关于调整土地规划的申请精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇关于调整土地规划的申请，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：土地储备 土地规划 土地整理

中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2013）03（c）-0219-02

1 我国的土地储备机制

城市土地收购储备制度，是指由城市政府或政府委托的机构口依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划、土地出让年度计划和城市规划，通过对土地的征用、收购、置换、转制和到期回收的方式，从分散的土地使用者手中把土地集中起来，进行前期开发后，有计划地将其投入市场再行出让的有效配置土地资源行为的制度。

土地储备包括土地征购、土地整理和土地出让，土地收购是指通过征用集体十地、收回闲置土地、调整不合理配置用地和土地置换等行为取得土地使用权，土地整理是指通过统一规划、统一拆迁、统一配套和统一开发等方式对所收购土地进行的整理与包装，土地供应则是指根据社会发展、城市规划和供地计划而来取向社会公告、开展招商活动、建立土地招标拍卖制度等多种形式出让土地使用权。

土地储备制度，是我国在土地管理方式逐步从计划经济体制向市场经济体制转变，土地利用方式由外延粗放型向内涵集约型转变的背景下，以经营城市为出发点，以提高土地利用效率和优化土地资源配置为目的，合理运用社会主义市场经济的宏观调控手段，实现土地资产保值增值。

1996年，上海市成立了我国第一家土地收购储备机构—— 上海市土地发展中心；1997年8月杭州市成立了杭州市土地储备中心；随后，我国的土地储备机构在武汉、青岛、南通等大中城市纷纷成立。2001年4月30 日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》中指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。这样，土地储备制度的创新，成了我国国有土地有偿使用制度改革的又一重要事件。

经过近几年的摸索和发展，全国各城市基本上形成了政府主导。统一储备、统一拍卖的土地储备制度：市区范围内需要盘活的城市存量土地统一由市储备中心收购，各个用地单位都不能自行招商、转让。土地储备中心按照土地规划的要求，完成被收购的土地的征地、拆迁，土地整理等前期工作后，将储备土地纳入政府的土地储备库，然后由政府按照年度土地出让计划以公开招标、挂牌、竞价拍卖等方式公开出让储备地块。

2 土地储备的收购、整理实践模式

（图1）

2.1 以市场为导向的土地收购、整理

广州市是我国较早实行土地储备的城市之一，该市的土地储备工作由市国土房管局下属的土地开发中心负责。土地开发中心根据广州市土地利用规划，城市总体规划、结合城市近期建设规划，通过对全市土地供需状况的调查，每五年编制一次全市的土地储备规划，该规划报市政府批准后，土地开发中心根据五年规划制定年度士地开发和出让计划；广州市国上房管局土地开发中心同时对储备地块的规划、开发、出让引入项目管理模式，让城市运营商参与地块的评估、策划和开发工作，再组织专家评审、优化，然后向社会公示，结合社会各界意见，最终订出每个储备地块的开发建设方案。

广州市的土地储备是以市场化营运模式、项目化管理为导向的运作方式，中心成立了土地储备前期研究发展部，对所有储备地块开展深入的可行性分析和经营策划，对每一个储备用地，都先做好策划、算好账，使一级市场推出的地块更加符合市场的需求。但是，如果计划储备的土地市场前景不好，投资风险大，政府则会调整土地规划，直至调整的土地规划满足土地储备的盈利要求。例如，该市的琶洲地区作为城市储备用地项目，经过前期的项目测算，该区域土地的可出让建筑面积较少，土地开发资金收支不能平衡。政府即对琶洲地区的规划方案做出了调整：如某地块是将原来的5个分地块整合，把综合医院、行政办公、图书展览等诸多功能调整合并为国际学校，原定为旅馆业和商务办公用地的另一地块因原容积率、高度无法满足五星级酒店基本建设要求，就将地块划分为2个分地块，并调整提高了地块容积率。一些开发商提出，珠江新城的地块出让面积都比较小，基本都是500平方米、700平方米的小地块，这样要造出好的产品比较困难。市土地开发中心就考虑开发商规模开发的要求，在金沙洲、员村等地区推出了一些10公顷以上的大地块出让，而且这些地块的出让都采用了招标出让方式，以满足市场的需求。

广州市的土地储备是“以地生财”、“经营城市”的市场化经营模式，市场引导土地储备、土地储备指导土地规划。在这种模式下，土地规划变成了保证和提高土地储备收益的“工具”，土地规划所确定的城市公共设施用地因为土地储备的需要而进行调整，往往会造成城市公共空间、公共设施的移址建设或缺失。

但是，这种以市场为主导的土地储备方式使广州市土地开发中心积累了较为雄厚的资金，使得土地储备中的征地、拆迁、土地平整等前期工作能够顺利开展，土地储备量较大，2002年广州市土地开发中心的土地储备量为9.27平方公里，2003年的土地储备量达28平方公里左右，其中，可进行土地拍卖的经营性土地约为19平方公里（合190公顷），而广州市每年的拍卖土地数量约为50公顷到90公顷之间，土地储备满足了市场对经营性土地的需求，政府对土地市场和房地产市场具有较强的调控能力，土地储备、土地拍卖、房地产开发进入了良性循环。目前，广州市正在制定土地储备十年规划，重点加大对新机场、新火车站、大学城周边、沿江沿线土地储备规划的研究，规划成型经市政府批准后，将指导广州市未来十年的土地开发。

2.2 以开发商为导向的土地收购、整理

土地储备过程包括土地征购、土地整理和土地出让。土地储备实质上是政府垄断士地一级市场的开发，完成土地整理后，政府通过公开拍卖方式完成经营性土地的出让。但是，由于一些城市的规模较小、实施土地储备的资金不足，当有些资金实力雄厚的开发商看中了大片的土地后，政府往往就与一些资金实力雄厚的开发商合作，以土地储备的名义，由开发商代替政府进行土地储备的前期整理工作，土地整理完成后，政府通过招标、挂牌、拍卖等方式进行公开出让，如果价格较低，开发商就直接受让开发，如果价格较高，开发商就让其他竞拍者取得土地，开发商则获取土地一级整理开发的地产开发利润。在这种模式下，政府借开发商的资金实现了城市开发建设的目的，但是，却减少了土地储备的收益。而且，这种模式往往是开发商主导土地储备，开发商根据自己的利益需要随意地调整储备地块的用地性质和容积率等规划指标，根据自己的利益需要而随意地调整土地规划。

2.3 以土地规划为导向的土地收购、整理

土地储备离不开土地规划，充分了解土地规划，可以最大限度地避免土地储备部门盲目储备土地，防止土地储备部门储备了城市东边的用地，实际上城市要用西边的用地；防止土地储备部门储备了很多用地，但是城市这一阶段用很少的用地，或者储备很少的用地，城市发展要求很多的用地，这样做可以避免不平衡的现象发生，保证了城市的有序发展。土地规划不能跟着土地储备走，土地规划应当指导土地储备。

3 用地规划管理

3.1 行政管理体制现状

由于历史的原因，我国的土地规划管理部门在行政管理体制划分中属于建设管理部门。因此，全国各个城市的规划管理部门在行政业务管理上都归属于省（自治区）的建设行政主管部门，各省（自治区）的建设厅又归属于国家建设部管理。全国各个城市的规划局大都成立于八十年代后期，甚至，到目前为止，全国有许多城市的规划管理部门仍然属于各市建设局（委）下面的一个部门。

城市用地规划管理主要是对土地规划区范围内规划建设用地的控制和管理。土地规划用地管理业务管理上与国土管理有着密不可分的联系，因此，出于管理的需要，在上世纪九十年代中期，我国许多城市将土地规划管理部门与国土管理部门合并成“规划与国土资源管理局”。但是，到了九十年代末，国家成立了国土资源部后，国土管理部门业务上进行了垂直条线管理，各市的规划国土管理部门又相继分开，国土管理部门直属于省级国土部门管理，而土地规划管理部门仍然是当地政府的一个行政管理部门。在这种行政体制下，当地市政府无权管理土地资源，城市发展所需的用地都必须通过国土管理部门的审批。

3.2 城市用地规划管理的法律、法规和管理程序现状

城市用地规划管理是指规划行政主管部门对建设项目核发“规划选址意见书”和“建设用地规划许可证”（即“一书一证”）的行政许可行为，是根据土地规划法规和批准的土地规划，对土地规划队内的建设项目用地讲行规划选址、明确规划用地性质，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证等各项管理工作的总称。核心工作是：确定项目位置、确定项目用地规模、确定项口规划设计要求。城市用地规划管理的最终目的是实现城市总体规划确定的城市用地控制和城市功能布局。

城市用地规划管理的法律依据主要是《中华人民共和国土地规划法》、建设部的《城市用地分类与规划建设用地标准》以及各个省（自治区）、市制定的《土地规划管理技术规定》、经法定程序批准的土地规划等。《土地规划法》规定了城市用地规划管理的程序：第三十一条的规定：“在土地规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向土地规划行政主管部门申请定点，由土地规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以土地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”。《土地规划管理技术规定》及相关的行业用地规定是土地规划管理部门确定具体建设项目用地规模的主要依据。

3.3 城市用地规划管理存在的问题

随着我国社会主义市场经济的发展，制定于1989年，在计划经济指导下的《土地规划法》己经越来越不适应实际管理的需要。

在管理体制方面，《土地规划法》规定：“城市详细规划由城市人民政府审批：编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府土地规划行政主管部门审批”，对于现在的土地规划管理存在着一个突出的问题，就是自己编、自己审批、自己公布，监督体制不到位。土地规划随意性大，调整变化快，“规划跟着变化走”、“领导一换、规划就变”的现象比较突出。

随着中国改革开放的深入，封闭的计划经济开始向开放的市场经济转型，土地规划需对各种利益关系进行协调，因而需要建立磋商机制。随着生活水平的提高，公众越来越重视生活的环境和质量，参与意识不断增强。在这种背景下，公众参与土地规划的观念越来越得到社会大众的认可。土地规划越来越需要充分听取公众和有关部门的意见，健全专家咨询制度，强化规划的强制性和严肃性。城乡规划许可要严格规划审批规则和程序，建立健全规划公示制度，减少规划许可的自由裁量权，保证规划许可公开透明、高效便民。《土地规划法》对于公众参与、专家咨询方面的问题却没有涉及，使得《土地规划法》无法适应当前土地规划管理的需要。

如何切实有效地推动土地规划决策和实施的民主化，城市的规划是为谁规划？“不是为了政绩，而是为了老百姓！”，随着社会的进步和发展，土地规划的功能己经从原来的技术文件逐步向公共政策的功能进行转变，原来的《土地规划法》仅仅是作为指导、规范和执行土地规划技术文件的法律，而缺少作为公共政策方面的内容。在违法用地、擅自变更现有用地使用性质、变更房屋原来的用途等方面，由于土地规划法仅仅对违法建设的处理较明确，对于违法用地、违反《建设用地规划许可证》内容的，于利用原有建筑改变用途的处理在《土地规划法》中都没有明确法律责任和有效的强制执法手段，仅仅在第三十九条规定：“在土地规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回”，这使得土地规划用地管理缺乏有效的执法依据，实际管理中的执法效果不佳。另外，《土地规划法》在与房管、工商、土地、建设等方面的法律衔接不够，土地规划的法律地位和权威性不够。这些也给土地规划用地管理带来了诸多的不便。

参考文献

[1]周伟林，严冀，等.城市经济学[M].中国建筑工业出版社，2003.

篇2

    一、案情简介

    原告海南金峰房地产开发澳大利亚公司以下简称“金峰公司”于1993年5月18日向定安县人民政府、原定安县国土局申请征地建“金峰富豪花园”和度假旅游项目，同年9月23日定安县人民政府以定府函1993377号文批复，拟同意安排在定安县仙沟镇屯坡建设规划图中的第17、18号约160亩土地给该公司，作为兴建该项目用地。同年9月27日定安县人民政府办公室向原告发出第10号“缴款通知”，该通知要求原告按每亩人民币1000元向县土地管理局缴纳定金。同年10月22日被告定安县建设与环境资源局?即原定安县建设委会员、定安县土地管理局、定安县环境资源局以下简称“定安建环局”完成了原告金峰公司的用地红线图，同年11月给原告发了建设用地规划许可证和用地红线图。同年12月29日被告向原告送达用地报告通知书，通知内容为，用地面积160亩，按每亩综合地价款13000元，预收每亩设施费10000元，土地管理费按地价总3％。测绘确权费133元?，以上合计2211680元。原告根据定安县人民政府办公室第10号缴款通知及被告的上述通知，分别于10月30日向原定安县建设委员会缴交了规划用地管理费与测绘费15120元、同年11月22日向原定安县环境资源局缴交了项目报建费及环境质量调查费5000元、同年11月22日向原定安县土地管理局缴交征地款16万元、1994年2月16日向原定安县建设委员会预交基础设施费50万元，被告一共收到原告各项款项四笔合计人民币680120元。后来，原告既再也没有按被告通知要求付清各项款项，同时也没有证据证明要求被告办理相关手续而遭被告拒办，且双方也一直没有签订土地出让合同，被告也尚未为原告办理土地使用权证书。另是，被告安排给原告的建设用地早在1993年7月25日进行了总体规划和相关建设，完成了三通一平的基础设施工作?这是众所周知的事实，无需举证?。

    后来，由于海南房地产业的急剧下滑，原告再也没有请求被告办理相关的用地和建设该项目的手续，被告于2000年5月8日在海南日报上发出通知，限原告及相关单位于2000年5月30日前持有关证据到定安县国土局处置积压房地产办公室办理相关手续，逾期将按有关规定处理。但原告一直未予理采。2000年12月原告以被告收取其上述款项，从未与原告签订土地出让合同和履行土地出让行为，双方的民事法律关系没有成立，致使原告未能开发该项目为由，向人民法院提起诉讼，请求判令被告双倍返还定金32万元、项目报建费及环境质量调查费5000元、基础设施费50万元、规划用地管理费及测绘费15120元，四项共计人民币840120元，并支付欠款?840120元?的利息441893?63元，同时赔偿原告在征地业务活动中各种费用68012元，上述几项总计1350025?63元。定安县人民法院以“返还土地征用定金、基础设施费、土地规划管理费纠纷”为案由受理了本案。

    据上事实，一审法院经审理认为，原告没有证据证明向被告缴交16万元属征地定金，依收据应认定原告向被告所交的16万元为征地款，故原告请求判令被告双倍返还定金32万元不予采纳。但被告收到原告四笔款项680120元后，至今尚未与原告签订土地使用权出让合同，原、被告之行为违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十四条“土地使用权出让应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”的规定，其行为应认定无效。依照《中华人民共和国民法通则》第六十一条一款“民事行为被确认无效或者被撤销后，当事人因该行为取得的财产，应当返还给受损失的一方”的规定，判决“被告定安建环局向原告金峰公司返还征地款16万元、基础设施费50万元、项目报建费及环境质量调查费5000元、规划用地及测绘费15120元，共计人民币680120元及其银行利息”。

    一审判决后，被告不服，向二审法院提起上诉，主张应适用《海南经济特区换地权益书管理办法》的规定，由金峰公司申请换发用地权益书，并驳回原告的诉讼请求。二审法院经审理，认为原判认定事实清楚，处理结果正确，但上诉人定安建环局与被上诉人金峰公司的土地出让合同尚未建立，不能适用《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定。双方的行为权形成一种债的关系，应适用《中华人民共和国民法通则》第108条“债务应当清偿。”的规定予以调整，故判决“驳回上诉，维持原判”。

    二、问题的提出

    本案二级法院对事实认定和处理结果是一致的，但二审法院却认为一审法院适用法律不当，应予纠正。根据二级法院对本案事实的认定，笔者认为，本案发生在《中华人民共和国城市房地产管理法》施行前，且双方实施的行为又未属于最高人民法院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》范围之内，因而有以下二个方面的问题是值得提出共同探讨。一是本案案由的确定是否正确。也就是说是一般的“债”的纠纷，还是特殊的房地产纠纷类型的案件。二是本案适用何类法律法规来调整，才能体现法律效果和社会效果的统一。

    三、观点、及其论据

    〈一〉关于案由的确定正确与否。民事案件的案由，应该说是案件的定性和属类。最高人民法院?2000?26号文，关于印发《民事案件案由规定?试行?》的通知中规定“第一审法院立案时可根据当事人的起诉确定案由，当事人起诉的法律关系与实际诉争的法律关系不符合，结案时以法庭查明的当事人之间实际存在的法律关系作出确定案由的依据。”，根据这一规定，笔者认为，一是案由首先是在立案时根据当事人的起诉而确定，但在审理时发现起诉的法律关系与实际诉争的法律关系不符时，可按结案时认定的法律关系而另确定。二是案由的确定是按当事人实际诉争的法律关系而确定的。三是案由的确定与调整该案所适用的法律是相关联的。但多年来一些审判人员重实体处理，忽视案由的确定，致使在适用法律上出现不当。

    1?上述案件的案由，一、二审法院都按立案时确定的“返还土地征用定金、基础设施费、土地规划管理费纠纷”来进行审理，一审法院从被告收取原告的上述各类款项是否合法、有否违反国家禁止性规定、是否应予返还来进行审理和适用相关的法律来调整，也就是说原、被告之间缴交和收取上述各费的民事行为是否合法、有效。简单来说就是一是确认该民事行为是否有效，二是确认应否返还，三是该案不是一般的“债”的关系。因而，一审法院首先认定原、被告之间发生的民事行为违反了《中华人民共和国城市房地产管理》的规定，确认为无效的民事行为，然后适用《民法通则》第六十一条第一款的规定进行判决，而并非适用处理一般的“债”的纠纷相关法律进行调整。但笔者认为，一审适用上述法律来判决，这与案件的定性?即案由?是不相符的。

    2?二审法院对该案审理后认为“双方的行为仅形成一种债的关系”，并适用调整“债”的关系的相关法律进行判决，这一认定与适用法律虽然一致，但根据案件的事实，该案原、被告之间的民事行为并非“仅形成一种债的关系”。值得注意的是，原告是根据被告的有关通知而向被告缴交上述各费的，如果没有通知，原告凭什么向被告缴交上述各费呢﹖被告方的缴款通知应认定属合同的格式条款或要约。并非“合同尚未建立”和“仅形成一种债的关系”。虽然，二审法院所指的“合同尚未建立”是指土地使用权出让合同，但一审法院也就是按双方未建立土地使用权出让合同而认定该民事行为无效的，并适用相关法律来判决。据此，笔者认为，本案原、被告的行为不应是“仅形成一种债的关系”，二审法院适用调整“债”的关系的相关法律来判决，这与案由的确定和本案事实也是不相符的。

    3?笔者认为：①根据一、二审法院对本案确定的“返还土地征用定金、基础设施费、土地规划管理费纠纷”为案由，那么该案的性质应属侵权纠纷或者不当得利纠纷之类，而既不是一审法院认定的“无效民事行为”，又不是二审法院认定的“仅形成一种债的关系”。因而一、二审法院判决适用的相关法律与本案的性质是不相关联的。②根据一、二审法院对本案认定的事实，原告金峰公司为建设“金峰富豪花园”项目，按用地程序向被告一是提交了用地申请手续，二是依被告的“缴款通知”向被告缴纳了上述相关款项。定安县人民政府履行办理了相关批复，被告定安建环局也履行了批项、测绘、规划和着手征地等工作，并在该规划区实现了“三通一平”。根据原、被告双方已完成的上述行为，本案既不属侵权行为或不当得利的性质，也不属于一般的“债”的关系，而应属于特殊的房地产类型纠纷，它所特殊之处就是双方尚未签订土地使用权出让合同便履行了上述义务，并且该行为又不属最高人民法院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》的四十七个问题范围之内。综上所述，笔者认为本案案由应确定为“国有土地使用权出让纠纷”。

    〈二〉关于本案的法律适用与社会效果。本案如按“国有土地使用权出让纠纷”为案由，那么即属房地产纠纷类型的案件，但本案涉及的国有土地使用权出让行为发生在《中华人民共和国城市房地产管理法》施行前，如何正确适用相关法律予以调整，这是关系到如何体现审判的法律效果和社会效果的统一问题。

    众所周知，在《城市房地产管理法》实施前，海南的房地产超常规发展，法律滞后，绝大多数房地产开发经营合同和行为，都存在手续不完善问题。特别是在审判务实中，往往又会出现一些背离法律效果与社会效果的裁判。即，一是片面适用法律、机械套用法律条文或法律没有明确规定而随意作出违反立法原意的推定或解释；二是审判结果激化矛盾，造成社会不稳定的后果；三是片面或表面运用事实，放弃本质分析或对事实和证据的认定，离开两个基本的原则过分追求细枝末节，导致裁判不公。四是虽然有严格的法律证明，但裁判结果脱离实际，造成裁判不可执行。因此，笔者认为，审理这类特殊类型的房地产案件，不能只看形式要件，简单的行为“双方的行为是无效民事行为”或认为“双方仅形成债的关系”而判决地方政府部门还款。处理这一特殊类型的房地产纠纷案件，笔者认为：

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一、指导原则

1、科学、规范、可持续发展原则。根据省、市和县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划指导扩区和调区工作。

2、集约用地原则。严格执行建筑容积率、单位土地面积投资强度、集约用地标准。

3、产业集聚、特色突出原则。产业发展与市和县产业定位相结合，与现有产业基础相结合，与市和县工业强攻战的战略相结合，与环境保护要求相结合。

二、申报工作程序

1、由县发改委牵头，工业园区管委会负责，国土、建设、环保等相关职能部门密切配合，确定园区扩区和调区四址范围，完成园区土地集约利用评价，编制好园区产业发展规划和扩区可行性研究报告并按时报送资料到扩区和调区工作领导小组办公室。

2、由扩区和调区工作领导小组办公室拟文，以县政府名义向市人民政府申请园区扩区和调区。

三、调区、扩区规模

1、调区规模共72.4公顷，2006年工业园区在确定四址范围时，将较大面积的不适宜建设用地划入园区范围内，不可建设用地有72.4公顷（已做土地利用评价报告），需调区至永康工业园。

2、扩区规模共533.3公顷，其中：一是目前园区已完成开发或正在开发的面积133.3公顷（园区已开发400公顷，减去国家审定批准的面积267.7公顷）；二是抚八线、抚吉高速下线和永康工业园结合部位，与新老园区集中连片，规划面积约400公顷。

四、工作任务与分工

由发改委牵头，工业园区管委会具体负责，工信委、建设局、国土局、环保局、统计局等部门和乡、镇、镇密切配合，完成园区主要经济指标的核算、园区扩区和调区范围、园区土地集约利用评价、园区产业发展规划和扩区可行性研究报告等工作。具体任务及分工如下：

1、完成园区主要经济指标的核算（2011年12月30日前完成）

由统计局牵头，园区管委会负责配合，完成园区近三年来地区生产总值、工业增加值、财政收入、进出口总额、实际利用外资、单位项目用地产出等主要经济指标的核算。

2、完善园区扩区和调区用地相关手续（2012年2月28日前完成）

园区扩区和调区用地必须符合经济社会发展规划、土地利用总体规划、园区总体发展规划和近期开发的控制性详细规划。建设局牵头，园区管委会、国土局、乡、镇、镇等单位配合，确定园区扩区和调区四址范围；园区管委会根据扩区和调区范围，会同建设局完善园区总体发展规划；国土局积极推进土地规划调整工作，确保扩区和调区的用地符合土地规划要求。

3、完成园区土地集约利用评价工作（2012年3月30日前完成）

通过开展土地集约利用评价，完成对园区土地及社会经济状况等的基础调查、土地集约利用程度的分析评价、土地集约利用潜力的测算，全面掌握园区土地集约利用状况，促进园区土地集约高效利用，推动园区土地利用管理基础信息建设，提高园区用地管理水平，为园区扩区和调区升级审核、动态监控及制定有关政策提供依据。园区土地集约利用评价由国土局、园区管委会负责完成。

4、完成园区产业发展规划编制工作（2012年3月30日前完成）

园区产业发展规划要充分利用园区优越的环境和区位优势，走集约开发、优化结构、产业升级、绿色环保的发展路线，将园区规划建设成为产业布局合理、环境优美、生态良好、经济辐射带动能力强的现代化生态型新型工业城区。工信委牵头，组织发改委、科技局等单位根据我县产业布局，结合园区实际，提出园区产业发展方向；园区管委会根据产业发展方向，负责编制产业发展规划。

5、完成扩区和调区可行性研究报告编制工作（2012年4月30日前完成）

由国土局牵头，园区管委会负责配合，在分析工业园区扩区和调区的可行性和必要性的基础上，编写扩区和调区可行性研究报告。

6、完成扩区和调区范围区域内的环评工作（2012年5月30日前完成）

由环保局牵头，园区管委会负责配合，完成园区扩区和调区区域环评工作，包括完成扩区和调区区域的环境影响评价大纲和环境影响评价报告书的编制及评审、报批工作，并通过省环保主管部门的审查。

7、编写园区扩区和调区申请报告

确定园区扩区和调区范围以及完成园区土地集约利用评价、园区产业发展规划和扩区调区可行性研究报告等工作后，由扩区和调区领导小组办公室整理、汇总，并编写园区扩区和调区申请报告后报县政府，最后由县政府上报市人民政府。

五、工作要求

1、提高思想认识

园区扩区和调区是县政府为落实科学发展观，实施振兴现代工业经济战略，加快产业发展平台建设，推进园区自主创新和体制机制创新，提升园区的发展水平，促进县经济社会的重大举措，各相关单位要提高思想认识，把思想认识统一到园区扩区和调区的要求上来。

2、加强领导

县政府成立工业园区扩区和调区工作领导小组。

3、加强与上级主管部门联系与沟通

县发改委、园区管委会、工信委、建设局、国土局、科技局和环保局等职能部门加强与省、市主管部门的联系与沟通，汇报园区扩区和调区的进展情况，争取园区扩区和调区工作得到上级主管部门的支持。

篇4

一、规范项目审批制度

所有新开工项目，都要按照国家有关法律法规和政策的要求，办理项目备案、核准或审批等手续。全县的项目审批，由县发改委和经贸委根据国家、省划分的权限负责办理，其他任何单位、部门不得进行项目审核。

二、严格执行国家产业政策

新开工项目必须符合国家相关产业政策。根据全县产业发展规划，鼓励新上符合国家产业政策，有利于产业结构调整、实现经济和社会发展战略目标的项目，有利于资源综合利用保护、改善生态环境的项目，有利于技术创新、形成新的经济增长点的项目，有利于促进产业技术进步、提高产业竞争力的项目。限制新上生产工艺落后、不利于产业结构优化升级、低水平重复建设的项目。禁止新上不符合有关法律法规规定、严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件以及国家需要淘汰的落后工艺技术装备和产品的项目。

三、严格项目审核程序

（一）项目备案程序

凡属备案审核范围的项目，按属地原则，由项目单位填写项目备案申请表，向当地投资主管部门（发改委或经贸委）申请备案（其中：化工项目需向市（含市级）以上投资主管部门申请备案）；通过备案的项目，凭项目备案通知书分别到规划、国土资源、环保、建设等部门办理相关手续后，方可开工建设。

（二）项目核准程序

凡符合《政府核准的投资项目目录》的项目，应按下列程序办理项目核准手续：

1、项目单位委托具备相应工程咨询资格的机构编制项目申请报告，并分别向规划、国土资源、环保部门申领规划选址意见、用地预审意见和环境影响评价批复意见；

2、具备上述材料后，向发展改革委申请项目核准文件；

3、凭项目核准文件，到规划、国土资源、建设部门办理相关手续后，方可开工建设。

（三）项目审批程序

凡需进行审批的项目，应按下列程序办理有关手续后开工建设。

1、向投资主管部门报送项目建议书申请立项；

2、凭立项批文委托具备相应工程咨询资格的机构编制项目可行性研究报告，并分别向规划部门申领项目选址意见书或规划设计条件，向国土资源部门申请建设项目用地预审意见，向环保部门申领环评批复；

3、向发改委报批可行性研究报告；

4、项目单位取得可行性研究报告批复后，委托具备相应工程咨询资格的机构编制项目初步设计及工程概算书报发改委审批；

5、依据批复的初步设计，到规划、国土资源、建设部门办理相关手续后，方可开工建设。

四、完善项目监督管理

发展改革部门负责牵头新开工项目在项目核准、备案或审批后至开工前的跟踪指导，监督和协助完成各项目审核工作。会同经贸、国土资源、环保等部门建立部门间信息互通制度，将办理的项目审核、供地审批、环保审批等批复文件相互抄送，并抄送统计部门。建设部门办理的施工许可证发放情况按月汇总表、统计部门新开工项目统计表要抄送发展改革、经贸、国土资源、环保等部门。要进一步完善项目备案、核准、审批等方面档案管理，并将各类审批的最后批复文件在施工现场进行公示，接受社会各界和群众监督。

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为深入贯彻实施《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》），进一步规范国有农场土地管理，正确引导农场广大干部职工依法、合理、节约集约使用土地，防止国有资产流失，现提出如下意见：

一、进一步理顺地方国土资源管理部门与农场土地管理机构的关系，充分发挥土地管理法定职能作用

（一）国有农场设置土地管理机构，行政上接受农垦系统领导，业务上接受县级以上国土资源部门领导，实行双重领导、双向负责的管理体制。

（二）农垦系统土地管理机构纳入全市国土资源管理体系。农场土地管理机构和地方政府国土资源管理部门要主动加强沟通联系，共同搞好农场土地管理工作。

（三）县级以上地方国土资源管理部门负责对辖区内国有农场土地的土地利用规划、建设用地审批、土地登记发证和土地执法监察等环节实施统一管理。国有农场土地管理机构负责场区土地管理事务，其主要职责是：

1、宣传、贯彻和执行国家、省有关土地管理的方针、政策和法律、法规，以及地方性土地管理的文件、规章。

2、协助当地人民政府做好土地利用总体规划和有关专项规划的编制和调整工作，监督检查场区土地利用总体规划和有关专项规划的实施情况。

3、负责场区土地资源变更调查、土地登记发证和土地变更登记的调查、审核呈批工作；协助国土资源管理部门做好场区内的地籍测绘工作。

4、承办场区内建设用地、临时用地的审查报批工作。

5、监督检查土地管理法律、法规和政策在本场区内的贯彻实施。开展土地巡查监察，及时制止土地违法行为；协助国土资源管理部门查处土地违法案件。

6、协助地方国土资源管理部门做好土地分等定级和土地资产评估及管理工作。

7、按照谁主管谁负责的原则，办理场区内发生的土地事项，调解土地纠纷。

8、承办地方国土资源管理部门委托办理的其它土地管理业务。

二、加强农场土地规划管理，严格实施土地用途管制制度

（四）国有农场要在地方县级以上国土资源管理部门的指导下，根据国家批准确定的方针、任务、计划、指标和茂名市以及有关县（市、区）、镇土地利用总体规划，结合农场的实际，依法编制农场土地利用总体规划，规定土地用途，对场区土地实施用途管制。

（五）农场内单位和个人使用的所有土地，必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划。

（六）依法合理使用国有农场土地。非农建设确需使用农场土地搞建设的，必须依法办理审批手续，并依法给予补偿和安置，不得强行划转国有农场土地。

（七）国有农场土地开发利用和建设用地，由茂名市国土资源局按照省下达的建设用地年度计划，安排一定的用地指标以解决国有农场的用地需求。

（八）农场的各项建设应按照经依法批准的规划实施，依法向当地县级以上国土资源管理部门申办审批手续和用途变更手续。

三、完善农场建设用地审批制度，规范审批程序

（九）国有农场一切非农建设用地，必须依法报经县级人民政府批准，经营性用地按出让方式供地。

（十）农场单位使用场区土地利用总体规划确定的建设用地建设办公场所或兴办企业，或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件向县级人民政府土地行政主管部门提出申请，报同级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

（十一）农场公共设施、公益事业建设需要使用土地的，经农垦部门审核，向县级人民政府土地行政主管部门提出申请，报同级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

（十二）农场单位非农建设用地审批程序是：农场单位凭建设项目批准文件、农场国土和有关规划部门核准的规划平面图、填写《茂名农垦企事业单位申请建房用地呈批表》经农场领导审核同意，报茂名农垦局土地管理部门审核后，由县级人民政府土地行政主管部门办理审批用地手续，报同级人民政府批准。其中涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

（十三）场外单位、个人使用农场建设用地，一律按国有土地有偿出让方式取得。办理程序是：凭建设项目的批准文件和当地县级人民政府土地行政主管部门关于建设项目选址用地的文件，以及有关图件资料，向农场提出申请用地报告，经农场上级主管部门核准后，再到当地土地行政主管部门办理土地出让手续，报当地县级人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

（十四）农场居民使用农场土地建房，必须符合场区土地利用总体规划和场区居民点建设规划，并尽量利用原有宅基地、空闲地、荒地、闲置地，或拆旧建新，严格控制占用耕地。严禁在胶林、沟谷、河堤、道口、水库下游、高压线附近、陡崖下建筑相关设施。

（十五）严格农场居民住宅用地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，农场居民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省规定的标准。大力提倡农场居民建设公寓式住宅。

（十六）农场居民建设住宅使用本场土地的，由农场居民提出用地申请，经生产队同意，经本场审核报茂名农垦局核准后，报县级人民政府土地行政主管部门呈同级政府批准；其中涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

农场居民将原有的住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。

（十七）已参加房改，并已分到配套伙房或者房改享受面积不够需增扩用地面积的职工，必须依法办理用地手续并经批准后才能动工建设。

（十八）原安置在农场的归、难侨胞使用农场土地建住宅的，免缴各种规费；原安置在农场的水库移民及其子女使用农场土地建住宅的，按茂府办[*]31号文《关于减免水库移民改危建房用地收费的通知》要求办理。

（十九）城镇规划范围的农场土地，必须通过出让或划拨方式取得，通过出让取得的应按规定缴交出让金。

（二十）健全农场宅基地管理制度。在农场宅基地审批过程中，农场土地管理机构要做到“三到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；居民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。

四、加强农场土地登记发证工作

（二十一）国有农场的一切土地（包括耕地、园地、林地、草地、荒地、水域、滩涂、建设用地等），属于国家所有，农场取得规定的使用权。凡历史上业经地方人民政府及其土地行政主管部门批准建场规划和用地的、进行土地调整已签订协议的、符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》的，均应予以维护。任何单位和个人不得以任何借口侵（抢）占国有农场土地。

（二十二）国有农场土地凡符合权属来源合法、界址清楚、面积准确三个条件的，国土资源管理部门应及时办理土地登记发证手续；对有争议的土地，调处一宗，登记发证一宗。

（二十三）农场居民宅基地要登记发证到户，内容规范清楚，切实维护农场居民的合法权益。要加强农场居民宅基地的变更登记工作，变更一宗，登记一宗，充分发挥地籍档案在宅基地监督管理上的作用，切实保障“一户一宅”法律制度的落实。要依法、及时调处宅基地权属争议，维护社会稳定。

五、加强土地执法监察，依法保护国有农场土地资源

（二十四）进一步健全和完善农场土地动态巡查制度，切实加强农场建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为。要重点加强城乡结合部农场居民宅基地的监督管理，严禁城镇居民在农场购置宅基地，严禁为城镇居民在农场购买和违法建造的住宅颁发土地使用证。

（二十五）坚决制止非法侵占国有农场土地行为，加强对土地违法行为的监督检查。对侵占国有农场土地的不法分子，要坚决依法查处；对非法占用国有农场土地的，要坚决返还；对破坏国有农场财产、挑起事端的，必须坚决予以打击；对违反法律规定程序将国有农场所属土地确定给其他单位和个人的，要按照有关规定对直接责任人进行严肃处理。

（二十六）依法依规妥善处理农场单位或个人建房用地的历史遗留问题。

1、*年《广东省农垦国有农场土地管理暂行办法》（粤国（法规）字[*]109号）废止前，农场单位、个人建房用地凭农场用地批准文件资料，可到当地国土资源管理机关申办划拨《国有土地使用证》。今后土地转让的，需按规定补交出让金。

2、自《广东省农垦国有农场土地管理暂行办法》（粤国土（法规）字[*]109号）废止之日起至*年6月30日止，农场单位、个人建房用地凭农垦用地批准文件资料，可到当地国土资源管理机关补办建房审批手续，领取《国有土地使用证》。场外单位、个人使用农场土地从事非农建设的，须到当地国土资源管理机关补交土地出让金和补办建房审批手续、领取《国有土地使用证》。

（二十七）加强土地监察机构队伍建设。建立完善农场、分场、生产队、生产岗位的土地执法监察网络，落实土地执法监察责任制。

（二十八）做好农场土地法制宣传教育工作，提高依法管地用地的自觉性。

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第一条为进一步加强土地资源管理和土地调控。促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发〔〕28号)和《国务院关于促进节约集约用地的通知》国发〔〕3号)结合我市实际，制定本规定。

第二条本规定所称土地收购储备出让。优化土地资源配置、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存并以招标拍卖挂牌方式供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由市城市建设投资有限公司(简称市城司)土地收购储备中心承担。

第三条市政府高度垄断土地一级市场。国有划拨土地的供地、出让、转让，集体划拨土地的供地、流转，一律由国土资源部门依法办理手续。其他任何单位和个人均不得私自签订征地协议和补偿协议。严禁国有划拨土地和集体建设用地转为商业、旅游、娱乐等经营性用地自行入市，对手成交。严禁使用集体建设用地从事房地产开发和住宅建设。

第四条实行“统一规划、统一征用、统一开发、统一供应、统一监管”土地经营机制。城市规划区内的存量土地和集体建设用地转为经营性用地必须完全由政府控制。要充分发挥土地储备系统的调节作用。调整储量，公开交易。实行储备土地项目成本核算，规范资金运行。

第五条市政府委托市城司土地收购储备中心统一组织、调度、监管土地收购储备出让事宜。市国土资源局、财政局、发改局、建设局、规划局和房产局等有关部门要按照职责分工。互相配合，严格按规定程序核发相关的法定文书，依法履行职责，对非法交易和违规建设进行严格监管。

第六条对原行政划拨的国有土地改变为商业、旅游、金融、娱乐、商品住宅等经营性用地和原集体建设用地用于商品住宅开发的市政府要依法收回其土地使用权。必须依法申请使用国有土地。

第二章土地储备的计划与管理

第七条土地储备的计划与管理

(一)市城司土地收购储备中心根据调控土地市场的需要。储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。

(二)土地储备实行计划管理。市国土资源局、城司、发改局、规划局根据麻城市经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划。

(三)凡商业、旅游、娱乐和房地产等经营性建设项目用地一律由市城司土地收购储备中心先收购储备。任何部门和单位不得先确定用地对象。

(四)市城司代表市政府对土地收购储备出让工作进行统一组织、调度和监管。加大土地违法违规案件的查处力度。市发展和改革部门在审查项目时，应当与国土资源部门的年度用地计划相衔接，对无用地预审意见的不予核准。市城市规划管理部门要编制好计划出让地块和拟收购储备地块的详细规划，并将规划的各项详细控制性指标书面通知市国土资源部门和市城司土地收购储备中心，作为制定收储和供地方案的依据。市国土资源部门在对外招拍挂出让时，要将规划控制条件一并公布。市建设部门凭建设工程规划许可证和土地使用权证办理相应的项目开工手续。市房地产管理部门凭土地使用权证和规划许可证办理商品房预售许可证、房屋所有权登记和二手房交易手续。市财政、国土资源部门要加强对土地出让收入的征收管理，确保土地出让收入及时足额入库。市监察部门要对土地规划、收购、交易、供应的全过程进行监督检查，保障土地市场规范运作。

第三章土地的收购、储备

第八条土地收购、储备工作流程：

(一)受理；

(二)由市城司土地收购储备中心向市规划局发函明确土地用途和规划指标；

(三)市城司会同市国土资源、财政、规划等相关单位就经营性用地收储的有关问题(如收购方案、底价等)进行会审。

(四)向市政府呈报收储方案。

(五)商谈收购合同；

(六)委托中介机构评估出让宗地的底价；

(七)向市政府呈报招拍挂出让方案；

(八)市国土资源局组织招拍挂出让工作；

(九)出让成交价款入财政专户。

第九条土地收购储备的补偿原则、方式和标准：

(一)对规划控制范围内农村集体所有的土地和收购的城市存量划拨土地作为政府储备用地的要坚持平衡、协调、互动、客观的原则。

(二)土地补偿按以下标准执行：

1原以出让等有偿使用方式取得使用权的土地。合同有约定的按照合同约定补偿；合同未约定的根据土地有偿使用合同期限的余期和土地用途按基准地价核定土地收购价。

2原以划拨方式取得使用权的土地。除依法无偿收回的其他划拨土地按照下列方式予以适当补偿：补偿标准分地段按80000元／亩—120000元／亩进行补偿。

3农村集体所有的土地征收补偿标准按现行的集体土地征收补偿标准的规定予以补偿。

4地上有建筑物、附着物的由双方共同委托评估机构评估。

5对被拆迁房屋及其附属物的补偿按市政府相关规定执行。对被拆迁房屋及其附属物按拆迁政策进行补偿后。

第十条储备土地的范围

(一)依法收回的国有土地：

1城市规划区内闲置、荒芜的土地；

2因国家建设征收后未利用的土地；

3土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满。土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的土地；

4因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整。企业改制或其他原因停止使用原划拨的国有土地；

5土地使用者超过土地出让合同约定的开发期限。满两年未动工开发被依法收回的土地；

6市国有资产经营公司、银行收回处置土地抵押权、法院依法裁定的土地；

7公路、铁路、矿场等经批准报废后收回的土地；

8土地使用者违反土地出让等有偿使用合同约定。被依法解除合同的土地；

9擅自改变划拨土地用途被依法收回的土地；

10非法占用、转让土地。被依法收回的土地；

11其他应依法收回的土地。

由市国土资源局负责报请市政府审批并办理法定收回手续后移交给市城司土地收购储备中心。以上所列应依法收回的国有土地。

(二)收购的国有土地：

1因实施城市总体规划和土地利用总体规划。政府指令收购或征收的土地；

2土地使用权转让价格明显低于市场价格的土地；

3土地使用者申请市土地收购储备中心收购的土地。

由市城司土地收购储备中心根据本规定与被收购土地使用者直接洽商收购事宜，各有关部门应及时提供收购地块的有关资料。并依法给予补偿。

(三)征收集体所有的土地：

1集体所有的建设用地；

2土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内。为实施该规划必须转为建设用地的农用地。

第十一条根据第十条第(二)项的规定。收购国有土地的按下列程序办理：

(一)申请收购。原土地使用权人向市土地收购储备中心提出申请并提供有关资料。

(二)土地权属核实。对确定收购土地的权属、面积、地上物、四至范围、用途等情况进行实地调查、勘测和审核；

(三)征询意见。根据申请人提出的申请和实地调查情况。

(四)价格评估。根据实地调查和市区、集镇控制性详细规划等。为确定收购价格提供依据，并进行土地收购补偿费用的测算；将土地收购补偿方案定期公示；

(五)方案报批。根据地块权属调查和收购的费用测算情况。达成收购的一致意见后，提出土地收购的具体方案，报市政府批准；

(六)签订合同。经市政府批准后。无异议的与原土地使用权人签订《国有建设用地使用权收购合同》原土地使用权人提交未抵押或抵押已注销的权证，按照合同约定的期限和方式支付土地收购补偿费；

(七)支付土地收购补偿费用。市城司土地收购储备中心根据《国有建设用地使用权收购合同》约定的期限、金额和方式。

(八)办理权属变更和注销手续。国有建设用地使用权收购合同》经市国土资源局审核后。原权属证书同时予以注销；地上有建筑物和附属物的办理房屋产权变更或注销手续；

(九)交付土地。原土地使用权人应按合同约定。

第十二条根据第十条第(三)项的规定。征收集体土地的按下列程序办理：

(一)市城司土地收购储备中心会同市规划局将城市规划区范围内被规划为经营性用地的区域划为红线区。

(二)向市国土资源局咨询转用征收事宜。签订收购合同；

(三)提供报批相关资料。

第十三条对属于改制企业工业用地的土地收购、储备。由企业改革工作领导专班根据改制企业资金缺口情况核定返还基数，报市政府审批后，由市财政局负责返还资金。

第四章储备土地的前期开发与利用

第十四条开发与利用

(一)经市国土资源局批准。市城司土地收购储备中心可以对储备的土地设定他项权利，避免土地资产闲置；

(二)市土地收购储备中心应对已办理农用地转用和征收批准手续纳入储备的土地。使之具备供应条件；

(三)储备土地的临时利用。且不能影响土地供应。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意；

(四)前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的要按照有关规定。

第五章储备土地的使用权出让

第十五条储备土地完成前期开发后。由市国土资源局统一组织招标、拍卖、挂牌出让。

第十六条国有建设用地使用权出让合同约定的土地用途和容积率原则上不得改变。确需改变土地用途或调整容积率的按下列程序办理

(一)原土地使用权人向市城司土地收购储备中心提出改变事项的申请；

(二)市城司土地收购储备中心就改变的事项向市规划局发函；

(三)市规划局审核后。则向市城司土地收购储备中心回函明确可以改变的用途或可以调整到容积率；

(四)市城司土地收购储备中心批转市规划局回函并明确可以具体办理的事项；

(五)市国土资源局根据调整的项目。签订土地出让合同；

(六)市国土资源局向市城司土地收购储备中心发办结回函；

(七)市城司土地收购储备中心发函给市规划局。

第十七条禁止城市规划区内用地单位在所属划拨土地上自建、联建和集资建住宅。国有划拨土地使用权人和集体建设用地使用权人一律不得与房地产开发商私下签订协议。不得借建设经济适用房和廉租房之名变相从事商品房开发。

第十八条市区临街主干道两侧的房地产一律不得擅自重建、改建、扩建。未经市城司土地收购储备中心发函表示同意，市相关职能部门一律不得受理。对需要重建、改建、扩建且不能成规模开发的小宗临街地块，由市城司收储后公开出让，原房地产权利人可参与竞买。

第十九条企业改制涉及的划拨土地使用权一律先收储后出让。

第二十条市城司垄断经营城市规划区内规划为经营性用途的新增建设用地。没有市城司土地收购储备中心出具的事项办理函。市规划部门不得办理准建手续，房产部门不得颁发房屋所有权证或核发商品房预售许可证。市规划局凭市城司土地收购储备中心的来函办理土地用途变更、控制性详细规划和明确规划指标等相关工作。对于其他单位或个人要求土地用途变更为经营性用地、明确规划指标等法定文书的市国土、建设、规划等有关部门一律不得受理。

第二十一条切实规范破产改制企业划拨土地资产处置行为。凡属划拨土地使用权的要依本规定的规定依法处置。严禁企业、事业单位私下转让土地使有权。设立门槛，暗箱操作，搞定向挂牌出让。

第二十二条工业用地出让最低标准按国家确定的标准执行。由市政府及招商局、财政局等部门核定具体优惠政策，由市财政局办理优惠事宜。

第六章法律责任

第二十三条凡违反本规定规定。逾期不改正的没收非法所得，并按有关规定处以罚款；构成犯罪的依法追究刑事责任，无偿收回土地。

第二十四条市城司土地收购储备中心未按协议规定支付土地收购补偿费的按协议约定承担违约责任。

第二十五条原土地使用权人违反合同约定。

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关键词：开发许可制；容积移转；增量利益公共回馈

作者简介：金 俭，南京大学法学院教授，博士生导师（江苏 南京 210093）

吕 翾，南京大学法学院博士研究生（江苏 南京 210093）

一、台湾土地开发许可制的缘起与价值

1. 台湾土地开发许可制的缘起

台湾都会区地狭人稠，发展空间受限，非都会区因客观地质结构与经受长期的掠夺式开发，生态系统脆弱。为应对此情，台湾当局决定统筹全岛土地，实行更严格的分区开发计划与土地用途管制。具体举措为：在都会区，土地依照“都市计划法”及相关配套法令在区域内实行土地用途与功能分区，区内各块建设用地须严格按照都市计划法令所确定的用途进行开发。在非都会区，依照“非都市计划法令”及“农地农用”原则，来落实农地用途管制与农业功能区划。除经法定程序准许用途变更外，任何开发不得变更规划区内因各类“计划法令”所确定的开发用途、功能区划与开发强度。土地开发许可制在实行之初，有效遏制了台湾地区在20世纪七八十年代“经济起飞”阶段因工业化、城市化快速扩张而大规模侵蚀基本农田的现象，延缓了岛内环生保育系统的功能退化。但是，随着新兴产业快速发展与开发区域地价不断攀升，大量耕地或生态保育地被第二、三产业用地所侵蚀。以用途管制与计划控制为手段的土地存量管控制度已不能有效应对土地依据级差价值而自发出现的市场配置及其反映出的对增量收益的分配机制变革的双重要求。并且严格的用途管控导致土地市场开发主体缺乏对都市建设与更新活动投资参与的积极性，市政当局因此而承担超财政承受力的公共设施建设资金投入，都市建设与更新又被迟滞之虞。总之，因过度管制，缺乏增量利益分配激励，导致城市化进程受阻，农业用地因不能抗拒土地市场级差价值冲击而被侵蚀，市场属性的土地配置与资源保护制度未能在实践中确立。

所谓土地开发许可制，是指对土地的规划与开发须经开发人申请并获得地政主管当局许可后才能实施的土地权利（力）配置与利用、管理制度。台湾地区于1996年新修订“国土综合开发计划”，将全岛土地划分为“限制发展地区”和“可发展地区”。其中，“可发展地区”是经主管当局授权准许由开发者变更使用，并提供开发区内公共设施，缴交“回馈金”的土地区域。{1}“限制发展地区”是指与特定“可发展地区”对应的因让渡发展权指标而受到开发限制的区域，根据受限程度所对应的补偿标准对丧失的特定价值发展权进行评估并获得相应补偿。从结构上分析，开发许可制分为许可与开发两个层次，许可是开发实施的前提。许可权归属行政公权范畴，开发权则更具有双重属性：既具有经济法权性质的发展权，又具有私权属性的收益分配权。从内部结构与运作模式分析，开发许可制项分为“容积移转”与“利益回馈”两项独立运行但又功能互补的运作机制，两者结合并构成了市场模式的土地发展权（移转）制度初级模式之雏形。所谓土地发展权移转，是指给予特定地区土地所有权人各个人所有位于该地区之土地进行开发利用之同时，为保持彼此之间，权益公平分配、损害公平分摊之原则，特发起由土地所有权人共同协商土地使用规划开发及彼此损益公平分担分享之具体办法，{2}它改变了过往全然因政府主管机关单方面规划使用及实行用途管制而造成的权利人间利害冲突与权益损害。在权利（力）配置角度分析，开发许可制将（初始）开发许可权与收益分配权分别授予土地主管机关与土地增量开发及利益分配法律关系主体的政府、土地开发人和社会公众三方。政府基于土地开发综合价值与整体利益，通过发展权的许可与售让、容积指标调节等手段将开发实施权与收益分配权有偿配置给土地开发主体，土地开发主体遵循市场交易规则，对容积指标进行市场交易。

2. 台湾土地开发许可制的价值

台湾在土地开发许可前提下，运用容积权移转机制，实现增量开发利益公共分享。开发许可制在理论与实践两方面具有重要意义：

（1）理论价值：一项新的理论分析工具

开发许可制、容积移转与利益回馈等制度或机制本是传统土地管理学理论范畴，但通过实践嫁接，使其与民法物权流转与经济法发展权、分配权等理论相结合，为完善土地管理与价值分配法律制度提供了理论前提。首先，土地用途管制理论是土地管理学理论体系中一个重要理论范畴与实证分析工具。土地发展权则作为一项具有独立物权意义的新物权种类的确立，推进了法学学科中的民法学科体系中的物权体系的法制发展，推进了土地权利法制体系的建设，{3}为完善不动产法律体系奠定了权利基础。然而，分别存在于这两类学科中的诸项重要范畴在制度属性与价值目标上却存在鲜明的区别。土地用途管制遵从土地资源要素的行政化配置与发展收益的政府享有，其所依据的是城市土地国有与发展权国有化理论。土地发展权则强调土地资源要素的市场化调配与发展收益的私主体享有，其所依据的是发展权私有化理论。其次，土地开发许可制作为台湾土地行政法律制度中的一项具体运作机制，其机理与台湾行政法的“公益原则”高度吻合，即国家或其他公法人之机关所为之行为，不论以公法的方式或私法的方式为之，必须以达成公益为目的，非以某种特殊利益为目的。{4}

现行大陆地区有关土地权利（力）配置与利用管理法制是以计划配置与用途管制为价值取向与运行基础的，但这一制度已日益不适应社会主义市场经济发展对土地资源要素市场化配置与土地增量利益私权利主体分享的要求，逐渐难以适应对土地增量开发法律关系及其利益分配法律关系的调整，或调整效率低下。与此相应，新的市场取向的土地资源与权利配置的土地发展权制度虽然在具体土地资源调配实践中已实际运行，但在传统的计划配置、用途管制的土地利用管理制度与新型市场化土地配置与利用管理制度之间的过渡衔接制度尚未构建，这成为建构新型的市场化土地配置与利用管理制度的现实障碍。而开发许可制凭藉其特有的制度设计与功能取向，能够扮演介于前两种制度间的功能衔接的角色。一方面，开发许可制将开发许可权赋予政府，能够维护土地开发的公益性；另一方面，又将开发利益分配权通过容积权移转在自由市场配置体系中实现增量收益的公众分享，充分显现出“经济发展权”这一经济法基本权利范畴在具体法律制度中的运用，因为“发展权的实质在于对人类社会的经济资源进行合理的配置，即提供平等的发展机会，获得增量利益并共享这些利益”{5}。

（2）实践价值：一项土地增量开发与利益协调的新制度

导致权利冲突的根源是权利运行过程中产生了外部不经济，要想解决权利冲突，就必须解决权利在运行过程中所产生的外部不经济问题。{6}开发许可制是一项综合型土地权利（力）配置与利用管理制度。在实践运作中，其不必像土地用途管制与土地利用总体规划制度那样，在开发前就须拟定出详细的土地利用分区计划及管制的详细规则，土地所有权人对其土地的开发也不限于土地使用分区计划与管制规则所确定的内容，而是由土地所有权人或使用权人自行依土地利用需求拟定土地开发计划，送交当局开发管理单位审查同意，取得开发许可后进行开发。{7}从受益主体角度分析，台湾开发许可制对土地行政主管当局、土地权利人与社会公众三方当事人及其权利（力）配置的设计各有侧重，能有效协调制衡当事方之间的利益冲突与权利（力）运行。

首先，土地权利人具有参与规划设定与变更的权利，使这项富有浓厚公权色彩的权力不再由土地行政主管当局独享。具体举措为：当土地开发市场对土地开发规划需要实际变动之时，原设定的有关土地规划用途与区划设置条款不都再必须无条件执行，而应区别规划条款性质，对其中非刚性效力的条款可由享有开发权的土地开发人重新制定开发计划与用途规划。土地开发人在申请取得变更许可后，可自行重新拟定详细开发计划并完成公共设施配建任务，申请规划变更手续后即可进入建筑使用许可的申请阶段。

其次，通过整体开发机制平抑增量价值差异，维护社会整体或关联第三方的利益。开发许可制运作下，对与土地开发有切身利害关系的社会整体与不特定第三方来说，经过前述规划设定，位于申请变更区内的土地不再存在规划所引起的用途差别，规划区内的所有区块土地均参与整体开发，经区划整理开发建设。即使获得开发许可的建设用地也只占区域所有建设用地的较小比例，通过发展利益公共回馈机制能将增量利益按照特定标准与比例实施分享，能有效平抑区块间因不同用途而凸显的不同价值失衡现象。

最后，对于土地主管当局来说，位于申请变更区内的土地不再存在规划所引起的用途差别，规划区内的所有区块土地均参与整体开发，经区划整理开发建设。公共设施建设不再完全由当局投入，而是在市场机制下由开发人代表使用人或受益人来负担。这不仅减轻了当局在公益开发中的成本负担，而且有效改变了现行的“获得开发许可的特定建设用地独享增值利益，而公共设施配建却由区划内全体土地权利人承担”的不公平现象。

二、台湾土地开发许可制的运作与功效

1. 台湾土地开发许可制的运作

许可申请的步骤。开发许可制是指土地开发者对土地使用变更、开发与建造管理，经由申请许可手续获得开发许可，依据开发过程与分工，全程分为三项步骤：第一步是“规划许可”。土地开发者需要使用土地而申请土地用途、利用强度变更时，应先申请规划许可，由地政当局核准许可条件。核准与否除考虑开发事项本身目的需要与开发主体所具备的资格条件外，其他诸如开发项目的性质（公益性、商业性抑或两者兼有）、区域条件、开发规模与强度及对公共设施、社会经济与自然生态环境影响等因素也是核准与否的重要指标。“规划许可”评定结果有两种：同意或附条件同意。获得规划许可“同意”是申请开发许可的前提。第二步是“开发许可”。开发许可是整个申请程序的中心环节。凡（开发事项）符合分区之使用，目的事业为达成使用目的，必须配置、建设所需之公共设施、挖填土石、设计区划街廓、整理地界，应申请“开发许可”。{8}满足规划许可、开发许可条件后，同意办理土地用途变更，才能进入申请的第三步即“建筑许可”。凡符合土地使用规划，为实现建造建筑物的目的，均可获准建筑许可。

许可申请的程序。台湾地区公、私社会团体与个体均可向土地行政主管当局申请“发展计划”，申请规划许可。“发展计划”应包含“事业发展计划”与“实质纲要计划”两部分内容。地方县、市当局与“区域计划委员会”依据本区域对土地开发的需求总量，结合发展计划对本区域社会经济、生态环境影响等因素，并在获得开发申请人提供必要公共设施的建设承诺后，授予开发申请人“规划许可”，准许其在“可发展区域”变更现有的土地规划，并限期提出修订后的“开发计划”。开发申请者有权规划“可发展地区”内的公共设施的建设布局，并在“可发展地区”取得土地开发执照之后应限期完成土地开发。县（市）当局于土地开发人完成目的事业及公共设施开发建设，缴纳关联费用后，给予其“开发许可”。土地经用途变更后，开发者依据“建筑许可”申请建造建筑物。{9}

开发模式运行的特征。土地行政主管当局在“整体‘国’土开发计划”中将区域土地划分为“限制发展地区”与“可发展地区”。前者是指根据相关法令，经由县、市综合开发计划编定而成并依各计划内容进行管理的区域。“可发展地区”在管理体制上不同于“限制发展地区”，其采取申请许可方式管理。开发许可制与土地用途管制在开发模式方面的区别在于：开发许可制不要求土地开发人在开发初期即确定可开发区域土地的使用性质与开发强度，而是等待开发许可核定后确定。开发人须负担公共设施兴建费用或相当数量回馈金，并须负担开发方案的规划成本与开发许可的申请费用。土地开发者有权根据实际情况有针对性地因应土地开发市场需求的变化情况，通过市场调节机制迅速自行进行规划调整，无须等待地政当局的计划定期通盘检讨后实施。土地开发具体种类与利用强度由开发者自行决定，开发收益与报酬须待开发负担确定后才能进行。因此，在土地开发过程中，土地开发者与土地行政主管当局可实时适应市场的变动与需求调整原订开发计划，这一过程需要开发者与开发管制单位之间就开发构想与主要观点进行充分协商沟通。{10}

2. 台湾土地开发许可制的功效

面对僵硬的管制计划，台湾当局为提升土地利用效率、活跃土地市场，采取开发许可制取代传统的土地使用分区管制办法。{11}台湾土地开发许可制在实践中功效发挥如下：

（1）兼顾效率与公平、公益与私益之间的平衡与协调

首先，开发许可制实行从规划、（狭义）开发与建筑物建造全程三步许可程序。这种设计既能使土地主管当局能根据土地开发计划与开发市场变化情况来对两者关系进行实时调控，而且可监督土地主管当局在开发许可过程中遵循“同等情况同等对待”之核准原则，维护开发许可市场运行之公平秩序；其次，开发许可制中的“开发利益公共回馈”机制在回馈客体、受馈主体两方面的规定，能够有效维护增量利益的公平分配。具体来说，在回馈客体上，既可以是资本现金，也可以是承担公共设施配建义务与成本负担。在受馈主体上，不仅是土地所有人与土地主管当局，也将区域内无地或少地民众包括在内；最后，开发许可制将发展决策权与收益分配权分离，分别赋予土地主管当局与土地开发人、社会公众。在土地利用规划、开发及地上建筑物建造实施附条件阶段型开发许可，“将生产与生活空间，结合市场机能，有效率地提供所需空间，并经由负担公共设施回馈捐赠，达到公平效果。”{12}

就体现效率与私益保障而言，一方面，申请开发者在土地主管当局的纲要性开发计划指导下，选择区位与规模适当的土地进行开发利用，追求开发利益的最大化；另一方面，开发许可制通过容积移转与增量收益公共回馈机制，让开发权指标能够通过土地权利要素市场进行自由流通，增量收益公共回馈机制使得土地开发增量收益能通过市场化的价值评估技术在土地开发各类参与主体间显化并实际享有，特别是通过“容积权移转”将增量开发权市场化，增强了土地开发者的积极性，减少土地开发所面临的阻力，提高土地开发效率。

（2）实现土地调控的动态化与弹性化

土地开发许可制虽融合土地用途管制部分功能设置，但在运作机制上更多吸取发展权移转与增量收益分配等市场资源配置模式，实现了“将刚性的管控内容弹性化”与“将静态的管控程序动态化”。

在第一方面，首先，开发许可制在初始性规划制订时并未设置明确的分区界限和细部街廓的划分，实施中经许可授权的具体土地开发行为不受刚性的分区界限和细部街廓划分的限制。土地开发主体有权根据被开发建设用地的自然特性与所设定的开发目标需求，结合自身开发能力，弹性自主地实施具体的开发计划；其次，土地主管当局在监督所辖区域内具体的土地开发案例时所依据的并不完全是先前制订的开发计划，而是综合考虑先前开发计划在开发阶段时所依据的客观自然与社会环境、相关法令变化或新订的政策与执行要点，结合地方发展计划及其时空环境来灵活执行。这种制度设计能有效因应实际开发中经济社会环境及市场需求的现时变化，既能使开发主体节约开发成本、提高开发效率，也能使土地主管当局实时调控土地开发进程，防止土地资源错配与浪费。

在第二方面，开发许可制实行“三步许可”制，后一许可的申请与批准需以前一许可已有效执行为前提。第一步为“规划许可”，类似于用地申请许可。土地开发者需使用土地或申请用途变更的，应先申请规划许可。土地主管当局综合考察开发案例目的、属性与开发主体资质条件、开发区域条件、公共设施配建承担情况、对社会经济与自然生态系统的影响等因素决定是否准予。如获准许，则进入第二步“开发许可”，即类似于对用地过程的监管。“开发许可”是整个管控程序的中心环节。许可的标准主要是开发事项是否符合分区使用计划（前述规划）与公共设施建设配建承担两项指标。符合前两项许可的即进入第三步“建筑许可”即对在规划土地上建造建筑物的许可。该许可旨在规制对建筑规划与土地规划是否相符，防止实际建造的建筑物损害土地承载力的情况发生。从规划-开发-建造全过程实行动态的管控程序，有效克服了重批前监管而轻批后，重计划而轻实施的土地监管弊端，促进土地监管与调控活动实效的提升。

（3）设置协商程序，维护程序正义

开发许可制的目的，在于审查巨大的土地适用变更案是否符合“公共利益”、“人民福祉”而得被准许开发，{13}而“公共利益”与“人民福祉”价值的判断不应只是公权力主体单方面的权力，而应是利害关系各方主体遵循民主式协商妥协的产物，因此设计一套能让土地增量开发所可能带来的正负外部性因素所能覆盖的全部当事人参与对某项开发案例的事先论证与博弈的协商程序是保证土地权利（力）配置、土地利用与调控活动的程序正义的实然需要。

台湾土地开发许可制在土地开发规划与实施过程中设置了完善的协商程序，目的是保障土地开发活动各权利（力）主体之间权益之平衡与协调。首先，开发许可制赋予特定土地开发区域范围内之全体土地权利人，共同协商决定本区域的规划、开发、利用行为，增进各方主体之间的权益平衡与协调，利益共享，损失与开发成本在其之间依据受益的比例公平分摊；其次，由于土地规划与开发计划不由土地主管当局单方确定，因此其不必耗费庞大的人力与资源对土地开发细部计划进行审查，而关键在于要与各方权利主体进行协商，进行可行性评估、环境影响评估、公告与意见质询等活动；再次，土地开发人自行拟订开发计划，经土地主管当局审查核准后开发。开发申请人可依据其自身条件与市场需求情况，考虑原有开发方案确定后预开发土地及周围环境状况的变化，可对规划加以适当调整；最后，在土地主管当局对开发申请进行审核时，其必须咨询临近地方当局或其他主管机关、民间团体等组织的意见与建议，并经由公开说明会、公听会等方式，与区域内民众及相关组织之间进行充分沟通与协商。

三、台湾土地开发许可制的启示与借鉴

综上所述，台湾土地开发许可制在机制设置、程序规制、制度进阶等方面对大陆地区完善既有的土地权利（力）配置、利用与管理法律制度具有启示与借鉴意义。

1. 机制设置：增设“增量利益回馈”机制，维护土地开发的效率与公平

土地发展权制度是在当前大陆地区土地开发利用整体管制体制下，为应对经济发展对土地资源——尤其是城市建设用地——的需求，缓和城乡土地使用与流转方面的管制与流动之间存在的结构性矛盾，而在各地方以建设用地指标市场化流动为特征而逐步实践发展起来的。相较于英美两国的土地发展权制度，大陆地区的这项制度因具有政府土地配置管制公权主导这一本质属性，造成在资源配置的效率与公平关系问题上的“一体两面”：一方面，因为公权管制过度，导致土地资源要素只能得到有限的市场化流动或交易，缺乏因应市场化效率要求的自由度；另一方面，同样由于管制的过度，出现要么管制权侵害土地所有权和发展权，要么缺乏公平且有效率的开发增益的分配机制，从而造成土地开发乱象丛生。这些现象的发生很大程度上是由于大陆地区在土地开发利用制度中缺乏有效率且兼顾公平的发展权交易与增量收益公众还原等配套机制。

收益分配机制是否公平与高效，是评价财产权制度能否有效运转的一项重要指标。台湾地区在表征发展权要素的容积移转收益分配机制，无论在立法原则方面，还是在操作的具体规则方面，都具有较为完善的规定，据不完全统计，在台湾，涉及因“容积移转”而规定对土地权利人预期增量收益补偿的法律规范不下六处，例如，“文化资产保存法”第36条之一、“都市更新条例”第四十五条、“古迹土地容积移转办法”、“都市计划容积移转实施办法”、“台北市都市计划容积移转实施要点”、“台湾省以建筑容积移转方式协助取得既成的道路用地作业要点草案”等。另外，在某一特定地区实行都市更新时，一般情况下都会制定专门性的专案计划，个中有对于具体特定区域内容积移转及收益补偿规则进行规定，供都市更新具体参与者参照实施。

台湾地区的容积移转环节中所体现的发展权价值判定标准与移转规则等要素均体现出台湾地区在土地发展权的具体实施所应具备的两项关键要素——实施标准与实施规则。其中，土地发展权移转办法，就是基于特定地区土地所有权人各个人位于该地区的土地进行开发利用的同时，为保持彼此之间权益公平分配与损害公平分摊，由土地所有权人共同协商土地使用规划、开发及彼此损益公平分摊分享的具体办法。开发许可制与土地使用分区管制的一个重要区别在于其制度构成中包含增益开发利益回馈机制，即对于在土地开发中非因纯粹市场行为而是透过公共财政投资的公共建设所产生的那部分增量收益的分配，通过开发利益的回馈制度，藉由公共建设的增值利益取得者承担相适应的公共建设成本，以实现社会公平正义和提升公共建设能力。以土地利用的变更所引发的土地利益在公平原则下应当通过特定的制度建设予以权衡。{14}该项制度是土地发展权制度的重要组成部分，也是完善土地发展权发展过程中的过渡类型——开发许可制——的重要环节。只有不断完善土地开发许可制中的开发收益公共还原机制，才能为未来预期构建的高度市场化运作的土地发展权制度提供具体政策、机制铺垫。

2. 程序规制：增设协商机制，维护程序正义

台湾的土地开发许可制符合正当法律程序价值理念要件。正当法律程序通过对法律行为的时间、空间要素的强制性或者确定性安排，能够克服和防止法律主体行为的随意性和随机性。{15}台湾土地综合开发计划法将台湾地区土地资源划分为允许开发区和限制开发区两大类型，前者采行发展许可制，后者则规定不得开发。由此可见，台湾地区土地开发权属公有化状态，开发人如欲对土地实施开发，就必须向当局来无偿申领或有偿购买发展权指标。土地开发市场的运行受到开发许可制的规范。协商目的旨在消除冲突纷争，提升公私两部门的利益，它不是一种零和游戏，而是期望由输赢情境，透过面对面沟通，达到双赢境界的一种过程。由于面对面的沟通具有弹性，因此有别于“税”与“费”统一课征的特性；而双赢的结果也不同于只利于一方而不利于另一方的单方面课征。协商也在规划管制应用范围很广，除了前述的规划协议和开发协议外，还可以应用在土地细分、特别许可和分区管制上，所以它是在合法过程中应用的一个步骤，并非取代规划、分区管制、税费调整等现有的制度。

以台湾“大众捷运系统土地联合开发办法”规定为例，联合开发权益分配作业流程可分为以下两个阶段：（1）政府部门与土地所有人之间的权益分配。在联合开发范围划定后，捷运局即开始与土地所有人进行协商，根据该办法第九条的规定，协商至少须进行二次，经二次协议不成的，得报请征收，或依市地重划、区段征收方式办理。而达成协议的内容即记载于契约书中，包括权益涵盖的范围、权益分配的方式、分配过程中毁约及其他变化的风险、开发成本的负担等；（2）投资者、土地所有人与政府部门之间的权益分配。第二阶段为征求投资者参与开发，此阶段协商也可分为两部分：首先，于征收投资人阶段审查后，捷运局应立即与中标者进行协商，其内容为权益分配比例，并彼此交换对开发规模、开发形态等事项的意见。在与投资人就价值的分配达成协议后，除了投资人取得部分外，其余部分在土地所有人与捷运局按照第一阶段协商结果的比例来分配；其次，区位分配选定的协商。不同的开发区位有不同的价值，不同的权益人对价值的认定更是不同，因此除捷运站区位固定外，土地所有人与投资人之间关于楼层及区位分配则需通过双方协议的程序来决定，如双方未达成协议，捷运局可适时介入仲裁，并提供双方相关信息，促成协议的达成。{16}又如，台湾“工商综合区开发设置管理办法”规定，开发商得依“工商综合区设置方针”，勘选一定地区土地，拟订开发计划，取得商业主管当局推荐后，向当地县市政府申请开发许可，而前述的开发计划中除包括申请书、土地使用同意书、可行性规划报告书、环境影响评估报告书、水土保持计划书及财务计划等外，还应包括开发商与当地地方当局就协议达成的事项所签订的协议书。

3. 制度进阶：从开发许可制度迈向土地发展权制度

大陆地区当前的土地分区管制在土地开发与利用活动中居于主导地位。但正如美国学者布莱塞尔指出的：分区制和土地利用控制很少能保持忠实于原有的以产权为基础的概念。地方政府在对管理增长、保护自然资源、保留社区特征、提供基础设施需求以及保护公共设施所尽的努力中，已远远超过了原有的受限制的概念。{17}分区管制与利用管制必然需要被管制手段更为动态与具有弹性的开发许可制所取代。开发许可制所具有的注重效率与公平、公私利益平衡保护、管制手段宏观且富有弹性、管制过程注重程序正义和关系人参与等特点，不但可成为改进土地用途管制制度的替代手段，而且可以此为路径构建更为市场化高效与公平兼顾的土地发展权制度。原因如下：首先，开发许可制作为一种仍由政府主导实施权，并由政府代位享有发展权，而通过政府某些类型的行政权力的行使而有条件地出让“发展权”，这一权宜上的调控手段，不但在我国当前严格的土地用途管制及耕地保护政策环境下由国家保有了发展决策权，从而使国家通过行使位居发展权链条环节最前面的发展决策权而通过行政许可手段有条件地将发展收益分配权让渡给潜在的土地开发者，通过这一手段实现了发展分配权从国有向私有（由分为团体所有、社会所有、个人所有三种具体模式，一般情况为团体所有和社会所有，个别情况下由个人所有）的过程，这是发展权制度建构过程的第一步；其次，在发展收益分配权主体实现非国家主体之后，土地发展权需要能在一般非国有主体之间进行流转交易，这又涉及土地发展权非国家主体之间具备完善的流转交易机制。这是一个涉及土地发展权内部制度的具体建构问题，此处不赘述；最后，在实现了土地发展收益分配权从国有主体移转至非国有主体，并且发展收益分配权可在非国有主体之间实现自由移转之后，第三步就是要建构实现土地发展决策权从国有主体直接移转或受让给非国有主体，从而实现土地发展权的充分市场化运作，国家主体在今后调节土地资源开发利用环节中，也主要通过发展权的市场交易行为来实现间接性的宏观调控，而并不直接以刚性行政权力干预为主要手段。由此可见，发展许可制是介于土地用途管制与市场化土地发展权制度之间的一种过渡型土地开发利用调控手段，也可视为是一种初级化的土地发展权。以开发许可制的完善为路径来构建市场化的土地发展权制度具有实践可行性。

注 释：

①（台）陈立夫：《日本开发许可制初探——以都市计划法之规定为中心》，《人与地》1999年第8期。

②（台）苏志超：《土地发展权与建物容积（权）之比较及产权化与法制化之讨论》，《人与地》1999年第6期。

③刘国臻：《论英国土地发展权制度及其对我国的启示》，《法学评论》2008年第4期。

④刘性仁：《对台湾地区行政法发展的几点反思》，《湖南社会科学》2007年第1期。

⑤程信和：《经济法基本权利范畴论纲》，《甘肃社会科学》2006年第1期。

⑥王春业、聂佳龙：《外部不经济理论视角下的权利冲突分析》，《湖南师范大学社会科学学报》2012年第1期。

⑦（台）金家禾：《开发许可制对土地开发之影响之二》，《现代地政》2000年第8期。

⑧⑩（台）金家禾：《开发许可制对土地开发之影响之三》，《现代地政》2000年第9期。

⑨{12}（台）吴清辉：《台湾之综合开发计划与发展许可制》，《人与地》1998年总第179-180期。

{11}（台）赖世刚：《开发许可制与土地使用分区管制比较研究——从财产权与信息经济分析入手》，《规划师》2002年第4期。

{13}（台）黄锦堂：《开发许可制之研究》，《中国比较法学会学报》1984年第16期。

{14}徐键：《公共建设规划、开发利益与社会公正——利益回馈的理论与模式》，《法治研究》2009年第2期。

{15}齐建辉：《正当法律程序价值理论的反思和重构》，《甘肃政法学院学报》2011年第11期。

{16}（台）边泰明：《土地开发权赋予过程中协商制度之差异经验》，《经社法制论丛》1997年第20期。

{17}（美）特里·S·索尔德、阿曼多·卡伯内尔：《理性增长——形式与后果》，北京：商务出版社，2007年，第125-126页。

Land Development Permit System in Taiwan and Its Inspiration for the Mainland

JIN Jian，LV Xuan

Abstract：Land development permit system consists of the operation mechanism of floor area ratio transfer and the distributive mechanism of incremental interest feedback. In densely-populated metropolitan areas with little land and in rural areas with fragile ecosystem or in areas between the two，land management authorities in Taiwan carries out the system of land development permit，meanting to achieve the dual purposes of economic development and farm land conservation，which actually has achieved desirable results. In nature， the system of development permit，falling between land control system and land development system，is a quasi-market-oriented land development and management system. Mainland China may learn from Taiwan，and，on the basis of nationalized land development right，improve the reasonable distribution of incremental interest among the government，the land owner and the public.

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关键词 新农村建设 农村土地管理 现状 对策

中图分类号：F301.2 文献标识码：A

社会主义新农村的建设与农村的土地管理问题息息相关，要加强对农村土地的管理，发现问题并及时处理，以促使新农村建设快速稳定的进行。

1社会主义新农村建设与农村土地管理联系密切

“村容整洁”是社会主义新农村建设中的基本要求，改善农村的环境，加大农村环境的治理力度是在新形势下的必然要求。对农村土地的整治、改变目前落后的村容村貌都离不开对土地的利用。如此一来土地的使用方式发生了转变，从而间接提高了耕地质量。土地利用得到了优化和耕地质量的提高都能够促进社会主义新农村的建设，并稳定社会经济发展。

2新农村建设下现行农地管理存在的问题

目前在我国新农村建设的推动下，农村的土地管理已经日趋规范，但是，在实际对农村土地的管理和使用上面却依旧存在着诸多不足。

2.1集体土地非农建设利用粗放

集体土地非农建设流转不够规范会严重影响农村的村容。农民宅基地用地、乡镇企业用地以及出于公益目的集体建设用地是农村集体土地中非农用建设的重要组成部分。现在，在很多农村的房基地使用不够规范、建造房屋无秩序、土地利用没有计划、村庄向外扩张，致使部分耕地遭到破坏，土地资源严重浪费。由于乡镇企业未经严整的规划就使用土地而造成的土地利用不合理现象也是屡见不鲜的。另外，目前在农村没有一个完善的集体建设用地的流转制度，致使建设用地出现了变相转让的现象，进而令农村土地使用情况出现了混乱的状况，打乱了土地的正常使用秩序。

2.2农业生产用地配置机制不健全

如果没有健全的农业生产用地配置机制，农业生产就会受到不良的影响。从上世纪八十年代开始，我国政府便在农村开始实行，这样的生产方式确实充分的调动了农民的生产积极性。但是随着社会的发展，生产力的不断提高，其自身的弊端也开始不断的显露。农民对土地流转观念意识难以统一，不同区域流转规模和速度存在着明显的差异。在没有操作性较强的政策指导下，一些基层干部也无法对这样的现象给予调整和解决，只能任其发展，长久下去就会出现土地流转盲目运作、毫无秩序的现象。

2.3被利益所牵引

在建设新农村时，为了追求片面的发展而缩减耕地的现象也屡禁不止。一些农民不了解可持续发展的重要性，在面对眼前利益时就忘记了长远发展。有很多农民都破坏了原有的土地资源，例如有的农民将农田变成了鱼塘，甚至还有农民直接荒废了土地。这些都严重影响耕地的利用效率，不利于土地管理的长远发展。

2.4对土地的管理机制不健全

由于农村土地的管理机制不健全，令农民无法得到一些关于土地的相关信息。例如对土地的征地程序，管理者没有将细节认真地告知农民，这损害了农民的参与权和知情权，使其无法更加有效的利用土地。

3促进新农村建设的农地管理制度改革的对策

3.1对农村的宅基地建设加强管理

加强农村宅基地的建设和管理，鼓励农民集中建设新居，使总体规划在原则上不再出现分散的宅基地分布状况，严格按照一户申请一处房基地的原则进行审批房基地的申请，杜绝超标准占地建房。在此基础上还要杜绝以下现象的发生：

（1）城镇居民在农村购置宅基地建房。

（2）城镇居民在农村购买农房。

（3）农民提供宅基地作为建设用地。

（4）农村建设用地使用权的“联建”行为。

在深化改革工作管理的同时，防止任何集体或个人非法占用耕地。征地制度改革的完善、土地用途严格管制、完善宅基地管理、加大监察力度等，是规范农村土地、加强用地管理的有效措施。

3.2严格控制耕地不合理使用的现象

保护耕地的最主要目的在于维护粮食的产量，保证农业生产的正常进行，这对增加我国的国民收入有着重要的推动作用，也是新农村建设中的重要要求。因此，要严格规范对土地使用的审批和管理，严禁圈地画地的现象发生，禁止不合理地破坏耕地改建池塘的行为。对一些非农业建设用地要确定其规模和布局，并进行严格的审核，确保耕地面积能够在可控制的范围内。对于乡镇企业建设、公共设施完善等需要利用集体经济组织和农民集体所有土地时，必须符合土地利用的整体规划，并在依法办理规划建设许可证后进行申请各个项目的审批。严禁以办乡镇企业为名非法占有或租用农民集体所有土地。

3.3政府加大督查督办力度，加强农村土地管理

政府要及时解决在征地过程中出现的问题，并探索有效、可行的处理案件的新方法，建立案件处理责任制，维护农民的利益。对于征用农民的土地，要给予补偿资金，并确保落实到位，让农民能够依法获得补偿，令其合法利益不受侵犯。对征地的数量以及范围进行严格的控制，并将征地的程序完善详细的介绍给农民，维护农民的利益。

4结语

新农村建设，找准土地管理在建设社会主义新农村的最佳平衡点和切入点，把土地管理与社会主义新农村建设紧密地结合起来，这是当前土地管理的一项紧迫又艰巨的任务。只有认真处理好土地管理的问题才可以有效履行保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的职责，切实坚持依法依规管理、节约集约用地自 原贝从实际出发尊重农民意愿，才能妥善处理好农村土地利用与新农村建设的关系，为建设好社会主义新农村保驾护航。

参考文献

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为全面贯彻落实科学发展观，完善对房地产市场的宏观调控，合理引导住房消费与住房开发建设，活跃房地产市场，保持我市房地产市场健康、平稳、可持续发展的良好态势，结合我市实际，现就进一步活跃房地产市场提出若干意见如下：

一、给予税费优惠。个人存量住房转让所涉及的营业税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加、土地增值税和印花税暂缓征收。

个人首次购买90平方米及以下普通住房，契税税率按国家规定的1%收取；购买10000元/平方米以下住房缴纳1.5%的契税。

二、实行购房补贴。继续执行市财政局、房产局联合颁发的《关于办理房交会期间个人购买普通住房实行补助政策的具体实施办法》（沈财农税〔2003〕4**号）所规定的购房补贴政策。

个人购买商品房缴纳专项维修基金，按现行标准的75％收取，交款时点为购房人办理房屋登记手续前。

个人买卖存量普通住房交易手续费、个人贷款购买普通住房抵押（或预告）登记手续费、个人购买普通住房查档证明费减半收取。

三、调整公积金贷款政策。职工单方正常足额缴存住房公积金的，贷款最高金额上限由15万元上调至20万元；职工夫妻双方正常足额缴存住房公积金的，贷款金额上限由25万元上调至40万元。商品房贷款最长年限由25年延长到30年，存量房贷款最长年限由15年延长到20年。对男方年满50周岁，女方年满45周岁，连续缴存公积金3年以上（含3年），并继续足额缴存公积金且首次申请公积金贷款的职工，贷款年龄限制由男60周岁、女55周岁，调整为男65周岁、女60周岁。住房公积金贷款购买商品房最低首付款比例调整为不低于购房总价款的20%。

对于已经缴存公积金且已经办理个人住房商业贷款的，在其再次购买住房时，可按有关政策申请住房公积金贷款，并享受购买首套住房的贷款政策。

四、鼓励改善性购房。对人均住房建筑面积未达到我市标准（20**年购房执行20**年人均27.01平方米标准；20**年购房执行20**年人均标准）、为改善其住房条件而购买第二套住房的家庭，或家庭中有年满18周岁以上子女购买第二套住房的，可比照首套住房贷款政策执行。

五、保护购房者利益。房地产开发企业自主的向社会承诺房价，开发企业要践诺守信，接受舆论监督、群众监督和社会监督，并承担一切相关责任。

六、实行经济适用住房货币化补贴。按照国家有关规定，对符合经济适用住房政策的，政府采取货币补贴的方式，由其自行购买住房。购房者凭购房的有效凭证向政府申领补贴。具体办法另行颁布。

七、做强房地产经济。继续举办辐射**经济区的四季房交会，充分发挥其品牌效应，打造市民选房、购房的便捷平台，为开发企业提供推介产品的商机，达到发展房地产经济、惠及百姓的目的。

继续做强县域房地产市场。通过危旧房改造、村屯改造、城镇基础设施建设，加速县域房地产市场发展。农民购买达到一定标准的城镇住房，取得《房屋所有权证》后，可将本人、配偶、未婚子女和在同一居住地老人的户口，迁移到房屋所在地。

八、鼓励定价开发。鼓励开发企业依法依规定向、定价开发建设中低价位、中小户型的商品住房。

九、采取净地（期地）方式出让土地。只要国土资源管理部门或土地储备机构与区级政府（含开发区管委会，下同）或原用地单位签订拆迁承包协议（或补偿协议），在相关区政府（含开发区管委会）处理好土地和地上物的产权、补偿安置等经济、法律关系的前提下，可提前实施土地出让。

十、改变单一的拍卖供地方式。对可用于开发的经营性用地，采取灵活的供地方式，即可以通过招标、拍卖、挂牌3种方式进行出让。

十一、分块出让、分期付款、分割发证。对大面积地块在统一规划的前提下，实施分割出让。对正在拆迁的项目，根据拆迁进度可采取分期付款、分割发证。

十二、适当降低滞纳金收取比例。对土地已经成交且需年底之前交清地价款的，如在此前产生了滞纳金，且不是由于开发企业自身原因造成的，只要在20**年年底前交清全部地价款，滞纳金可适当下调。

十三、适当降低出让项目首付款比例。对土地成交额在5000万元以上的项目，成交款首付比例由现行的50%调整为35%（不低于5000万元）。土地成交额在5000万元以下（含5000万元）的，于成交日一次性付清。如有特殊情况，付款方式需报市土地价格评审委员会批准。

十四、因地制宜，适当调整容积率。依据城市规划，合理确定规划条件。在区位不挡光的前提下，可适当提高容积率。

十五、科学合理定价。结合我市房地产实际供需情况，科学合理确定土地出让底价，促进我市房地产市场供需两旺。

十六、减缓征收部分税负。对自开票房地产开发企业的企业所得税，实行按月核算、按季预缴、年度汇算。

房地产开发企业缴纳土地契税时，对配套费中的人防费、墙改基金和散装水泥基金3项费用合计49元/平方米部分，不再征收契税。同时，土地契税按《财政部国家税务总局关于国有土地使用权出让等有关契税问题的通知》（财税〔2004〕134号）规定执行。

对购买期地的，应由受让方从合同约定交付土地时间的次月起缴纳城镇土地使用税；合同未约定交付土地时间的，由受让方从合同签订的次月起缴纳城镇土地使用税。

延长房地产开发企业契税缴税时间。纳税人应当自纳税义务发生之日起10日内，向土地、房屋所在地的税务征收机关办理纳税申报，但可在纳税义务发生日期90日后的次月15日内缴纳税款。

十七、坚持配套先行。进一步加大配套资金投入，对当年竣工入住需市政设施配套的，全部列入本年度小区配套计划。同时，投入专项资金，对拟成片出让的土地，先行市政基础设施配套。

十八、加强金融扶持。鼓励支持银企对接，积极开展银团贷款、融资租赁、集合信托、团购消费等业务，推进房地产信贷产品创新和担保方式创新。指导相关企业通过股权质押等途径多渠道融资，增加有效信贷投放。

积极推进房地产抵押权登记工作。房地产项目单位领取《商品房预售许可证》后，未销售的房屋即可办理在建工程抵押权登记手续；在建工程竣工并经房屋所有权初始登记后，将在建工程抵押权转为房屋抵押权登记。

十九、做好事权下放。明确土地出让底价确定权限。市本级土地出让底价由市政府统一确定，各独立操作区及三环以外土地，出让底价由相关地区自行确定，但仍由市土地交易中心统一出让。

独立操作区土地征地拆迁成本审核权下放给各区、开发区，由各区、开发区按有关规定核算拆迁成本和土地收益，相关要件备齐后，向市财政局申请返还土地成本和土地净收益，市财政局按规定提取“三金”，并在一周内返还。

除城市总体规划权、分区规划和控详规划审批权外，独立操作区具体项目规划审批权下放给各区、开发区。

二十、强化招商服务。完善房地产项目规划方案的储备库，有计划、有步骤地开展招商引资工作。在具体工作中，由国土资源管理部门或土地储备机构负责，环保、文物等有关部门配合，在土地出让之前，完成土地的地质灾害危害性评估、压覆矿产资源评估、环境影响评价、环评报告评估和文物勘探工作。

二十一、暂停或降低相关收费。暂停收取新设立房地产开发企业的企业注册登记费、税务登记证工本费，暂停收取房地产开发企业的年检费；涉及房地产开发的考古勘探费、发掘费、人防工程拆迁补偿费等12项行政事业性收费按现行标准减半收取；涉及房地产开发的经营性收费按最低标准收取。加强对涉及房地产开发的各项收费管理，严禁各种形式的搭车收费。

二十二、营造竞争环境。坚持促进房地产项目早落地、早开工、早建设、早使用的原则，探索打破行业垄断的机制，切实做好与项目建设密切相关的供水、供气、供电、供热、消防、人防等基础设施配套工作。

二十三、创新审批服务机制。本着精简、高效原则，改革行政审批制度，审批业务全部进入行政审批服务中心。建立健全集中办公、并联审批、缺席默认、限时审结制度，取消所有不必要的审批要件，创建一流的审批服务制度。发改、国土、规划和环保等部门，在土地出让前，要明确宗地的产业规划、环境影响和土地规划条件。在土地出让后，依据出让条件，简化环保、国土、规划项目审批内容，确保房地产开发企业在取得净地后的1个月内具备开工建设条件。

二十四、完善房地产市场预警机制。加强对房地产行业发展的战略研究和市场走势分析，完善房地产统计和信息披露制度，健全房地产市场预警预报机制。同时，充分发挥行业协会作用，加强房地产开发企业与政府相关部门的沟通，积极引导和帮助企业提高竞争能力、抗风险能力和应对房地产市场变化的能力。

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按照《通知》要求，我区改革企业投资项目管理体制总的原则是：坚持改革，适当集中，强化职能，规划导向。

（一）坚持改革。《决定》对企业投资项目决策机制的改革是一项根本性的改革，核心内容是把项目的决策权从政府部门还给企业。彻底改革现行的无论谁投资都要审批的制度。对实行核准制的项目，政府只是从社会和经济公共管理的角度，对项目的外部性影响进行审核，不再代替企业决策项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品的技术方案等内容。实行备案制的项目，政府只对项目进行合规性审查，对于合规项目必须予以备案。区属各有关部门务要深刻领会、准确把握《决定》关于改革企业投资管理体制的精神实质，通过改革，真正做到权力与责任挂钩，权力与利益脱钩，还权于企业，发挥好市场配置资源的基础性作用。

（二）适当集中。要把贯彻落实《行政许可法》、《通知》和认真执行区委、区人民政府《关于进一步扩大对外开放加快开放型经济发展的决定》（**和党〔**〕31号）紧密结合起来，按照公开、公正、便民、高效的原则，确立企业投资项目管理体制。即：区计委的职能部门进驻区行政许可服务中心，建立受理窗口，按照《**市企业投资项目核准暂行管理办法》、《**市政府核准投资项目管理权限》、《**市企业投资项目备案暂行管理办法》、《**市外商投资项目核准暂行管理办法》、《**市境外投资项目核准暂行管理办法》的规定，对权限受理范围内的核准、备案项目统一受理，并同时抄告相关部门，以并联方式由有关部门按照各自职能分工对项目审核，实行“一门受理、告知相关、按时审核、一门办结”的管理模式。

（三）强化职能。区属各有关部门要进一步加强投资管理工作，处理好办理项目核准、备案手续和全过程投资管理的关系，按照职能分工，密切配合、相互协作、有效运转、依法监督，调控和管理好全社会的投资活动，防止出现管理失控和缺位、不到位的问题。

（四）规划导向。改革企业投资项目管理体制，加强和改善宏观调控，着力推进改革开放，加快经济结构调整，转变经济增长方式。要在投资项目核准、备案中发挥好规划的导向作用，注重引导全社会投资，强化市、区整体发展规划、经济布局、产业政策和结构调整的实施。加强投资信息的，建立行业准入制度。核准项目单位必须委托具备相应工程咨询资质机构编制项目申请报告。对核准过程中，各有关部门争议较大的项目，要委托中介机构进行咨询评估，确保新上项目的水平。

二、深化投资体制改革的主要工作

（一）坚决推行企业投资项目核准制和备案制。

要确立企业的投资主体地位，对企业不使用政府投资资金的建设项目一律不再实行审批制，政府只对其中的重大项目和限制类项目进行核准，对其它项目实行备案制。实行核准和备案后，取消项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图、开工计划及年度投资计划等审批环节。区计委等相关部门要立即做好准备并做好与前期审批项目管理的衔接。

（二）加强政府投资项目管理。

凡政府资金（即：财政预算内建设资金和纳入预算管理的专项资金及附加；国际金融组织和外国政府的借贷款、赠款；政府融资以及国债建设资金；政府转让、出售、拍卖国有资产、经营权所得资金；土地使用权出让金等其他财政性资金；政府管理的其他建设资金。）及事业单位出资建设的项目在国家和**市对政府投资管理体制改革（办法）颁布实施前仍由区计委统一受理，实行审批制并进行全过程监管。要建立和完善政府投资责任追究制度，实施投资主体招标，严格控制项目投资、质量和工期。

（三）确定政府各部门的职能分工。

根据《决定》中“由地方政府投资主管部门会同行业主管部门核准”的规定和《**市核准的投资项目管理权限》中“分别由市和区县发展改革（计划）部门会同相关部门核准”的规定，我区在办理核准、备案程序上，采取“一门受理、并联审核、一道手续、方便企业”的办法。即：首先，由区计委在区行政许可服务中心受理企业申请；然后，按照现行审批部门分工，以并联方式由有关部门对项目审核；其中，区经贸委、区建委、区招商办等部门对工业项目、城建项目、外商投资项目和增资项目提出审核意见；最后，由区计委归纳各部门提出的审核意见，在许可中心以一道手续完成对项目的核准、备案。

（四）加强和改善投资的宏观调控。

要继续综合运用土地政策、产业政策、环保政策以及必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控，促进全社会投资持续、快速、协调、健康发展和社会全面进步。

区计委要认真履行对全区投资工作的管理和组织职能，负责对全区固定资产投资实行目标管理并定期完成由市级审批、核准、备案坐落在区域内的各类投资项目情况的反馈、收集工作，确保实现市、区确定的投资总量目标。

建立区计委牵头，相关部门参加的季度联席会制度，对区域内建设项目情况进行监测和分析，形成有效的项目调控和监管体系。

区经贸委、区建委、区招商办等行业主管部门要按照行业分工，充分发挥职能作用，制定行业发展规划和准入制度，做好项目审核、协调、服务等工作。要搞好项目服务、加强项目监管、筹划、协调和推动行业内重大项目建设，实现各行业投资目标和重点建设任务。要综合运用规划导向、市场准入、资质管理、信息、项目监管和资金引导等手段，规范和引导各行业的投资活动。

区规划处、区建委、区环保局、区质监局、工商**分局、区安监局、区消防处等有关部门，要依法加强对企业投资活动的监管。凡不符合法律法规和国家政策规定的，不得办理相关手续。区审计局依法对国有企业的投资进行审计监督。

（五）积极培育中介服务市场。

积极培育中介服务市场是我市改革企业投资管理体制的需要，也是优化我区服务业结构，大力发展现代服务业的必然。全区各部门要积极培育和壮大我区的中介服务市场，对咨询评估、招标等中介机构要实行严格的资质管理，营造公开、公平、公正的**区投资中介服务市场的良好氛围。为投资者提供高质量、多样化的中介服务。

（六）建立和完善公开、透明、高效、廉洁的办事机制。

区计委及有关部门要及时将我市禁止投资的产业目录，连同国家制定的企业投资核准目录及核准、备案项目的受理权限、条件及效力、程序、期限等一并在区行政许可服务中心进行公示。

由区计委牵头会同有关部门确定办理核准、备案流程，建立计算机联网系统，编制专用软件，实施网络并联审批，缩短办理时限，切实为企业提供高效、便捷、规范服务。

三、改革企业投资项目管理体制的主要内容

（一）项目核准制。

1．由区计委会同相关部门对重点投资项目进行核准。

各部门要严格依据《**市企业投资项目核准暂行管理办法》、《**市外商投资项目核准暂行管理办法》及《**市政府核准的投资项目管理权限》规定的核准权限，核准范围、核准条件、核准程序和期限，认真履行核准手续。

凡属于国务院下发的《政府核准的投资项目目录》中规定的由地方核准且不涉及全市统一规划平衡、总投资在3000万元以下的区域内项目及不跨区县实施的总投资3000万美元以下的鼓励类、允许类的外商直接投资项目，均属区级核准项目。项目单位须向区计委提交项目申请报告，并附规划和国土资源部门出具的建设项目《选址意见书》和环保部门出具的环境影响评价文件的审批意见，对涉及农用地征用的项目，还需提供规划和国土资源管理部门出具的《建设用地预审报告》。区计委在收到项目申请报告和附件后5个工作日内，一次告知项目申报单位澄清，补充相关情况和文件或对相关内容进行调整。在收到项目申请报告和附件、以及澄清补充材料后2个工作日内，向区有关行业主管部门发出征求意见函（包括申请报告及附件、澄清补充材料），由有关行业主管部门对项目进行行业审核。相关行业部门在收到征求意见函后7个工作日内，向区计委书面反馈审核意见，逾期视为同意，区计委归纳行业审核意见及土地规划、环保等职能部门意见，对申请项目进行核准。在进行核准过程中，如与相关部门提出的审查意见存在较大分歧，应在收到行业审核意见起2个工作日内，委托有资质的工程咨询机构进行评估。

区计委在收到申报材料、附件及澄清补充材料后20个工作日内（含征求相关部门意见的时间，不含委托咨询机构进行评估的时间），作出对项目核准的决定，及时通知项目申报单位。由于特殊原因确实难以在20个工作日内作出核准决定的，经区计委负责人批准，可以延长10个工作日，并应及时通知项目单位，说明延期理由。

对同意核准的项目，由区计委向项目申报单位核发《项目核准通知书》和项目核准代码，并抄送相关部门。项目单位凭核发的《项目核准通知书》到规划、土地、建设、消防等部门办理相关手续；对不同意核准的项目，在收到申报材料、附件及澄清补充材料后20个工作日内（含征求相关部门意见的时间，不含委托咨询机构进行评估的时间），以书面形式通知项目申报单位，说明不予核准的理由，并抄送相关部门。

具体核准内容包括：是否符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策和行业准入标准；是否符合城市发展规划和国土规划，生产力布局是否合理；主要产品是否对国内市场形成垄断，是否符合经济安全的要求；是否符合有效保护生态环境的要求；是否符合公共利益，特别是项目建设地的公共利益等。对于外商投资项目，还要审查是否符合国家资本项目管理和外债管理的有关规定。

2．由区计委负责对注册在区域内各类投资主体（亦称项目申请人）的境外投资项目初审工作。

按照《**市境外投资项目核准暂行管理办法》规定，项目申请人须向区计委提交按照国家有关规定要求由具备相应工程咨询资质机构编制的项目申请报告及规定的附件。区计委在收到项目申请报告和附件后5个工作日内，一次告知项目申报单位澄清、补充相关情况和文件或对相关内容进行调整。在收到项目申请报告和附件以及澄清、补充材料后3个工作日内，完成对境外投资项目的初审工作，同时将初审意见呈报市境外投资项目审查、核准机构（市发改委）。

（二）项目备案制。

由区计委会同相关部门办理备案项目手续。

各部门要严格依据《**市企业投资项目备案暂行管理办法》规定的备案权限、备案范围、备案条件、备案程序和期限的规定，认真履行备案手续。

凡属符合国家法律法规、国民经济和社会发展规划、行业规划、城市总体规划和国土规划以及国家产业政策要求的总投资在5000万元以下的区域内项目（含房地产开发项目），均属区级备案审理范围。项目单位应向区计委领取、填写《**市内资企业固定资产投资项目备案表》，加盖本单位公章，并提供以下文件：有效的营业执照复印件或有关法人证明材料；规划和国土资源管理部门出具的建设项目《选址意见书》，对涉及农用地征用的项目，还需提供规划和国土资源管理部门出具的《建设项目用地预审报告》；房地产开发项目须有经区建委对开发资质证书审查合格的证明；通过招标、拍卖或挂牌方式获得土地使用权的项目，须提供土地使用权出让合同。

区计委在收到上述申报材料后的同时抄告区相关部门，由相关部门提出行业意见。相关部门在收到申报材料1个工作日内，向区计委提出书面意见，逾期视为同意。区计委在收到所列申报材料、附件及相关部门书面意见后3个工作日内确定是否备案。

对确定备案的项目，发放《项目备案通知书》，给与项目备案代码，并及时抄告相关部门。项目单位凭区计委出具的《备案通知书》到规划、土地、建设、环保等有关部门依法办理城市规划、建设用地、环境影响评价等相关前期工作手续。对不属于备案范围的项目及不予备案的项目，以书面形式通知申报单位，说明不予备案的理由并抄送相关部门。

四、强化依法行政，加强后续监管

区计委等相关部门及其工作人员要强化依法行政意识，严格执行国家法律、法规、《通知》及本《实施意见》的规定和要求。在办理核准、备案手续中做到公开、透明，制订简化办理程序、缩短办理时限、公示办理要件等措施，切实为企业提供高效、便捷、规范服务。不得变相增加核准、备案事项，不得以核准、备案的名义变相审批，不得拖延办理时限。对在项目核准、备案过程中、、、索贿受贿的人员要依法追究责任。

要加强对核准、备案项目的跟踪、服务。在严格履行《通知》对项目后续监管的规定的同时，强化服务意识，根据项目单位的要求，帮助协调和解决项目实施过程中遇到的困难和问题。对于区域内由市级或国家核准、备案的项目，各有关部门要主动服务，帮助项目单位做好协调和沟通。努力创造良好的投资环境。

五、其他

（一）在本《实施意见》之前区属各部门的有关企业固定资产投资项目审批管理的规定，凡与本《实施意见》有抵触的，均按本《实施意见》执行。

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第二条本市辖区范围内项目建设用地的监督管理，适用本暂行规定。

第三条土地受让人应当按《国有建设用地使用权出让合同》约定的期限足额交纳土地出让金；土地受让人应依照《国有建设用地使用权出让合同》确定的时间和条件将出让土地交付给土地受让人。

第四条土地受让人应当按《国有建设用地使用权出让合同》和建设用地批准文件规定的土地用途、动工期限、城市规划要求开发、利用土地。

第五条动工开发期限是指土地交付日期起至《国有建设用地使用权出让合同》约定动工开发期限建满日期或批准文件规定的动工开发期限。

第六条规范国有建设用地供应行为

（一）严格审查土地来源。供应新增建设用地的，必须依法取得省级以上人民政府批准文件，并按法律法规规定的征地安置补偿标准签定了土地征收补偿协议，征地补偿的各种费用全部到位；供应存量土地的，必须提供土地收储协议或有关土地产权的证明材料；原则上执行“熟地供应”政策；未经依法批准或土地权属不清的，一律不予办理供地手续。

（二）严格把握土地规划指标。房地产开发用地规划设计条件必须符合国务院办公厅转发建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定稳定住房价格的意见》规定，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重必须达到开发建设总面积的70%以上，不得出具别墅类房地产开发的规划设计条件；工业用地的规划设计条件必须符合国土资源部《关于和实施（工业项目建设用地控制指标）的通知》（国土资发[2008]24号）及《江西省建设用地指标》等有关规定；其他用地的规划设计条件必须符合《江西省建设用地指标》等有关规定。

（三）严格把握土地价格。工业用地不得低于最低价标准，即11.2万元/亩；经营性用地不得低于市场评估价；划拨用地价格不得低于土地征收补偿费用、报批规费、房屋拆迁安置补偿费用以及相关税费之和；土地价格必须实行集体研究决定。

（四）严格做好土地供应基础工作。根据建设用地供应计划，市国土局向市规划局提出征询土地供应规划设计指标的函；市规划局按规定提出宗地规划条件；市国土局拟定建设用地供应工作方案，经土地供应领导小组研究同意；根据市土地供应领导小组研究的结果，拟定国有建设用地使用权供应工作方案。宗地面积150亩以内的，报经市人民政府批准后实施。宗地面积150亩至300亩的，呈鹰潭市国土局审查同意后，报市人民政府批准后实施。宗地面积300亩以上的呈鹰潭市国土局和省国土资源厅审查同意后，报市人民政府批准后实施。

（五）严格做好土地供应工作。市国土局按规定编制土地出让供应文件；出让公告；受理申请，进行资质审查，接受报名登记，组织答疑及实地踏勘；按规定确定底价，在拍卖会或决标前半个小时，召开市土地供应领导小组会议，集体决定土地出让底价；按规定出让方式实施决标；签订《成交确认书》；土地成交10个工作日内，将土地供应信息录入土地供应系统，并报上级国土部门备案；签订《建设用地使用权出让合同》，整理资料并归档；市财政局会同市土地储备中心负责按《建设用地使用权出让合同》约定收（催）缴土地出让金；土地受让方缴清土地出让金后，按规定办理土地登记手续。按规定核发《建设用地批准书》或《划拨土地决定书》。未缴清土地出让金的，不得核发《国有建设用地土地使用权证》。

第七条强化建设用地使用管理

（一）建立供地备案制度。市国土部门按照“供一宗、录一宗”的原则，在土地成交（或批准之日起）10个工作日内，将土地供应信息及时录入土地供应系统，并报上级国土部门备案。

（二）建立试行收取用地保证金制度。房地产开发项目用地按土地出让价款的2%-5%收缴用地保证金，工业项目用地按土地出让价款的1%-2%收缴用地保证金，其他用地按土地价款的0.5%-1%收缴用地保证金。具体管理办法由市国土部门与财政部门另行制定。

（三）建立建设用地信息公开制度。市国土部门要及时向社会公开供地计划、供地结果等动态信息和情况，并按规定在有关网站进行公布。建设项目用地经依法批准后，市国土部门要按规定核发《建设用地批准书》；建设用地单位在取得《建设用地批准书》之日起5个工作日内将《建设用地批准书》等有关资料的信息在施工现场醒目的位置公开悬挂，接受全社会的监督。

（四）建立建设用地跟踪管理制度。市国土部门参与建设用地项目的规划设计、方案评审等工作，严格按土地出让合同或划拨决定书的约定，对建设用地规划设计条件、投资强度、开工竣工时间等进行审查并出具审查意见。未通过审查或审查意见不合格的，市规划部门不得批准发放工程建设规划许可证；经依法批准进行施工的，由市规划部门牵头，会同市国土、建设、房管、城管等相关部门进行实地放（验）线；在建设过程中，市国土部门定期或不定期地组织对建设项目进展情况进行检查。房地产开发项目的，每季度不少于1次，其他项目的每半年不少于1次；其他部门也要按职责要求加强跟踪管理。

（五）建立土地用途管制制度。严格执行土地出让合同和划拨决定书约定的土地用途建设项目投资额、产业政策、开竣工时间、规划设计条件、缴纳土地价款、违约责任等内容。确需改变规划设计条件等相关内容的，必须经市人民政府批准，并按规定补交土地价款；对非经营性用地改变为经营性用地的，明确市人民政府依法收回土地使用权，重新依法出让。

（六）建立商品房预售登记备案制度。商品房预售人依法办理商品房预售登记，取得商品房预售许可证之日起10个工作日内，到市国土部门办理备案手续。同时，应当将商品房预售合同报市国土部门进行登记备案。

（七）建立建设项目用地竣工验收制度。市人民政府组织有关部门对已建成的建设项目进行竣工验收时，市国土部门着重对建设项目用地和履行土地出让合同、划拨决定书、商品房预售备案登记、建设项目用地信息公示等情况逐项进行验收，并出具检查核验意见，检查核验不合格的，不得通过竣工验收。工业项目竣工后，由园区管委会组织发改、规划、国土、环保、经贸等部门对产业政策执行情况、投资情况、土地产出效率、环境保护政策落实情况以及容积率、绿地率、建筑密度、开竣工时间、配套办公及生活服务设施用地比例等指标和要求进行验收。

（八）建立部门联动制度。市国土部门做好土地供应和项目用地竣工验收以及日常监管工作；市发改部门要做好项目的审核、核准和备案工作；市规划部门要做好建设项目供地前规划设计条件的编制、审批工作和供地后的规划检查工作；市监察部门要做好对土地供应过程监督工作，发现问题及时纠正处理；其他相关职能部门要积极配合做好有关报审工作；各建设项目主管部门要严格督促用地单位依法依规、节约集约使用土地。强化执法。对未取得合法用地手续的建设项目，市发改部门不得办理项目审批、核准手续；市规划部门不得办理建设规划许可；市建设部门不得发放施工许可证；市电力和市政公用部门不得通电、通水、通气；市国土部门不得受理土地登记申请；市房管部门不得办理房产所有权登记手续；市金融机构不得发放贷款；未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。对未按规定缴清土地价款的，市国土部门不得发放《国有土地使用权证》；市规划、建设等部门不得办理报建手续；市房管部门不得办理商品房预售手续。市国土、规划、建设等相关部门按职责要求加大对违法违规行为的查处力度，对违反法律法规和弄虚作假的，要依法严肃处理，并追究有关责任人员的责任。

第八条因不可抗力或者政府行为造成动工开发延期的，土地受让人应当在动工开发期限届满三十日前，依法申请办理延长动工开发期限；因不可抗力或者政府行为造成的建设工期延迟的，土地受让人应当在建设工期届满三十日前，申请办理延长建设工期，经批准延期的，最多不超过一年。

第九条根据《闲置土地处置办法》的有关规定，土地受让人依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设的，其土地认定为闲置土地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：

（一）《国有建设用地使用权出让合同》或者建设用地批准书未规定动工开发期限，自国有建设用地使用权出让合同生效或核发建设用地批准书之日起满一年未动工开发的；

（二）已动工开发建设，但已开发建设的土地面积占应动工开发总面积不足三分之一，或者已投资额占项目总投资额（不含土地出让金）不足百分之二十五，且未经批准中止开发建设连续满一年的；

（三）法律、行政法规规定的其他情形。

第十条闲置土地按下列标准计算收取土地闲置费

（一）闲置一年以上、不足一年半的，按土地出让金总额的百分之十计收；

（二）闲置一年半以上、不足两年的，按土地出让金总额的百分之二十计收。

闲置以划拨方式供地的，以征地费用总额按以上标准收取土地闲置费。

土地受让人拒交土地闲置费用，由市国土局责令限期缴纳；逾期不缴纳的，依法申请人民法院强制执行。

第十一条土地闲置两年以上的，无偿收回其未使用部分的土地使用权。对不符合法定收回条件的，通过改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入土地储备等途径及时处置，充分利用。

第十二条工业项目建筑容积率、建筑密度、投资总额、单位用地面积投资强度等任何一项指标未达到约定标准的，土地受让人必须按实际差额部分占约定标准的比例，支付相当于同比例土地使用权出让金的违约金，并限期整改到位。工业项目的绿地率、相关配套设施用地所占比例等任一项超过约定标准，土地受让人要按相当于土地使用权出让金总额的0.5%缴纳违约金，并依法进行处理。达不到生产规模，甚至只建厂房不进行生产的“隐形土地闲置”，通过责令整改、协商收回、依法收回、置换等方式进行处理。

第十三条对未按合同约定缴纳土地出让金的，日按未缴金额的1‰标准收取滞纳金。对不按合同约定使用土地的，责令停止建设，并依法进行处理。

第十四条对未经依法批准，擅自改变土地出让规划条件的，由市规划局限期改正，确实难以改正且不影响城市规划的，经依法处罚后，按市场价补交地价款。

第十五条本暂行规定之日前，凡本市有关建设用地监督管理的规定与本暂行规定相抵触的，按本暂行规定执行。

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一、强化电网建设的规划管理

电网规划是电网建设的指导性文件，对国民经济和社会发展规划具有重要的支撑作用。电网企业在电网规划编制时，要充分征求各级政府和投资主管部门意见，保证电网建设满足经济社会发展的需求。有关部门要高度重视电网规划，及时将电网规划纳入城乡总体规划和土地利用总体规划，实现电网规划与其他规划有机衔接、同步实施。要切实维护电网规划的严肃性，对已纳入各级规划的电网建设用地和输电线路走廊予以预留和严格保护。由于电网建设或电网规划布局调整变化，导致电网规划未与土地利用总体规划衔接的，按法律法规规定，可对原土地利用总体规划进行调整，使电网规划与土地利用总体规划布局相衔接，为电网建设创造条件。县城乡规划、国土资源、环保、水利、林业等部门要支持电网建设的规划选址、路径方案选定等工作，确保电网项目前期工作顺利进行。新建公路、渠道、广播、通信等工程的规划设计，应当按电网规划和有关设计规范的要求，预留输电线路通道。

二、加快项目审批工作

为推进电网建设，各级各有关部门要进一步加强对电网项目建设的支持，优先为电网建设项目办理相关审批手续。县发改局要将县供电公司申请的电网建设项目列入全县重点建设项目计划，本着简化手续、加快审批的原则，除省规定必须由市级审批的事项外，其他事项全部实行“绿色通道”。各乡镇要按照属地管理原则，负责辖区内电网建设项目的推进工作。县供电公司在办理审批手续时，原则上以打捆的方式进行项目审核或审批。县环保部门对符合规划环评和典型设计环评的电网建设项目实行备案制，加快项目审批。县城乡规划部门要加快变电站站址、输电线路路径的审核，及时核发《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。县住建部门要及时核发《建设工程施工许可证》，对工期要求特别紧急的电网建设工程，与电网企业协商后，可先行批准开工，准予补办《建设工程施工许可证》。县住建、林业、水利、消防和文物等部门要大力支持电网建设，简化项目审批手续，加快项目审批进度。

三、确保电网建设项目用地

加快办理征地手续进程，电网企业及时将下一年度电网建设项目用地计划报县国土资源局。县国土资源局要切实加强土地资源管理，积极促进电网项目建设，在土地规划、用地预审和用地计划中给予支持，及时做好审批工作，保障电网建设项目的建设用地需要。变电站工程建设的用地指标在市下达的年度计划指标中统筹安排。输电线路杆塔塔基可以不办理用地预审。架空输电线路走廊不改变其范围内土地的权属和使用性质，输电线路杆塔基础用地占用耕地的，要按规定标准落实耕地开垦费，补充质量、数量相当的耕地，保证耕地占补平衡。要按照国家有关规定和标准，认真核算并足额支付征地补偿费和相关费用，切实维护农民合法权益。未纳入土地利用总体规划的变电站建设项目，符合省、市电网规划布局和国家有关规定的，可先进行用地预审，但项目核准后，要按照规定履行土地利用总体规划修改调整审批手续，及时修改调整规划，并将规划修改调整方案、听证、论证材料与建设用地报批资料，一并报批。

四、做好电网项目征地和拆迁工作

输变电工程项目征地应严格执行征地区片价，县政府制定征地地上附着物补偿统一标准，并颁布实施。电网项目占用国有土地的，由县国土资源部门按照市政设施建设用地，以划拨方式供地。各乡镇按照属地管理的原则，负责本区域内电网建设项目所涉及的征地、拆迁工作的组织实施，电网企业按照征地区片价、地上附着物和青苗补偿标准支付相关费用。电网项目所缴纳的相关的规定费用按照重点项目有关优惠政策执行。架空输电线路跨越等级公路、铁路、河流、林区、矿区时，不构成对被跨越物实质性损害的，各相关单位不得收取跨越费、占用费。挖掘城市道路涉及路面、河道、照明、排水等设施，修复标准按国家、省、市有关规定执行。对建设过程中涉及灌排工程设施、水土保持设施的，损坏部分由建设单位给予修复或支付相应补偿费用。

五、加大对电力设施的保护力度

电力设施安全是电网安全运行和可靠供电的基础，各级各有关部门要加强宣传，制定有效措施，进一步加大对电力设施的保护力度，定期组织开展输电线路走廊下树木、违章建筑专项整治活动。公安部门要严厉打击盗窃破坏电力设施的犯罪行为，大力整治影响电网建设和生产秩序的治安问题。电力企业要把企业内部治安防控网络建设和社会治安防控体系建设有机结合，进一步增强输电线路、电力设施防范能力，确保变电站、调度中心等要害部位的安全，保证电力生产与建设的顺利进行。新闻媒体要加强对电力设施保护法规的宣传，动员全社会共保电网安全、共促电网发展。

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关键词：土地资源管理；土地征收；土地流转

一、我国土地资源管理中存在的一些问题

目前，我国对土地资源管理中存在着一些问题制约着土地资源的合理利用，使得部分人的土地权益受到损害，引起社会的一些不满。下面从土地资源管理中土地利用不规范不合理的热堇炊晕侍饨行详细地说明。

1.集体经济的质量不够高，土地利用率比较低

根据我国的《宪法》和《土地管理法》中有关于土地归属权的相关规定，其中说明土地的所有权是属于集体的。而集体是一个较为复合的概念，它使得土地是归土地持有者所共用的，但土地持有者又不能自主地决定土地的使用，也不能对土地进行随意地处置。在实施了税费改革等制度后，集体的经济模式使得土地持有者的收入较之前有一些降低，很多人在土地上得到的收入也仅仅是靠农作物来实现，这些收入勉强只够他们的基本生活而并不能使其生活质量有很好的改善。因此现在越来越多的人选择将土地承包给他人而自己选择外出打工或者做生意。还有一些地方有土地外包的情况，即以便宜的价格承包土地之后再将其进行高价的转让，从中谋取暴利。这些都使得很多人的土地权益受到损害。

2.节约集约用地意识薄弱

随着我国工业的发展，城镇化建设步伐加快，这使人地关系呈现紧张的状况，同时在土地利用方面，资源浪费和资源短缺现象并存。主要体现在三个方面：一是当前的非农建设大量的占用耕地，导致农村的土地面积的减少，影响到农民的利益。据调查，每年的非农建设所减少的耕地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少为30%，尤其在城镇周边或者主要交通干道附近的优质耕地，这些损失是难以用开发出的荒地来弥补的。二是当前城镇建设的步伐加快，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置现象较多，另外一些居民点不集中，呈现分散状态，一户多宅、空心村以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费。

3.土地承包经营操作不规范

农村税费改革以后，集体经济收入大大地减少，导致集体经济较为薄弱，入不敷出。一些地方的经济来源除了较少机动地承包费以外，几乎没有其他收入，甚至出现了新债务。因此，为了提高集体经济的收入，一些地方的基层干部随意的变更《土地承包合同》、收回或者调整农民的承包土地，使农户的权益受到很大的损害。还有一些地方的基层领导为了在城镇建设中获得个人的利益，不经承包户的许可强制流转农户的承包地，出卖集体土地，或者是通过高价对外出租获取经济效益，其中挪用农民的土地补偿费和安置补助费的现象最为突出，造成农民的不满，甚至出现群体上访事件。

二、有效加强我国的土地资源管理的措施

1.加强对土地流转管理工作的监督

土地权流转工作是对现有生产关系适应新阶段生产力发展要求的局部调整，是对家庭承包制的进一步完善，对土地使用权流转的管理，是农业承包合同管理工作的延续和发展。这些必然要求县、乡（镇）相关的政府部门把农村土地流转管理纳入工作范围内，并制定切实可行的政策、措施对土地流转管理，规范我县农村土地管理工作。首先是确立土地使用权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规失范行为的处理办法；第二是规范流转合同，参照农业部第47号令，根据实际情况制定统一的土地流转合同文本，加强土地流转合同的指导、签订；第三是农经部门要恢复、覆行农业承包合同的签证、仲裁职能。

2.严把宅基地审批关，要规范宅基地审批程序

新建宅基地由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并张榜公布，乡镇国土资源所负责宅基地的审查申报工作，县国土资源局统一审核，对符合条件的进行审批，登记确权，颁发证书。在审查的过程中，要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。农村村民一户有两处宅基地的，必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，原则上要尊重农民意愿，不得强行拆除。对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。

3.运用先进技术，建立动态的土地利用机制

传统的土地资源利用规划与管理手段落后，传统的刚性土地利用规划思维已无法满足土地可持续利用的要求，土地利用变化中的许多不确定性、不可预测性等综合因素迫切要求编制具有广泛适用性的土地利用弹性机制，建立起适应城乡边缘带环境变化的应变系统，并不断完善。这就需要运用先进的计算机技术、地理信息系统（GIS）、遥感（RS）和全球定位系统（GPS），定性、定量、定期对城乡边缘带的土地利用进行研究，并及时反馈给有关土地规划部门，建立土地利用监控的长效机制。

三、总结

总之，加强土地资源管理，保障好农民的合法权益，是一项长期而艰巨的工作任务。我们要不折不扣地贯彻落实好各项土地政策和法律法规，切实把农民的合法权益维护好。只有这样，才能推动全面建设小康社会和促进社会主义新农村建设目标的顺利实现。

参考文献：

[1]宋迎新.农村土地整治的突破口在于制度创新[J].浙江国土资源，2010.f01.

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关键词：土地开发权；土地开发权转移；土地管制

中图分类号：F061．6文献标识码：A文章编号：1009－2382（2015）12－0086－05

一、引言

从最早的中国奠定了党领导革命的民心基础，到后来农村为改革开放提供了坚实的物质基础，中国的土地问题始终是改革的焦点问题，悬系着民族命运与复兴希望。近年来，土地乱象再起，乱拆乱建成风，小产权越禁越多，征地频发，土地财政似已积重难返。这一切看似乱花迷人眼，实则与以往的土地问题已不尽相同。在中国当今围绕土地问题的各种纷争，也已经极少是关于农地本身的分配或使用，而几乎全是农地非农用即开发使用的权益纷争。时至今日，许多人仍然只有土地所有权的意识而没有土地开发权的概念，是我们这些年来土地制度改革一再陷入误区的原因（华生，2014）。土地开发权（LandDevelopmentRights），有学者直译为土地发展权。土地开发权概念是伴随着1947年英国《城乡规划法》的实施，首次在法律上得以明晰的。对于土地开发权，国内学界的研究始于20世纪90年代末期，已取得了一定的理论积累。众多的法律学者（刘国臻，2005；任中秀，2013）从法律的层面对开发权涵义、权源、权利主体等相关层面进行了剖析。与法律学者不同，经济学更多聚焦于探讨土地开发权的配置是靠市场还是靠规划以及土地开发权的增值收益方面（沈守愚，1998；张安录，2000；王小映，2007；华生，2013；盛洪，2014；周其仁，2014；文贯中，2014）。此外，有些学者专注于土地开发权转让的研究，对土地开发权转移产生的背景、运行的机理、实践的模式等做了较为深入的研究（靳相木，2009；汪晖等，2011；陆铭，2011；柴铎，2014）。土地开发权的理论和实践都源于国外，对其国际比较研究自然不可或缺。国内也有学者对此作过些介绍，英国实行的“土地开发权国有化”，美国则属土地开发权私人模式（刘明明，2009；林晓雪等，2012）。学者们的介绍太过简单，并未系统地加以展开，就以此为实践基础作出事实判断。以英国为例，土地开发权国有化法案早被废止，现实情况早已迥异。而通过土地开发权的购买或转移的实践研究，就认定美国私人土地所有者拥有土地的全部开发权，政府不让开发就得向土地所有者去购买，也是对美国土地开发权的极大误解。本文通过对美国、英国和日本的土地开发权的运行现状介绍，还原目前国外土地开发权实践的全貌，为国内更深入地研究抛砖引玉。

二、土地开发权的定义

明确界定土地开发权的涵义，是深入研究的基础和前提。对于土地开发权的涵义，不同的学者有不同的见解，或从土地用途变更的视角来厘定，或从土地开发强度提高的视角来界定，抑或是两者的结合。国内的学者惯以用狭义土地开发权和广义土地开发权来予以区分（林晓雪等，2012；王永莉，2007；杨笛韵，2015）。实际上，土地开发权是一个舶来词汇，关于其内涵本就有权威的释义。土地开发权涵义的内核是对“开发”（Development）一词的定义，在《英国城乡规划》中是这样规定的：“开发”就是“在地上、地面、地下进行建筑建造、工程建设、矿产开采或其他工作，或在对任何建筑、土地的使用中所进行的任何实质性改变”（巴里•卡林沃思等，2011）。定义中有两点要进一步明晰，第一，这里“建筑活动（BuildingOperations）”包括了建筑的重建、结构改造或加建，某些类型建筑的拆除等，甚至包括“通常由建筑商所从事的其他一些活动”。需要特别指出的是：2004年，建筑活动的内涵进一步扩大，在英国“产生了总建筑面积增加的结果”的内部改动也被纳入“开发”定义的范畴。第二，关于定义中的“实质性改变”认定。此处的“开发”是指一幢建筑或一块土地在使用功能上的转变。构成这种“开发”行为，转变的“实质性”（Material）必须达到一定大“度”（Degree）的变化“性质”（Kind）才被认为是“实质性”的。同一住宅，从用作自住到用作经营性使用的改变，视为“开发”行为。基于以上两个“开发”内涵，以土地为载体的权利就是土地开发权。简单地说，就是一幢建筑或一块土地在物理上的改变或者在使用功能上的实质性转变。那么就目前世界各国的实践来看，土地开发权的运行现状究竟如何？接下来，通过对美国、英国和日本的实践给予答案。

三、美国的土地开发权模式

美国是当今私权社会的典型，土地制度自然也不例外，但土地开发权可不归私人土地所有者，即土地所有者并不能随意对建筑物或土地做物理上的改变或者使用功能上的实质性转变。这种土地开发是受到美国的规划管制的。美国政府规划的基本形式是综合规划，也有称其为概念性规划、整体规划，或者地方政府规划。土地的使用规划是综合规划的核心和不可或缺的组成部分，其管理和规范着域内的土地，包括公共的和私人的。土地的规划核心内容为管理土地使用的区划法规①（埃里克•达米安•凯利，2009）。1．区划法规土地区划法规将土地进行分区管理，对于每一个分区，规定土地或建筑的用途、使用强度以及使用的尺度。（1）规定用途。分区规划规则将土地分为农业、居住、商业（或营业）和工业4个基本使用类型。每个分区均制定了详细的土地用途，严格避免不相容土地使用性质的交互。（2）规定使用强度。强度是土地使用的定量化衡量指标，基本的强度指标有：居住用地上的每英亩的住宅单元、最小宅地规模、容积率等，不同分区，土地的使用强度也通常不同。（3）规定尺度。顾名思义，主要是涉及地块和建筑物的尺度，具体有：地块的宽度和进深、建筑物的高度、建筑物的体积，以及院子和退红标准等。用途、强度和尺度，土地分区规划的三个维度，不同的用途，不同的强度，不同的尺度排列组合在一起，使美国地方的土地分区一般都多达数10种不同区域。例如美国马里兰州霍华德县最新的分区管制条例HowardCountyZoningRegulations长达456页，将域内土地划分为41个不同区域，每个区域内的每块土地或每幢建筑物都作了详细的规定（霍华德县规划制度）。以住宅细类分区为例，依不同的建筑规划分为各类不同面积和规格标准的城市独幢住宅区、联排住宅区和公寓住宅区等。在每一个细类分区中，对不同分区的高度、容积率、远离道路的距离、室外的各种附属物设置等均有详细的规定。可见，土地区划法规颁布后，每块土地受相应分区规划中的用途、强度、尺度规定后，土地才拥有了相应的土地开发权。土地的开发和利用必须遵守区划法规，区划法规的更改也受到严格的限制和程序约束。除了规划规定的一些微小变动无需申请之外，土地开发和建筑物变更都要在允许利用的范围（UsePermittedasaMatterofRight）之内。有条件的使用（ConditionalUse）是在当某些土地开发利用在特定的分区与现有规划是适当和兼容时，由分区规划和听证机关批准的带有条件的土地利用。临时使用（TemporaryUses）是指规划和分区部门的主管有权在任何地区授权土地临时使用，除了一些特殊规定，临时使用不超过90天，最多延长至一年。可见，不管是允许使用、有条件的使用还是临时使用，都必须在分区规划和分区管理部门的要求下进行，而不是任意为之。所有权人要求变更规划的申请应当符合分区授权法案和分区委员会的议事规则。申请计划必须详细包括建筑物位置、大小、高度、表面材料等特征，与其他现存建筑包括境界线和相邻建筑的大小和距离等，以及申请使用的主要用途、工期、最大工人数，规划和分区部门要求的其它必要信息等。规划变更需要举行听证会。规划和分区主管根据法律条例和听证会情况作出同意或拒绝请求的决定，批准同意的条件也要纳入建筑许可和占用许可，所有权人未能遵守这些条件将被视为违规，分区管制部门有理由撤销建筑许可和占用许可。按照申请计划的分区变更必须与分区委员会的批准完全相符，除了在不增加住宅数量并且满足特定条件的一些微小的修改外，与变更计划不相符的均需要分区委员会复议。“任何人违反条例所规定的建筑建造、更改、扩大、转换、移动或者使用的行为，或者允许这种使用的行为将被认定为非法。”一旦认定为非法，规划和分区管理部门可以禁令、命令书或其他适当的行动来防止、减弱或消除这样的变更或其他违反条例的行为。如果所有权人没有在规定的时间内停止行为，规划和管理部门可以采取一切必要的行动，包括根据法律对违反者提讼。违反规定将被处以不超过500美元的罚款，每日单独计算。条例中明确规定的“任何显著的变化必须按照初始分区委员会申请的程序由分区委员会核准”更是美国开发权受管制的最直接的证明。由此可见，美国的土地开发权是受严格管制的，每块土地受相应分区规划中的用途、强度、尺度规定后，就拥有了相应的法律限定内的土地开发权。任何未受申请批准的改变都是违法行为。2．土地开发权转移土地开发权始于20世纪70年代。彼时，城市蔓延过快，严重地侵蚀城周边的开放空间，造成农地快速减少。为保护农地及开放空间，地方相继颁布一系列法案对城市空间的土地利用进行分区管制。美国政府于1981年颁布了《农地保护政策法》，将全国的农地划分为以基本农地、特种农地、州和地方的重要农地三大类，实行严格的区划管制，控制开发密度。基于保护环境、农地以及开放空间的目的，每一块农业划定区域内的土地都根据地方不同的人地资源禀赋规定了严苛的开发密度上限，即一定的土地开发权。举例来说，如果某一农业分区所设定的农场永续经营最小规模为160英亩，则地主在每160英亩的土地上只能允许建造一栋非农建筑。为了永久性的保护农地以及绿色开放空间，政府和一些非盈利机构以协商价格购买土地所有人限定内的土地开发权。这就是土地开发权购买（Purchaseofdevelopmentrights，PDR），有的学者也称其为农业资源保育地购买（purchaseofagriculturalconservationeasement，PACE）。而将农业区域内的土地开发权定向转移到其他地区行使就是开发权转移了。实践操作中，土地开发权转移是将发送区（开发权的出让区域）的某一块面积的土地开发权转移到接受区（开发权的受让区域）的某一块土地上，土地开发权的受让方得到开发权后，按项目规定将开发权按一定的方法折算成容积率或其他开发指标，在原有的开发上限的基础上拓展了其权利。其中，发送区指的是正在寻求土地保护、降低土地开发密度的区域，接收区则是指需要适度提高土地开发强度的地区。需要指出的是，地方政府在发送区和接收区的选取以及土地开发权转移项目的规则设定上有很强的自主性和授权弹性。每一个开发权转移的项目中发送区（开发权的出让区域）与接受区（开发权的受让区域）都是事前规定好的。同时，接收区可多大限度地突破原来的开发限制以及接受区内每一个额外的开发需要多少个发送区的开发权数量也是项目前规定的。由此可见，土地开发权转移是基于土地用途管制的，是土地区划制度的衍生品。土地开发权转移属于基于美国特殊的目的而进行的实践探索，并未实现普遍地自由交易。所以在介绍美国的开发权时，把美国由规划确定的极其有限的土地开发权，包括其购买和转移，说成是美国私人土地所有者自然拥有土地的全部开发权，是对美国开发权理解的极大偏误。

四、英国的土地开发权模式

英国的土地开发权与美国基本类同，土地的使用受规划用途管制，开发实行的是规划许可制，即每项土地开发行为都需得到规划当局的许可。与美国不同的是，英国的土地开发权管理更为灵活，在处理规划变更申请时有一定程度的自由裁量权。在英国，议会授权中央规划管理部门颁布《用途分类规划》和《一般开发规划》对土地用途实行管制。《用途分类规划》将土地按使用性质进行分类。同时，不允许使用性质类别之间随意的改变，尤其是当“实质性”的用途转变已构成开发时。但英国土地用途管制相较美国灵活，英国1995年通过《一般开发许可导则》授予了一些许可的开发权。《导则》规定“允许开发”的类别是特定的小规模开发活动，如涂刷油漆、建造高度在2米以下的围墙、篱笆等小规模的施工。即使是如此小的开发改变，规划许可也随时可依据导则第4条款收回该许可或给规划许可附加条件。从这点看，相较美国，英国土地开发权管理倒是更为灵活，允许土地所有者未经规划当局批准做些特定的小规模开发（巴里•卡林沃思等，2011）。除了《导则》允许的特定小规模开发外，被法律确认为“开发”活动都需要事先得到地方规划当局的批准。所不同的是，与欧洲大陆具有“法律确定性”的规划体系不同，“英格兰规划体系建立在英格兰习惯的法律框架下，有着高度的行政裁量权”。这是英国规划的特点，学者们将其称之为规划许可制度。虽然规划决策当局是有一定的自由裁量权的，但为确保自由裁量权以有效、合适的方式运作，决策规划申请时，政府最主要的考虑的实质性因素是发展规划。这也是得到法律支撑的，《2004年规划与强制收购法》第38（6）节中明确规定，“如果考虑发展规划的目标，而这个目标是依据规划法做出的；除非实质性的考虑因素指出还有其他因素，规划决策必须与发展规划相一致。”除此之外，还会考虑空间战略规划、地方政策、环境评价等。可见，英国是一个以规划为主导的开发控制体系。

五、日本的土地开发权模式

20世纪的日本深受西方影响，尤其是德国和美国的土地管理。日本1919年借鉴德国法兰克福的区划制度，颁布了《都市计划法》和《市街地建筑物法》对建筑物实施限制，而且将都市划分为工业、商业及居住区。1968年《都市计划法》修订时，将都市区域分为市街化区域和市街化调整区域，并导入了开发许可制度。此后，又相继修订或制定了《国土利用计划法》、《农业振兴地域整备法》、《农地法》、《都市再开发法》、《建筑基准法》和《土地基本法》等一系列法律，进一步完善了国土计划（日语计划，即规划）管制和开发许可制度。可以说，日本的土地开发权模式与英美模式基本类同，但在不断地借鉴、模仿和实践过程中，又结合了自身的资源禀赋特征，最终形成了一套适合本国的土地开发权模式。与英美类似，日本的土地开发权同样受土地规划（计划）和土地用途管制。《土地基本法》、《国土利用计划法》规定将国土分区，按计划（规划）管理。在都市，《都市计划法》、《都市再开发法》和《建筑基准法》共同构成了都市规划（计划）的法律体系。《都市计划法》将城市计划区划分为市街化区域和市街化调整区，并根据用途及功能，将城市分为低层住居专用地区、高层住居专用地区、近邻商业地区、商业、工业、工业专用地区等12类功能分区。同时，依据《建筑基准法》对各功能区内的建筑物的用途、容积率、建筑密度、层数、高度、建筑前面道路的宽度、建筑间隔等都有明确规定。与英美不同的是，鉴于土地资源极为稀缺，日本明确了土地的公共福利性质，对土地的开发实行更为严苛的限制。第一，日本《土地基本法》在第一章总则的第2条就直接明确“土地无论现在与将来都是用之于民的有限的宝贵资源，是国民进行各种活动的基础。鉴于土地与公共利益关系所具有的特点，规定土地优先用于公共福利。”《国土利用计划法》甚至规定在土地投机导致地价上涨对国民生活造成影响时，可对土地交易实行限制。日本同样是私权社会，政府不但对土地利用有诸多的管制，更明确提出土地利用优先服务于公共福利，这点与国内许多人的认识可谓相去深远。第二，开发许可制度。日本实行的是开发许可制度。在日本，一切的开发行为都必须向相关主管部门申请，办理相关的许可手续，得到许可方可进行开发。根据日本国土交通厅《开发许可制度》，这里“开发行为”指“建筑物的新建、改建、增建、位置移动，土地性质、用途的变化，地块的形状、边界的变更，地表超过50公分的土壤性质的改变等。包括但不限于上述”。可见，日本的土地虽是私有的，私人财产权也是神圣不可侵犯的，但是未经许可土地所有人不得实施开发行为，土地开发权是被管制的。如若土地所有人未经开发许可擅自动工改变现状，则会被处以行政处罚并要求其恢复原状，情节严重的甚至于刑事处罚。《关于违反行为的监督与处分》规定：“未经开发许可的开发行为以及实际开发行为与申请不符的，限期恢复原状，已许可的撤销许可”（第81条）；期限内未恢复原状者将由行政机关代为恢复，费用由土地所有人负担。“未经许可的开发行为，情节严重者应告知所在地警察局，对其实施刑事处分”。显而易见在土地私权的日本，虽然从宪法到民法都明确规定保护公民的财产权不受到损害，但土地权益所有人未经许可擅自改变现状的行为，不仅不受到法律的保护，反而会遭受法律的制裁。这种几乎近于苛刻的开发许可制度，从根本上保证了土地开发权得以按规划有效配置。第三，新城区土地权被赋予地方政府公团，即地方政府公团垄断新区的开发。在日本，《新住宅市街地开发法》总则第6条规定，“新市街地开发事业由地方公共团体以及地方住宅供给公社等符合本法规定的公共团体实施。”以1965年在多摩地区开发为例，公团与各级地方政府携手以原土地用途价格一次性购买域内全部土地后，一体化开发。可见，受限于土地资源低禀赋，日本将新城区土地开发权赋予地方政府公团，由其实施新区开发。

六、结论及展望

综上所述，在美国，仅仅是规划认可的密度上限以内的极小部分土地开发权才归土地所有者，而由此就判断美国的土地开发权归私人所有是对美国土地开发权认知的极大偏误。在英国，土地开发权也不是简单归公，土地开发权国有化的法案已被废止。在日本，由于土地极为稀缺，实行严格的土地开发制度，将土地的开发权赋予公共福利属性，更将新城区域的土地开发权赋予政府公团。实际上，无论是美国、英国还是近邻日本，土地使用都是受规划和用途管制的，开发行为即使符合规划与用途管制，也必须向决策当局申请。可见，从现代西方市场经济法治社会的实践来看，土地开发权是既非国有也非私有，也不能简单地界定为政府与土地所有人之间分享的权利。土地开发权并不是土地所有权人的私权力，土地开发权受规划和用途管制，是政府基于社会管理的公权力对私有权力的规制。实际上，在厘清国外实践的基础上，土地开发权还有许多问题亟待研究。譬如，土地开发权演进机理、土地开发权的收益如何分配？尤其是中国所处的这个加速城市化过程，土地开发权的分配有无特殊性？与土地开发权转移有诸多相似性的中间特色的实践增减挂钩、地票制度有无普遍性？对这些问题的深入研究，不仅有助于夯实国内外土地开发权的理论基础，更是对破解城市化过程中的土地“迷局”大有裨益。

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