公共管理的逻辑起点精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇公共管理的逻辑起点，期待它们能激发您的灵感。

篇1

摘 要 为了能够适应工会工作的需求，我们通过电子信息技术实现了工会的电子化以及网络化，并且充分利用现代的数据库技术，建立了专业性的企业工会信息管理系统，通过这一系统的建立，实现了信息资料的分类管理模式，不仅提高了工作效率，还有效的使粮库（站）、分（子）公司等工会组织在运作的过程中变得更有系统性。

关键词 工会 信息管理 电子信息技术

前言：在计算机大力发展的今天，企业管理的电子化已经作为一种必然产物得到了长足的发展，在开展工会系统管理的实际工作中，必须要准确的掌握所有会员的个人信息，这样可以利于高效的开展工会工作。但是，现有的管理模式存在着两个问题，一个是不能作为最高效的管理工具;另一个是还没有建立起充分成形的有序的管理模式。这两个问题，大大的阻碍了工会的工作效率，基于这样的问题的存在，我们结合现代网络技术，将工会的工作进行了创新，从管理的思想入手，构建运作协调的工会工作模式。

一、管理模式的规划

网络管理系统的三要素有：集团公司、分（子）公司、粮库（站），这三个要素分别按照各自的职能发挥着自己的作用，确保信息系统的协调运作。

首先我们看粮库（站）这个要素，粮库（站）在一个企业中，是最基础的单位，在这个要素中包含着最基本的信息内容，这些资料可以提供到分（子）公司中，并由分（子）公司的负责人进行数据的传输和更新工作，并且对粮库（站）的工作进行一定程度上的监督。在有些情况下，粮库（站）没能及时的掌握一些数据信息的变动，分（子）公司要负责信息的完整性和详实性。管理模式的确立，要求三级要素协调发展，最大限度的发挥信息管理系统在工作中的作用。 二、系统的设计

各大企业现在都有自己的局域网络，系统可以采用客户机/服务器模式来为多用户访问提供更强大的服务器端支持，这种系统将远程数据访问的更新工作与远程视图、SPT技术结合在一起，以关键字为单位，解决更新冲突的问题，每录入一个职工的信息的时候，都会选择一个词作为关键字。并且，这种系统适合Windows 2000， Windows XP， Windows Vista等多种微软系统。

为了能够充分确保数据的安全性， 将用户的操作权限定为两个等级，分别定义为系统管理员等级，普通操作员等级。指定一名集团公司工会工作人员担任管理员，管理员的权限包括以下几个方面：可以更改分（子）公司名称，删除或者增加新的用户，可以查看所有分（子）公司的信息，但是没有权利对信息进行修改。

普通的操作人员有多个，由分（子）公司的工作人员担任，普通的操作人员的权限包括以下几个方面：可以修改自己的登录密码，可以对自己分（子）公司的粮库（站）进行修改工作，普通操作人员只能够看到自己分（子）公司职工的信息，并且可以对自己分（子）公司职工的信息进行修改工作。

每个用户分配到自己的权限之后，可以对数据库进行操作，从服务器可以读取和自己权限相对应的数据，再进行修改等工作，可以对数据库进行及时的更新工作。

三、系统的功能 会员管理以及会费管理是系统管理的核心。

（一）会员管理

会员管理将50多项职工及其家庭的信息进行汇总，并按照种类将其划分为：职工的个人情况、职工的家庭情况、职工的收入情况等，会员资料的表单设计成两个页框的形式，分别成为会员资料页框和会员家庭状况页框，其中会员资料页框中放置会员的个人信息，而会员家庭状况页框放置会员的家庭情况以及会员的收入情况。该页框的设计使得用户可以在这两个页框间轻松的进行简单切换，并对职工信息进行修改等更新工作。

会员管理功能充分的考虑到在实际的工作中，会出现随时的会员调动等情况，系统会自动的在更新变动的同时留下更新的记录，这样以后可以随时进行回顾和查询。

会员的调动分为两种，包括在分（子）公司内部的调动，还包括在分（子）公司之间的调动。分（子）公司内部的调动由分（子）公司的操作员就可以更新处理。而分（子）公司之间的调动，可以由原分（子）公司将名称改为新的分（子）公司名称，这样有变动的员工信息就到了新的分（子）公司，系统的这种资源共享的功能，使得工作量大大得到降低。

会员管理有着非常强大的查询和输出的功能，可以分为直接查询和间接查询两种方式。直接查询是针对临时查找某个人或者是某些人的资料，这种查询方式通过进入会员资料的表单，可以直接在信息表格中浏览查看，还可以通过选择岗位，将查看的范围缩小，系统管理员还可以通过选择分（子）公司、然后选择岗位将范围缩小。而条件查询适合批量查找一类信息，首先，进入综合的查询表单，然后根据自己的需要设置相应的条件，然后点击确定，查看查询的结果，而且输出的结果是Excel格式，方便用户做打印或者其他处理工作，可以极大的提高信息的利用价值。

篇2

关键词：网络进度计划 电网工程 工程前期管理 关键线路

中图分类号：TM73 文献标识码：A

近年来，国家稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策和宏观调控进一步部署落实，电力体制改革逐步深入和“三集五大”体系全面建成，工程建设内外部环境发生较大变化，使得基建工程前期工作难度不断加大。在工程前期阶段，内部管理和外部审批流程相互交织，办理过程不确定性因素不断增加，管理难度加大。工程前期缺乏计划管理，存在随意压缩工程前期合理工期，容易出现前期手续不齐全即开工的情况，进而增加违法建设风险。

本文结合电网工程前期计划用时以及实际进展情况，充分考虑电网公司内部管理和外部手续办理流程等各工作环节，运用网络进度计划之一的关键线路法，明确了工程前期合理工作时限，加强及优化了电网工程前期管理工作。

1.电网工程前期管理工作的内容

电网前期管理以项目核准为界，分成项目前期、工程前期两个阶段[1]。

电网建设项目前期工作是指输变电工程项目在获得核准前所开展的工作，主要包括电网建设项目的可行性研究论证、各类专题报告的编制评审、各项支持性文件的办理，核准报告编制申报等工作[2]。

电网工程前期管理工作指工程开工前的建设准备时期。主要包括初步设计、施工图设计和开工准备三阶段工作内容。初步设计阶段工作内容主要包括设计和监理招标、初步设计、初设评审及批复等；施工图设计阶段工作内容主要包括首批物资招标、施工图设计以及建设用地规划、土地划拨、建设工程规划许可证办理等；开工准备阶段工作内容主要包括施工招标、拆迁补偿及四通一平、施工许可办理等。

2.网络进度计划管理

2.1网络进度计划

网络进度计划管理通过工作关系网络模型，把计划的编制、协调、优化有机地结合起来，全面而明确地反映出各项工作之间的相互制约和相互依的关系[3]。它是利用表示工作流程的有向有序的网络图来表达工程的进度安排及其工作之间的逻辑关系。网络图由箭线和节点组成，用来表示工作流程的有向、有序网状图形，一个网络图表示一项计划任务。网络图中的工作是计划任务按需要粗细程度划分而成的、消耗时间或同时也消耗资源的一个子项目或子任务。网络图依据工艺关系和组织关系来绘制。

制定进度计划的方法很多，常用的方法有：关键线路法（Critical Path Method，CPM），计划评审技术（Program Evaluation and Review Technique，PERT），图示评审技术（Graphical Evaluation and Review Technique， GERT）等。

本文仅引入关键线路法研究分析电网工程前期管理与控制。关键线路法是计划中工作与工作之间的逻辑关系，且每项工作只估算一个肯定的持续时间的网络计划技术，是沿项目进度网络线路进行正向与反向分析，从而计算出所有计划工作理论上的最早开始与完成时间、最迟开始与完成时间，不考虑资源限制。由此表明计划工作在给定的工作持续时间、逻辑关系、时间前提与滞后量，以及其他已知制约条件下，应当安排的时间段与长短，计算得到的最早开始与完成时间、最迟开始与完成时间不一定是项目的进度表[4]。在关键线路法（ CPM） 中，线路上所有工作的持续时间总和称为该线路的总持续时间。总持续时间最长的线路称为关键线路，关键线路的长度就是网络计划的总工期。在网络计划中，关键线路可能不止一条，而且在网络计划执行过程中，关键线路还会发生转移。关键线路上的工作称为关键工作。在网络计划的实施过程中，关键工作实际进度提前或拖后，均会对总工期产生影响。

因此，关键工作的实际进度是建设工程进度控制工作中的重点。网络图中工作的时间参数有七个： 作业最早开始时间（ earliest start time，ES） 、作业最早完成时间（ earliest f inish time，EF）、作业最迟开始时间（ latest start time，LS） 、作业最迟完成时间（ latest fi nish time，LF） 、作业时差（ TF） 、工作总时差（ FF） 和工作自由时差（ FS） 。关键路线的确定方法通常根据作业的总时差（或节点时差）或是在没有计算网络时间参数之前，用破圈法求关键路线： 将网络图中的圈从左至右逐个破坏，保留圈中从箭尾节点到箭头节点较长的路线，直至得到从起始点到终点的路线[5]。

电网工程前期进度计划是电网建设进度计划的重要组成部分，将网络进度计划管理引入电网前期管理工作，依据国家及地方法律法规有关要求以及基本建设程序，结合项目前期计划时间以及实际进展情况，对前期工作中的主要内容、工作程序、工作时间进行细致的编排，以此指导前期工作的落实和完成。

2.2网络进度计划的编制程序[6]

应用网络计划技术编制工程项目进度计划时，其编制程序一般包括4个阶段10个步骤，详见表1。

3.电网工程前期工作主要逻辑关系

3.1电网工程前期主要工作流程分析

电网工程前期工作主要包括初步设计、施工图设计和开工准备三个阶段内容，主要工作流程如图1所示：

初步设计阶段管理。项目立项决策完成，获得工程可行性研究批复及项目核准审批后，建设单位及时组织申报设计和监理招标工作，中标结果后及时组织合同签订；做好项目前期成果交接手续，组织相关方进行现场踏勘；设计单位编制初步设计文件，并依据评审意见修改完善设计方案及时取得初步设计批复文件。

施工图设计阶段管理。获得项目初设批复后，建设单位组织设计单位编制设备材料清册；及时申报首批物资招标及招标采购合同备案签订工作；组织管理施工图编制并及时完成施工图报审程序。在施工图设计阶段应按照城乡规划、国土等法律法规要求，组织完成如表2或表3相关行政许可手续。

开工准备阶段管理。取得初步设计批复后，申报组织施工招标，中标结果后及时组织合同签订；组织及时完成施工场地站址、线路通道地上物清理和“四通一平”；办理工程施工许可或开工报告。

电网工程前期管理分为内部及外部流程，内外部流程相互交织，内部流程主要涉及工程招标、初步设计、施工图设计、四通一平等环节；外部流程主要涉及规划、土地及开工许可等外部证件办理。

3.2工作划分及主要逻辑关系分析

本文以电网工程常规变电站工程为分析对象，从以上三个阶段由浅入深、从粗到细依次划分工作内容及主要逻辑关系分析如表4所示：

4.电网工程前期时间估算

工程前期计划应充分考虑公司内部管理和外部手续办理流程等各工作环节时间，充分发挥工程前期协调属地化管理机制，委托工程项目所在属地供电单位开展对外协调工作，充分发挥属地优势，确保对外协调工作规范有序。完善工程前期协同推进工作机制，加强基建部门与发展、物资、财务等相关专业部门的协调沟通与工作衔接，实现工程前期工作纵向贯通、横向协同。工程前期主要工作持续时间预估如表5所示：

5.工程前期网络进度计划分析

根据工程前期工作主要逻辑关系、工作持续时间，以常规变电站工程为例将前期主要工作绘制成网络进度计划图（详见图2）。

关键工作：总时差最小的工作是关键工作。

关键线路：始至终全部由关键工作组成的线路或线路上总的工作持续时间最长的线路。在搭接网络计划中，从起点节点开始到终点节点均为关键工作，且所有工作的间隔时间为零的线路为关键线路[6]。

电网工程前期工作虽然内容多，相互间的关系错综复杂，但是利用关键工作及关键线路的特征，通过网络进度计划图可以较为清晰分析出，线路上总的工作持续时间最长的线路为：EFIOPQVWZ，总工期为505天，即常规输变电（变电站）工程宜在17个月左右完成自设计招标至取得施工许可证等工程前期工作，关键工作分别为：初步设计招标――初步设计编制――初设评审――总平面批复――建设用地规划许可证――建设用地批准书或国有土地划拨决定书――建设工程规划许可证――施工招标――施工合同备案――施工图纸审查备案――墙改、水泥基金及节能备案――施工许可证。

同理，常规输变电线路（隧道）工程宜在13月完成自设计招标至取得施工许可证等工程前期工作。

6.结束语

电网工程前期进度管理是电网工程项目全过程管理中较为重要的一个环节，也是直接影响到工程建设项目的开竣工及交付运营时间。随着国家简政放权、核准前置条件变为后置，逻辑关系将不断简化流程，提高工作效率。将网络进度计划运用到电网工程前期管理中，确定关键线路，及时进行工作纠偏，优化关键工作上的办理时限，实现自我约束，强化过程管控，不断提升电网工程项目前期管理质量和依法合规建设水平。

参考文献：

[1] 陈培铭.地市供电公司电网前期管理的提升策略[J].企业改革与管理，2016（22）.

[2] 解伟.核准制下的电网建设前期工作[J].能源技术经济，2011，23（4）：23.

[3] 张伟波，白正广，王承才.网络进度计划管理在水电前期工作中的应用[J]. 水力发电，2016，42（1）：81- 83.

[4] 全国咨询工程师（投资）职业资格考试参考教材编写委员会.工程项目组织与管理（2017版）[M].北京：中国计划出版社，2016：280- 335.

篇3

[关键词]新公共管理理论；方法论；创新；行政管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）16-0-02

随着新公共管理理论的提出与应用，其在政府行政管理上的优势也不断显现出来。其中，结合市场经济的竞争管理方式、重视效率的战略管理方法、以结果为重的目标管理等构建了全新的公共管理体系，在政府开展行政管理工作中发挥了积极作用，有效地提升了政府行政管理的效率，对公共管理有着极为重要的意义。因此，深入探析新公共管理理论方法论具有重要的理论意义和实践价值。

1 新公共管理理论方法论的主要特征

第一，工具理性特征。新公共管理的理论基础来源于经济学理论，比以往的公共行政的理论更加科学、严谨，但该方法论重视工具理性思维方式，将价值因素剔除在外，强调效率和结果，认为公共行政管理是一种重要的手段和工具。因此，此种方法论提倡规范性和客观性，关注行政管理的方法、程序及手段，具有显著的工具理性特征，能够较好地增强公共行政管理的有效性和科学性。

第二，个人理性特征。有关研究表明，新公共管理的逻辑起点是理性经济人，此种逻辑起点是一种鲜明的个人主义理性思维方法。理性经济人是对人性利己观念的一种继承和发展，它主张个体都是经济人，其活动的基本动机和最终目的都是获得最大的个人利益。基于这样的思想观念，新公共管理理论方法论也具有鲜明的个人理性特征，提倡政府行政管理要符合市场导向，尊重个体层面的自利需求，尤其要满足顾客的合理需求和组织成员的个人利益。

第三，实证主义特征。在新公共管理理论形成、发展的过程中，引入并融合了企业的成功经验和管理方法，这些经验和方法都是实证主义方法论，遵循的原则是有用即真理，重视实际操作方法和管理经验的积极作用。因此，借鉴了战略管理、目标管理、项目预算和绩效工资制等方法论的新公共管理理论方法论具有较强的实证主义特征，可以较好地推进公共部门变革，促使其创新行政管理方法，进一步提升管理效率。

2 新公共管理理论方法论的创新作用

2.1 为公共管理研究提供了全新的视角

新公共管理理论基础主要来自经济学理论，如新制度经济学、公共选择理论，这是一种重要的思想武器，既可以用来批判以官僚体制理论为代表的传统公共行政理论，也有助于推进政府改革实践，同时还能够为公共管理和决策模式的创新、完善提供基础的方法论支持。相较以往的公共行政学理论基础，经济学理论具有的确定性、经验性及精确性都更高，使公共行政管理研究的视角朝着经济学取向的竞争化、自由化和市场化方向发展。此种方法论不仅有助于丰富政府公共管理理论的内涵，使之更科学完善，也可以较好地推动公共行政管理改革，使之更有序地实施。

就理论层面来说，新公共管理方法论的理论范畴和视野都得到了较大扩展。在以往的公共行政理论中，理论基础主要为政治与行政二分理论（理论提出者：威尔逊、古德诺）和官僚制理论（理论提出者：韦伯），这两种理论都在政治学理论范畴之内。而在新公共管理理论中，当代工商管理学、西方经济学等均被纳入其理论基础中，从而打破了以往公共行政学方面存在的学科局限，公共组织也从过分关注效率转变为重视市场价值，这为开展公共管理学方面的研究提供了全新的视角，例如：公共选择理论借助现代经济学领域的方法与逻辑，通过理性经济人理论中的供求分析、交换及效用最大化等要素，对那些和民众联系紧密的政治个体进行行为特征分析，同时也对典型的政治团体和政府所具有的行为特征进行了总结。这使研究的侧重点和涉及范围都得到了拓展与延伸，关于如何有效执行、拟定政府公共政策也逐渐成为了一个现实性课题。由此不难看出，公共选择理论的引入拓宽了公共行政学的思考范围和研究视角，具有重要的价值意义。

从实践角度分析，新公共管理方法的应用有助于提升公共组织的行政效率。20世纪70年代，西方国家的政府公共行政管理的效率日趋低下，甚至出现了严重的信任危机。而经济学理论包含的方法论极为独特，学科基础也颇为成熟，尤其是其重产出结果比的绩效理念对公共行政管理有着重要影响，将其引入公共管理研究后有效地扭转了这种效率低下的局面，同时，在应用过程中逐渐被置于支配地位，促使公共管理改革朝着市场化方向健康发展。有学者深入探讨了经济学理论基础和新公共管理方法论的内在关联，提出：新公共管理理论坚持市场取向是因为引入了经济学理论，受这种理论思想和方法论的影响，逐渐认可了市场价值的积极作用，当其被应用到公共管理改革过程中之后，逐步取代了以往公共行政学理论的地位，也使公共官僚组织的思想观念得到改变。

2.2 使公共管理方法的取向和范围不断拓宽

新公共管理方法既囊括了工商管理学、经济学方面的理论，同时也将管理学、社会学、政治学及政策学等领域的方法和知识有机结合在一起，其核心主题是如何提供优质的公共服务和物品，实现有效的公共管理，这有助于增强公共管理方法的综合性和广泛性。

新公共管理方法认为，政府公共服务应当以市场化为导向，同时要充分考虑客户取向，在当代工商管理学理论的支持下，积极利用私人部门成功的管理经验、技术、方法和原则，创新绩效管理方法和战略思维。同时，充分运用政策科学分析方面的技术、方法，以及有关公共政策结果和过程方面的研究成果，从而建立起综合且广泛的管理方法，使公共管理研究更科学有效。

相较以往的公共行政方法，新公共管理方法的应用使行政主题和理念得到了创新、完善。基于管理行政理念的指导，以往的公共行政重视层级节制和制度约束，多采取官僚化的管理方法开展行政工作，非常重视对行政体制、机构及过程等行政组织内部事务进行研究，而没有对组织的发展趋势和外部环境等方面进行分析。因此，不难发现，公共行政管理活动具有明显的内部取向特征。新公共管理方法认为，既要对组织内部进行研究，分析内部系统要素存在的关系，也要关注组织的未来发展形势和外部环境特征，厘清外部环境和组织之间的关系。也就是说，在做好组织内部管理的同时，要通过战略管理、结果控制及战略计划等方法，将组织置于外部环境进行分析，探讨组织行政管理的成功经验和不足之处，分析组织发展过程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共组织机构可以更好地适应外部环境，在稳步管理中实现长足发展。

基于服务行政理念的指导，新公共管理方法论主张，公共行政管理要对公民和公共管理者的关系进行深入分析，行政管理活动要充分体现民主性和服务性。因此，公共服务和公共责任也被纳入新公共管理。相较以往的公共行政，新公共管理引入并融合了当代工商管理与西方经济学领域的模式、经验、技术、方法及原则，向新公共管理方法注入了包括组织发展、制度安排、信息管理、人力资源开发、顾客至上、业绩工资制、合同雇佣制、成本核算、绩效目标、交易成本与公共选择等在内的许多全新的内容和主题，给公共行政赋予了全新的概念与涵义，为其作出了更为全面的释义。在公共行政管理领域引入并使用这些管理方法，不仅能够彰显政府人性化管理的特点，体现绩效评估和竞争机制的优势，较好地改善行政管理的效果，同时也可以拓宽新公共管理方法的研究主题和理论视野，使公共管理有更为广阔的发展空间。

2.3 用激励机制取代规制的公共管理方法

一般来说，对组织结构行为和设计进行研究分析时需要一个逻辑起点。基于新公共管理方法论，人性假设被当作基本的逻辑起点，这有助于政府转变公共管理方法的导向，即用激励取代规制。

以往官僚制度的逻辑起点是人性恶，所以，公共官僚组织在进行管理时非常重视规制，为了避免人出于恶的本性损害、破坏公共利益，往往会制定多种规章制度，以便对政治权力进行有效监督、控制，防止出现滥用官僚权力的现象。韦伯在设计官僚制的有关制度时，非常看重规则的完整性和详实度，而且对权利体系的层级节制设计尤为关注，确保其能够达到较高的理性化水平。显然，这样的官僚体制是以规制为导向的，它能够起到推动公共行政发展的积极作用。但从长远角度来看，这种体制过于重视规则，可能会使行政工作陷入教条主义的危机，从而不利于行政效率和质量的进一步提升，会对公共行政长期发展形成阻碍。

新公共管理方法强调市场的导向作用，认为可以通过创建有效的激励机制来完善公共行政管理。该方法基于人性假设这个逻辑起点，将经济市场和政治市场里面的个体视为理性经济人，其显著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府组织机构中引入市场机制，同时创建有效的竞争机制，将绩效管理纳入劳动报酬体系，并把绩效作为劳动报酬的重要指标，根据劳动和竞争形成的结果实施绩效管理。这样在竞争过程中就会出现差异和距离，为了不落后于他人，获得更多的劳动报酬，机制中的理性经济人必然会主动增强工作积极性，做好本职工作。

以往的官僚体制以规制为导向，重视层级节制，认为下级要绝对服从上级的命令，在工作过程中所有人都必须认真落实各项规章制度，这既不能够激发公务人员的工作热情，也会扼杀其创造性，还不利于充分实现公共利益。长此以往，公务人员不仅会养成按章办事的习惯，也会形成墨守成规的固定工作模式，从而将降低工作效率，甚至引发扯皮推诿等问题。基于新公共管理方法论，个人的合理利益得到承认，竞争机制和市场机制被纳入政府内部，同时绩效管理也得以实现，这样可以较好地提高公务人员的工作热情，充分挖掘其潜在能力，有助于突破僵化的官僚体制模式的限制，使公务人员的主体性得到充分发挥，对协调、改善组织和个人利益的关系有一定促进作用。

3 结 语

新公共管理理论中引入了经济学理论，借鉴了工商企业管理理论、公共选择理论及新自由主义经济学等诸多方法论，对以往的公共行政管理作出了补充、完善，同时也提出了全新的公共管理理论概念，为公共管理研究提供了更多视角，使公共管理方法完善，将其运用到公共部门行政管理过程中，能够有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。

主要参考文献

[1]何颖，李思然.新公共管理理论方法论评析[J].中国行政管理，2014（11）.

[2]曹堂哲，孙智慧.公共管理研究的技术设计范式：方法论、议题和逻辑[J].天津行政学院学报，2015（1）.

[3]范文.中外公共行政理论比较研究方法论思考[J].北京行政学院学报，2013（3）.

[4]王印红，王刚.对公共管理研究方法中定量推崇的批判[J].重庆大学学报：社会科学版，2013（1）.

[5]翁士洪，顾丽梅.治理理论：一种调适的新制度主义理论[J].南京社会科学，2013（7）.

篇4

 

关键词;官僚体制　管理主体　新公共管理

    世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主义”( Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。

                      (一)

    自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主体;政府的公共管理泛化到社会的各个层面;政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域;政府机构日益膨胀;政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在:

    其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。

    其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。

    其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。

    其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破;业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。

    由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。

                        (二)

    “新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施:开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计;大力改革公共部门的工会;实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人;对地方政府的预算开支实行总量控制;要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理:下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自主权。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。

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论文摘要：经过分析，本文认为西方新公共管理运动的成功存在三个内在决定因素，即官僚制的高度发育、市场经济的高度发达、市民社会的发展及强大。

20世纪七八十年代初，西方各国政府开展了一场前所未有的、声势浩大的政府改革运动。对于这场运动，学者们有着诸多不同的称谓，“管理主义”、“新公共管理”、、“企业家政府”等。尽管它们的称谓不尽相同，却内在本质地一致，即针对传统公共行政范式所存在的问题.提出市场化方向、社会化方向的改革措施。这场声势浩大的改革运动，在西方取得了巨大的成功，“对政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响”。习新公共管理运动的影响在于它对传统公共行政范式的成功替换，使人们看到了新公共管理范式的巨大生命力。正是传统公共行政范式存在的种种弊病及新公共管理范式示范效应，使人们坚信新公共管理范式是未来公共行政的发展目标模式，新公共管理范式取代传统行政范式是历史的必然。

在当代中国，这种思潮同样存在，将新公共管理范式作为未来中国行政改革目标模式选择的呼声不断。“从表面上看，中国政府也面临同西方发达国家类似的困境。行政效率低下，政府规模庞大。’，阴因此.我国许多学者通过研究认为，中国应该进行新公共管理式的改革，把新公共管理范式作为未来中国行政改革的目标模式。我们无法否认新公共管理模式在西方国家所取得的成就，但这并非意味着它就能够作为我国行政改革的目标模式。“当我们研究一个国家的行政制度和行政行为时，不能从行政本身作孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。’，闻对一个国家公共行政的研究，“不应该仅仅局限于行政系统本身，而应该跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政。正如里格斯所言:“只有以生态学的观点—亦即从非行政的因素去观察，才能了解这些国家的政治和行政。”满以，对新公共管理运动必须进行生态分析，找出其成功背后的决定因素，从而为我们对新公共管理模式提供更为深人的认识。

一、公共行政发展过程中存在的三种范式

澳大利亚学者欧文·E"休斯在其(新公共管理的现状》一文中将公共行政的发展分为三个阶段，即前传统阶段、公共行政传统模式阶段和公共管理改革阶段，并相应地存在着三种公共行政模式，即前传统模式、传统公共行政模式和新公共管理模式。冈传统行政模式主要特点是“官僚制”，这是与工业社会相适应的。科层制为代表的传统的公共行政模式的建立，极大地促进了行政机构的高效运作，正是传统公共行政模式所获得的巨大成功，使得它成为全世界各国政府广泛采用。阶‘传统的公共行政学理论及实践是与西方工业社会的政府管理相适应的。’，IN随着社会的发展，西方各国逐渐由工业社会向后工业社会过渡。传统公共行政模式逐渐显示出与社会的极大不适应。无论是在理论上还是在现实中，传统公共行政学的理论、原则都受到了社会民众的普遍怀疑和指责，以“官僚制”为基础的公共行政模式被认为是政府众多问题的根源，公共行政遭遇严峻的挑战。

20世纪八九十年代，随着各国行政改革的不断深入，在公共部门中出现了针对传统行政弊病的新管理方法。这种新的管理方法在很大程度上可以克服传统行政模式的缺陷，同时也使公共部门的管理发生巨大的变化。“这种新的管理方法有着许多名称，‘管理主义’、‘新公共管理’、‘以市场为基础的公共行政’、‘后官僚制典范’或‘企业型政府’。无论它的名称有多少种，都是在描述着同一个现象，即对以“官僚制”为基础的传统行政模式的批判，主张用私营部门的管理思想、方法、技术来管理公共部门.将市场竞争机制引人公共部门中，强调市场取向等等。学者们把这一新的公共行政理论称为“新公共管理”或“管理主义”。

我们可以看到，西方在工业时期向后工业时代过渡时期.一方面是传统公共行政模式表现出了极大的不适应;另一方面是新公共管理运动在公共部门获得巨大的成功。这种巨大的反差.便得西方许多国家纷纷开始构建新公共管理模式，推行新公共管理理念，“新公共管理成为一种国际思潮”。新公共管理的兴起，不仅仅是对传统行政模式的革新，更是代表着一种新的模式的建立，它代表着公共行政的发展进人了新的历史时期阶段。正如休斯在《公共行政与管理》一书中所说:“自从80年代中期以来，发达国家的公共部门管理已发生了转变，曾在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板(僵化)。层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的(新)公共管理形成。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化，而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统公共行政在理论与实践上都已受到怀疑，新公共管理的采纳意味着公共部门的领域中新范式的出现。”

二、新公共管理运动的背景分析

我们知道，传统行政模式是以“官僚制”为基础，与工业社会的发展相适应的。休斯把传统行政模式的特点归纳为七点:"1.官僚制，2.，最好的工作方式和程序都在详尽方面的手册中加以规定，以供行政人员遵循。3.官僚服务。4.在政治、行政二者关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的。S.公共利益被假定为公务员个人的唯一动机，为公共服务是无私的付出。6.职业化官僚制。7.行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。从传统行政模式的特点可以看出，“在分工精细、任务简单、外部环境相对稳定的工业社会，科层制模式的公共行政府和需要。20世纪70年代特别是80年代之后，随着后工业化时代的到来，高科技、信息技术的发展和普遍应用，全球化日益加强，这都深深地影响和改变着整个社会。新时代对政府提出了新的要求，而在社会变革的要求面前，传统行政模式却显示出力不从心。“与工业社会相适应的科层制比较僵化、迟钝，而且使行政机构和公共预算总额产生最大化倾向，易于导致高成本、低效率，显然难以满足这些要求，难以适应新时代的需要。时代变迁呼唤着新的公共行政模式。”rug于是，新公共行政模式应运而生。 针对新公共管理模式成功的原因，大多数学者认为来自四个方面:1.经济和政治因素将行政改革提到议事议程;2.经济全球化推动了西方政府和新公共管理的产生;3.科技革命尤其是信息革命是西方行政改革的动力之一;4，传统官僚制的实效以及私营部门成功的示范性。ns}我们无法否认上述四方面在新公共管理模式产生过程中的巨大作用，但是笔者认为这些因素只是表面的。事实上，在新公共管理模式的产生过程中还存在着根本决定性的因素，而这些因累则构成了新公共管理模式产生的根本因素。或者说，如果缺乏这些必备的因素，即便存在上述四方面的所谓动因，新公共管理模式也不会产生。这些因素是:I.官僚制的高度发育;2.市场经济的高度发达;3.市民社会的发展及强大。

首先，高度发育的官僚制是新公共管理模式产生的直接因素。在西方社会由工业社会向后工业社会过渡中，传统行政模式所遭受到的严厉抨击的起因便是高度发达的官僚制，这也成为新公共管理产生的起点。事实上，建立在官僚制基础之上的传统行政模式，不仅能够确保行政的统一性，更能维持行政组织的稳定性。但是，过度发育的官僚制使得行政组织变得僵化、迟钝，无法及时、快速地回应社会发展的要求，与后工业社会极不适应。于是，对官僚制的不满日益增加，同时对新的行政模式的要求也日益强烈。在这种社会背景之下，新公共管理在对传统行政模式中的官僚制进行抨击，并在此基础之上提出了新的管理思想。所以，对高度发育的官僚制的抨击成为新公共管理的开始，是新公共管理产生的直接因素。在这个意义上讲，过度发展的官僚制成为新公共管理运动发起的导火索，为新公共管理运动的发起奠定了致变因素，为新的行政模式的产生埋下了成长的种子。

其次，高度发达的市场经济是为新公共管理提供生存的土壤。从市场经济制度的建立到后工业化社会时期，市场经济已经经历了相当长时期的发展，市场经济已日趋完善。市场经济的高度发达使得市场成为社会中资源分配最为有效率的手段，市场已经成为政府之外的私营领域中的唯一分配主体。与此同时，在公共领域中，传统行政模式下的政府其运行效率却是十分低下，与高效运作的市场极其不适应。正是二者之间的巨大反差，使得人们反思传统行政模式。一方面，高度发达的市场经济下的私营部门取得了管理的巨大成功，市场经济使得私营部门走向社会的前台。另一方面，传统行政模式与高度发达的市场经济之间的冲突为新公共管理产生提供了可能性。新公共管理正是吸取了私营部门的成功经验，把市场规则引人公共部门。可以说，新公共管理脱胎于市场经济，同时它又回归市场经济，根植于市场经济。它的思想是来源于市场经济，它的主张又要依靠市场经济来实现。因此，无论从新公共管理产生的思想根源还是其主张的措施来讲，市场经济是新公共管理的生存土壤，离开市场经济，新公共管理便无法生存。

第三、市民社会的发展并不断强大是新公共管理成功的保障。我们知道，新公共管理模式主张将私营部门的管理理念、方法和技术引人公共部门，主张民营化、分权和社会化。这一切的措施都是存在一个逻辑前提的，这个前提就是强大的市民社会。在一个市民社会相对比较软弱的社会中，即便将一部分的公共权力回归社会，社会也是无法承担起公共事务的管理职能，当然更不会存在公共部门向私营部门学习的可能。因此，市民社会的崛起和不断壮大，使得私营部门不断成长和壮大，这是市场经济发展的必然结果，是新公共管理模式成功运作的保障。在市民社会相对强大的社会中，市场经济是高度发达的，私营部门也是高效运作的，这就提供了两种可能性:一是公共部门向私营部门学习的可能性，只有私营部门成功了，公共部门才会有动力去学习私营部门。二是私营部门能够承担社会公共管理职能。只有市民社会的强大，私营部门才有能力承担起社会公共管理职能。所以，在这个意义上讲，市民社会是新公共管理模式成功的保障。

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高校学生事务管理创新与新公共管理均等化是以学生的利益权为政治逻辑起点的。国外学者亨利·罗索夫斯基认为，学生是最重要的利益相关者。按照利益相关者理论，“利益相关道路要求经济组织必须在制定长期投资决策时，努力验明所有受到决策影响的利益和个人”[1]。对于高校来说，整个服务过程中，学生是利益相关者之一，他们一直参与学校管理与服务活动。

借助利益相关者理论，学生的切身利益诉求与高校的发展关系是互相作用、相互影响的。高校要想获得有效运行的理想状态，前提条件就是必须满足多方利益相关者的利益诉求，尤其是保障学生的参与权。同样，学生主体必须尽到义务，必须主动与高校其他利益主体合作，相互协商与监督，为学校决策层管理学校提供可行的建议和意见。学生的利益诉求主要体现在学校日常管理工作方面、学校教育教学管理、后勤管理以及代表家长、社会与用人单位等相关主体方面。而新公共管理理论认为，“公共管理是公共组织依法运用公共权力管理社会公共事务，实现其公共利益的过程”[2]。高校作为一种公共组织，它以实现学生全面发展和高等教育的培养目标为公共利益目标，也将在法律允许的范围内对学生事务进行组织、协调与控制。因此，在管理过程中，高校学生事务管理者应充分借鉴新公共管理理论，不断推进学生事务管理范式上的公开透明、服务保障与机制运转的有机整合，最大化地满足学生不同的利益诉求，进而达到利益上的一致。

二、管理者角色定位：学生事务管理与新公共管理均等化的关键

（一）管理理念：忽视学生个性化品质的养成

传统理念是借助“替代父母制”理念，为了维护自身在学生的生活和日常事务中不可动摇的权威性，高校往往对学生采取家长制的做法即“管、压、卡”，学生只要违反校纪校规必将严加惩罚，这种做法在某种程度上忽视了学生个性化的发展需要。近年来，学生与学校之间的法律纠纷和冲突案件时有发生，高校疲于应付，苦不堪言。深究其里，高校缺乏法治意识、立法技术运用水平以及良好的运行秩序。新公共管理的核心思想就是“破除官僚管制主义，它要求公共部门服务人员特别是政府官员转变角色定位，由官僚者转变为管理服务者，有效促进政府总体服务水平和质量的提升”[3]。借鉴“服务顾客至上”理念，学生事务管理应以生为本，变学生事务管理工作的行政职能为服务职能。公共事务管理要能够回应时展要求，也必须构建服务型治理与法治型治理。

（二）管理手段：过于单一，方式陈旧

目前，高校学生事务管理工作很大程度上还是停留在人治上，没有一种科学有效的方法指导，很多观念难以让学生内化，不利于学生自我管理能力的培养，也就很难达到理想的效果。借鉴新公共管理的理念，“作为高校学生事务管理发展的必然趋势，管理的终极追求就是自我管理”[4]。学生事务管理者要学会在事务管理中敢于授权，确定权力分配并用好权力，在努力建立健全各类学生组织的同时，要学会放手让学生自主地参与管理自身事务。首先，建立健全各类以学生为主体的学生组织机构，实现对学生事务管理领域的全覆盖；其次，充分发挥学生组织机构的各项职能，特别是“与学生发展和学生利益密切相关的管理组织如教学委员会、学生事务发展中心、后勤管委会等要吸纳学生代表参加，参与到决策、组织、评估等管理活动全过程中，让学生拥有更多的发言权、参与权和监督权”[5]，使学生真正成为事务管理的重要力量，并使学生事务管理的效率和满意度大大提高。

（三）管理范式：注重官僚型层级管制

传统的管理范式不是以互动平等为基础，相反，更多地要求被管理者自下而上服从。在这样的管理体系中，学生较多是被动地服从于学校对其进行的行政管制，它所追求的最终目标是学生不出事，学校不出现负面影响。这种管理体制最终的结果造成了管理成本较大而管理的效果不尽如人意。在新公共管理理念的指导下，高校学生事务管理属于准公共产品的范畴，在这一范畴内孕育出一个全新的学生管理模式。在此管理体系下，高校管理者与学生是平等互助的，学生可以自主地参与管理学校事务，可以对学校的重大事务献言献策，高校在满足学生利益诉求的同时，也提高了自身管理的效度和满意度。因此，充分借鉴和运用新公共管理理论及方法，在实践中不断创新学生事务管理的方式、组织架构、队伍建设等方面，思想政治教育工作将会取得“润物无声”的良好效果。

三、后工业化时代高校学生事务管理创新的路径

后工业化社会治理中，高校学生事务管理创新方式与新公共管理均等化的标准是不断发展的，高校学生事务管理者在学生事务管理与新公共管理均等化建设中的角色定位也是动态发展的。

（一）实现管理与公共利益平衡

在现代社会中，保护一种利益不能以牺牲社会公共利益为代价。在高校与学生的博弈中，两个利益主体根据自身的利益倾向做出利益选择，并力求实现自身利益的最大化。但往往出现的是，个体理性的选择，有可能会导致集体的理性或非理性的应对。这种“选择—应对”也正是博弈理论道理彰显所在。博弈论是解决集体非理性的最佳方法，博弈在于双方调整行为策略进而达到利益期望的均衡。据此，高校“既往非理性均衡的打破，往往需要依靠自身策略调整，也可在期望均衡下，通过施加或改变策略对所有参与方的‘非理性行为’进行有效约束，实现多方共赢的‘焦点均衡’”[6]。高校所期望的均衡是以促进学生发展为目标，是一种遵守性与积极性并重的策略组合，必须进行有效的机制设计。它既包括“良好的高校精神面貌、学生事务管理队伍专业化，也包括学生事务管理组织结构的调整以及学术人员参与到学生事务管理中来的机制建设”[7]。唯有如此，才能在真正意义上处理好高校学生事务管理中学生个人利益与学校公共利益之间的博弈。

（二）健全学生事务服务体系

高效学生管理的根本任务是努力构建和完善大学生成长成才的服务体系。它主要涉及与学生利益相关的规章制度的调研制定、实施落实与效果反馈，教育管理组织职能定位和运转机制等方面的服务，解决其在个体发展阶段可能或者必然面临的实际困难，预防与防控学生可能出现的不良行为后果，为学生的成长成才创造条件和提供发展平台。其有三个内涵：一是树立以人为本的理念。高校学生事务管理要以学生的发展为本，并把这一理念贯穿于构建校纪校规推动、学生利益诉求表达、教学服务、权利保障等服务体系之中。二是开展第二课堂。让学生在课外活动中释放个性，提高组织服务与活动参与能力。三是建立多元化学生事务服务组织体系。高校教师可对职业生涯规划、创新创业、学校公共管理与服务等学生比较关注的问题给予有效的指导，进而形成教师、学生各个平等主体之间的协商、对话、合作、团结的关系。

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从已往的考察分析中我们发现，以美国为代表的公共管理学研究虽走过了不菲的历程，其理论建构却长期缺乏统一的哲学基础。和其他社会科学相比，公共管理研究的历史留给人们更多的印象不是知识的积累、融合与扬弃，而是不断的变化、中断或革命，多元的、经验的观念变革或差异冲突压倒了理论自身的演进逻辑。公共管理学研究没有锁定稳定的轨道，它的兴趣范围似乎是随意和无限的;它没有发展出一套方法论或主流意义上的研究纲领和范式，据此将不同的学者联系起来，便于他们之间的沟通和对话;它的研究对象或要解决的基本问题仍模糊不清。这不仅使其无力有效应对实践及相邻学科特别是政治学对自己学科地位的挑战，难以摆脱所谓的“认同危机”，而且在一定程度上使公共管理学研究者的学科信仰及从业热情受到挫伤。［2］“大问题”的提出从一个角度表达了人们为摆脱此类危机或困扰所做的努力。1995年，贝恩发表了《公共管理学的大问题》一文，率先拉开“大问题”讨论的序幕。受物理学启示，贝恩认为在公共管理学领域存在三个像物理学家经常讨论的基本问题，称其为公共管理研究的“大问题”。第一个问题是所谓的微观管理，即公共管理者如何打破组织运转中“程序规则———不良业绩———更多的规则”这种微观管理的循环?公共管理的不良绩效与围绕管理关系存在的主体间的相互不信任有关，这种不信任会抑制公共组织的表现，在不信任、差的工作绩效和规则制定间形成一种恶性循环。如何削减内在于不同主体之间的不信任，打破微观管理中的这种循环，是公共管理学研究的一大难题。第二个问题是所谓的激励，即公共管理者如何鼓励人们努力、智慧地为达到公共目的而工作?经济学虽然将委托关系看作组织行为的中心问题，但由于它将控制而不是激励看作有效委托关系的关键，使委托范式暗含着可能偏离实际的假定①。在经济学家那里以委托人怎样控制人行为为核心的委托问题，在应用中转化成怎样避免委托人试图控制人时引起的功能失常行为问题。如果公共管理者不知道怎样更好地达到社会目标或什么目标应当被追求，如何激励公职人员以智慧而努力的方式去为公共利益而工作，便成为公共管理效率改进不能回避的又一难题。第三个问题是所谓的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他们机构的表现业绩?为了知道一个公共机构或其成员是否做了好的工作，必须界定完成什么对好的工作业绩能做出贡献，由此确定度量的对象。而确定与工作业绩内在相关的度量对象常常是困难的。当投入和产出度量不能揭示组织真正所完成的业绩时，较好的方法也许是去检查组织运作的结果或影响。在工作努力和结果的关联又不总是明显的情况下，断定组织成员工作的努力程度常变得相当困难。如何度量工作业绩以推动公共事业的发展因此成为具有挑战性的研究课题。［3］313－324在贝恩看来，上述三个问题都基于这样的假定:公共管理者和研究者的工作不仅仅是理解公共机构的行为，而且是如何改进公共机构的表现。如果研究者们能有效回答这些问题，则将为提高公共机构的绩效做出贡献。贝恩的文章发表后很快引起社会反应，纽曼(1996)和柯林(1996)的论文代表着最早的学术反应。针对贝恩的研究漏洞和操作偏好，在题为《什么使公共管理学成为科学?或“大问题”真的大吗?》一文中，纽曼倡导在哲学层面上考虑学科的大问题。认为对公共管理学大问题的揭示必须在这门学科研究最基本的层面进行，且应当揭示该学科的本质和存在动力。真正的大问题不应当是贝恩意义上的应用问题，而应当属于这类问题:什么是一个组织或公共组织的本质?公共组织如何与它的环境相关?管理一个组织意味着什么?［4］409－415在题为《民主制中的公共管理学大问题》中，柯林表达了与纽曼和贝恩皆有所不同的观点。基于公共管理与政治、法律等社会因素的密切关系，柯林认为公共管理学大问题的确立必须满足四个标准:根植于民主政治的达成;提高到社会的水平;面对集体行动手段的复杂性;强调更加有效的社会学习。在此标准下，公共管理学的大问题包括7个既是研究性也是行动性的方面:(1)什么是集体行动的手段，据此保持既向民主政治过程也向核心的社会价值负责?(2)什么是社会中集体行动的非政府角色，怎样保护和培育这种角色?(3)基于功能和地理上的政府结构之间有什么适当的权衡?(4)怎样解决国家和地方在政治舞台上的紧张局势?(5)什么样的决策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理论原则可以被利用?(6)什么样的平衡在中立的能力、代表性和领导之间应当被采取?(7)如何提高社会的学习过程，改进有效选择、可替代后果、达成目标、特别是培育和发展民主政体的知识?［5］416－422

二、新研究及其特点和方法

基于人们对公共管理学学科建构的不满及理论重建的需要，围绕“大问题”的首轮之争获得了意想不到的社会反响。认识到“大问题”研究的重要和激励效应，美国《公共管理评论》不仅于2000年发表本刊编辑的专文(CamillaStivers，2000)，对“大问题”研究的意义予以肯定:跨越不断增加的公共管理分支学科和特殊的读者群体，给日益碎片化和微观化的研究以根基，更好地服务于公共管理的学术和实践;［6］194－199而且在2001年开设专栏，给“大问题”研究的深入予以鼓励。柯林作为“大问题”早期争论的特殊专家，在专栏开篇中发表了《大问题对公共管理研究之重要》一文(2001)，强调并阐述了“大问题”对民主社会公共管理学术研究与实践的价值。柯林认为，有效认同并处理“大问题”的最大挑战来源于我们过度关注组织运行中的工具问题。“大问题”不应集中于工具而应聚焦于公共管理对社会的后果和价值方面，公共管理怎样影响社会应当成为聚焦的中心，“大问题”应当由此论域引申出来。除了自己倡导的倾向，柯林总结了“大问题”研究在其他方向所做的工作。一些研究继续在机构组织工具层面及人管理方面开展工作，以期在微观管理方面有所发现;一些研究聚焦于公共管理的功能机制如何克服现代国家中存在的分散独立和碎片现象，以期形成更为广泛的治理、网络和行政连接的理论;一些研究将视野从人操作层次拓展至非政府组织行为对公共事务的影响;一些研究则在“治理改革”框架下将焦点置于社会行为者对公共管理人的影响。柯林在坚持自己1996年观点的同时认为，对于公共管理理论和实践来说，“大问题”的回答和提出同样重要和急迫。回答的质量随着时间的推移虽会得到改进，但有效的回答无论何时都应当是理论坚定、经验准确和可执行的。柯林重申，公共管理是人类活动的一个中心，人类需要公共管理及其机构。然而，公共管理的成功不在于工具层面，而在于它对于一个国家或地区的持久价值。公共管理学的大问题必须涉及怎样使我们的社会对公民更好而不是更糟这种持久的价值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世纪以来的“大问题”研究似乎并未朝着他期盼的方向迈进，其整体上呈现的是一种多元分散的趋向。与20世纪集中于普遍性问题的争论有所不同，认识到研究起点、观察维度对结论的影响，一些学者以方法论变化为手段，寻求公共管理大问题研究的突破。在他们看来，公共管理问题研究必须虑及管理过程依存的关系和背景。譬如，孤立地考察一种管理行为，与将其置于网络关系所得的结论是不同的，对于“大问题”的确立也因此可能相异。关注公共管理行为的依存条件，既是对象世界的客观逻辑，也是科学认识的方法论要求。艾格雷诺夫、麦圭尔(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉汉(RichardF．Callahan，2001)的研究表达了这一倾向。与此同时，意识到普遍性和特殊性的依存关系，另一些学者将研究对象延伸或拓展到公共管理的分支学科和应用部门领域，通过对区域和具体问题的分析为普遍性大问题研究创造条件。这包含有两种学术趋向:一种趋向在寻求、总结“大问题”的过程中将研究视野延伸至公共管理学科内的分支领域，以此展示“大问题”存在的丰富内涵和微观基础，布鲁克斯(ArthruC．Brooks，2002)、库珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大体归于这一倾向;一种趋向将“大问题”探究拓展到感性具体的应用管理部门，与此匹配的分析和观点虽不具有普适性，对普遍性问题的概括和检验却提供了一种经验支持，是公共管理研究不可或缺的论域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他对具体公共部门管理事务的考察体现了这一研究倾向。就理论重建而言，延伸研究和方法论变化对大问题的讨论更具意义。和传统公共管理研究给人的印象一样，在对公共管理“大问题”研究的梳理中学者们已经发现，研究方式或方法论选择的过度分散有可能使公共管理学研究重蹈“认同危机”的旧辙。致力于理论重建的努力虽然使“大问题”研究者认识到了集中统一的某种重要，但远未达到贝恩设想的集中状态。相反的是，公共管理论域的“大问题”越来越多并日趋多元和分散。造成这种状况的原因可能是多样的，但研究方法的差异是主要原因之一。观察维度和逻辑起点的不同反映的就是方法论的一种差异。贝恩和柯林在早期争论中所以会各执己见，首先源于他们研究中选择的逻辑起点彼此不同。贝恩的研究从机构开始，因而微观组织和管理技术被赋予重要地位。柯林的研究从制度开始，民主政治、社会参与自然会被赋予更大的权重。为解决大问题研究中的分散化，卡拉汉于2001年发表了题为《公共管理“大问题”研究方法中连结与隔断的挑战》的论文，主张建立一种包容广泛、能够将不同层次的研究连接起来的新的基础或起点，用以克服单一维度或层面分析的局限。［8］493－499譬如，以社会作为研究起点或观察维度就可能具有这种包容性。社会是一个广泛系统，个人、团队、组织、制度等各种现象及其相互作用皆可有序地纳入其中。当以社会为基点考察“大问题”时，人们必须顾及社会系统中的相互作用及各种现象间的秩序与嵌套关系，对“大问题”的概括便容易趋向一致或融洽。站在社会角度看待组织与制度，以组织为起点的贝恩的研究和以制度为起点的柯林的研究便不再表现为形式上的严格冲突，而显现为本质上的交融或趋同。因为现实社会中的组织和制度是不可分割的两种行为方式。组织存在于制度之中，制度依靠组织得以建立和实施，它们皆属社会系统互惠存在的构成部分。与卡拉汉直接从方法论角度寻求改进研究的做法不同，艾格雷诺夫和麦圭尔(2001)从公共管理对象及其存在方式与背景转换维度，体现了方法论变化对“大问题”认知的影响。在他们看来，不同的管理对象应当有不同的运行规律和管理理论，基于其上的“大问题”因此也应当是不同的。如果说传统公共管理理论多以单一组织的研究为核心，则现代公共管理研究必须致力于交互作用背景下的管理问题和规律。公共网络管理提供了发现这种问题和规律的一个平台。2001年发表的《公共网络管理中的大问题》是二人基于这一观点所做的尝试。受数学学科的启示，这篇文章首先也对“大问题”研究予以充分肯定。如果说希尔伯特100多年前对未来数学研究提出待解问题被传为佳话，那么它同时也向学术研究传递了一个信息:那些悬而未决的科学问题不仅不是学科发展的障碍，而往往相反是学科活力所在的象征。公共管理学应该属于这样一个学科，它需要发现并解决属于自己的核心问题。日益凸显的公共网络管理研究是这一学科的重要构成。网络意味着对单个组织的超越，在组织群体的交织中看待并实施管理，这与传统聚焦于边界清晰的单一组织管理有所不同。当公共管理面临的不是一个机构，而是多重组织如多重政府交织的存在对象时，既难以划定清晰的边界，也难以依靠线性的组织权威和官僚层级指令，便需要建构超越传统的管理理论，建立基于网络关系基础上的新的公共管理学说。为建立这样的学说，作者提出并讨论了与公共网络管理相关的七个“大问题”:(1)是否有一个等同于传统管理程序的功能网络，在网络管理中存在相同的计划、组织、人事、指导、协调、报告、预算即POSDCORB①?(2)网络管理中的群体决策与工作中那些基于行为科学或其他学习与决策过程的方法是否相似?(3)网络提供的灵活性是否超越快速的适应或程序调整?(4)网络以什么方式采用相互的自我责任?(5)网络中与组织法律理性权威相对应的凝聚因素是什么?(6)网络中的权力如何展示，它对群体问题解决的影响是什么?(7)公共管理网络产生不曾发生的结果吗?［9］295－326

三、非营利管理研究对“大问题”的回答

除方法论上新的尝试，将研究对象下延到公共管理学科的分支领域，透过对分领域问题的微观考察，寻求或检验对普遍性问题的回答，是新世纪公共管理“大问题”研究的又一倾向。在此方向，布鲁克斯和库珀的研究具有一定代表性。在2002年发表的《非营利管理帮助回答公共管理的大问题》中，布鲁克斯试图通过对非营利管理问题的分析寻找公共管理“大问题”的答案。这种分析从非营利管理研究议题的分布开始，目的在于发现“大问题”集中的领域。根据《非营利管理和领导》杂志编辑丹尼斯•杨(DennisR．Young，1993，1997)对“当代非营利组织关键问题”的界定和归类，布鲁克斯考察了1993至1997年该杂志的主题及所占比例，将其概括为如下几类:委员会治理8%;行政领导8%;人力资源管理12%;财政资源7%;对变化的战略适应9%;组织结构14%;表现度量8%;其他34%。考察1990至1998年其他一些非营利问题学术杂志发文的主题，发现基本议题也多集中于以上方面。由于这些议题与贝恩的“大问题”多有重叠，通过它们可以对贝恩的“大问题”做更深的透析。［10］259－266依据贝恩的观点，公共管理部门中的委托人即被选官员不能通过规则的强化很好地管理人的行为，由此导致微观管理中不信任、更差的工作绩效和更多规则的恶性循环。在缺乏较好绩效控制技术的情况下，打破这种恶性循环需要削减不信任，这要求合理界定委托人和人的角色。布鲁克斯认为，与一般公共部门相比，非营利部门的行政等级更具模糊性。譬如，非营利董事会负责其组织高层的监管时，经常会被要求产生诸如负责筹款、协调管理等具体的功能行为，由此延伸了董事会的责任链。当董事会这样去做的时候，意味着委托人可能就是人自己。这种委托人和人角色的模糊状态会影响董事会的有效治理。为了提高非营利管理的工作效率，董事会的任务应当合理地限于政策层面。有效的非营利管理董事会倾向于与组织的日常行政无涉，它们对于操作层面事务的干预仅仅限于危机时期。这些特点与公共管理明显相似。在公共部门管理中，那些高高在上拥有决策权的委员会也常常对组织运行的官僚程序感兴趣，这不但会降低董事会的效率，还可能导致一类基于委员会介入细节而引发的危机。从中得到的教训是，董事会和委员会的操作干预都应限于危机时期，且危机干预必须是经济的。虽然非营利董事和公共部门的委托人有所区别，但二者关于微观管理的问题和答案是相似的。从非营利管理存在的问题和消解方向可以看出，为了消减公共管理领域委托关系中的不信任，澄清委托人的使命并将其在人层次的干预限于危机情境十分重要。公共部门的雇员管理可以从非营利志愿者激励问题的分析中发现启示。雇员激励是贝恩提出的公共管理的又一个“大问题”。公务员的特殊地位使公共管理者难以像企业家那样解雇或奖励任何人;而公共管理绩效认知的困难既意味着道德约束的失控，也意味着不当激励出现的可能，并由此引发坏雇员驱逐好雇员的现象。在此背景下，考虑到公共部门较低的工资，非金钱补偿成为一种平衡机制。布鲁克斯对此的解释是:一个雇员在任何领域挣得补偿C，那里C=W+V。W代表着货币类收益如工资，V代表非金钱收益如工作满意。想象一个雇员在两份工作之间进行选择:一份是私营公司的工作，货币收入为Wp;一份是地方政府工作，货币收入为Wg。如果Wp＞Wg，但是雇员选择了地方政府工作，则存在Vg＞Vp，即非金钱收益在政府部门比私营部门更高。这表明公共部门对雇员的激励主要来自非金钱收益。和政府一类公共部门相比，非营利部门管理涉及一些特殊情形，如志愿者劳动力介入的货币收益为零(即W=0)，他们的收益补偿全部来自非金钱力量方面(即C=V)。如果货币收益为零，激励一个人成为志愿者参与非营利性活动的动力便只能从非货币收益方面去寻找。这种非货币收益虽然大部分不能为管理者所操纵，其主要方面却可以被分离出来予以考察，它们构成激励志愿者行为的主要因素。诸如:认识到活动的意义而为社会或社区改进而工作，做有责任的公民;表达个人态度，显示对他人的关爱;学习新知识和技巧，增加职业生涯的选择机会和能力;发展领导和团队技巧，建构自我尊敬，提升或赋予生命以意义;经历新挑战，丰富自身阅历，体验积极的组织文化，享受特殊时光。这一切对志愿者来说都是与货币收益不同的奖励。在志愿行为关系中，给予者和接受者会存在一种双赢情景，志愿者在给他人带来福利的同时也提升了自己。公共部门管理中的雇员激励虽不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之间的部分重叠使前者可以从后者得到启示。譬如，非金钱雇佣关系在公共领域和志愿者领域应当是被认同的，认识到形式多样的非金钱收益的激励价值，在不增加费用的情况下，管理者有可能实现对非营利或公共部门工作的改进;营销大部分无形收益对招聘、保留和激励非营利或公共部门的雇员都会有所帮助。绩效度量是贝恩提出的公共管理的第三个“大问题”。对此问题的解答虽存在良好意向和努力，结果却始终不甚理想。人们致力于量化标准的发现和应用，不断强化投入产出意识，公共管理的绩效评价依旧充满模糊性。普遍认同的原因是，目标的多元化使公共部门的绩效度量难以有明确的界定和标准，也缺乏让公共管理者自己去澄清的激励。布鲁克斯认为，公共机构中也许不存在像企业生存必须维系的那种可测度的成本或利润底线。非营利管理存在类似的情形。一方面，非营利组织必须拥有并认识到它的生存底线，以避免倒闭或消亡的风险;另一方面，非营利组织也存在目标的多维或模糊性，且经常被寄托或赋予公共使命。在此状况下，发展一种绩效评估的多维方法，是度量非营利领域业绩表现的合理选择。布鲁克斯介绍了库什纳和普尔(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)围绕这一问题构建的模型，该模型从4个维度界定非营利组织的业绩表现:(1)是否获得机构运作需要的充足资源或资金;(2)是否以最小成本或效率的方式产出所需要的东西;(3)是否以依据组织使命的要求达成了既定目标;(4)机构服务的顾客是否满意。在目标多元的非营利系统，这些维度都存在于一个反馈环中。例如，资源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能拟制承诺的目标达成或伤害选举人的满意，而这些负面效果又会引起更大的资源危机。因此，任何对这些维度的忽略都会产生对组织绩效理解的残缺。绩效考察的这种多维方法对公共部门管理富有启示。全面质量管理在政府机构的应用就具有这种多维特点，涉及对“顾客”满意、目标达成、持续改进、员工参与等多方表现的度量。比较非营利管理与公共部门的业绩表现可形成如下共识:寻求单一公共机构业绩表现的度量方法可能是不合适的;业绩表现的构成不仅包括组织的运作效率，选民满意，也包括机构资金的重组和目标的达成。这些维度存在着一种相互影响的反馈机制，忽略其中一个因素同时意味着其他方面可能存在麻烦。公共部门的绩效度量应同时在多个维度来展开。

四、延伸研究:对行政伦理“大问题”的考察

公共管理在理性意义上应当有其规范的伦理基础，但这种基础具体是什么却时常困扰着公共论域中的许多学者和实践者。2004年，库珀发表了《行政伦理的大问题:对集中研究和合作努力的需要》一文，将“大问题”研究延伸到行政伦理领域，试图对公共管理伦理的规范基础给予说明。［11］395－407对这一问题常见的非正规表述是:哪种伦理在政府行政决策中应当被采用?每一个人都有自己基于宗教、政治、文化或生活经验及其他社会化经历之上有个性的伦理观点。除此之外，社会上还存在称之为“职业伦理”的行为规范，公共行政伦理既是这种规范的一部分，也是公共管理理论研究纵深发展的重要领域。库珀概括了这一领域备受关注、可视为公共伦理选择价值基础的5个议题:(1)政权价值与宪法理论。自由、平等和财产权是与此相关的规范价值。(2)公民权理论。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民赋予的权力，并承担责任代替公民处理公共事务。(3)社会公平。社会公平是政府行为核心的组织原则，该原则虽从未单独成为被接受的中心，却是行政伦理主要的价值规范之一。(4)美德。美德不是一个高高在上的深奥假定，而是生活中常见的性格特点或道德现象，将其理解为行政伦理的特点之一是对理性主义的矫正。①(5)公共利益。公共利益作为政策和行政决策的终极原则发挥作用，提醒并约束公共管理行为必须代表广泛分享的人民利益而不是特殊群体的独占利益。这些具有美国特点的价值规范是否和怎样适合于其他国家令人深思。行政伦理规范的创造因国家而异吗?有没有可称之为全球行政伦理的东西?如果行政伦理是社会性建构的，当社会交往使世界正变成相互依靠的整体时，是否会出现或建构出公共行政管理的全球伦理?与此关联的公共行政伦理的一个“大问题”是:基于个别国家或地区社会基础之上的行政伦理范式在全球适用吗?库珀的回答是肯定的。早在《跨国世界的公共管理伦理》(2000)中，库珀与其合作者尤德(DianeYoder)就对这一问题给予了正面解答。他们考察了自1970年以来大量的国际条约、协定、合同、公约和项目，发现其中蕴含着一些彼此认可或共同追求的价值观基础:自主决定、自由、真诚、信任、善始善终。这些价值观既与美国文化相吻合，也适用于其他国家或地区，只是人们常常不知道它们怎样被世界其他国家或地区所采纳。譬如，缺乏透明度产生的负面影响或破坏作用使得任何一个政府都面临压力，如果某个政府期望它的国家能够长期繁荣和稳定，就不得不增加其政治决策和公共管理的透明度。作为对政府信任的基础，透明度就可能成为全球公共管理追求的伦理价值。如果全球性价值伦理确实存在或能够为人们所重建，是否会导致多样性世界文化的破坏或同质化、西方化?库珀的回答是否定的。尽管不同文化覆盖的融合是可能的，但人们依旧可能在一个包容广泛的文化中保持其生活与行为个性，一方面富有地区特点，同时又介入全球文化。如何进行组织设计以支持伦理行为是库珀认为的公共行政伦理的第二个“大问题”。以迈欧格拉姆(Milgraam，1960)在耶鲁所做的实验和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的实验为例，库珀分析了层级官僚组织的两个局限:不仅在激励职员的行为方面是失败的，而且常常阻碍他们产生正确的伦理行为。譬如，在迈欧格拉姆的实验室中，不同年龄、性别、职业、宗教倾向或教育水平的受试者，在有关提示和组织文化的诱使下，多会产生抛弃个人伦理责任的异端行为，如以痛苦和危险的方式对他人实施电击。迈欧格拉姆将这种现象解释为“角色转变”，即通过心理角色的逐渐过渡，受试者从相对自治的主体存在变成了实验意志的某种工具。当人成为工具时，便不再为个人的行为承担伦理责任。津巴多的实验则发现，大学生在模拟监狱分配的角色中，很快会变成对犯人有虐待倾向的恶劣的护卫，或对其他人和护卫实施侵略性报复的囚犯。在此，护卫和犯人一样被组织中关联的角色所俘获。这些与有关文献用“组织人”、“微观政府”或“组织支配”概念刻画官僚组织对其成员行为的塑造作用十分类似。“组织人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了组织成员如何忠诚地被组织所捆绑，以至于毫无疑问地依据组织的期望决定自己的行为;“微观政府”概念描述了不管伦理和法律如何规定，雇员都被要求是他们组织监督者的命令服从者;“组织支配”范式则反映了组织通过强化能够使其利益最大化的心理威胁支配它们雇员的生活，由此导致成员行为的单调或片面化。大量文献和行政伦理案例显示，组织倾向于剥夺或阻碍其工作人员坚守他们的职业良心或伦理自由。是否能够建立一个倾听并支持伦理诉求的公共组织，有赖于公共管理伦理专家和组织问题专家的合作努力。库珀提出的最后一个伦理“大问题”是，为公正起见，什么时间应该平等或不平等对待人们?传统观点认为，为了公正地对待每个人，必须同样地对待每个人。20世纪中叶后社会的多样化发展对这一观念提出挑战。公民权运动、反贫困运动、妇女运动、环境运动、学生运动以及其他伦理运动以前所未有的多元诉求迫使人们意识到，同等待人未必对每个人就是公正的。在回应多元化的公民社会及其偏好与诉求方面，基于理性化、标准化的传统观念有着名不副实的困难。客观的情形可能是，在接受以官僚机构为中心给予的服务时，许多公民经常觉得他们得到了不公正待遇。由此引出的一个伦理问题可能是，公正并不要求任何时候都同样地对待人们。在一些情况下，它要求给予相同待遇;在另一些情况下，则可能需要差别待遇。但清楚理解这两种公正方式的标准时常也是困难的。在一些案例中人们能看到公正与差别待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及残疾人待遇时给予的特殊照顾，在社会心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人们却茫然于明显的观念冲突，譬如，同性恋者们基于平等的观念坚持维护他们结婚的权利，要求同性恋者之间对忠诚的承诺应该被像其他人那样得到对待;持反对意见者则认为婚姻应该仅仅存在于异性之间。由此引起的激烈争论是:什么样的资格应同等对待，什么样的同等对待应该禁止?以相同方式对待每个人也许不是理想的普世价值观，但何时需要平等对待，何时需要不平等对待，则常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不总是等价的，我们必须解决这样一些关联问题:什么时候不平等对待是公正的，什么时候平等对待是公正的?是应该标准化每一个问题，还是给予一些情况特殊考虑?假若各个方面的情况都要考虑，又如何对标准化和多样性进行综合?

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关键词：公共管理学；可视化教学；应用

中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）43-0257-04

随着信息化技术手段在教学过程中的引用，依赖于多媒体设备的可视化教学已经越来越普遍。有教师戏称，为了降低学生的“低头率”，连数学课都要通过呈现视频来提高课堂趣味性。公共管理学是一门研究公共管理过程（即以政府核心的部门提供公共产品与公共服务的过程）中发展规律的一门科学，它的亲社会性让它与日常的时政、新闻、资讯密不可分，这也就意味着与课程教学相关的信息采集，特别是可视化材料的采集相当便捷甚至寻常。因此，本文以可视化教学的定义阐释及特点分析为基础，重点思考并梳理公共管理课程可视化教学的实际应用及效果，探讨其面临的挑战以及化解方法与路径。

一、可视化教学的定义及特点

可视化教学简言之是将知识通过可视化的形式传授出来，它能有效解决隐形知识难以传播的问题，其实质是将知识通过显性化的图解手段表示出来，形成能够作用于人感官的知识外在表现形式，从而促进知识的传播和创新。可视化教学作为一种有益的教学工具，一种教学信息呈现的可行方式，一种可以帮助学生思考并解决问题的有效手段，在教学活动中能更广泛地加以利用。基于多媒体技术的可视化教学拥有直观化与形象化、具体化与多元化等特点。首先，由于其直观、形象和可视化的特点，使得它的应用更适合于善于形象思维、敢于创新的现代90后大学生。其次，应用视觉表征手段及图解手段等建构和传达复杂知识，相比传统文字等静态、单一信息，知识传播更加直接，信息传播及认知更加生动；再次，可视化教学不仅传递事实性知识，还可以用来传递思维、经验、态度、价值观、期望、意见及预测等隐性知识，因此在短时间内能够通过视讯材料传递更深刻、更具体、更多样化的声音与信息。总的来说，可视化教学不仅有助于教学信息的形象化呈现和传递，还有助于帮助学生进行信息的重构；不仅可以快速传播显性知识，还可以将隐性知识进行适当的转化与传递；不仅能够优化学生的认知结构、创建知识，还能够培养学生的创造性思维。

二、“公共管理学”可视化教学的实际应用

综合笔者所在教学课程组的日常教学实践及相关经验总结与交流，笔者将公共管理学课程的可视化教学手段分成了四种方法：知识呈现、内涵挖掘、案例导入及知识拓展，并且就不同方法结合实例进行了具体的阐释，并且分析综述了依赖的资源及技术手段，以及各种方法的实际效用。

1.知识呈现。知识呈现法主要是指将有关公共管理学的知识通过图、表等形式直观地传达出来。特别是针对公共管理学某一板块内容的理论溯源及价值变迁等历史变迁，可以采用此方法。比如：西方公共行政发展阶段及核心价值的时间序列轴；要素框架及关系网络的逻辑结构图，比如：公共管理要素结构图；内容比较图，比如传统公共管理与新公共管理的范式比较等等。电脑绘图工具的进步让越来越多的学理知识可以通过PhotoShop及Coreldraw等绘图软件以及办公软件中SmartArt等工具的帮助，通过信息化手段进行知识的可视化呈现及讲授。通过这种方法，能将综述性文字在图文处理之下实现高度凝练及形象化的传播，能加强学生对知识点的消化理解，形成知识记忆，提高逻辑思维能力，并且能培养他们知识归纳、推演的能力。

2.内涵挖掘。内涵挖据方法主要指教师引导学生通过图像、视频、数据描述等可视化素材演绎、归纳出某一概念、定义或研究对象的特点、特质等知识，将知识点的“填鸭式”被动接受，转化为“开动脑筋”的主动式知识挖掘。比如，通过我国5・12地震的宣传片引导学生思考危机管理的定义，启发学生领会公共服务动机对公职人员外显行为的诱发机制；通过灯塔、国防、高速公路、教育等图片的展示，要求学生寻找对象物的共有特性，指导学生绘制出排他性、竞争性、非排他性及非竞争性的四象限图，揭示出公共产品与准公共产品的特点；通过国内外历次行政体制改革的国家部委机构数量及公务员规模的线形、矩阵形数据描述图，帮助学生归因出各国公共部门机构改革的运动规律。这种方法得益于计算机、信息技术及影视技术的飞速发展，有赖于视频整理、图片处理及统计描述等技术方法。笔者在课堂前奏环节，要求学生对上节课知识点进行回顾，发现学生们印象最为深刻的就是上节课的视频主题及数据描述图等。因此通过此方法，能排除学生对枯燥定义的厌烦，加深学生对知识的消化与掌握，提高学生发现问题、思辨问题的能力，也能让学生抛弃懒惰的学习习惯，充分开动脑筋，进行知识的自我开发与建构。

3.案例导引。案例引导也是公共管理学的常用教学方法，任课教师一般会导入一些热点新闻、热议图片或视频，切入到课堂主题，让学生对课程内容有基本的了解，或是引出有争议的话题，供学生们讨论。比如，播放《国家形象宣传片》，引导学生们思考政府如何在政治、经济、社会及文化等各项事业中发挥应有职能；播放“春节禁止燃放烟花”的短片，引导学生针对“禁烟”的合理性展开辩论；播放《一户一席谈・是否应该放开一胎政策》，激发学生们讨论“计划生育政策”的未来去向，启发学生分析政策议题如何形成及政策改进的可能方法与路径。这种方法需要占有海量的视频、图片资源，并且对图片进行修改与处理，并对视频文档进行采集、删减及编辑等。通过此种方法，能扩大讨论案例的信息量，扩大学生的知识面，并能激发学生学习新知识及参与案例讨论的热情，提高学生的观察能力、归纳能力及分析问题的能力。

4.知识拓展。知识拓展方法是希望运用可视化素材，增加学生们书本以外的知识，拓宽学生们的知识面，开拓视野。比如，播放桑德尔教授讲授的哈佛公开课《公正―该如何做是好？》中的第一讲《谋杀背后的道德逻辑》以及第八讲《公正的起点？》，启发学生评判性思考关于公正、正义的一些基本问题，扩充学生们对政治哲学与道德的认知与理解；课间放映几部“廉政”系列公益广告，启发同学们认识行政伦理中行政主体的伦理道德的内涵与行为规范。这种方法同样需要教师提前占有大量可视化素材，并且要求教师在较高敏感性及鉴别能力的基础上运用视频编辑等方法，将精华段落编辑整合在一次，并力求保证视频内容的内在逻辑性。这种方法能在有限的课堂时间，尽可能帮助学生摄取更多的知识，扩充学生的知识量，并且提供信息源供学生们课后依兴趣自主学习。

以下笔者将这四种方法的内容介绍、运用举例、技术基础及可能的教学意义通过表格的形式呈现出来。

三、公共管理可视化教学的实际困难与解决办法

公共管理可视化教学适应现代学生渴求创新、追求视觉冲击的特点，相比传统“听课”模式，这种“听看结合”的教学方式更受学生喜欢。但是教师在实际运用过程中却也遭遇很多的困难与挑战，需要琢磨其解决办法。

1.时间及技术成本的限制。首先，教学可视化素材的获取就需要经过广泛占有及去粗取精的过程，并且有些材料涉及知识产权保护等问题，有的理想素材并未开放下载权限，因此获取起来不可能“信手拈来”，需要投入大量的时间与精力。有时为了寻找一个合适的视频，绞尽脑汁，但最后还是徒劳无功，这种情况时有发生。其次，素材获取之后，需要针对特定知识内容及理论原理，对素材进行剪切、编辑与处理，并且需要结合教学思路与模式，截取恰当的片段或画面，因此不但需要耗费时间，而且还需要一定的计算机技术的运用。如何化解使用成本较高的挑战？笔者认为：首先，可以成立课程组，“化零为整”，将课程组各个老师搜集的素材进行整合，这样既能不断切磋可视化教学的方法，又能形成合力，寻找到相对典型、恰当的案例“为教学所用”。再加上公共管理学的知识体系非常广，相关资料也非常丰富，每天都有新新闻、新故事、新案例、新网舆等，因此从网络这个“信息聚宝盆”中搜集可视化的视频、影像、图片、漫画等材料，逐步建立一个以教学为导向的分门别类的数据库不但可行，也方便，并且能够不断对其进行更新与扩充；其次，可以发动同学们去寻找一些他们感兴趣的素材，并且在电脑操作技术较强的同学的帮助下，提高素材的处理能力，既能锻炼到同学，还提高了同学的参与感。另外，我校的“数字实验室”、“应急管理实验室”等也能为可视化教学提供信息剪切、编辑、处理的硬件设施与技术支撑，要善于从这些先进的数字化平台“借力”，将教学、科研与现代技术相融。

2.运用频率与时长的误区。在教学过程中，有的公共管理教师会因为知识内容太多，而不愿意采用耗时较长的可视化教学方式，担心教学计划始终完不成。而有的教师在教学过程中非常偏好放视频，这使得学生感觉教师在“敷衍课堂”，造成教师不负责任的错觉。可视化素材确实有它的优势，并且适合时代特点、适合学生特点，但是我们在使用过程中也遇到“什么时候用”、“用多久”、“用多少次”等的困惑。而且有时费尽心思寻来的素材因为使用不当，起不到应有的效果，让教师也感觉到遗憾。这样一来，教师们在运用的过程中更应谨慎。首先是要坚持以课程内容为中心，切忌单纯运用可视化手段实现填充课程时间的目的。并且负责任的可视化教学还应该杜绝不加甄别地滥用可视化素材的行为。特别是当材料掌握不翔实、不充分时，更应该坚持科学求真的教学态度。“宁缺勿滥”不但是一种严谨的教学态度，更是一种难得的求学精神。其次，笔者认为可视化教学需要教师和学生双方的共同努力。教师需要对一学期的课程进行总览性设计，将教学内容、教学方法及课堂、课后的作业安排都提前布置下去，让学生提前做准备。特别是教师需要提醒并调动学生针对知识点进行提前预习，这样才能让一些可视化素材在课堂播放时引起学生的共鸣。假若可视化素材播放时长较长，可以布置学生课后学习，依靠课后学习延长课程时间，以保留足够的课堂研讨时间；再次，教师需要智慧把握可视化材料使用的频率与时长。笔者并不建议每堂课都使用视频，这样可能会引起学生的“审美疲劳”，甚至是对教师的教学态度表示怀疑。笔者建议交错使用可视化视频，并且每次的放映时长最好不超过总课长的一半。笔者去往台湾政治大学行政管理系调研，并且亲自观摩了他们《行政管理》课程中《团队建立与知识分享》章节的学习。在两小时时长的课程中，大概影片观映一小时，讲解与讨论一小时。并且从他们整体的《行政管理课程纲要表》中可以发现，在18周的课程安排中，共有四大讲内容，只安排了4次影片观赏及讨论（详情见表2）。

不过图片、图形可以当作插图使用，并可视情况在讲演PPT上多添加一些。特别是可以给一些定义增加一些漫画，增加学生形象化理解的可能性，比如“用脚投票”、“搭便车”、“政府失灵”等术语，配上有意思的漫画与讲解，会让学生印象更为深刻。

3.知识可视化与转换的困惑。公共管理的可视化教学是希望将公共管理的相关知识进行可视化处理，旨在使知识库中的知识以更丰富、形象、直观的方式呈现出来，使学生更容易理解与接受，并更有利于传播新知识。而公共管理学知识是对公共管理过程中主体行为的规律性认识，是通过反复实践和认识在人脑形成对事物本质的认知。因此，公共管理知识的可视化教学不仅仅是数据、文献或信息等运用图文处理、统计分析、数据挖掘等呈现出来，它更是通过可视化将一些经验、技能和认知传递出来，启发人们直接利用知识有针对性地解决问题的一门技术。所以通过教师对公共管理知识的可视化教学，帮助将知识转化成学生的“自有知识”，其实非常困难。公共管理知识的可视化与转化不是通过简单的可视化呈现就能结束，它还需要在教师的智慧选择下，促进积极的师生互动才能得以实现。某一知识只有在启动可视化教学模式的条件下，再通过课堂现场的归纳演绎总结、争辩去伪存真、反复追问论证等过程才得以转化，最终实现学生掌握知识的目的。比如：知识呈现及知识拓展的可视化教学方法，要求教师“收放自如”，强调学生对知识点的归纳、演绎与总结能力，帮助学生强化知识的掌握；对于案例引导的可视化教学方法，教师需要“全盘把控”，推行讨论、辩论等课堂互动方式，引导学生挖掘正确的知识认知；对于内涵挖掘的可视化教学方法，教师需要“穷追猛打”，运用反复追问的方法，指导学生捕捉内涵的独特性，并以最精准的方式呈现出来。其实，可视化教学的方法和技术非常多元化，教师要做的只是注意到各种方法的适用性，随着经验的累积，“胆大心细”地将其运用起来。

公共管理学是一门非常有趣的课程，运用可视化教学的方法，不但适应了其知识体系综合化、系统化、多元化的理论特点，也适应了广泛性、亲社会性等实践特点，同时还适应了现代大学生时尚的求知方式与善于探究的性格特征。因此在公共管理可视化教学的过程中，我们还应继续勇于摸索、相互交流并累积经验，争取不断进步，臻于至善。

注释：

①2014年3月18日上午9点，笔者访问了台湾政治大学行政管理系陈敦源教授。并于10～12点亲自观摩了陈教授主讲的《行政管理》课程，从陈教授处获得了该课程的课程纲要。

篇9

关键词；官僚体制管理主体新公共管理

世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主义”(Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。

一、自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。

但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主体；政府的公共管理泛化到社会的各个层面；政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域；政府机构日益膨胀；政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在：

其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。

其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供；不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。

其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。

其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破；业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式；传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。

由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。

1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施：开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计；大力改革公共部门的工会；实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人；对地方政府的预算开支实行总量控制；要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理：下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。

继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大力的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大并且具有系统性而备受人们的关注，被学术界称作“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。

美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以追溯到1978年卡特政府实施的“文官制度改革法案”，而且带有更明显的管理主义倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，来提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出美国政府公共部门管理低效率的重要原因是：其一，国会对联邦政府机构的日常管理干预太多；其二，人事特别是高层人事缺乏连续性；其三，缺乏追求高效和经济的诱因；其四，会计和管理信息系统不完善；其五，缺乏有力的中央财政和会计管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府”改革运动。其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引人竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献就是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的的政府》，简称“戈尔报告”。“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立了庞大的、自上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式进行管理。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但与此同时也造成机构膝肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的，还是公共的)己经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：消除繁文缚节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；把顾客放在首位；授权雇员以取得成果；一削到底，并创造出一个少花钱多办事的的政府。

欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等国)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英国、美国、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆各国的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式。其改革的基本内容：调整公共事业、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等均是在某种程度上以管理主义为价值取向的。特别是在90年代，借鉴了荷兰的经验，推行地方政府改革，实行“地方治理模式”，与英、美等国的“新公共管理模式”有异曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出现并不是偶然的，它有其深刻的经济、政治和社会背景。首先，自20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，公共财政也因为收人减少和福利开支过大等原因出现了连续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上讲有三种途径：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收人，特别是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。由此可见，只有第三条道路才是较好的选择。“新公共管理模式”的出现就成为各国政府的自然选择。其次，第二次世界大战以后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿、效率低下，传统的科层制受到了严重的挑战。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说：“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”再次，由于科技革命，特别是信息技术革命的出现，促使各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对瞬息万变的经济迅速作出反映，同时它打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，经济的全球化对政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趋势加强了西方各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一个国家的综合国力与竞争力的重要因素。“经合”组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济发展的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力。

三、综观西方社会的这场声势浩大的行政改革运动，由于操作上的需要而表现出政府继续充当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势而言，无疑包含了如下的意蕴：即对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的检讨。

虽然检讨的结果仍然是以“新公共管理”命名，但它与传统的公共管理已经有着较大的差异。从哲学的向度来看，它是中心边缘化与边缘中心化的双向整合与建构的过程，其实质是管理主体的单一化向管理主体的多极化的转化。

生活提出问题，哲学解答问题，哲学是生活的解答逻辑。任何具体科学背后都蕴含着哲学理念，因而哲学主导范式的转换，总会在不同的具体学科中得到或迟或早的彰现。西方“新公共管理”理论的出现也概莫能外，它是哲学的单一主体范式向后现代的多极主体范式转换的具体显现。传统的政府行政管理把马克斯·韦伯的官僚制组织管理原理奉为圭桌，将政府看作是唯一的行政权力运行主体，其中心是追求社会秩序的稳定，管理的稳定性主要是依靠刚性的规范来维持。可是，我们可以看到，规范化对行政体系自身的整体协调、结构合理、规模适度等方面提出了较高的要求，这就把人们关注的焦点聚集在行政体系自身。原本是为了社会秩序的目标，但是在对行政体系自身的关注中，目标常常被疏远、淡化，行政体系自身的存在和运行却异化为行政权力与行政行为推崇的终极目的，行政权力与行政行为被置于整个社会的中心位置。在这种单一管理主体中心主义的行政权力运行机制中，管理者以自我为中心，将被管理者置于客体的地位和从属“我”并为“我”而存在，从事管理活动，是为了张扬自我的存在。由于传统的行政管理将行政主体的单一性看作是不可移易的原则，当政府规模太大时需精简机构，而职能分化的必然性又客观上要求增加机构；当权力失控时，则强调权力制约，而权力制约不仅需要增加机构，而且会增加权力运行的成本从而降低权力运行的效率。因而行政改革陷人精简一膨胀、再精简一再膨胀的恶性循环中，要走出这一怪圈，就必须打破行政主体的单一性。新公共管理就展示了打破行政主体单一性的趋势，将公共管理的职能对象性分化转变为主体性分化，即公共管理的社会化。

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关键词：新公共管理　;民生税收;　税收收入　;瓦格纳定律　;实证

一、问题的提出

市场和政府的关系是公共经济与公共管理等相关领域永恒的主题。党的十以来，该命题在国家治理理念下依托财税机制被科学重申，“更加尊重市场规律、更好发挥政府作用、建立健全现代财税制度”等一系列改革要求，反映了执政理念和执政水平的不断优化。具体到税收领域，依托瓦格纳定律模型对近年来样本国家及中国税收收入变化趋势进行实证分析，对进一步科学厘定政府和市场关系及深化财税体制改革具有深远意义。瓦格纳定律由德国财政学家瓦格纳在1882年提出，历来被解释为财政支出规模与经济增长呈正比关系。新公共管理理念源自国际经验，从合理限定政府边界的视角对政府与市场关系进行重构，重在矫正政府越位。民生税收理念则立足于中国国情，以保障和改善民生为重点，从政府责任出发对政府与市场关系进行反思，重在矫正政府缺位。从新公共管理理念出发，实证分析我国不同税种税收收入是否具有瓦格纳特性，并从实践中总结税收结构变迁规律，同时结合中国国情所强调的民生税收的价值追求，对中国税制结构提出针对性优化建议，这是对十理念的有机结合与紧密呼应。瓦格纳定律数学模型是本研究的路径依托。瓦格纳定律的核心观点概括如下：随着经济不断发展以及人均所得不断提高，社会需求也在不断增多；为了满足社会日益增长的需求，公共部门的活动也会不断增多，进而要求财政规模不断增大。事实上该观点成立必须要有一个假定前提，即不断增多的社会需求只能由公共部门来满足。这一前提否定了社会需求还存在其他满足方式这一客观事实。而滥觞于19世纪70年代末并迅速席卷全球的新公共管理运动，用事实证明了市场机制也能够有效满足某些社会需求。面对这样的事实，瓦格纳定律对于当前财政管理实践的指导明显暴露出力不从心的局限。而除了财政支出规模外，财政规模的另一对称外延乃是财政收入规模。立足于新公共管理运动背景，将财政收入指标纳入瓦格纳定律的经典模型进行印证，结果是否能够与支出视角的实证结论相吻合，成为本研究的逻辑起点和目标指向。最重要的是，通过对新公共管理运动以来世界各国不同税种税收收入的瓦格纳特性分析，不仅在实践上有利于从国际视野的高度为中国结构性减税提供外部经验支持，而且在破除“瓦格纳定律”迷信的基础上探讨中国税收结构优化，有利于丰富与深化中国特色的公共财政理论。

二、中国税收收入的瓦格纳特性检验

立足于中国国情，对照新公共管理运动价值取向，我国的结构性减税改革事实上与新公共管理运动“小政府”的价值理念高度吻合，按照新公共管理的价值逻辑，可以推知财政收入规模变化趋势应该呈收敛或平稳态势，但实际情况正好相反，中国近年来的财政收入增速以超越GDP增速的状态持续上涨，引发了广泛的社会关注。在这种宏观背景下，对中国税收收入进行瓦格纳检验，有利于反思中国税制改革问题及寻求未来调整的方向。本文将新公共管理运动与中国实践相结合，使用中国1994-2015年的统计数据，依托瓦格纳定律的经典数学模型依次进行ADF检验、协整检验和Granger因果检验，检验的具体计算过程均通过专业软件Eviews6.0完成。需要特别指出的是，瓦格纳定律有六个数学表达式（详见表1），但都是以财政支出指标为自变量，本研究以税收收入指标替代财政收入指标，第二个数学表达式没有对应指标，需要剔除，因此税收收入的瓦格纳数学表达式只有五个。就选用数据的起止时间而言，之所以选择1994年作为起点，是因为中国财政体制在该年正式施行了分税制，经济上的民主和分权在制度层面得以实现，而瓦格纳定律的内在假定条件之一即民主体制；除此之外，这一阶段还是中国开始关注并效仿西方新公共管理改革的时期，以1994年为起点亦与新公共管理背景相吻合。选用的所有数据均来自相应年份的《中国财政年鉴》，并换算为以1994年为基期的真实值。指标说明如表2。为节省篇幅，以下正文仅列出对指标总税收T的实证检验结果①。根据研究方法的基本要求，首先对指标LGDP、指标LT、指标LAT、指标LRT以及指标LAGDP各自数据进行ADF检验（相关结果详见表3）。表3结果显示，在5%显著性水平下，税收T各指标的对数与GDP的对数不能同阶平稳，不可直接进行回归，否则得出的结果将不可靠。下一步须对其一阶差分序列进行ADF检验。如表4显示，所有变量均为一阶单整序列[I(1)]。同阶单整序列满足了协整分析的前提条件。运用Engle-Granger两步法进行协整检验。结果如表5。表5数据显示，协整分析的残差序列平稳，证明相关被解释变量与GDP指标之间具有长期协整关系。依托瓦格纳定律五个数学表达式，对中国总税收与GDP这两个变量进行Granger因果检验（详见表6）。考虑4期滞后，相伴概率P值小于0.1即可认为拒绝两个指标不具有特定方向因果关系的原假设。根据表6数据，被检验的五个表达式在不同滞后期内由GDP至T方向的单向因果关系都成立，其经济含义即中国税收总收入在规模的趋势变化上随着经济社会的发展在增大，中国总税收规模具有瓦格纳特性。由表7可看出，中国税收各指标中，仅有4个不具有瓦格纳特性，分别是营业税（T2）、消费税（T3）、个人所得税（T5）与房产税（T7）。除此之外，其他所有税种都具有瓦格纳特性。

三、新公共管理及民生税收视角下中国结构性减税的深化

（一）中国结构性减税存在的问题。由上文实证分析可以看出，在新公共管理运动背景下，中国分税种指标绝大多数呈现出了不应该出现的瓦格纳特性。进一步进行规范分析，具体问题涉及两大方面：一是中国税收规模增长出现了刚性趋势，二是中国税收结构出现了价值偏差。从税收规模角度来看，1994年税制改革后到2007年，税收总量保持了10余年的高增长（图1）。在此时期，税收增长保持了18.4%的高速度，超出相应时期GDP增速。究其原因，除了经济发展和征管技术优化之外，税制体系中存在的重复课税也是重要原因。就流转税而言，2009年之前的生产型增值税制度，由于对设备的重复征税导致法定税基远远大于理论增值额，加之营改增前增值税与营业税并行导致的增值税抵扣链条中断，造成流转税的重复征税；同时，2016年5月1日之前增值税与营业税长期并存的局面，不仅由于营业税自身制度缺陷导致重复征税，还因导致增值税抵扣链条中断加剧了重复征税的程度。就所得税而言，对投资产生的资本利得存在企业所得税和个人所得税的双重课税。多方面原因共同作用，导致税收增速超过GDP增速。图1还显示，2008年到2016年，中国税收增长明显呈现为先降后升再降的波浪型。2008年，税收增长速度为18.9%，2009年迅速跌至9.8%形成谷底，2010年则又迅速回升至23%的水平，2011年保持平稳，2012-2016年则持续下降。究其原因，2008年由于国际金融危机影响，中国经济增长进入下行通道；与此同时，为了应对金融危机，中国推出结构性减税政策。两方面原因共同作用，导致税收增速在2009年出现骤跌。随着积极财政政策的推行，中国的经济增长获得有效推动，加之税收征管的强化，使得税收增速又于2010年回升并于次年保持了基本稳定。2012-2016年税收增速出现下降，其制度原因是结构性减税尤其是营改增大力推进，导致减税效应明显。从税收结构角度来看，中国虽然在新公共管理运动中强调科学厘定政府与市场的边界，大力提倡市场作用的有效发挥，但由于税制改革过于关注对经济增长的刺激，而相对忽略了对民生、公平等的践行，导致税收结构出现价值偏差。主要问题表现为：一方面，税制改革的公平性有待进一步加强。新公共管理运动典型国家的税制改革证明，对于公平的追求应作为税制优化的基本原则，各国实践也证明了改革的效果。而我国税制改革更多是从刺激经济的角度出发，偏重于效率。另一方面，具体税种的调节作用发挥不够理想，比较突出的有消费税征税范围过窄、企业所得税税收优惠政策杂乱、个人所得税收入分配调节效应较弱、房产税调节能力薄弱等问题。另外，现行分税制下营改增后地方税体系缺失问题也非常突出。综上所述，中国结构性减税进入深水区，如何使其更有效促进财税体制作为国家治理基石的核心作用，须进一步加强相关研究与思考。（二）中国深化结构性减税的政策建议。针对以上问题，综合考虑新公共管理运动及民生税收的要求，将国际税收改革经验与中国现实情况有机结合，中国深化结构性减税可从以下三大方面进行努力：第一，优化增值税制度。营改增作为最大的结构性减税，实现了税制完善效应、减税减负效应、经济优化效应和改革促发效应。截至目前，营改增全面推开一年有余，实践中尚存在制度优化的余地。另外增值税制度原生的缺陷可能在一定程度上抵消改革效率，为了避免这种后果，应对增值税制度优化进行深入思考。第二，优化所得税制度。新公共管理的价值理念要求政府尽可能少干预市场，反应在税收制度上，企业所得税制度应注意向“宽税基、低税率、少优惠”方向转变，尽可能减少税收制度对企业运营直接诱导，保证税制的中性。民生价值理念对个人所得税制度影响直接，应尽快落实个人所得税由“分类”向“综合”模式过渡，以高效发挥个税的收入分配调节功能。第三，其他税种优化。新公共管理理念要求政府科学适度地发挥应有职能，落实到政府不同层级上，中央和地方的关系优化是其应有之意，将之与税收制度优化结合，地方税体系的优化是其着力点。另外，民生税收的价值理念涵盖对资源环境的关注，环境保护税、消费税、资源税等相关税种之间的配合优化，也应成为当前重点。

综上所述，在新公共管理与民生税收二维视角下，我国新一轮结构性减税可以通过具体税种的制度完善，有机整合不同税种的不同优势，使税制结构进一步完善，调节作用更加有效。

参考文献：

[1]郝晓薇.基于新公共管理运动的瓦格纳定律之审视：实证与启示[D].西南交通大学博士学位论文，2010.

[2]郝晓薇，段义德.基于宏观视角的“营改增”效应分析[J].税务研究，2014(5).

[3]郝晓薇，柳华平.新公共管理国家税收收入的瓦格纳特性实证检验及启示[J].财经科学，2015(12).

[4]郝晓薇，廖勇.绿色发展理念与消费税的完善[J].税务研究，2013(07).

[5]刘蓉，刘楠楠，王齐昊.税制优化视角下我国结构性减税的联动效应[J].税务研究，2013(2).

[6]骆祖春.美国税制改革历程、动因及未来发展趋势[J].涉外税务，2006(11).

[7]马海涛，肖鹏.中国税制改革30年回顾与展望[J].税务研究，2008(7).

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关键词信息非对称理论；公共信息；经济人；公共人

完全竞争市场有四大假设：第一，有众多的买主和卖主，没有任何市场参与者能决定市场的价格和产量；第二，买卖双方自由进出市场；第三，产品是同质的；第四，买卖双方的信息是完全对称的。在西方经济学家看来，在完全竞争的市场中，资源能够得到最优配置，并能实现社会福利的最大化。但在现实中，垄断市场、寡头竞争和不完全竞争市场已证明前三条假设并不成立，而经济学家关于信息非对称研究则突破了信息完全的假设，极大推进了经济学体系的完善和解释现实的能力，揭示了信息经济学的核心思想，并对如何进行市场规制，克服信息非对称带来的市场失灵进行了理论探讨。在得到学术认可的同时，信息非对称理论被应用于产品、劳动力、保险与信贷等市场的研究，而近年来关于信息非对称理论的应用研究已扩展到非市场领域，其中就包括公共管理领域。

一、信息非对称理论在公共管理中的应用

后发国家现代化历程中的重要特征是发达国家凭借其政治、经济、文化的先进性对后发国家具有强烈的示范效应。而在西方国家产生重大影响与得到广泛应用研究的信息非对称理论必然会影响到我国现代化建设的相关研究中，其中就包括在公共管理领域的应用研究。研究者们一方面根据经济学的逻辑与分析方法，结合中国国情，论述信息对公共管理的重要性、信息非对称在相关领域存在的客观性与负面效应，进而进行原因分析并提出治理对策；另一方面也遵循政府研究的基本逻辑——“角色是什么?它能或不能做什么?以及它如何做得更好?”由此确定研究的三个层次：首先，政府与其环境(对象)的关系再分析，确定政府职能；其次，在明确政府职能后其作用于环境的方式；最后，根据既定的运行方式改善行为主体，即政府自我管理。这样，信息非对称理论在公共管理的应用研究可作以下归纳：

1、政府与公众关系。政府环境可以理解为一切影响政府生存发展的诸要素的总和，政府的生存、运行和发展都是在一定的环境中展开的。环境的构成可以概括为自然、社会、公民、国家、政党、市场等，研究主要集中在政府与公民关系上。

(1)公共政策分析。作为对“全社会的价值作有权威的分配”公共政策是政府处理与公众关系，实现公共管理目的最重要方式。分析政策信息的特点，理论上政策信息是大量存在的，有用的，但是需要成本的，公共政策要有效，就要根据需要和经济原则投资于信息；政策实践信息具有不完善性、不均衡性和不对称性三大特征，应尽可能运用各种制度安排来减少政策的三性；运用信息非对称理论分析公共政策中的信息不完备、信息非对称、信息失真等问题，以提高政府公共政策制定的效率。

(2)政府在缺乏信息对称性的市场中的作用。公共信息具有公共物品的性质而与公众利益直接相关，政府理应担任提供者的角色，强调政府在缺乏信息对称性的市场中发挥作用。如从信息的非对称性论电子政务的发展，电子政务作为新的政务模式，将加强信息的共享，提高政府办公效率，提高服务公众的水平。或鉴于公用事业通常处于法定垄断地位并受到政府特殊管制以及与管制机构和消费者之间信息非对称的事实，提出通过采用听证制度来保障公众得到及时信息，保障其知情权、参与权。

(3)研究民主政治中的委托—关系。有学者认为，与经济活动中的委托一模型一样，在民主政治中客观存在着政府与公众的委托一关系，由于激励不相容、信息非对称和权责不对等，人可能采取追求自身利益的机会主义行为，从而产生权力变异、腐败滋生、效率低下和内部人控制等问题，损害委托人的利益。研究从信息(非对称)的角度，对政治人利用其信息优势谋取私利的行为进行理论透视；也用于分析指导实践，如基层乡村建设中村长与村民关系等。

2、政府自我管理。信息非对称不仅影响到政府与公众关系的处理，也是影响政府行政管理水平高低的重要因素。有学者认为，政务信息在行政管理过程中常以不对称状态分布，带来诸多管理问题，运用信息非对称进行原因分析，并提出治理政务信息非对称问题措施。如论述政府组织中信息非对称的原因，认为公共管理组织中的社会分工是产生信息非对称的根本原因；有限理性是造成信息非对称的主观原因；委托是信息非对称的制度原因；监督成本是信息非对称赖以存在的客观原因。

同时，非对称理论也被应用于分析政府改革中出现的新问题。典型的是中央与地方政府的关系，运用信息非对称理论对行政行为异化经济分析来解释区域经济中地方政府行为异质性和地方政府职能的转变等等。二、对信息非对称理论在公共管理应用中的反思

信息非对称理论在公共管理领域得到了广泛应用。公共管理在中国国情下的复杂性，经济学的分析方法与理论(如公共选择理论)在非市场领域的成功尝试以及信息非对称的理论成果，使得研究者们相信，信息非对称理论用于分析公共管理领域既是必要也是可行的。信息非对称理论应用代表着转型时期人们寻求政府善治的一种努力，反映了社会以及公众对政府的合理期待，理论与方法也是极具启发性的。但从反思批判的观点来看，这种应用也存在许多缺陷，集中体现在以下两个方面：

1、经济人假设在公共管理中的适应性问题。经济学最基本的假设，便是关于人性及其行为的假设——经济人假说。“经济人”即驱使从事经济活动个人的主要动机是追求自身利益的假定，以“利己性”为根本属性。那么，依据经济人假说得出的非对称信息理论能否适用于公共管理领域?首先就要回答“经济人”能否成为公共管理的逻辑起点，“政府人”是否也是“经济人”。

公共选择理论在20世纪70年代以来西方政府改革所扮演的重要角色使部分学者坚信经济人假设完全可以适用于公共管理。他们认为，在市场经济的三个行为主体中，由于政府本身利益以及各个不同政府的存在，政府的“经济人”特性是存在的。经济人假说为解释政府公务人员的行为动机，个体之间、个体与群体之间的关系提供了一个新的视角。亦有学者认为，政府只能是“公共人”，“通过对政治领域中的人性分析，认为自利和理性并非人的永恒本性，政治活动有更大的不确定性，人的政治行为难以全部理性化，经济人假设在政治领域的适应性是值得怀疑的”。第三种意见则认为应辩证分析。“现实中的政府或行政机关从应然的和组织的角度来说不是经济人，而是公利人；从国际政治的角度来说，各国政府肯定是经济人；从实然的角度来说，作为公务员或行政人员的个人则是不折不扣的经济人；作为组织的行政机关则并不总是公利人，而是经济人与公利人的性质兼而有之。”强调“经济人”或“公共人”是事实与价值关系。

上述争论可以归纳为：利己的“经济人”与追求公益的“公共人”能否同一领域的分析。虽然公共管理要实现公共利益的最大化但并不意味着每个行政人员必定服务于公共利益。事实上，在公共管理领域中，确实存在着大量行政人员追求个人利益而损害公共利益的情况，但并不能因此把经济人假设作为终极解释。经济人假设从公共行政的基本要素人手来否定和怀疑公共行政的公共性质，把行政人员说成是私人领域中追求经济利益最大化的“经济人”，行政人员的行为也属于经济人的行为。在公共领域活动也是要追求个人利益最大化，即否定了公共行政的运行方式。这种假设将最终影响公共行政的制度、体制和运行机制，否定了政府应体现的公平、正义和至高的善。因此，经济人假设在公共领域中的适应性是值得怀疑的。

2、公共信息与私人信息。信息非对称理论简而言之，市场经济中活动的各类人员对有关信息的了解是有差异的，掌握信息充分的人员往往处于有利地位，而信息贫乏的人员则处于不利的地位。市场信息可以理解为服务于个人利益的私人信息，那么公共管理领域中的服务于公共利益的信息又如何理解，与私人信息有哪些区别呢?这是应用信息非对称理论分析公共管理问题时值得关注的问题。

公共管理领域中信息有公共信息或政务信息之说。“一般说来，公共信息是由政府部门生产、编辑和维护的信息，是属于公众的信息，为公众所信赖的政府所拥有，并在法律允许的范围内为公众所使用的信息。”“政务信息是指反映行政管理过程中各项活动实际与特征的各种信息、文件、指令、预测、情报、数据资料和建议等的总称。”这两种说法都说明了公共领域中的信息是在公共管理过程之中产生，政府负责处理，形式多样并服务于公众的信息。并且作为一种重要公共物品，个人或企业不愿或无力提供，而政府提供则是最权威、最便捷、最便宜和最有效的。

与私人信息的区别决定了公共信息(政务)非对称原因的不同。可以作出以下归纳：现代公共权力委托关系本身就存在着政务信息非对称的可能性；政府及其官员为了谋求自身的利益而有意造成政务信息的不对称分布；官僚型的政治组织结构导致政务信息非对称分布；通讯技术和交通工具的落后造成政务信息的不对称分布；传统的政治文化观念的影响导致政务信息不对称分布。而市场分析中信息非对称的原因一般为：社会劳动分工和专业化的结果、搜寻信息要花费成本造成的障碍、交易者的知识有限性、交易者对信息优势的垄断等，这种分析以利己的个体为分析单位。两者比较可以得出公共信息非对称的原因更加复杂，除了人的利己性之外，也包括政策、法律、制度甚至文化层次的原因。所以，私人信息不能适用于公共管理。

3、公共信息非对称治理。信息非对称理论的核心思想可以概括为：当产品的卖方对产品质量比买方有更多的信息时，低质量产品将会驱逐高质量商品，从而使市场上的产品质量持续下降，所以分析信息非对称是为了治理。简要回顾西方经济学家们的结论：(1)市场中卖方比买方更了解有关商品的各种信息；(2)掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一方传递可靠信息而在市场中获益；(3)买卖双方中拥有信息较少的一方会努力从另一方获取信息；(4)市场信号显示在一定程度上可以弥补信息非对称的问题；(5)信息非对称是市场经济的弊病，要想减少信息非对称对经济产生的危害，政府就应该在市场体系中发挥强有力的作用。其中已包含了治理非对称信息的策略一政府与市场。

篇12

关键词:共管理；管理学；社会管理论

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

篇13

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作[来用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导[来民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

在具体思路上，笔者认为按内涵与外延去寻找构建学科体系的思路也许是一条出路之一。这里有一个“个别——一般——个别”的认识辩证法。具体来说，可以先把方方面面的公共管理罗列出来，进行归类分析，然后再提炼出贯通所有类型的共同点。按笔者管见，先找出公共管理的“三界”（如上述），再综合贯穿“三界”的共同点。这些共同点大体有：（l）公共管理及其相关概念分析；（2）公共管理的逻辑起点：公共问题；（3）公共管理的历史发展：传统与现代；（4）公共管理的组织机构：国家、政府、社会组织；（5）公共管理的理论基础：公共选择、委托、交易成本；（6）公共管理的基本职能：职责、功能与任务；（7）公共管理的基本范围：公共物品、公共服务；（8）公共管理的运作过程：决策、执行与监督；（9）公共管理的保障：战略、策略与方法；（10）公共管理的抽象行为：公共政策与政策分析；（11）公共管理的物质基础：税收与公共财政；（12）公共管理的行为规范：道德与法；（13）公共管理的绩效评估：定量与定性，公共与效率。

学科建设之中还有课程设置问题。总体而言，经过多次专家组研讨、论证并通过国务院学位委员会办公室审定颁布的公共管理硕士（MPA）专业学位的课程设置方案是合理的和可行的。只是，如果笔者提出的公共管理社会性内涵的意见能够成立的话，那么社会学似乎应成为一门独立的专业基础课程，加进核心课程之列，使专业基础课程变成政（治）、法（律）、经（济）、管（理）、社（会）五大基础理论支撑的学科体系。同时，应该从各个方面去加强学生的社会学基本理论和基本方法的学习，提高学生从社会学方面去分析问题和解决问题的能力，使学生的综合素质更加趋向完整和优化。

篇14

关键词:共管理；管理学；社会管理论

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋**的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋**的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！n颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立**行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导**行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。