毫无科学性而言。我国第三轮土地规划修编，从2004年开始启动，历经5个年头，基础数据仍然难以明确。各地的土地规划修编采用的基数从变更数据、集体调查数据、第二次全国土地调查数据不等。这也将为土地规划实施监督带来不便。

2　规划编制应“快”

上轮的土地规划已经不能适应新形势的发展，而新一轮的土地规划一直不见结果。几年间，全国各地进行了大量的规划修改，在目前扩大内需的大背景下，大量基础设施建设项目纷纷上马，使规划局部修改更加频繁，有的地方建设用地甚至已经突破了2010年的用地指标。战线拉得过长，既不利于土地利用的管理，也带来了巨大的资源浪费。因此，规划修编必须加快。这也是现代化土地管理的客观要求。

3　指标下达应“活”

省(市)级土地规划是宏观层面的规划。宏观层面的土地规划在落实约束性和预期性指标时，应该机动灵活。表现为两方面：

一是下达建设用地指标时，对于2020年远期目标，不宜下达新增建设用地量以及新增占用耕地和农用地规模的指标。只要能保证国家规定的耕地及基本农田的数量和质量，控制建设用地总规模，完成上级规划分配的土地利用任务和指标，不下达新增建设用地量以及新增占用耕地和农用地规模的指标，不但不违反土地规划的初衷，反而能增强规划的科学性，有利于规划的实施。若盲目下达2020年的新增建设用地占用耕地和农用地的指标，将在一定程度造成城市规划、乡(镇)域规划与土地规划之间难以协调的矛盾，影响规划的可操作性，进而影响土地规划的顺利实施。如再进行修改调整，也将影响土地规划的连续性和权威性。

二是指标分解时，应从全局的角度出发，因地制宜，在行政辖区内实现动态平衡。比如耕地保护率，一些地区在下达耕地和基本农田保护指标时，不考虑各行政辖区内的自然资源条件差异，要求各个辖区都要严格落实指标，人为造成基本农田调到质量较差的位置。

4　乡镇土地规划应“细”

第一轮土地规划基本上没有对乡镇作规划，第二轮规划对于乡镇的土地利用总体规划做的相对较粗，大部分乡镇只有一张1：10000的土地利用规划图，甚至没有规划文本，更谈不上规划说明和其他的研究专题。缺乏深入研究，工作欠佳的规划，在实施上存在一定困难，如：建设用地安排在地质灾害区、纸质1：10000的土地利用规划图无法满足用地审批需求等。这些都在很大程度上影响了规划的实施。因此，本轮规划应严把乡镇土地规划关，切实把工作做细。

5　调控能力应“强” 　 随着土地成为宏观调控的工具，　“地根”比“银根”作用更直接、更有利的优势日益凸显，土地规划的地位越来越重要。但是，土地利用总体规划本身较难发挥宏观调控的作用，必须与年度利用计划结合起来才能发挥作用。因此，要充分考虑我国经济社会发展的阶段和特征，加强土地用途管制规则和规划实施保障措施的理论研究，充分运用土地价格、市场、税收、政策等一系列手段来增强土地宏观调控的能力。

6　公众参与应“实”

上两轮土地利用总体规划，在许多地方都没有公布规划成果，更谈不上公众参与编制过程。由于公众对土地规划的认知程度较差，加上法律意识淡薄。也在一定程度上影响了规划的实施。本轮规划应该切实重视公众参与，通过调动公众参与积极性，加强制度化建设，改进公众参与方式和方法，提高规划质量，逐步把精英规划变成公众规划。

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关键词：土地规划；村镇规划；现状图

新农村建设的稳步推进和规范健康发展，必须以科学的规划为先导和基础。以“全面建设小康社会”为总体目标，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的建设要求，坚持科学发展观，依据国民经济和社会发展规划以及各地有关新农村建设的政策方针，结合当地的自然环境、资源条件、发展水平、现状特点，突出发展生产，统筹兼顾，分类指导，综合部署，逐步完善新农村规划的有关内容，建立健全覆盖农村的规划体系，科学制订新农村建设规划，已成为当前各级规划与管理部门面临的核心工作之一。

新农村建设规划是在现状图的基础上进行的。底图的内容对于规划图的完备性、对比性具有重要影响。以现状图作为规划底图，既可以为各种规划内容在图上转绘提供控制基础，又可以清楚地反映出规划内容与现状之间的相互联系，能直观地看出何时、何地将进行何种建设，使规划的实施更具可操作性。要测制新农村建设规划所用现状底图，为科学规划提供保障和依据，首先要分析和理清规划的内涵、底图规范等问题。本文以新农村建设规划体系中的土地规划和村镇规划（简称“两规”）为例，尝试对这些问题进行综合论述。

1 两规的内涵及联系

土地利用规划和村镇规划作为新农村建设规划体系的重要组成部分，更应引起广泛的关注和重视。究其原因，主要有两方面：一方面，新农村建设离不开土地，使用土地不能没有土地利用规划，因此在新农村建设中，要先行进行土地规划；另一方面，通过村镇规划，可以合理制定村镇布局体系，有效控制农村人均建设用地规模以更好地节约、集约用地，完善村镇基础设施，积极促进村镇经济和其他的建设合理发展。

1.1 乡镇土地规划

土地规划，又称土地利用规划，是对土地资源进行合理组织利用和经营管理的一项综合性技术经济措施。按照我国现行行政区划体制又可将土地利用规划相应地分为全国、省（自治区、直辖市）、地区（地级市）、县（县级市）、乡（镇）等五级[1]。针对新农村建设的要求和需要，要在做好县级以上土地利用规划的基础上，进一步加强和做好乡（镇）土地利用规划。乡镇土地利用规划是根据上级土地利用总体规划的要求和本乡（镇）自然社会经济条件，综合研究和确定土地利用的目标、发展方向，统筹安排田、水、路、林、村各类用地，协调各业用地矛盾，重点安排好耕地和基本农田、村镇建设用地、生态建设和环境保护用地及其他基础产业、基础设施用地，划定土地用途区，合理安排农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩，制定实施规划的措施。

依据规划对象的层次和工作深度，通常可将乡镇土地利用规划进一步划分为乡镇土地利用总体规划、乡镇土地利用详细规划和乡镇土地利用专项规划。土地总体规划是对乡镇区域内的土地利用在总体上的宏观控制和战略安排，具有综合性、长期性、区域性和指导性。土地利用详细规划是在总体规划的控制和指导下，详细规定各类用地的各项控制指标和规划管理要求，或直接对某一地段、某一土地单位使用的土地作出具体安排和规划设计。土地利用专项规划也是在土地总体规划的框架控制下，针对土地开发、利用、整治、保护的某一专门问题或某一产业部门的土地利用问题而进行的规划设计。

1.2 村镇规划

村镇规划，是为确定村镇性质、规模和发展方向，协调村镇布局和各项建设而制定的综合布署和具体安排。由于我国村镇一般包括村庄（基层村、中心村）和集镇（一般镇、中心镇），因此，在规划体系上，村镇规划通常可相应地区分为村镇总体规划和村镇建设规划[2]。

村镇总体规划是对乡镇域范围内村镇体系及重要建设项目的整体布署，其中村镇体系规划具有“准区域规划”性质。村镇建设规划以村镇总体规划为依据，确定镇区或村庄的性质和发展方向、预测人口和用地规模、结构，进行用地布局，合理配置各项基础设施和主要公共建筑，安排主要建设的时间顺序，并具体落实近期建设项目。村镇建设规划是在村镇总体规划的指导下对镇区或村庄建设进行的具体安排，分为镇区建设规划和村庄规划。

两规之间既有区别，又有联系。一方面，二规分属于两种规划体系，在规划的指导思想、主体目标、规划期限、统计方式、管理机构和模式等方面均存在不一致；另一方面，两大规划的编制都是以国民经济和社会发展计划为依据，都以土地合理利用布局为核心，规划成果都落实在“地”上，用“图”加以表示，但在用地方式、分类标准、评价系统上又不尽一致。当前新农村建设中两规之间脱节甚至矛盾冲突的现象比较普遍，迫切需要统一认识、使二者互相协调、有机衔接、彼此制约和互为补充[3，4]。

2 两规底图规范及要求

为规范规划的编制工作、保证规划的科学性和可行性、提高规划的质量、相关部门制定了一系列的规范性文件，其中对两规现状图的要素构成、成图比例尺等内容提出了基本要求，现概括如下：

2.1 乡镇土地规划底图规范及要求

乡镇土地利用现状底图，要求既能反映项目区土地利用现状，又能显示出项目区地形地貌，以满足土地利用项目规划设计之需要，符合空间直观性、可量测性、概略一览性等基本要求。

根据国土资源部颁发的《乡（镇）土地利用总体规划制图规范》[5]，乡镇土地利用现状图主要由以下三类要素构成：

（1）基础地理要素：包括行政界线、政府驻地、高程特征点、等高线与等深线、其他重要地物等。其作用有两个方面：一是作为专业要素转绘的骨架；二是指示专业要素与地理要素之间的关系。

（2）专题要素：包括土地现状用途、大型工矿企业等的范围和名称、乡域及周边铁路、高速公路、国省干道、民用机场、重要港口码头、重要水利设施等。

（3）整饰要素：主要包括注记、图名、图例、比例尺、方位坐标、编图说明、拼接合图表等。其作用是使整幅图要素完备、说明清楚、图示清晰，让人一目了然。

目前，各地乡镇土地利用规划中一般采用1：10000的土地利用现状调查图作为规划底图。事实上，这种比例尺的现状图很难准确、清晰、客观地反映出地块的实际变化和规划情况，达不到按图审批用地、画出用地红线的要求，仅为示意图，在规划的实施中较难操作[6]。因此，有必要重新规定乡镇土地规划图底图的比例尺大小。

为了能在图上把实际变更的最小面积清晰地表示出来，在个别地方已经出现了1：1000和1：2000两种比例尺的工作底图。与1：2000比例尺的工作底图相比，1：1000比例尺的图件虽然图面更详细，但同时图面荷载量也大大提高，而且变更修改也更频繁。这不仅使测量工作量大大加重，而且也使财力、物力的负担加重，并影响成图时间。从目前的实际情况来看，不适宜在我国各乡镇推广。况且就乡镇土地利用规划图件编制的要求和作用而言，1：2000比例尺的工作底图荷载的详细程度已完全足够。因此，我们建议以1：2000作为乡镇土地利用底图的首选比例尺。

2.2 村镇规划底图规范及要求

为规范村镇规划编制工作，建设部于2000年了《村镇规划编制办法（试行）》[2]，该办法在种类、要素构成、比例尺等方面定义和规定了村镇规划现状图的内涵以及有关的绘制技术要求。村镇现状图是用图的形式表示规划范围内村镇建设的现状，分为乡（镇）域现状图、镇区现状图、村庄现状图等三种基本类型：

（1）乡（镇）域现状图：主要包括乡（镇）域行政辖区内农业、水利设施、工矿生产基地、仓储、河湖水系、绿化等土地利用和分布情况；行政区划，各居民点的位置及其用地范围和人口规模；道路交通组织、给排水、电力电讯等基础设施的管线、走向，以及客货车站、码头、水源、水厂、变电所、邮政所等的位置；主要公共建筑的位置、规模及其服务范围；防洪设施、环保设施的现状情况；以及其他需要在现状图表示的内容。

（2）镇区现状图：主要包括行政区和建成区界线，各类建设用地的规模和布局；各类建筑的分布和质量分析；道路走向、宽度，对外交通以及客货站、码头等的位置；水厂、给排水系统、水源地位置及保护范围；电力、电讯及其他基础设施；主要公共建筑的位置和规模；固体废弃物、污水处理设施的位置、占地范围；其他对建筑规划有影响的，需要在图纸上表示的内容。

（3）村庄现状图：可参考镇区现状图所应包含的内容，适当简化。乡镇域现状图的比例尺一般为1：10000，根据规模大小可在1：5000～1：25000之间选择；镇区现状图的比例尺一般为1：2000，根据规模大小可在1：1000～1：5000之间选择；村庄现状图的比例尺一般为1：1000，根据规模大小可在1：500～1：2000之间选择。

目前，国家还没有制定形成统一的规划现状图精度标准。因此，在测制各种规划现状图的实践中，各地要以能满足当地新农村建设的基本要求为原则，结合实际情况和经济能力，参考已有相关国家测量技术规范（如《工程测量规范》、《城市测量规范》等），灵活设置和规定各种比例尺现状图的精度指标[7，8]。

3 结束语

土地规划和村镇规划是统筹新农村建设发展的主要蓝图，而现状图是编制这张蓝图的底图。没有现状图作为底图，规划就是无源之水、无本之木。为快速测制形成高质量的规划现状图，积极发挥测绘在新农村建设中的保障服务作用，本文尝试论述了规划现状图测制的若干问题。当然，这些内容只是初步的和描述性的，旨在抛砖引玉，希望吸引更多的人对相关问题进行更深入的研究和探讨。

参考文献

[1]欧名豪.土地利用规划体系研究[J].中国土地科学，2003，17（5）：41-44.

[2]建设部.村镇规划编制办法（试行）[S]，2000.

[3]张明锋，鲁成树，费罗成，吕军.土地利用规划与新农村建设用地规划协调研究[J].资源开发与市场，2008，24（6）：517-519.

[4]梁湖清，沈正平，沈山.村镇规划与土地规划的比较及协调研究[J].人文地理，2002，17（4）：67-70.

[5]国土资源部.乡（镇）土地利用总体规划制图规范[S].2009.

[6]欧海若，吴次芳，高宏伟.乡镇土地利用总体规划图编制的底图规范和成图方法研究[J].浙江大学学报（农业与生命科学版），2002，28（2）：453-456.

篇8

【关键词】城市边缘区;城乡用地;规划控制

前言

随着国民经济水平不断提升，从而加快了城市化进程，促使城市边缘地区向城市中心地区渗透，在城市边缘地区不断蔓延的过程中，城市周边形成了一种特殊的地段，即城乡二元结构混合态。在这一特殊背景下，加大了城市边缘土地规划与控制的工作难度。城市边缘地区具有方式多样、权责归属复杂等特点，这些特点不仅是影响土地充分利用的主要因素，同时，由于这一地段形式多变，极不利于城市建设工程施工。因此，加强对城市边缘地区土地的规划与控制尤为重要，只有这样才能充分利用有限的土地资源，保证城市持续发展。

一、城市边缘地区土地利用的特征

（一）土地利用方式稳定性差

由于城市边缘地区不仅没有城市土地集约性质，也没有农村农业用地的性质，导致土地利用方式的稳定性极差。现阶段，随着城市化建设的不断发展，农村用地性质逐步向城市建设用地性质转型，这一转型持续时间还会很长，这一因素也是阻碍城市边缘地区规划发展的一项原因。

（二）土地利用方式复杂多样

城市边缘地区主要是指乡镇地区向城市转型的区域。随着城市建设一体化的发展，边缘区域土地资源被逐日开发与利用，从而大大降低了农业用地面积。但是城市建设工作中，大部分的土地资源主要用于产业园区、科技园区以及居民住宅构建的发展，这不仅满足了城市建设的需求，也是城市建设一体化的必然结果。另一方面，更多的农村人口向城市进驻，这也是导致土地利用方式复杂多样的原因，影响了土地资源的规划与控制工作。

（三）土地利用权属性质不一

国家或相关政府为了构建城市化建设，在城市边缘地区征用了一部分的土地，造成国有土地与农业用地并存的局面，造成土地利用权属性质不统一，加大了土地权属管理工作难度，缺乏土地科学规划方案，使得城市边缘地区土地资源没有得到充分利用，甚至有些土地闲置荒废，这也是城市边缘地区土地资源管理不善的另一原因。

（四）城市农村并存结构特殊

在城市一体化的飞速发展过程中，城市中心地区的农村人口与日俱增。这不仅意味着人口身份的变化，也是满足农村人口与城市环境相适应的需求。此外，在其他地方，由于城市边缘地区向城市中心蔓延速度过快，造成城市边缘地区面积逐日加大。即便农村人口身份发生了变化，他们暂时也难以适应城市环境。故而城市生活中大部分农村人口仍然沿用农村的生产生活习惯，造成城市农村并存结构日益突出。

二、城市边缘地区土地规划的影响因素

城市边缘地区土地资源主要用于建设用地或者非建设用地两方面，在这一过程中，影响城市边缘地区土地规划工作的因素是来自多方面的，不仅有主观方面的因素，还有客观方面的因素，以下是具体的影响因素：

（一）客观方面因素

客观方面的因素主要是自然生态环境的变化。城市和人类赖以生存以及发展都需要借助自然环境，此外，自然环境也受人类活动的影响。自然环境对城市边缘地区土地规划的影响主要体现在一些细微的变化上，因此，城市和人类生存发展过程中要秉持自然发展的原则，保护环境，以供人类持续发展所需。

（二）主观方面的因素

主观方面的因素主要是开发建设的条件。只有在一定的建设条件下，才能开展城市边缘地区土地规划工作，故而主观上，城市边缘地区土地规划受开发建设条件的影响，在非建设用地向建设用地转变时，一方面要符合建设条件的要求，另一方面还要保证建设用地的合理布局。

三、强化城市边缘地区城乡用地规划的措施

（一）转变规划观念

做好城市边缘地区土地规划工作首先要从城市空间规划的观念中转变过来，转变为城乡空间统筹规划观念。城市边缘地区土地资源没有真正划入城市化建设工作中，从而造成城市与农村二元结构并存特征日益突出。在这一背景下，只有创新规划管理观念，勇于突破旧有的、单一的城市空间规划理念，从而向城乡空间统筹管理转变，这一措施要求对城乡土地资源进行重点规划，分别建设城市与农村用地。另一方面，立足于城乡建设的角度，要重点考虑城乡建设的用地与人口两方面因素，仔细审查并勘查当地的城乡建设用地空间，为日后城乡空间建设夯实牢固的基础。因此，在总体框架下，有机结合城市空间建设与乡镇空间建设，从而做好城乡空间统筹规划工作。

（二）生态导向下的城乡用地规划控制

城市和人类的生存发展都需要依赖自然环境的发展，在城市边缘地区土地规划工作中，一定要遵循自然发展规律，保证生态和谐发展。对立足于城市边缘地区土地规划而言，必须合理布局城市边缘地区城乡土地资源。可以利用自然环境的制约达到控制城乡用地总量，这样既能够维护现有的城乡用地，又能够促进城市边缘区的非建设用地向建设用地转变。因此，城市边缘地区土地规划是一个工程性建设，需要多方面、多角度、多层次的去审视城市建设以及乡镇建设规划工作，坚持遵循自然环境发展规律，合理布局土地规划，有效提高建设用地与非建设用地的利用率，从而充分发挥非建设用地生态作用。

（三）构建完善的土地管理机制

在管理城市建设土地与乡镇建设土地过程中，我国现行的管理机制是实行分别管理城市土地与乡镇土地，导致两者土地管理工作相对独立，没有协调关系。城市边缘地区土地规划是需要结合城市与乡镇土地的特殊地段。城市土地建设与农村土地建设必然会发生联系、造成权属性质复杂等问题。因此，需要构建一套完善的城市边缘地区土地规划管理机制，从而强化管理部门的管理工作，分清责任，实现城乡一体化管理。建议土地管理部门做好城乡土地管理体系的构建工作，统一编制与规划土地，不仅要满足城市用地的需求，还需结合具体的土地规划审批制度，从而贯彻并落实土地管理机制工作。

结 语

综上所述，与农村向城市转型地区相比，城市边缘地区与其有性质上的区别。现阶段，我国正处于不断改进并完善城市边缘地区土地资源的规划与管理方案，只有通过科学合理的土地利用方式才能使得城市边缘地区功能结构更齐全，这不仅影响到城市化进程，还与发展有着直接联系。结合现阶段发展的实际情况而言，由于缺乏相关健全系统的法律体系，造成了城市边缘地区土地管理不善。因此，立足于实际情况，了解城市发展的实际需求，结合有效的发展策略才能科学合理做好规划与控制城市边缘地区土地资源工作。

参考文献

[1]陈诚. 城市边缘区次级河流沿线住区规划研究[D].重庆大学，2012.

[2]张香芽. 城乡建设用地结构与布局优化研究[D].湖南农业大学，2012.

篇9

一、建设用地计划管理模式下的浙江土地规划实施

（一）我国建设用地的计划管理模式

我国建设用地实行的计划管理，主要是通过实施土地利用总体规划(以下简称土地规划)和年度土地利用计划(以下简称土地计划)来实现的。土地规划一般规定了较长时段（比如10―15年）内一个地区可以新增的建设用地总量，并在空间上落实到具体地块。具体而言，新增建设用地的规模主要取决于所谓的建设占用耕地“规划指标”，因为从统计来看，大多数地区新增建设用地占用的主要地类是耕地。原则上讲，一个地区在规划期内实际新增建设占用耕地数量不仅不能超过“规划指标”总量，而且也必须符合土地规划的空间布局。在符合土地规划的前提下，年度土地计划则规定了一个地区当年可新增的建设占用耕地数量。

为了实现耕地“占补平衡”，中央政府还将规划期内补充耕地总量下达到各省区，因此如果某地区补充耕地潜力不足，建设占用耕地就会从规模上受到限制。1997年中央政府提出各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加、不能减少。原国家土地管理局下达至各省区的早期方案中是严格依据耕地总量动态平衡的原则，要求各省到规划期末实现净增耕地。但国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》将耕地保有量调整为192015万亩，比1996年底现状耕地减少3045万亩，这可能是因为部分生态退耕和灾毁的耕地减少指标最终未纳入占补平衡方案，相应地中央政府下达到各省区的补充耕地量均超过各省区的建设占用耕地指标，但低于耕地减少量。

综上所述，建设占用耕地量(“规划指标”)、补充耕地量和基本农田保护任务是1997―2010年土地规划的核心指标。这三个指标一旦确定，一个地区未来新增建设用地总量和空间布局就被确定下来。而每个年度能够新增的建设用地量则由年度土地计划来决定。

（二）浙江省1997―2010年土地规划指标分解

首先，和全国各省区一样，浙江省全覆盖的土地规划于1999年获得国务院批准并开始实施。规划期限是1997―2010年。1997年启动的这轮土地规划的一个特点是重要的控制性规划指标，如基本农田保护面积、规划期内耕地减少量、补充耕地量，以及耕地保有量均由中央以自上而下的方式下达到各省区，然后由各省逐级分解下达，一直到乡镇。因此，乡镇级土地规划是土地规划实施和管理的基础性规划，是建设用地审批过程中判断农转用面积和空间布局是否符合规划的直接依据。

其次，中央政府下达给浙江省的基本农田保护面积为2711万亩。参照中央政府下达基本农田保护任务的方法，浙江省下达到各地市的基本农田保护面积也大致占各地级市当年耕地面积的85%左右，差异不超过2%。实际上，虽然大致按照一个比例分配基本农田保护任务的方法未考虑到各地的耕地资源禀赋、未来建设用地需求，以及保护基本农田的边际机会成本上巨大差别，但由于保护基本农田的边际成本在技术上很难测度，特别是如果不按照相近比例分配基本农田保护任务会遇到来自市、县地方政府的巨大压力，因此大致同比例的分配方法因其技术简便和行政阻力较小而被采用。

第三，中央下达到浙江省的补充耕地量为116万亩，比建设占用耕地指标多出16万亩。按照“占补平衡”的原则，浙江省下达到各地市的补充耕地量是与建设占用耕地规划指标基本挂钩的。

（三）现行建设用地计划管理模式与浙江经济发展的矛盾

浙江是我国经济发展水平最高，城市化和工业化速度最快的省份之一。由于1999年中央下达给浙江省的“规划指标”和逐年下达的“计划指标”偏紧，在现行刚性约束很强的土地计划管理体制下，浙江省的建设用地实际需求很难得到满足。表现为：在规划指标和计划指标总量上，无法满足快速增长的建设用地需求。在空间布局上，规划的新增建设用地在空间上与实际需要也不完全匹配。在补充耕地量上，由于补充耕地量与建设占用耕地量挂钩，使耕地补充潜力较小而用地量较大的地区很难达到“占补平衡”的要求。

显然，以建设占用耕地的“规划指标”、“补充耕地量”和“基本农田保护任务”为三个基本要素的土地规划，和年以农用地转用“计划指标”为基本要素的年度土地计划构成的一整套土地利用计划管理模式，是非常严格的。

二、土地发展权转移与交易的“浙江模式”

当土地规划的主要控制性指标在较少考虑各地建设用地实际需求的情况下，自上而下层层分解到乡镇后，就会出现快速工业化、城市化地区在建设用地供给上严重不足，同时其基本农田保护和耕地占补任务难以落实的现象。但这里的一个关键问题是，由于作为指标分配者的上级政府与下级政府乃至用地单位，存在用地需求和非农用地边际产出方面的信息不对称，要从经济上按照各地实际需求来有效率分解规划指标非常难以操作，这是因为下级政府和用地单位都有激励高报用地需求；同时，即使上级政府按照一定的客观指标去进行多指标加权分解，不仅在技术上容易引起争议，而且很容易引致下级政府的政治阻力。任何分配方案都可能被认为是厚此薄彼并可能造成各地发展机会的不公平。

（一）区域内土地发展权转移政策

区域内土地发展权转移的第一个维度是引入“折抵指标”和“复垦指标”。所谓“折抵指标”是指经过土地整理新增有效耕地折抵建设用地指标。“复垦指标”的概念提出“对按规划集中迁建的农村居民点和工业企业，已经退宅还田、退建还耕的面积，可在新址等量置换农用地，作为新的建设用地”。折抵与复垦指标虽类似计划指标，但从地方政府的使用角度来看却要优于计划指标。这是因为计划指标具有时效性，如果当年未用则过期作废。但在折抵指标和复垦指标的使用上，浙江省创造性地建立了土地整理折抵指标库和建设用地复耕指标库，折抵指标和复垦指标如同银行存折里的资金一样，可不断积累并分年度支取，不存在当年没有使用完就作废的问题。

区域内土地发展权转移的第二个维度是“待置换用地区”和“基本农田集中置换政策”。虽然“待置换用地区”概念的引入扩大了规划建设用地区，但“待置换用地区”原来的规划用途大部分是一般农田，而如果乡镇土地规划编制时将日后可能会建设占用的那部分耕地划入了“基本农田”，那么就无法划入“待置换用地区”，从而依然无法进行建设占用。

（二）跨区域土地发展权交易

虽然“折抵、复垦指标”、“待置换用地与基本农田集中置换政策”等一系列 “区域内土地发展权转移”政策的引入可以增加建设占用耕地量，但仍然存在一个跨区域不平衡的问题。在浙江经济最发达的地市，如杭州、宁波，以及部分特别发达的县市，如义乌、乐清、瑞安、东阳和绍兴越城区等地，建设用地需求远超过省内欠发达地区，而这些地区土地整理、复垦的潜力却低于全省平均水平。因此它们通过本地土地整理可获折抵、复垦指标量非常有限；其次，基本农田保护任务是在1999年批准的土地规划中明确下来的，而在一些建设用地需求较大、土地整理新增耕地潜力很少的发达地区，由于新增基本农田很少，往往无法通过基本农田集中置换的方式增加待置换用地区面积，从而限制了其新增建设用地空间；最后，还有一个不同地区都需要满足“耕地占补平衡”要求的问题。常见的矛盾依然是经济发展快速地区建设占用耕地量大，但补充耕地潜力却较小，而经济欠发达地区的情况正好相反。

为了破解上述问题，浙江省创造性地引入市场机制，通过构建“折抵指标有偿调剂”、“基本农田易地代保”和“易地补充耕地”三个具有可操作性的概念，实现了“跨区域土地发展权交易”。

三、结论与讨论

对于浙江在土地发展权转移和交易上的改革探索，学界也有论述，质疑浙江的做法是规避中央政府的基本农田审批权和新增建设用地有偿使用费，导致基本农田质量下降和建设用地总量失控。浙江省土地发展权转移和交易的丰富实践，无疑提供了一个审视我国现有耕地保护和建设用地计划管理制度的新视角。作为一个地区间耕地资源禀赋不同、而经济发展又非常不均衡的大国，在维持既定的耕地保护目标和不对土地利用计划管理整体框架进行根本性调整的前提下，如何在全国范围内引入“区域内土地发展权转移”和“跨区域土地发展权交易”的系统性改革方案，实现土地利用效率提高和跨区域经济协调发展的目标，是深化当前我国土地政策体系改革必须要处理的重大问题。土地发展权转移与交易的“浙江模式”具有全国层面上的意义。实际上，由于浙江全省耕地资源非常有限，在省内进一步进行“折抵指标交易”、“耕地易地有偿代保”和“异地耕地占补平衡”的空间已经日渐缩小。

篇10

近年来,一些地区相继开展了以撤并乡镇、扩大乡镇区域规模为主要内容的乡镇行政区划调整工作。行政区划调整意味着土地利用方向的调整和区位改变,对土地资源配置影响深远。

乡镇行政区划调整改变了土地利用区位,有利于小城镇(即新镇政府驻地)土地集约利用和土地生态保护,农户的土地利用行为也将进行一定的调整。但由于没有突破县(市)行政区划的限制,不能在更大经济区域实现资源优化配置。由于规划的改变、发展战略的调整,被撤乡镇政府驻地往往没有作为新镇的重要组成部分,土地利用效率不高,基础设施和生态环境有待改善。同时,乡镇区划调整后,外迁集镇人口和企业的房产涉及的土地流转缺乏相应的规范。所以,从乡镇行政区划调整的实际状况来看,其对区域土地资源优化配置的积极作用远远没有得到发挥。

(南京农业大学公共管理学院邹伟)

地下空间有偿使用方式亟需明确

国务院31号文件规定工业用地必须以招拍挂方式出让,工业用地的资源资产价值得以显化。地下空间同样具有的巨大资源资产价值也越来越为人们所认识,地下空间有偿出让已是大势所趋。但相对于工业用地供地方式的改革,国家还没有对地下空间有偿使用作出明确的规定,只是少数大城市,如上海、杭州、南京等制定了地方性的相关法规,立法层次低,且规定不够明确,尤其是对地下空间有偿使用方式的规定比较模糊,可操作性不强。如何抓住工业用地使用制度改革的契机,根据地下空间自身的特点,建立起适合地下空间的有偿使用方式,是目前大规模开发利用地下资源急需解决的问题。

(南京农业大学公共管理学院杨庆伟梁亚荣)

地租征收难在哪里

在国有土地收益中,地租收益所占比例相对较小,但从法理上进行考察,地租不仅是一种土地收益,更是国家行使土地所有权的外在标志,是国家出租土地使用权应得的收益。目前地租征收工作实践中还存在征收难的现象,损害了国家利益和土地法律法规的严肃性。

地租征收难的主要原因,一是目前地租征收的基本法律程序还很不明确,相关法律依据不够完善。二是一些缴纳义务人是国有企业、行政机关甚至政府,他们往往利用自身的地位与关系抵制地租征收。三是一些企业经营困难,没有地租缴纳能力,或者由于国有企业改制过程中对土地使用权进行了多次不规范甚至不合法的转让,地租缴纳义务人难以确认。从总体上看,地租征收的相关法律法规的规定比较原则,部门规章和地方性法规的相关规定也很不完善,而土地行政机关出台的规范性文件中的相关规定又往往不能找到上位法的相关规定,其合法性难以确定。实践中地租征收的主要依据是效力相对较低的地方性法规甚至土地行政管理部门的规范性文件。在这些位次较低的法规和规范性文件中,地租征收的程序也很模糊,尤其对于拒不缴纳地租的行为的处理,很难找到明确的程序依据,使地租征收程序很不规范,发生纠纷后更是难以顺利实施征收行为。

(山东省莒南县国土资源局郭丽)

严格规划管理却成了修编护身符?

国土资源部2004年12月1日起施行的《建设项目用地预审管理办法》规定:“属于《土地管理法》第二十六条规定情形,建设项目用地需修改土地利用总体规划的,应当出具经相关部门和专家论证的规划修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告和修改规划听证会纪要。”该《办法》的实施,使土地规划修改管理进一步严格和规范。但是,我们也要看到,新《办法》的实施并没有完全抑制一些地方政府修改土地规划的“热情”。据了解,仅2005年一年内,江苏省大多数县(市)进行了三至四次土地规划修改,有的甚至更多,实际上2004年江苏省刚刚进行一次全省范围内乡镇土地规划调整完善。事实证明,新《办法》的实施并没有为土地规划修改加上“紧箍咒”,土地规划修改频繁问题依然存在,规划的权威性正在面临前所未有的挑战,特别是通过修改土地规划规避占用基本农田报批的问题十分严重。这一点从2006年有关文件的出台密集程度可以看出,5月30日,国土资源部了 《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》;6月14日,国土资源部办公厅了《关于严明法纪坚决制止土地违法行为的紧急通知》;8月31日,国务院了《关于加强土地调控有关问题的通知》。三个文件都反复强调“禁止通过调整土地利用总体规划擅自改变基本农田位置,以规避建设占用基本农田应依法上报国务院审批”。于是,人们不得不发问,新《办法》的实施,对土地规划修改是上了“紧箍咒”还是披上了“护身符”?

(南京农业大学公共管理学院胡传景欧名豪)

判定“公共利益”需要一定的程序

《物权法》第42条规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这个公共利益到底是一个什么样的范围,是很难界定的。在我们经历的征地拆迁项目中,有些涉及“回报用地”。如政府在修建道路、公园等公共设施时,由于缺乏足够的资金,将土地转让给开发商进行开发。那么,这些回报用地范围内的拆迁行为,是不是也是属于一种公共利益的行为?值得我们思考。首先,公共利益的概念在民法原理中就规定得比较弹性,很难定义,在西方判例制的很多国家是授权法官结合不同时期的情况,来解释公共利益,法律上一般不作界定。其次,这个概念是不断发展的概念,几十年前理解的要比现在窄得多。再次,公共利益概念在某些情况下具有主观性,很难在法律上作一刀切的规定。所以我不赞成凡开发建设都不是公共利益的说法,有时两者可能会交织在一起。这种回报用地项目的征地拆迁行为,同样是出于公共利益的需要。毕竟,它存在的前提是为了更好、更快地加大政府对于城市基础设施的建设。但是,要求法律对于一个范围如此广泛的概念作出详细具体的规定是不切实际的。因此,是不是出于社会公共利益的需要,如何判定,需要一定的程序。而这个程序,必须建立在现行法律法规的规定之上,同时,也必须建立在项目的内在客观内容上。

(长沙市国土资源局天心分局 肖 刚)

矿业用地管理存在“盲点”

随着我国经济社会的发展,国民经济对矿石的需求量越来越大,矿山企业迎来了难得的发展机遇,截至2005年年底,全国共颁发采矿许可证92582件。但是,在矿山行业一片繁荣的景象下,出现了一个让采矿权人困惑不解的问题,有的采矿权人持有采矿许可证却无法进入采矿区实施开采活动,并且这种情况多见于露采的矿山。在我国国土资源管理中,出现了矿业用地管理的“盲点”,至今未见具有可操作性的国家规范出台。这个问题挑战国家行政许可的权威性,影响市场经济的公平与效率。

由于不考虑矿业用地(采掘工业用地)的特殊性,没有把矿业用地从一般工业用地(加工工业用地)中独立出来,一味地套用现行的以土地的承载功能为理论基础的工业用地管理模式,就出现了明显的“肠梗阻”。实务中的办事逻辑是这样的:取得了采矿权,不能开采矿产资源,还必须取得土地使用权;矿业用地属于工业用地,工业用地必须出让,合同地价款就得按照《城镇土地估价规程》评估;《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》下发后,工业用地必须招拍挂出让,那么矿业用地也必须招拍挂出让。按照现行的工业用地管理模式管理矿业用地,有些地方法理不通,情理不通,执行起来脱离实际,阻力重重。

(山东省枣庄市国土资源局市中分局杨树凌)

警惕三峡库区“假移民”违法用地

篇11

不同的规划逐渐走向趋同

李延新(武汉市土地规划院副总工程师)：土地利用总体规划和城市总体规划(以下简称土地规划和城市规划)，“两规”为什么要衔接？按照我的理解，就是因为二者的差异，有差异才需要衔接。那么，二者在哪些方面存在差异呢？

第一个差异，二者分属于不同的行政管理部门，工作侧重点不一样，土地利用总体规划重在土地资源的调控和配置，城市总体规划重在区域性城乡建设指导。

第二个差异体现在规划技术标准上。二者研究的对象和范围不一样。土地利用总体规划覆盖了全地域的范围。二者采用的基础数据也不一致，土地部门每年有详查数据，城市规划数据则来源于城建部门的统计，两块技术数据的差距给衔接工作造成很大困难。此外，两个规划分类标准和统计口径也不一致，土地规划按照建设用地、农用地和未利用地三大块分类，城市规划大部分是城市用地。

第三是规划目标存在差异，土地规划目标是多重的，既有耕地保护问题，也有生态问题，还有城市建设问题。城市规划是单一目标，重点关注建设用地需求，由需求确定用地规模和布局。

第四是规划工作方法上的差异。土地规划强调从总体到局部，自下而上，逐级落实，严格按照上级指标往下一级分配。城市规划是一个自上而下与自下而上的互动过程。

郑伟元(中国土地勘测规划院副总工程师)：两个规划之间存在矛盾的最大原因还在体制上。土地规划和城市规划不衔接的地方也突出表现在体制上。土地规划的主要指标是由城镇分解下来，地方规划必须体现中央的意图。城市规划则更多地体现城市政府的意图，这两个矛盾实际上体现了中央和地方的矛盾。

过去，土地规划确实比较突出保护耕地，有些人甚至把土地规划称为保护耕地的规划，而新一轮规划特别强调促进土地的集约利用。城市规划一直侧重于保障城市建设。此外在对象上也有所不同，土地规划是全部，从国家、省、地(市)、县一直到乡镇，城市规划则是局部。二者应该是面和点的关系。

现在，各级领导对各种规划的要求基本上是一样的，所有规划都承载着规划本身所不能承载的东西，已经大大超过规划本身的承载量，特别是《城乡规划法》通过后，范围扩展到城和乡，在这种情况下，不同的规划越来越走向趋同，趋同到一定程度就殊途同归了。

王凯(中国城市规划设计研究院副总规划师)：“两规”合作的基础到底在哪？首先要看“两规”的共同点，共同点就是以土地利用为核心的空间资源的有效配置。这是“两规”协调最基本的共同点。

“两规”衔接的思路

李延新：在武汉，“两规”衔接的基本思路是：

第一，突出部门优势，共同协作发展。城市建设区里的建设一定要按照城市总体规划实施。对“两规”的衔接有一个严格的界限，要凸显“两规”各自的特点，形成指标控制和空间管制并重的规划目标。土地规划在规模上控制比较严，城市规划在空间布局上比较严。土地规划定目标，空间布局则按城市规划的设想落实。

第二，注重横向结合，完善体系建设。土地规划强调用地的综合配置，本身要重视与各行业发展的衔接，同时加强自身体系建设的完善，明确各级土地规划的目标和任务，并逐一对应城市规划。

第三，实行总量控制，弹性管理引导。在建设用地指标不突破的情况下，留出一定弹性的发展空间，以解决目前土地利用管理中存在的一系列问题，增强规划的可操作性。

董黎明(北京大学教授、博士生导师)：我认为，当前“两规”衔接应从以下几个方面入手：

要在资源环境优先的前提下研究土地资源。既然我们已经实行了建设用地、耕地、基本农田的监督管理制度，既然政策已经明确了耕地占补平衡的目标，就应该不折不扣地执行下去。深圳这一轮规划的思路就是以资源定人口，以资源定需求，以资源定城市的发展。我认为这个指导思想很好。此外，无论城市规划，还是土地规划，空间层次都很多。应该怎么协调呢？城市建设用地、乡镇建设用地和基础设施用地，这些如果能平衡的话，协调起来就比较容易了。在区域方面，土地规划除了强调耕地保护以外，也有土地用途管制和空间上的要求，这与城市规划是一样的，包括禁止建设区、限制发展区、适宜开发区等等。

王凯：“两规”衔接要从基础工作做起，首先要做的是土地利用分类的统一。最近住房和城乡建设部受国务院的委托，对城乡规划建设用地的节约利用提出一些要求，其中一个重要措施就是修编国标。城乡规划土地利用分类要修编，第一个出发点就是要全覆盖，现在要体现城乡统筹，必须是全行政辖区土地利用的全覆盖。再有就是城乡建设用地盘子要有总控制。

谢扬(国务院发展研究中心农村部副部长)：

我提三点意见：第一，农村集体非农建设用地占用一定要给予补偿；第二，农村集体非农建设用地集中后节约的土地要有农民股份；第三，创造条件，给予进入市场或者已经进入市场的土地合法化。这三点是今后改革中必须要注意的。

“两规”衔接的做法

李延新：武汉市“两规”衔接的做法，主要是注重空间布局上的协调。我们首先整合城市的山体、水体、耕地资源，优先划定不得随意占用的基本农田、湿地和江河湖等，在这个基础上，衔接相关部门的发展规划，结合城市规划，分别划定市和区两级土地利用规划分区，明确土地的用途及其空间上的安排。

为弥补发展空间的不足，我们划出弹性管理空间。土地规划给出一个指标后，考虑到有些区域未来可以作为建设用地，我们预留出发展备用地，对这个区域内的建设用地安排了空间，但是不安排规划建设用地指标。

宋劲松（广东省城市发展研究中心主任）：目前，广东在省、市、县域三个层面都在推进规划的衔接。

首先，划定区域绿地。所谓区域绿地指的是永久不得建设的生态性用地，发展不能损害生态利益和农业利益。我们优先划定的就是生态保护区、优质连片农田、农田保护区、海洋湿地等等。有六大类区域绿地优先划定。现在珠江三角洲基本上划定完了。这些只要保住，将来长远的环境效益就会得到保证。

其次，发展机会的分配，包括重要的产业聚集区和城市功能区。我们制订了一些引导性方案，规定哪些产业在哪些地区比较合适，以确定重大产业和重大城市功能的布局。

第三，公共服务设施的均等化。城市也好、农村也好，将来城乡一体，开发权是公平的，公共服务也是均等的。

第四，交通执政体系。以大运量的公共交通作为未来规划重要的引导因素，原来只有珠三角地区建设了城际轨道交通，现在扩大到了珠三角地区。这就使城乡能够统筹发展，共同富裕。

姚昭辉（浙江省建设厅规划处处长）：从2004年开始，在浙江省委、省政府的领导下，城乡规划部门和国土资源部门着手开始探索“两规”衔接的路径，构建统一的平台，实现了四个统一：

一是统一了建设用地统计范围，以市、县行政区域作为统计范围，对市、县域范围内的建设用地总规模进行统一核算。在核算建设用地规模时，所有乡镇包括农村建设用地全部核算进去。

二是统一了规划基础图件。“两规”要衔接，首先现状边界要统一，我们用2005年的土地变更调查图和最新遥感图相印证后，叠加形成了市、县域总体规划现状基础图件。

三是统一了规划用地分类。我们在原来的分类标准基础上，以城乡规划部门现有的标准为基础，在建设用地上以国土资源部门的分类标准为主。

四是统一了规划审批层级。建立了市、县域总体规划编制制度。这样，市、县一级的城乡总体规划都统一由省政府审批，实现了与土地利用总体规划审批层级的统一。

“两规”反映了中央和地方的博弈

刘奇志(武汉市规划局副局长)：“两规”问题，实际上是中央政府和地方政府因经济利益而博弈的问题。从地方政府角度讲，地就是钱，地就是招商引资的基本，由于有了两种规划，也给地方政府造成了可乘之机。

规划部门和国土资源部门都是地方政府的组成部门，必须要听地方政府的指令。所以，我们经常看到，一些地方管理部门领导在接受媒体采访时，总是显得很尴尬、很无奈，要么沉默，要么说一些指东说西的话。这是由于他们有苦衷，规划上往往迁就地方政府的想法。

徐海贤（江苏省规划院规划所副所长)：沿海建设用地指标控制得很严。大家知道，江苏的海岸很多是瘀积型的。有些当地人就想，不让我占陆地，我就在沿海滩涂搞建设用地，或者填海。这跟我们过去做的城镇体系规划空间结构是不相一致的。这些地方可能更需要保护，但是在建设用地指标分配的现状下，这样做的结果就是不占指标，造出来的地，既不属于国土部门管，也不属于规划部门管，这块将来怎么协调，的确是个问题。

姚昭辉：在实践中，我们体会到，两规“衔接”中的问题主要有四个：

一是建设用地统计口径不统一。城市规划的统计口径是城市规划区内的城镇规划用地范围，而土地规划的统计口径是整个行政区域。由于口径不统一，也就给随意扩大建设用地规模留下了可乘之机。

二是建设用地分类不统一。两个行业的统计是不一样的，比如，一条高速公路，按照国土部门的统计，可能是从乡下一直到城里，而城市规划是按单个范围统计的。

三是规划审批的层级有差异。根据法律规定，城市规划与土地规划审批层级差异很大。县（市）、乡镇土地利用总体规划都是由省政府审批，相对容易控制，而城市规划是分级的，容易失控。尽管我们建立了城市规模核定的机制，但这种机制也是缺乏总体把握的。

四是建设用地发展需求与资源环境容量难协调。从总体上讲，目前我国仍处于高速发展期，今后几年这种趋势仍将延续。因此，浙江省建设用地需求与资源环境容量的矛盾很大，同时政府及部门上下级间认识的差异也加剧了这种矛盾。一些地方城市规划和土地规划存在图数不一致的情况，加剧了“两规”衔接上的难度。

城乡统筹中的现实难题

郑伟元：现在有几种倾向值得关注：

一种是把农村建成城市，我很不赞成这种做法，基础设施可以城镇化，但是农村要建成城市那就不是农村了，我最近去了一些地方，农村盖十几层高楼，那么农民是不是扛着锄头上电梯呢，农民还养不养鸡和鸭，这样的话实际上就不是农民了。

另外，现在很多地方建设用地指标非常紧张，怎么办呢？大家都知道，农村人均用地量非常大，按照国土部门的统计，农村人均用地是220平方米，建设部门的统计也是很高的。农村的土地挖掘潜力很大，所以要压缩农村建设用地，以获取城镇发展空间，国土部门也是这个思路，但真正做起来却存在很多问题，比如农民愿意不愿意，还有资金问题等等。

篇12

【关键词】土地规划；土地私权；干预；正当性

一、土地规划干预土地私权的背景分析

土地作为民法上的不动产，曾经是个人财产的最主要形式，土地权利的确认是法律上所有权制度的起源，长期以来一直受到私法（主要是民法）的有力保护。政府的基本职能是保护私人财产，包括私人拥有的土地，因此政府对土地的使用不加限制。即使有对个人土地所有权或其它土地上权利的限制，也纯粹是出于私法上的权利相互性要求，因为权利从来就不是绝对的。这让人们相信私法对土地权利的一定限制是正当而合法的，而政府则不得限制私人土地权利。

但自19世纪末以来，公法不断侵入传统的私法领域，几个世纪以来法律确认的不受公法干涉的私人权利无一例外地都受到公法上的限制，尤以财产权最为显著。反映到立法上的变迁是土地法从民法中独立出来成为公私交融的特别法。此时，施于土地上的限制不再只是为了其它私人利益，而且还包括国家为了社会公共利益甚至国家利益，通过权力的强行介入和干预来限制土地权利，土地规划就是这种国家权力干预土地私权的体现。

到20世纪60年代，情况又发生了变化。接二连三的大规模的公害事件在许多国家发生，环境保护运动开始风起云涌。人们开始认识到土地不仅仅是财产，更是人类赖以生存和发展的自然资源和环境要素，并且它不可再生。为了保护环境和自然资源，政府开始对土地开发利用活动实施进一步规范和控制，土地规划已经具有新的政策目标：保护有限的土地资源特别是耕地资源，保护生态环境；80年代以来它又注入了“可持续发展”的理念，从而成为实现社会、经济和环境协调发展的政策工具。

二、土地规划对土地私权的具体影响

（一）对权利取得的影响

在城市市区及其它土地属于国有的地区，由于土地完全属于国家所有，而我国由于禁止土地买卖，因此个人（包括自然人、法人或其它组织）只能取得国有土地的使用权。要取得这种权利必须经过土地规划部门以及其它相关部门的审批。在实体上，申请还必须符合政府部门的土地规划，否则就不能获得批准，从而不能取得国有土地使用权。

（二）对权利内容及其行使的影响

由于国家土地规划的对象包括集体土地，因此集体的土地所有权不再具有传统意义上完整的所有权权能，它的所有权自由已经受到土地规划的限制：它不能只占有而不使用或不授予他人使用；它的使用必须符合相关规划要求；不得随意变化其土地用途；更不得将所有权移转个人或其它集体经济组织。个人同样如此，个人取得了国有土地或集体土地的使用权后，必须按照政府规划部门批准的土地位置、面积、用途以及其它规定使用。

（三）对权利处分的影响

土地使用权人不仅失去了权利行使上的完全自由，在权利处分方面更是举步惟艰。土地所有权不得处分自不必说（集体土地变为国家所有的土地除外），土地使用权的流转亦受到极为严格的限制。

（四）对土地收回或征收的影响

对出让或划拨的国有土地，国家可以为了国家利益或社会公共利益或其它原因而随时收回。收回程序也没有明确的法律规定。实体上除了法律规定的少数情形以外，国家并不给权利人适当的补偿。

三、土地规划干预私权的正当性反思

（一）土地规划的制定：抽象行为还是具体行为

将行政行为区分为抽象行为和具体行为具有多方面的法律意义，其中很重要的一点在于确认它们不同的法律效力并进而对其设计不同的法律规制方式包括私权受害的救济方式。

一般看来，抽象行为是指针对不特定对象作出的具有普遍约束力的法律一般法律行为，主要是行政立法行为；具体行为是指针对特定对象作出的只对该对象具有约束力的个别法律行为，如行政处罚等。按我国《土地管理法》的规定，土地规划是行政行为当属无疑。但该法没有明确它是抽象行为还是具体行为。从土地规划的效力范围来看，国家、省级、市级、县级、乡镇、城市和村庄都有自己的土地规划，不同级别的土地规划，其效力范围大小不一。一方面土地规划在各处区域内具有普遍的执行力，（该法第21条第五款），另一方面一些局部土地规划如城市、村庄等规划它所约束的对象又是非常狭小而明确的。土地规划的不同层次很容易模糊其法律定位。

本人以为，由于政府制定土地规划的初衷在于为整个社会的土地开发利用活动提供规范，因而它具有广泛而深刻的社会影响，故而应将土地规划的制定定位于抽象行为，以与其广泛的效力范围相符。至于有些土地规划涉及的地域非常狭小，但政府制定它时并非直接针对该地域内的特定人，故它仍然是该地区内的“普遍”规范。实际上，大陆法系的许多国家包括德国正是把政府的规划行为作为抽象行政行为看待，它不具有可诉性。

（二）土地规划内容的科学性与公正性

篇13

关键词：城市边缘区；土地规划；管理

中图分类号：F301文献标识码： A

1.城市边缘区的土地规划中存在的主要问题

1.1土地权属导致的问题

由于城市边缘区是城市与乡村的结合部，两种地域特征兼而有之，在城市边缘区的内侧以建成区为主，在外侧以乡村为主。而且也没有法律针对城乡结合部的土地属性进行明确的界定，使得城市边缘区的土地权属表现出混杂性。加上城市边缘区采取城乡分管体制，多头管理职责不清，致使城市边缘区土地利用过程中土地收益流失严重。原因之一是土地的非法转让、非法出租、转让农村集体土地，划拨土地非法转让、出租、联营和质押等各种土地违法行为；原因之二是一些地方政府以低地价政策或以租代征的方式吸引外资办企业，致使土地使用权出让价格偏低。

1.2配套设施建设滞后制约经济发展

我国长期以来实行非均衡的城乡二元结构的基础设施供给制度，农村基础设施投资渠道相对单一，导致农村和城市的基础设施水平差距较大。而城市边缘区处在城市建设用地以外，原属农村的区域范围，其基础设施也是按照农村的标准进行配置的，无法满足城市建设的要求，存在缺乏规划、布局不合理，建设随意性大等问题。突出表现在各个行政区域在进行农村基础设施建设时缺乏规划沟通和协调，使得重复建设的情况大量存在；基础设施数量少、质量差，达不到相应质量标准；缺乏管理和相应维护；结构不合理，绝大多数地区侧重于发展交通设施、水利设施和供电设施，而忽视环保设施和天然气设施等的发展。

1.3土地利用结构不合理

边缘区土地利用结构的不合理问题首先表现在空间结构方面。第一，城市与农村建设用地的无序，出于眼前即短期利益的驱使和诱惑，在城市外延的的扩张性发展过程中，为节约某些费用的支出，一些城市在征地时有意避开农村居民住所，造成“农村包围城市，城市又包围农村”的无序混杂局面。第二村镇住宅建设零乱，没有合理的规划布局；乡镇企业经济混杂多样，布局分散。第三，城市边缘区的土地利用没有明确的功能分区，整体使用率不高，造成一定程度上的浪费。

1.4农用地转用中快速扩张和无序问题

城市边缘区是位于城市建成区与乡村之间受城市辐射影响的过渡性区域。城市边缘区的农地资源在受到城市建设用地的粗放性外延扩张，各种类型的产业的开发区盲目开发，乡镇企业滥占滥用，农村居民住房的杂乱建设等多种因素的综合影响下，城市快速向外扩张的同时必然要侵占大量的农用地。城市边缘区同时也是城市土地管理体系的边缘，土地管理秩序混乱，对土地利用没有形成一个有效的约束机制，直接导致城市边缘区的快速扩张模式和土地利用混乱的局面。当前，农用地尤其是耕地资源的非农性利用已经成为我国城市边缘区土地利用急需解决的问题，造成这种结果最根本的原因在于农业用地和非农业用地之间产生巨大级差收益。

1.5土地规划和管理方面的法律不健全

目前，《土地管理法》主要是规范集体土地的征收问题，现行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》主要是针对国有土地的征收问题，而且在实际操作中均存在一定的问题，也并没有一部专门针对城市边缘区的土地征收、征用、租赁等利用和管理方面的法律规范，这一法律不健全问题阻碍了城市边缘区的全面建设和健康稳定发展。

2.土地规划问题的解决措施及建议

2.1运用先进科学技术，改善土地利用结构

边缘区是一个动态系统，其土地利用的科学规划、设计与决策以及这些规划、设计和决策的有效实施都必须建立在对边缘区土地利用进行动态研究的基础上。动态研究的核心内容是：一、利用现代遥感技术和地理信息系统技术，对边缘区的空间范围及土地利用演变进行多时期、全方位的动态研究，揭示边缘区土地生态经济系统形成与演化的特点及其内在机制，为边缘区土地可持续利用的规划、设计及决策提供科学依据；二、建立边缘区土地可持续利用的动态监测预警体系，监督土地可持续利用规划、设计及决策的执行情况，以便及时制止土地利用的短期行为与不合理的利用方式。

2.2规划土地利用结构，促进土地集约利用，惩治闲置土地行为

当前，城市建设用地需求量不断上升，耕地面积越来越难以保证粮食安全，这一问题使得城市用地规模的扩展除了需要建立在对城市现有土地合理利用的基础上，还要注意挖掘城市中心区及老城区的土地，同时，要注意土地开发的质与量，发挥每一块土地的潜力，提高土地利用效率。还要科学规划各个区域的土地利用结构，要严厉惩治限制土地行为。闲置土地既是资源浪费的行为，又是一种投机行为。

2.3加强规划和管理，推动全面建设

我国《土地管理法》、《城市规划法》、《城市房地产管理法》都明确规定城乡建设用地应加强土地利用总体规划和城市规划，同时强调应注意两个规划之间的协调。但从目前的规划编制情况来看，边缘区是城市规划和土地利用规划最薄弱的地带。二者的协调配合也存在许多矛盾。边缘区土地的可持续利用首先要求加强规划和管理。在切实保护优质农用地特别是耕地的基础上，统筹安排好边缘区用地结构规划。应根据节约和集约用地的原则，因地制宜地确定合理的人均建设用地指标、城市用地规模及城市建设用地发展方向，防止城市盲目扩张；应在对边缘区农用地进行综合评价的基础上，划定基本农田保护区；应加强边缘区村镇建设和乡镇工业小区建设的统一规划与管理；大力推进农村居民点的公寓式住宅建设和乡镇工业小区建设；减少宅基地及乡镇工业占用土地；应科学划定土地利用分区，促进城市边缘区的全面建设和发展。

2.4积极开展专项规划，加强配套设施建设

由于城市边缘区用地权属混乱，同时控制性详细规划深度不足以对边缘地区用地产生强约束力。所以土地利用专项规划显得尤为重要。在边缘区用地开发前期要重视对区域内具有一定开发潜力和开发价值的土地进行自然、社会、经济评价，确定合理的开发方式和措施。重点要加强项目开发规划，宏观控制并结合微观研究每一地块的开发利用措施。农业用地要做好土地保护和管理规划。应该引起高度重视的是城市边缘区的开发要重视环境、生态保护以及配套设施建设等专项规划，没有良好的环境和生态条件，就没有优质的生活基础，没有基础设施服务系统的高效率，就不会有土地开发的高效益，这是城市边缘区土地资源的集约利用与边缘区的全面可持续协调发展的一个关键问题。在人才、资金、技术不断积累的过程中，在国家产业政策扶持下，城市边缘区的发展条件比以往任何时候都成熟，然而边缘区配套设施水平却极大阻碍了城市发展。因此，在城市整体层面上，协调城市边缘区配套设施布局，保护生活、工作环境，加强对污染源的治理，尤其对污染大的企业要严格控制；不符合排污标准的企业应加以控制或关闭。维持生态平衡，必将为城市边缘区长远稳定的发展奠定坚实的基础。

3.结论

城市边缘区的土地规划是一个系统工程，它是城市向外扩张最先接触到的区域，为了高效合理使用土地，就需要各项工作的互相配合，加强宣传力度，完善相关法律法规，规范市场改善土地利用结构，将城市规划和土地规划共同纳入城市经济的发展中，城市规划兼顾土地规划，土地规划参照城市规划。

参考文献：

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【关键词】城市土地规划；宏观调控；土地制度

0、引言

我国政府于2004年颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，标志着土地规划政策开始参与到国家的宏观调控体系当中来。之后学术界从可行性、必要性、局限性以及目标和手段等各个方面对之进行了深入的探讨。但是其中依然存在一些问题，值得人们探讨。

1、当前城市土地规划宏观调控关系存在的问题

1.1 规划方法亟待创新

规划方法的合理科学是确保法律调控规划得以执行的技术保障。在当前土地规划的法律体系当中，对规划的设定方法主要是采用定性的方式，以经验判断作为基础对各种用地指标进行判断和划分，然后结合各种数据，对土地的供给与需求做出总体的平衡。而人的认识与判断是有局限性的，在判断的过程中必将受到部分理性的限制作用，而土地规划工作则涉及到经济、自然和社会等隐私，单凭定性指标难以做到合理科学。从这个角度来看，规划方法亟待创新。

1.2 城市土地利用的总体规划乏力

从近些年来看，部分城市在进行城市规划编制过程中，出现了城市外延拓展过快，导致土地总体规划被突破，大量的农用地被占用的现象。而对于土地利用的总体规划却对城市的这种不合理拓展却没有一个很好的制约作用，导致城市土地的供给出现较大的问题。这主要表现在这样两个方面：其一，没有对城市规划与土地利用的总体规划不一致时，城市规划者有对土地规划修改的义务和效力，导致很多无效的城市规划依然在实际中得到了执行；其二，土地规划制度和法律对土地总体规划与城市土地规划之间的关系予以明确，即所谓的“衔接”问题没有得到应有的界定和分析，导致城市的建设用地与界定规模之间存在较大偏差。

1.3 针对土地利用分区规范的法律制度不够完善

根据土地功能的不同，土地管理法可以将土地分为建设用地、农用地以及未加利用地三个基本类型。因此，在进行土地用途分区的过程中主要是根据土地利用规划来进行的。我国当前的土地用途分区主要目前依然局限在县级土地利用分区方面，且分区的方式也较为粗放与简约，不能够将土地分区精确的反映出来。在技术层面，当前县级规划图纸所采用的比例尺主要是0.002%，而乡镇规划图纸采用的则是0.01%，规划得到的土地类型接线在实地处难以得到有效的辨认，在进行土地用途管理的过程中必然存在着对应的产权纠纷。

2、加强土地规划参与到宏观调控关系的若干策略

2.1 优化土地供应模式，促进集约使用，减少土地突破压力

(1) 改变目前的土地出让模式，采取竞争单价的出让方式

例如，在对城市中的某一个工业用地区域，可以此阿勇竞价的方式，在各方面条件都满足要求的前提下，由出价高者获得土地使用权限，其他用地也可以按照这种方式采用竞争性的竞价方式。这种方式有利于实现土地的集约使用，在充分保证土地价格的基础上优化了土地的使用模式，体现出来市场在资源配置方面的作用。

(2) 采取弹性出让期限

当前出让期限绝大部分都是按照最高的出让年限来进行的。在出让的过程中可以按照各个行业的不同特点来采用弹性的出让期限。例如，可以打破工业用地50年的最高出让年限，根据工业部门的各个不同类别将之分为10年、20年和30年的最高期限。同时，根据各个行业生命周期的不同，将工业用地的出让周期予以素偶氮。这样可以有效的缩短工业用地的出让年限，加快工业用地的循环速度，减少对土地新增的需求。

2.2 对规划内容进行优化，理清与其他规划间的关系

土地规划的主要目的在于合理的对土地利用加以统筹规划，达到保护耕地，限制建设用地的无序扩展。所以，应该根据土地的总体需要来对土地进行总体规划及编制，通过精简的内容来提高规划的针对性与目的性。城市规划应该与土地规划衔接起来，避免不必要的重复。例如，可以减少土地利用分类，将土地进行明确的分类，减少土地的浪费。对于那些需要保护的耕地和林地则将之划分为非建设用地，提高用地的整体性，避免将土地规划确认为万能规划，包括所有的用地规划内容。

2.3完善土地利用，提高其可执行性

对于城市土地利用的年计划是执行土地总体规划的一个重要途径，应该对其内容和协调性进行统一，加强利用计划对土地规划的支持作用。

(1) 统一两者的内容

土地的利用计划应该体现出土地规划当中的绝大部分指标，例如农用地的转用指标、耕地红线指标、土地开发与整理指标等各方面的内容，确保两者在计划方面一致。

(2) 弹性计划与刚性规划并行

土地的利用计划是以年度为期限进行管理和编制的，所以应该具有一定的弹性，其指令性，也就是说刚性不能过大，这将导致其执行难度下降。有些地方政府为了拉动经济的增长，有时会触动一些指标，诸如占用耕地等。这时，增加土地利用计划的弹性也是十分必要的。政府可以通过预定年度计划来对本辖区中年度用地指标进行明确，然后将该指标与实际用地需求进行比较，并适度进行微调，维持5年内指标的基本平衡即可。

结语

我国正处于城市化的高速发展时期，各个地方政府应该根据本地区的城市发展规划来对城市用地进行积极的规划，这样才能在保证城市发展进程的过程中确保土地不会被浪费。

参考文献：