对环境保护的意见建议精选(十四篇)

篇1

代表意见建议聚焦四个方面

人大代表高度关注环境保护工作，所提建议内容丰富，针对性和可操作性较强。主要有以下几个特点：

一是紧密围绕国家重大战略。代表就推动京津冀生态环保协同发展，加强长江水资源环境保护，推动长江经济带绿色发展，加快构筑对外绿色投资体系，助推一带一路等，积极建言献策，体现了对推进国家重大战略中保护生态环境、实现绿色发展的关切。

二是关注环境质量改善。代表就落实大气、水污染防治行动计划，重拳治理雾霾，加强饮用水源地保护，加快出台土壤污染防治行动计划，加强农村环境综合整治等建言献策，体现了对各环境要素的全面关注，对改善环境质量的迫切要求。

三是关注生态环保领域改革。代表就建立区域、流域联防联控机制，建立和完善生态补偿机制，加快实施排污许可证制度，完善环境信息公开制度，将环境保护和生态文明建设情况纳入地方党政领导干部考核指标体系，强化责任追究，提出许多建设性的意见建议。

四是关注环保法治建设。代表对加快《水污染防治法》修改，尽快制定《土壤污染防治法》，以司法手段推进环境治理，支持环境公益诉讼，加强环保执法能力建设等方面也有较高呼声。

高度重视确保高质量推进建议办理

一是加强领导，夯实责任。陈吉宁部长高度重视，要求把建议办理作为一项政治任务，务必按期高质完成。分管副部长主持召开建议交办会，全面部署办理任务，每个月中、月底对办理情况进行书面调度。各司局明确1名司局级领导负责此项工作，同时明确1名干部作为联络员，建立办理工作台账，将每件建议落到具体处室、具体承办人。

二是精心组织，统筹协调。结合人大要求，制定我部《2016年建议办理工作实施意见》，对办理任务进行细分、交办。对各司局联络员和主要承办人员进行业务培训，讲解办理工作要求和注意事项，印发工作手册。完善建议办理信息系统，以信息化手段提高工作效率。

三是结合业务，突出重点。我部把建议办理同抓规划、抓治理、抓预防、抓改革、抓执法等年度重点工作相结合，以办理建议促进环保业务工作，以环保业务工作推动答复意见落实。我部对建议进行认真梳理，将代表关注度较高的12个问题纳入年度重点工作，明确责任司局、责任人和完成时限。办公厅及时汇总通报各司局工作进展，督促落实。赵英民副部长就“重拳治理大气雾霾”重点建议带队赴浙江、山东开展调研。

四是明确节点，及时督办。为避免前松后紧和突击办理，对不同类型建议明确不同的办理时限。要求各司局在规定节点10天之前将复文报办公厅，为核稿、修改、部领导签发等环节留出时问。各司局联络员及时调度本司局办理进度，提醒、督促承办人。办公厅定期将各司局办理情况报告部领导，并通过通报、电话等方式提醒督办。

五是严格审核，确保质量。严格执行建议办理工作规则，对我部主办建议的答复，坚持七级审核机制。各承办司局起草审核复文注重把好内容关、政策关、体例关、文字关、信息公开关，提出有针对性、可操作性的对策和措施；对工作中存在的困难和问题，实话实说。办公厅严格审核，对达不到要求的复文，指出不足，退承办人修改。

六是规范程序，推进公开。我部明确建议复文的公开主体、审核机制、公开内容、公开方式。各承办司局按照公开是常态，不公开是特例的原则，在起草答复意见、会办意见的同时确定公开方式，对不公开的需说明理由。参照机关公文信息公开程序，公开159件主办件复文，公开率达84.1%。推动环保重点难点工作见成效

我部将促进工作、增强实效作为建议办理工作的出发点，将办理建议与推进生态文明体制改革相结合、与强化污染防治改善环境质量相结合、与解决群众关心社会关切的热点难点问题相结合，认真研究采纳代表所提建议，推进环保工作见成效有突破。

一是积极推动生态文明体制改革。结合深化环保领域改革相关建议，向国务院报送《污染物排放许可制实施方案（送审稿）》，起草排污许可证管理暂行办法，编制造纸、火电行业和京津冀试点地区高架源排污许可管理工作方案。拟订《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，已由中共中央办公厅、国务院办公厅印发。印发《生态环境监测网络建设方案实施计划（2016-2020年）》，开展水、大气、土壤环境质量监测事权上收社会化委托试点。起草《环境保护部贯彻落实实施办法》。

二是大力推动水、大气、土壤污染防治工作。结合水污染防治相关建议，持续推进《水污染防治行动计划》。制定《2016-2017年长江经济带生态环境保护行动计划》，开展长江经济带饮用水水源地环保执法专项行动，指导督促地方加强长江流域水环境治理。指导京津冀、长三角、珠三角等重点区域建立水污染防治协作小组，落实京津冀协同发展生态环境保护规划要求。印发《关于下达“十三五”农村环境综合整治目标任务的通知》，分解落实13万个建制村环境综合整治任务。

结合“重拳治理大气雾霾”重点建议，深入实施《大气污染防治行动计划》。联合京津冀三省（市）出台《京津冀大气污染防治强化措施（2016-2017年）》。印发《京津冀大气污染防治强化措施任务进展调度方案》，按月调度重点工作进展。指导督促各地及电力集团公司编制燃煤电厂超低排放改造计划方案，将逐台机组改造任务落实到年度。采取内部通报、向社会公开等措施，加快推进黄标车及老旧车淘汰工作。

结合土壤污染防治相关建议，加紧推进《土壤污染防治行动计划》。牵头编制《土壤污染防治行动计划》，2016年5月由国务院印发。正在研究《土壤污染防治行动计划》配套政策措施。《污染地块土壤环境管理办法（试行）》。拟订国务院各有关部门和省级政府《土壤污染防治行蛹苹》目标责任书。启动土壤环境质量标准修订工作。会同财政部、国土资源部、农业部、卫生计生委等部门编制《全国土壤污染状况详查总体方案》。

篇2

（一）组织拟定全省生态保护和农村土壤污染防治政策、规划，协调并监督相关部门开展生态保护工作；

（二）组织编制全省自然保护区建设规划，提出新建和申报的各类省级、国家级自然保护区审批建议；

（三）指导、协调、监督各种类型的自然保护区、风景名胜区、森林公园环境保护工作；

（四）开展全省生态状况评估；

（五）监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作；

（六）协调和监督野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治；

（七）牵头负责生物多样性保护、生物物种资源（含生物遗传资源）和生物安全管理工作；

（八）组织协调农村环境保护工作，组织指导农村环境综合整治工作，指导生态示范建设与生态农业建设；

（九）监督管理农村土壤污染防治工作。

二、服务内容

审批省级生态乡（镇）、村和提出新建和申报的各类省级、国家级自然保护区审批建议。

三、服务对象

设区市、县（市、区）乡镇政府、村委会、自然保护区管理局（站）、各相关厅局。

四、服务承诺

（一）强化高效服务、开拓创新、争先创优、勤政廉洁的意识；杜绝办事拖拉、推诿作风；坚决克服行政不作为、慢作为、乱作为的现象。认真执行勤政廉政有关规定，树立良好形象。坚决做到不利用职务之便“吃、拿、卡、要、报”。

（二）提高申报国家级自然保护区评审论证时限：自然保护区申报材料初审合格后20日内召开协调会组织论证，并向省政府报告论证意见；

（三）提高新建省级自然保护区审批建议时限：召开自然保护区评审委员会后3日内，行文征求省直有关部门意见，收齐省直有关部门意见后5日内向省政府行文提出审批建议；

（四）提高调整省级自然保护区审批建议时限：自收到省政府办公厅转来公文处理单后15日内完成组织专家现场考核论证和向省政府提出审批建议。

（五）广泛接受新闻媒体、监管部门和人民群众的监督，任何单位或个人对工作人员不满意或发现违反服务承诺的行为，严格按照有关规定追究责任。

今年，环保部门被列入全国民主评议行风的重点单位，易门县政府纠风办、县监察局把全县环保系统列为今年的行风评议对象之一。为贯彻好省纪委三次全会、市纪委二次全会精神，全面落实全国环保系统行风建设各项工作要求，按照县政府纠风办、县监察局关于XX年民主评议行风工作的统一安排，认真开展好XX年民主评议环保行风工作，进一步推动我县环保系统行风建设，促进环保事业的发展，根据《易门县环境保护局 易门县政府纠风办关于XX年开展民主评议环保行风的实施意见》，现向社会各界公开承诺此次民主评议环保行风的有关内容，欢迎社会各界公众给予监督和评议，在此感谢您对环保工作的支持。

一、 XX年民主评议环保行风的主要评议内容：

1、环保行政主管部门和环保系统工作人员贯彻执行党和国家方针、政策、法规以及省政府颁布的《云南省公务员八条禁令》、国家环保总局颁布的《全国环保系统六项禁令》、《环保系统工作人员职业道德规范》、《环境监察人员“六不准”》的情况。

2、环境监管执法中，贯彻执行国家和地方环境保护法律法规及关于环保的各项方针、政策和完成重点环境治理任务情况，各项环境专项整治工作情况。

3、环保行政主管部门坚持依法行政、文明执法、开展创建文明行业的情况。

4、环保行政主管部门推行政务公开情况，在政务公开中环境保护行政管理行政行为规范化执行情况。

5、环保行政主管部门在监督管理、廉政勤政、工作作风、工作效率、服务质量、改革创新、履行职责等方面的情况。

6、环保部门解决当地群众关心的热点、难点问题，积极维护公民的环境权，为群众解决生活中环境污染影响的问题情况。

二、《全国环保系统六项禁令》

1、严禁违法、违规、违纪审批项目。

2、严禁包庇、纵容、袒护环境违法行为。

3、严禁乱收费、乱罚款。

4、严禁监测、统计、验收工作弄虚作假、伪造数据。

5、严禁干预、插手环保工程项目招投标、指定施工队伍和环保产品、设备。

6、严禁利用职权收受下属单位或业务联系单位的礼金、报销应由个人支付的费用、侵占公共财物。

三、《环保系统工作人员职业道德规范》

爱自然 忠事业 甘奉献 讲廉洁

严执法 勇创新 重实效 求团结

四、《环境监察人员“六不准”》

1、不准接受被检查者的礼品、礼金和有价证券；

2、不准接受被检查者宴请；

3、不准参加被检查者邀请的娱乐活动；

4、不准参与被检查者的营销活动；

5、不准向被检查者通风报信；

6、不准酒后开车、酒后执行公务。

篇3

第一条为了规范环境保护法规的制定程序，保证立法质量，根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《部门规章制定程序条例》、《法规部门规章备案条例》和《全面推进依法行政实施纲要》，制定本办法。

第二条本办法所称“环境保护法规”，是指国家环境保护总局（以下简称总局），根据全国人大有关机关的委托， 或者根据法律、行政法规的授权，或者根据职权，制定的下列规范性文件：

（一）根据全国人大有关机关的委托起草的环境保护法律的草案代拟稿；

（二）拟报送国务院的环境保护法律或者行政法规的送审稿；

（三）环境保护部门规章。

第三条环境保护法律、行政法规的立项、起草、审查、送审，环境保护部门规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案和解释，适用本办法。

其他国家机关或者部门发送总局征求意见的有关法律、法规和部门规章的征求意见稿的办理程序，适用本办法的有关规定。

第二章立项

第四条总局于每年年初编制本年度立法计划。

年度立法计划确定的环境保护法律或者行政法规类立法项目，分为第一类、第二类和第三类立法项目：

（一）已被列入全国人大常委会立法规划或者国务院年度立法计划，总局年内必须报出或者已报出需要配合全国人大或者国务院有关立法工作机构审查的立法项目，列入第一类立法项目；

（二）立法依据充分、立法思路清晰、所要解决的问题为环境保护管理工作急需、拟确立的主要制度和措施可行、总局力争年内报出的立法项目，列入第二类立法项目；

（三）需要研究、论证和起草的立法项目，列入第三类立法项目。

第五条环境保护部门规章的立法项目根据实际工作需要适时确定，不做立法计划安排。

国务院领导指示需要开展环境立法研究的项目，总局应当及时开展有关工作。

第六条 除已被列入全国人大常委会立法规划或者国务院年度立法计划的立法项目外，总局有关司（办、局）认为需要制定环境保护法规的，应当于每年1月底前提出立项建议。

提出立项建议，应当填写立法项目申报表（见附件1），并提交有关立法必要性、所要解决的主要问题和拟确立的主要制度和措施的书面说明材料，并可附具国内外有关立法参考资料。

第七条法规司对立项建议汇总研究，提出总局年度立法计划的建议稿，报总局局务会议审议决定。

第八条经总局局务会议审议通过的年度立法计划是总局本年度立法工作依据。

第三章起草

第九条具体负责起草环境保护法规工作的司（办、局），应当组织有关立法工作者、实际工作者和专家学者，承担立法起草工作。

法规司应当适时参加有关环境保护法规的起草工作。

第十条起草环境保护法规，应当广泛收集资料，深入调查研究，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。

听取意见可以采取召开讨论会、专家论证会、部门协调会、企业代表座谈会、听证会等多种形式。

第十一条负责起草工作的司（办、局）完成环境保护法规初稿后，应当征求总局其他有关司（办、局）和有关直属单位的意见，并根据反馈意见，对初稿进行修改，形成环境保护法规征求意见稿草案，经负责起草工作的司（办、局）主要负责人签署后，报送总局局长专题会议审议。

局长专题会议重点就环境保护法规征求意见稿草案涉及的主要法律制度和措施的必要性和可行性，设定的行政许可和行政处罚的适当性和合法性等内容进行审议。

第十二条负责起草工作的司（办、局）应当根据总局局长专题会议审议意见，对征求意见稿草案进行修改，形成环境保护法规征求意见稿及其说明，以总局局函发送省级环境保护部门、国务院有关部门征求意见。

负责起草工作的司（办、局）可以根据环境保护法规征求意见稿内容所涉及的范围，征求有关地方人民政府、省级以下环境保护部门、有代表性的企业和公民的意见。

征求意见稿的说明，应当包括立法必要性、主要制度和措施等主要内容的说明。

第十三条环境保护法规直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，可以公布征求意见稿，公开征求意见。

环境保护部门规章影响贸易和投资的，应当按照国家有关规定履行对外通报程序，公布征求意见稿。

环境保护法规的征求意见稿，可以在《中国环境报》和总局网站等媒体公布。

第十四条起草环境保护法规，涉及国务院其他部门的职能或者与国务院其他部门职能关系紧密的，负责起草工作的司（办、局）应当充分征求其他部门的意见；与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，负责起草工作的司（办、局）应当在环境保护法规草案送审稿说明中说明情况和理由。

第十五条负责起草工作的司（办、局）根据征求的意见，对征求意见稿及其说明进行修改，形成环境保护法规草案送审稿及其

说明，连同其他有关材料，经负责起草工作的司（办、局）主要负责人签署后，移送法规司审查。

草案送审稿的说明，应当包括立法必要性、起草过程、主要制度和措施的说明、征求意见情况以及未采纳意见的处理情况等内容。

其他有关材料，主要包括：目前管理现状和存在的主要问题分析，草案规定的主要制度和措施的必要性和可行性的专项论证材料，征求意见及其处理情况汇总表、对未采纳的主要不同意见的说明，有关立法调研报告和国内外包括法规条文在内的其他立法参考资料。

第四章审查

第十六条对未按照本办法第三章的有关规定征求意见或者准备有关论证材料的，法规司可以转送负责起草工作的司（办、局）补办有关程序或者补充有关论证材料。

第十七条法规司会同负责起草工作的司（办、局），主要从下列方面对环境保护法规草案送审稿进行审查：

（一）设定的环境保护行政许可项目是否符合《行政许可法》和其他有关法律、法规和国务院其他法规性文件关于设定行政许可的规定；

（二）设定的环境保护行政处罚是否符合《行政处罚法》和其他有关法律、行政法规和国务院其他法规性文件关于设定行政处罚的规定；

（三）是否与国家有关法规和政策协调、衔接；

（四）是否符合立法技术要求。

第十八条在审查过程中，法规司认为环境保护法规草案送审稿涉及的法律问题需要进一步研究的，法规司可以组织实地调查，并可召开座谈会、论证会，听取意见。

环境保护法规草案送审稿创设行政许可事项，或者直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，法规司和负责起草工作的司（办、局）可以向社会公开征求意见，也可以采取听证会等形式，听取有关机关、组织和公民的意见。

第十九条法规司会同负责起草工作的司（办、局）应当在20个工作日内完成环境保护部门规章草案送审稿的修改，在40个工作日内完成环境保护法律、行政法规草案送审稿的修改，形成环境保护法规草案送审稿。因涉及有关方面重大意见分歧需要协调等特殊情形的，可适当延长审查时限，但最长不得超过60个工作日。

法规司负责提出法规送审签报，经负责起草工作的司（办、局）会签后，连同环境保护法规草案及其起草说明和审查说明以及有关专项论证材料目录，提请总局局务会议审议。

起草说明应当包括立法必要性、起草过程、主要制度和措施的说明、征求意见情况以及未采纳意见的处理等情况的说明。

审查说明应当包括立法依据、行政许可和行政处罚设定的合法性、环境保护法规草案与有关法律、法规协调一致性等问题的说明。

第二十条对环境保护法规草案送审稿规定的管理体制、主要制度或者措施，有关方面存在重大分歧的，法规司会同负责起草工作的司（办、局）可以在环境保护法规草案中提出一种或多种备选方案，提交局长专题会议审议。

第五章送审、决定和公布

第二十一条环境保护法规草案应当经总局局务会议审议。

第二十二条审议环境保护法规草案时，负责起草工作的司（办、局）做起草说明，并负责就具体管理现状、主要管理制度和措施的必要性、可行性等专业性问题做说明或答辩。

法规司做审查说明，并负责就行政许可、行政处罚设定的合法性和环境保护法规草案与其他法律、法规的衔接等法律问题做说明和答辩。

第二十三条法规司应当会同负责起草工作的司（办、局），根据总局局务会议审议意见对环境保护部门规章草案进行修改，形成环境保护部门规章，报请总局局长签署命令予以公布。

法规司应当会同负责起草工作的司（办、局），根据总局局务会议审议意见对环境保护法律或者行政法规草案进行修改，形成环境保护法律或者行政法规送审稿，并以总局文件形式报送国务院。

总局根据全国人大有关机关委托起草的环境保护法律草案代拟稿，以总局局函报送委托机关。

报送环境保护法律或者行政法规送审稿、环境保护法律草案代拟稿，应当附送有关专项论证材料。

第二十四条公布环境保护部门规章的命令应当载明该环境保护部门规章的序号、名称、通过日期、施行日期、总局局长署名以及公布日期。环境保护部门规章公布格式见附件2.

总局与国务院有关部门联合的环境保护部门规章由有关部门首长共同署名公布；总局为主办机关的，使用总局的命令序号。

第二十五条环境保护部门规章签署公布后，《中国环境报》和总局网站应当及时刊载。

第二十六条经《国务院公报》刊载的环境保护部门规章文本为标准文本。在《中国环境报》上刊载的环境保护部门规章文本也为标准文本。

第二十七条环境保护部门规章应当自公布之日起30日后施行；但公布后不立即施行将有碍环境保护部门规章施行的，可以自公布之日起施行。

第六章备案与解释

第二十八条环境保护部门规章应当自公布之日起30日内，由法规司依照《立法法》和《法规部门规章备案条例》的规定，办理具体的备案工作。

报送环境保护部门规章备案，应当提交备案报告、部门规章文本和说明，并按照规定的格式装订成册，一式十份。环境保护部门规章备案格式见附件3.

法规司应当于每年1月31日前将上一年度所制定的环境保护部门规章目录报国务院法制办公室。

第二十九条环境保护部门规章解释权属于总局。由总局与国务院有关部门联合的部门规章，由总局和国务院有关部门联合解释。

环境保护部门规章有下列情况之一的，由依据前款规定享有解释权的机关解释：

（一）环境保护部门规章的规定需要进一步明确具体含义的；

（二）环境保护部门规章制定后出现新的情况，需要明确适用依据的。

环境保护部门规章解释的办理程序，适用《环境保护法规解释管理办法》的有关规定。

环境保护部门规章的解释和环境保护部门规章具有同等效力。

第三十条环境保护法律、行政法规具体适用过程中的解释，适用《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》、《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》和《环境保护法规解释管理办法》的有关规定。

第七章其他部门法规征求意见稿的办理

第三十一条其他国家机关或者部门组织起草法律、行政法规或者部门规章，发送总局征求意见的，由法规司归口受理，并根据所涉及的内容分送有关司（办、局）征求意见。

第三十二条各有关司（办、局）应当按照确定的时限提出意见，返回法规司。

法规司根据是否与环境保护法律、行政法规、部门规章协调、衔接的原则，负责汇总研究，拟定函复意见。

第三十三条对其他国家机关或者部门组织起草法律、行政法规或者部门规章的征求意见稿，总局各有关司（办、局）之间存在较大意见分歧的，法规司负责进行协调；经

协调仍不能达成一致意见的，报总局局长专题会议研究、协调。

第三十四条其他国家机关或者部门组织起草法律、行政法规或者部门规章的征求意见稿拟设立的管理体制、主要制度或者措施，与环境保护法律、行政法规、部门规章存在重大矛盾或者交叉，或者对环境保护部门监督管理工作具有重大影响的，法规司应当商有关司（办、局）提出意见和建议，报请总局局长专题会议或者局务会议研究。

第八章附则

第三十五条环境保护部门规章影响贸易和投资的，应当在公布后按照有关规定翻译英文译本，按照规定程序对外公布。

环境保护法律、行政法规由总局负责起草的，应当在公布后按照有关规定翻译成英文译本。

环境保护法规英文译本由总局国际司提出英文译本初稿，经负责起草工作的司（办、局）审核后，由法规司按照有关规定对外公布或者报送有关国家机关审查。

环境保护法规少数民族语言翻译工作按照国家有关规定执行。

第三十六条总局应当经常对环境保护部门规章进行清理，发现与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法的规定相抵触的，或者出现不适应新出现的情况的，应当及时修改或者废止。

修改、废止环境保护部门规章的程序，依照本办法的有关规定执行。

第三十七条编辑出版正式版本、外文版本的环境保护法规汇编，由法规司依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。

篇4

1、已填写环境影响登记表或已委托有资质的环评单位编制环境影响报告书（表），且有关资料齐全；

2、符合环境保护法律法规及相关技术规范的规定；

3、符合所在县级以上生态保护规划和环境功能区划要求；

4、无污染物排放或者污染物排放不影响我县治污减排任务的完成；

5、污染物能够达标排放；

6、项目选址、选线不在“禁批”和“限批”的范围之内；

7、改、扩建项目，建设单位原有项目已落实环评和“*”制度，污染物达标排放，按期完成治污减排任务。

二、审批程序

1、建设单位申请设立项目，填报建设项目环境影响评价申报材料一览表（一式两份），并提供建设项目可行性研究报告或项目建议书、土地利用文件、厂区平面布置图等有关资料；

2、环保部门核实资料，到现场勘察，根据审批权限，确定进行环境影响评价的类型；

3、建设单位委托有资质单位编制环境影响报告书（表）（编制环境影响报告书的，还需报批环境影响评价大纲,评价大纲和报告书需要进行专家论证）；

4、根据审批权限，依据环保法律、法规，作出审批意见（有污染物排放的，还须向总量办申请污染物排放总量）；上级环境保护行政主管部门负责审批的项目，由下一级环境保护行政主管部门提出预审意见。

三、审批时限

1、环境影响登记表，*个工作日作出审批决定;

2、环境影响报告表，*个工作日作出审批决定；

3、环境影响报告书，*个工作日作出审批决定。

建设项目竣工环境保护验收程序

根据国家《建设项目环境保护管理条例》规定，建设项目竣工后，需要试生产的，按照环评批复要求，向环保局提出试生产申请，待试运行批复后方可正式投入试运行，试运行三个月内向环保局申请该项目竣工环境保护验收，并填报建设项目环境保护管理文件受理凭证。

1、申请验收须提交材料：

（1）环境保护设施竣工验收申请；

（2）环境保护设施执行情况报告；

（3）环境保护管理制度；

（4）对编制环境影响报告书的建设项目，填报建设项目竣工环境保护验收申请报告，并附环境保护验收监测报告或调查报告；对编制环境影响报告表的建设项目，填报建设项目竣工环境保护验收申请表，并附环境保护验收监测表或调查表；对填报环境影响登记表的建设项目，填报建设项目竣工环境保护验收登记卡。

2、环境保护验收监测报告（表），由建设单位委托经环境保护行政主管部门批准有相应资质的环境监测站或环境放射性监测站编制。环境保护验收调查报告（表），由建设单位委托经环境保护行政主管部门批准有相应资质的环境监测站或环境放射性监测站，或者具有相应资质的环境影响评价单位编制。承担该建设项目环境影响评价工作的单位不得同时承担该建设项目环境保护验收调查报告（表）的编制工作。

3、环保局收到建设单位提交的验收材料后，*个工作日完成验收。

环境受理程序

（一）环境受理部门

*县环境保护局法规科。（电话：5607095）

（二）环境事项的受理范围

公民、法人或者其他组织（以下简称人）采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向环境保护行政主管部门（以下简称环保部门）提出以下环境事项：

1、检举、揭发违反环境保护法律、法规和侵害人合法环境权益的行为；

2、对环境保护工作提出意见、建议和要求；

3、对环保部门及其所属单位工作人员提出批评、建议和要求。

对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途经解决的投诉请求，人应当依法向有关单位提出。

（三）环境事项的提出和办理程序

1、人应当向依法有权作出处理决定的有关环保部门或者其上一级行政机关提出环境事项。如实反映基本事实，阐述清楚所反映问题的有关单位名称、责任人姓名、具体建议、要求和理由；不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人，并提供人真实证件，使用真实姓名、地址及联系方式；

2、人采用走访形式，应当到有关环保部门设立或者指定的接待场所提出，多人反映共同意见、建议和要求的，一般采用书信、电话等形式提出，需要采用走访形式的，应当推选代表提出，代表人数不得超过五人；

3、人应当遵守秩序，不得影响机关工作秩序，不得围堵和冲击国家机关，不得拦截公务车辆，不得损害接待场所、办公场所的公私财物，不得纠缠、侮辱、欧打、威胁接待人员，不得携带危险品、爆炸品、以及管制器械进入接待场所。

4、环保部门机构对人所反映的问题、建议和要求进行认真登记，并根据其职能和事项的性质，确定是否受理，能当场确定受理的当场确定受理，不能当场确定受理的，15日内通知人（人姓名、地址、联系方式不详的除外），环境事项办理按照属地管理、分级负责、谁主管、谁负责、依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。环保部门环境事项办理程序流程：接待——登记——领导批阅——办理——督查——办结——反馈——回访。

5、人对处理意见不服而要求复查的，按有关规定可以请求处理部门的本级人民政府或上一级环保部门复查。对复查意见不服而要求复核的，按有关规定可以请求复查部门的本级人民政府或上一级环保部门复核。

（四）环境事项办理期限

环保部门应当自环境事项受理之日起*日内办结，提出处理意见答复人；情况复杂的，经本部门负责人批准，可适当延长，延长办理期限不超过30日；30日内对处理意见不服而申请复查的，复查部门*日内给予复查意见；*日内对复查意见不服而申请复核的，复核部门30日内给予复核意见。

环保行政处罚程序

办事依据：《中华人民共和国行政处罚法》；《环境保护行政处罚办法》（国家环保总局令第7号）。

一、当场处罚程序（简易程序）

办理条件：环境保护行政主管部门对违法事实确凿、情节轻微并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚，可以当场作出行政处罚决定。

办事流程：（1）执法人员应当向当事人出示行政执法证件；（2）现场查清当事人的违法事实，并制作现场检查笔录；（3）向当事人说明违法的事实、行政处罚的理由和依据；（4）听取当事人的陈述和申辩；（5）填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，由执法人员签名或者盖章，并将行政处罚决定书当场交付当事人；（6）告知当事人如对当场作出的行政处罚决定不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。执法人员当场作出的行政处罚决定，必须在决定之日起3日内报本局法制工作机构备案。

责任部门：*县环境保护局监察大队

二、行政处罚一般程序

办事条件：除可以适用简易程序当场作出决定和应适用听证程序的行政处罚外，环境保护行政主管部门实施的其他行政处罚均适用一般程序。

办理流程：（1）立案：对初步审查符合立案条件的环境违法行为，应予立案。对登记立案的环境违法行为，必须指定专人负责，及时组织调查取证。（2）调查取证。环境保护执法人员在调查过程中，有权进入现场调查取证，查阅或者复制排污单位的排污记录和其他有关资料。（3）审查。本局法制机构对案件的以下内容进行审查：（一）违法事实是否清楚；（二）证据是否确凿；（三）调查取证是否符合法定程序；（四）适用法律是否正确；（五）处罚种类和幅度是否适当；经审查发现违法事实不清、证据不足或者调查取证不符合法定程序时，应当通知执行调查任务的执法人员补充调查取证或者依法重新调查取证。（4）事先告知当事人有关权利。告知当事人将要作出的处罚的事实、理由和依据，同时告知有陈述和申辩的权利。（5）审议。法规科根据当事人的陈述申辩对案件重新审查，并提出审查意见报局行政处罚小组审议。（6）决定。法规科根据审议结果，制作环境行政处罚决定书，决定书应包括以下内容：当事人的姓名或者名称、地址；认定的环境违法事实和有关证据；依据的环境保护法规名称及其条款；环境行政处罚决定的内容、履行方式和期限；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；作出环境行政处罚决定的机关名称和日期；必须盖有作出处罚决定的单位的印章。（7）送达。要求在7日内送达。主要方式：直接送达；邮寄送达；留置送达；委托送达；转交送达；转交送达；公告送达。（8）执行。被处罚人应在接到处罚决定之日起15日内，或处罚决定的期限内予以履行。

三、听证程序

办理条件：责令停产停业；吊销许可证或执照；较大数额罚款（对法人或者其他组织处以2万元以上罚款，对公民处以500元以上的罚款）。

办事流程：①告知当事人将作出的处罚的事实、理由和依据，同时告知有要求听证的权利。②当事人决定是否要求听证。③本局在听证的7日前，告知当事人举行听证的时间、地点。④听证公开举行（涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外）。⑤本局确定主持人，当事人有权要求与本案有直接利害关系的主持人回避。⑥当事人亲自参加或委托人参加听证。⑦举行听证。调查人提出当事人违反环保法规的事实、证据、依据和处罚建议，当事人进行申辩和质证。⑧环保案件听证应当制作听证笔录，交当事人审核无误后签名或盖章。听证结束后，继续一般程序中的审查并作出决定的程序。

责任部门：（1）调查取证由本局有关业务管理科室、环境监察大队承担。（2）处罚审查和组织听证工作由本局法规处承担。

排污费征收

根据国务院《排污费征收使用管理条例》和国家环保总局《关于排污费征收核定有关工作的通知》的规定，排污费征收程序一般分为排污申报登记、排污申报登记审核、排污费申报登记核定、排污收费计算、排污费征收与缴纳等五个主要阶段。

一、排污申报登记

排污申报登记是指向环境排放污染物的排污者，必须按照国家规定向所在地环境保护部门申报登记所拥有的污染物排放设施、处理设施和正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度、强度等与排污有关的正常排污及排污变化情况的法定义务。

(一)申报登记

1、正常申报

排污者必须按国务院环境保护行政主管部门的规定，向县级以上人民政府环境保护部门的环境监察机构于每年的12月15日前申报登记下年度正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度及排污情况有关的各种情况，填报《全国排放污染物申报登记报表》。

2、变更申报

排污者申报、登记后，排放污染物的种类、数量、浓度（强度）、排放去向、排放方式、排放口设施、污染防治处理设施需要作变更、调整的，应在变更前15日内履行变更申报手续，填报《排污变更申报登记表》排污情况发生紧急变化时，必须在变更后3日内报告并提交《排污变更申报登记表》。

新建、扩建、改建和技术改造建设项目的排污申报登记，应在项目试生产前3个月内办理排污申报手续。

在建制镇以上范围内产生建筑施工噪声的单位必须在开工前15日内办理排污申报登记手续，填报《建筑施工场所排污申报登记表》。

（二）拒报或谎报违法行为处理

对不按规定时限和内容履行排污申报登记及变更手续的，视为拒报；对未按规定内容进行如实申报登记的视为谎报。对属拒报或谎报的违法行为除按规定处以罚款外，还应责令排污者限期补报。

二、排污申报登记审核

环境监察机构在收到排污者的《排污申报登记表》或《排污变更申报登记表》后，应依据排污者的实际排污情况，按照国家强制检定的污染物排放自动监控仪数据、监督性监测数据、物料衡算数据或其他有关数据对排污者填报的《全国排放污染物申报登记报表》或《排污变更申报登记表》项目和内容进行审核。经审核符合要求的应于每年元月15日前向排污者发回一份经审核同意的《排污申报登记表》；不符合规定的责令补报，不补报的视为拒报。

三、排污申报登记核定

环境监察机构根据审核合格的《排污申报登记表》，于每月或季末10日内，对排污者每月或每季的实际排污情况进行调查与核定。经核定，符合要求的，应在每月或每季终了后7日内向排污者发出《排污核定通知书》。不符合要求的，要求排污者限期补报。

排污者对核定结果有异议的，应在接到《排污核定通知书》之日起7日内申请复核，环境监察机构应当自收到复核申请之日起10日内作出复核决定，并将《排污核定复核决定通知书》送达排污者。

环境监察部门对拒报、谎报、漏报拒不改正排污者，可根据实际情况，依法直接确认其核定结果，并向排污者发出《排污核定通知书》，排污者对《排污核定通知书》或《排污核定复核通知书》有异议的，应先缴费，而后依法提起复议或诉讼。

四、排污费计算

环境监察机构应依据排污收费的法律依据、标准依据和核定后的实际排污事实依据《排污核定通知书或排污核定复核通知书》，根据国家规定的排污收费计算方法，计算确定排污者应缴纳的废水、废气、噪声、固废等收费因素的排污费。

五、排污费征收与缴纳

排污费经计算确定后，环境监察机构应向排污者送达《排污费缴纳通知单》，并同时向社会公告。

排污者应当自接到《排污费缴纳通知单》之日起7日内，将排污费缴到指定的商业银行。对排污收费行政行为不符的，应在复议或诉讼期间内提起复议或诉讼，对复议决定不服的还可对复议决定提讼。当裁定或判决维持原收费行为决定的，排污者应当在法定期限内履行，在法定期限内未自动履行的，原排污收费作出行政机关应申请人民法院强制执行；当裁定或判决撤消或部分撤消原排污收费行政行为的，环境监察机构应依法重新核定并计征排污费。

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内容论文摘要：论文分析了中外环境影响评价法律制度的现状。阐明了《美国国家环境政策法》首创的环境影响评价法律制度的要领，指出其精髓是强调政府行为特别是重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查；认为健全环境影响评价的机制，特别是公众参与机制、替代方案机制和部门协调机制，是保障环境影响评价效用的关键。论述了国外环境影响评价法律制度的主要发展趋势。分析了改进我国环境影响评价法律制度应该坚持的改革和发展方向，对制定《环境影响评价法》和进一步健全我国的环境影响评价法律制度提出了若干建议。 论文关键词：环境影响评价，环境影响评价法律制度，环境资源法 环境影响评价是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析，即对于拟议中可能对环境产生不良影响的活动进行环境影响评价。环境影响或环境后果包括对各种环境因素或环境介质的影响、对动植物和人类健康的影响，有时还涉及对社会、经济和文化的影响。环境影响评价法律制度是环境影响评价工作的法定化、制度化和程序化，是环境资源法调整人与自然关系的重要机制。环境影响评价成为各国环境法的一项基本法律制度，是环境法的科技化的一个突出表现，是当代决策方法的重大发展，是科学决策、民主决策的基础之一，是综合决策的根据和前提。健全环境影响评价法律制度对于环境影响评价活动的顺利推广和有效开展，促进我国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。 一、环境影响评价法律制度的概况 自1969年《美国国家环境政策法》规定实施环境影响评价法律制度以来，经历了一个从单个项目的环境影响评价（EIA）──规划计划层次──政策法律层次──战略环境影响评价（SEA）的发展过程，目前世界大多数国家和有关国际组织已通过立法或国际条约采纳和实施环境影响评价，评价对象和范围已经涉及具体的建设项目以及立法、规划计划、重大经济技术政策的制定和开发区的建设等宏观活动。 1.外国的环境影响评价法律制度 到1996年初，有许多国家的环境法律对环境影响评价作了原则性的规定，除工业发达国家外，有70多个发展中国家和处于经济转型的国家通过环境立法采用了环境影响评价方法，有30多个国家制定了专门的环境影响评价法规，具有法律约束力的环境影响评价程序已得到广泛应用，环境影响评价已构成环境与发展之间关系的重要纽带。例如，瑞典《自然资源管理法》（1987年第12号法律）第5章对环境影响评价作了明确规定，要求“开发设施或措施的许可申请应当包括环境影响评价”（第5章第1条）、开发活动必须依法“进行环境影响评价”（第2条）、“环境影响评价应当做到对开发计划的整体评价”（第3条）。根据瑞典环境法的规定，一切开发建设项目的行为人，均要申请许可，并在申请许可时，提交环境影响报告（自1991年起）；政府部门在审查许可证时，不但要考虑到资源的利用，更重要的是资源与环境的保护；当一般的开发建设项目与敏感的生态环境保护或珍稀物种保护矛盾时，保护敏感的生态环境和珍稀物种处于优先地位。赞比亚的《环境保护和污染控制法》（1990年）规定，不仅建设项目要进行环境影响评价，规划和政策也要进行环境影响评价，议会可以“确定需要进行环境影响评价的项目、项目类型、计划和政策”。泰国的《国家环境质量法》（1992年）明确规定了环境影响评价的准备和审议程序，包括负责审议环境影响报告书的机构，审议和批准的最后期限及申诉程序；还制定了专门的管理办法，详细规定哪些项目需要进行环境影响评价，并列出了政府批准的有资格编制环境影响报告书的咨询者。《加拿大环境保护法》（1988年）、日本《环境基本法》（1993年）、荷兰的《 环境保护法总则》都规定了环境影响评价法律制度。德国于1990年颁布的《环境影响评价法》，对环境影响评价的内容、程序做了详细规定，统一了过去各单行法中的有关规定；该法明确规定环境影响评价的目的是调查、描述、评估工程对环境的影响，以便政府决定是否许可该工程的进行。日本《环境影响评价法》（1997年6月）共有8章61条，对环境影响评价的适用范围和对象，环境影响评价准备书制作前的程序（包括建设项目的确定、方法书的制作和环境影响评价的实施），环境影响评价准备书的制作、内容和提交，环境影响评价书的制作与修改，修改建设项目内容时的环境影响评价及其他程序，环境影响评价书的公布及审查，环境影响评价及其他程序的特例（包括城市规划中规定的对象项目，港湾规划的环境影响评价及其他程序），以及细则等作了详细的规定。韩国关于环境影响评价的法规主要有：《环境影响评价法》（1993年6月制定，1997年3月修改）、《环境影响评价法实施令》（总统令）、《环境影响评价法实施细则》和《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月）、《关于检讨环境影响评价报告书的规定》（韩国环境部告示）等。《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月） 第13条（有关编制环境影响评价书的统计）明确规定：“环境影响评价书的编制应根据科学的事实，符合客观性、逻辑性原则，并应在编制过程中综合运用自然科学、社会科学、应用科学等。” 加拿大关于环境影响评价的法规包括：《环境影响评价法（CEAA）》（1992年3月通过，1995年修改），《综合研究名录条例》（1994年），《排除评价的名录条例》（1994年），《境外项目环境影响评价条例》（1996年）、《环境影响评价程序和要求中有关联邦机构协调的条例》（1997年）、《纳入环境影响评价的名录条例》（1994年，1998年修改）等。尼日利亚制定的《环境影响评价》，规定了环境影响评价的原则、内容、程序和必须进行环境影响评价的清单。阿尔及利亚的《环境影响评价法》（1990年）、捷克共和国的《国家委员会环境影响评价法》（1992年）、匈牙利的《环境影响评价管理办法》（1993年）、印度尼西亚的《环境影响评价管理办法》（1993年）和《环境影响评价法》（1994年）、尼泊尔的《国家环境影响评价指南》（1993年）、纳米比亚的《环境影响评价政策》（1994年）等专门的环境影响评价法规，均对环境影响评价作了具体的规定。 2.中国的环境影响评价法律制度 中国的环境影响评价法律制度主要是在建设项目环境管理实践中不断发展起来的，它经历了一个逐步形成、完善的过程，大体上可以分为三个阶段。 从《环境保护法（试行）》（1979年9月）的颁布到《建设项目环境保护管理办法》（1986年3月）颁布前，是环境影响评价法律制度的试验、探索阶段。《环境保护法（试行）》明确规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”之后，包括《关于基建项目、技措项目要严格执行“三同时”的通知》（1980年11月国家计委、国家建委、国家经委、国务院环境保护领导小组）在内的许多法规性、政策性文件都强调环境影响评价问题。 从颁布《建设项目环境保护管理办法》（1986年3月）至颁布《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月），是环境影响评价法律制度逐步建立健全的阶段 。1986年3月《建设项目环境保护管理办法》的颁布实行，标志着我国环境影响评价法律制度的初步建立。该《办法》对环境影响评价的范围、内容、程序、审批权限、执行主体的权利义务和保障措施等作了全面规定。之后一系列环境保护法律、法规和行政规章大都规定了有关环境影响评价的措施和要求。例如，《环境保护法》（1989年12月）第13条规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价。”《国家环境保护局“三定”方案》（1994年2月）提到，国家环境保护局“组织对重大经济政策的环境影响评价”。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月）规定：“在制订区域和资源开发、城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须综合考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证”；自1996年8月13日起，“对没有执行环境影响评价法律制度，擅自建设或投产使用的新建项目，由县级以上环境保护行政主管部门提出处理意见，报县级以上人民政府责令其停止建设或停止投产使用”。《水污染防治法》（1996年5月修改）和《环境噪声污染防治法》（1996年10月）的第13条均规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”这已成为我国公众参与环境影响评价的法律根据。《建设项目环境保护管理程序》（1990年6月）、《建设项目环境保护设施竣工验收管理规定》（1994年12月）等行政规章，对环境影响评价的适用范围、内容、程序和保障措施等问题作了具体规定。《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月）的颁布实施，标志着我国环境影响评价法律制度的基本建立。 目前我国正在制定《国家环境影响评价法》，从提交讨论的法律草案看，该草案已将环境影响评价的范围从建设项目扩大到有关规划、计划草案等宏观性的、战略性行为，将环境影响评价确定为国家的一项重大法律制度，这对于中国的政治、经济、社会和环境的一体化发展具有重大的意义。笔者认为，《环境影响评价法》的正式颁布和施行，必然将我国的环境影响评价法律制度推进到一个新的发展阶段，即第三个阶段。 二、环境影响评价法律制度的要领和发展趋势 1.美国环境影响评价法律制度的要领 为了说明由美国《国家环境政策法》（1969年）首创的环境影响评价法律制度的要领，现将美国法典第五章（即《美国国家环境政策法》）第一节第4332条的规定引述如下：联邦政府的一切机关，“对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为，均应由负责官员提供一份包括下列内容的详细说明：（1）拟议行为对环境的影响；拟议行为付诸实施对环境所产生的不可避免的不利影响；（3）拟议行为的各种替代方案；（4）地方上对人类环境的短期使用与维持和增强其长期生产能力（productivity）之间的关系；（5）拟议行为付诸实施可能产生的无法恢复和无法补救的资源损失。……”。分析上述规定可知： 第一，《美国国家环境政策法》（1969年）首创的环境影响评价法律制度，其精髓是强调政府行为特别是重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查。实践证明，“环保靠政府”，在各种对环境有影响的人类行为（简称环境行为）中，以政府行为对环境的影响最为明显，因为政府对许多人类环境行为扮演着发起、引导、组织、批准和控制的角色，在某种程度上政府行为决定着其他人类环境行为的产生、发展、规模和作用。在各种政府行为中，以对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为最关键。这是因为，立法建议或立法议案的预期产品是法律，而法律所规定的行为（即法律行为）是反复、多次、长期适用的行为，与单个行为相比较，法律行为对环境具有反复、多次、长期的影响和作用，即更为重要的影响和作用。这就是《美国国家环境政策法》把立法建议或立法议案作为重大联邦行为的理由；当然，除了立法建议或立法议案外，还有制定政策、规划等其他重大联 邦行为。《美国国家环境政策法》强调政府行为，特别是包括立法建议或立法议案在内的重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查，可以说是抓住了规范人类环境行为的关键和主要矛盾，因而具有重要而深远的影响。 第二，健全环境影响评价的机制，特别是公众参与机制、替代方案机制和部门协调机制，是保障环境影响评价效用的关键。《美国国家环境政策法》规定：环境影响评价说明书必须“依照美国法典第五章第552条的规定向公众公开”，联邦政府机关“对各州、县、市、机关团体与个人提供关于有益于恢复、保持和改善环境质量的建议与资讯”。这是美国公众参与环境影响评价制度的基本法律依据。公众参与的有效性在很大程度上取决于社区是否成功地涉入。目前公众参与环境影响评价，特别是通过鼓励公众提起司法诉讼（主要是行政诉讼）来推动和发展环境影响评价，已经成为美国公众参与环境监督管理的重要途径。《美国国家环境政策法》重视对替代项目方案的分析、评价和筛选，明确规定环境影响评价说明必须有“拟议行为的各种替代方案”，目的是通过环境影响评价，选择对环境不利影响最少的方案。为了建立健全内部部门间的协调机制，《美国国家环境政策法》规定，在制作环境影响评价详细说明书之前，“联邦负责官员应当与依法享有管辖权或者具有特殊专门知识的联邦机构进行磋商，并取得他们对可能引起的环境影响所作的评价。该评价说明应当与负责制定和执行环境标准所相应的联邦、州以及地方机构所做的评价和意见书一起提交总统与环境质量委员会，并依照美国法典第五章第552条的规定向公众公开。这些文件应当与提案一道依现行机构审查办法的规定审查通过”（第4332条）；总统府设立的环境质量委员会按照所规定的政策“对联邦政府的各种规划和活动进行审查和评价，以确定这些规划和活动有助于该政策贯彻执行的程度，并就此向总统提出建议”（第4344条）。由总统和总统环境质量委员会进行审查和评价，为对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为进行环境影响评价提供了组织保证。 2.国外环境影响评价法律制度的发展趋势 作为环境法和可持续发展法的重要法律制度，国外环境影响评价法律制度的发展趋势主要体现在五个方面： 第一，不断完善对具体建设项目的环境影响评价。 第二，强调对政策法律等宏观性、战略性行为的评价，使环境影响评价真正成为影响重大决策的重要工具。诚如《我们共同的未来》所指出的，“范围扩大了的环境影响评价不仅仅应用于产品和项目，而且也应用于政策和规划，尤其是那些对环境影响重大的宏观经济、金融和部门性政策”。[③]在一个相当长的时期内，国外的环境影响评价通常是对具体建设项目进行评价；《美国国家环境政策法》早在1969年就规定对包括立法建议或立法议案在内的宏观行为进行环境影响评价，不能不承认其先进性、预见性。实践证明，虽然具体建设项目也对环境产生不同程度的影响，对具体建设项目进行评价较之对宏观行为进行评价 ，更具有可操作性和简便易行，并且也取得了一定成效；但是，对环境的全面、长期、重大影响主要是由政府宏观行为所引起的，对政府宏观行为进行环境影响评价往往能够起到提纲挈领、抓一带百、事半功倍的效益。 第三，强调对经济、社会和环境发展的一体化评价，使环境影响评价成为协调经济、社会、环境发展的重要手段。联合国环境规划署环境法与机构项目活动中心的官员佩吉？威尔逊等人认为：“进一步采纳、执行和发展环境影响评价立法，是各国国家环境立法的最重要的一个趋势，是实现可持续发展的 良好迹象”，“全世界都普遍把环境影响评价看作是将环境与发展纳入政府决策的主要手段，因而有助于各国进行可持续发展”。 第四，强调环境影响评价的科学性。例如美国、韩国等国家的环境影响评价法律非常重视“综合运用自然科学、社会科学和技术科学等多学科的方法”。 第五，不断提高环境影响评价的实效。国外环境影响评价的实践证明，有效的环境影响评价取决于三个基本机制：公众参与，内部部门间的协调和对可选方案的考虑。通过这些机制，环境影响评价在发展政策和计划上可逐渐起到综合性的预防作用。例如，在公众参与环境影响评方面，许多国家的法律规定公众参与环境影响评价过程并对评价项目发表评论，公众参与已成为环境影响评价法律制度的一个重要环节和特点。为了给公众参与环境影响评价等环境保护管理创造条件，一些国家的法律明确规定了公民的环境知情权（了解、获取环境信息的权利）以及参与环境影响评价报告的讨论权、建议权等具体权利。德国的《环境影响评价法》，已做到公众参与环境影响评价法律制度化、具体化。各国法律规定公众参与环境影响评价，一般包括如下几个方面：向公众公开或公布环境影响评价报告书或说明书，保证公众的知情权，使公众有足够的时间准备意见；举行环境影响评价报告的听证会或审议会，吸收公众参加，听取并如实记录公众的意见特别是反对意见，允许公众提出质询和异议；在环境影响报告书或审议意见中应有公众的意见特别是不同意见。尼泊尔的《国家环境影响评价指南》（1993年）规定：环境影响评价报告的草稿必须公布，得到公众的审议和评论；对环境影响评价报告草稿的审议、评论情况应该得到项目提议者、非政府组织和有关公众的审议。尼日利亚制定的《环境影响评价》，不仅规定了环境影响评价的原则、内容、程序和必须进行环境影响评价的清单，还就审议小组、听取公众意见等问题作了规定。在韩国，《环境影响评价法》（1997年3月7日修改）第9条（听取居民意见），《环境影响评价法实施令》（总统令）第4条（评价书草案的提出及公告、公览）、第6条（说明会的召开等）、第7条（听证会的召开等）、第8条（评价书的内容等）和第10条（听取意见的专家等）等详细规定了公众参与环境影响评价的内容和程序。《环境影响评价法实施细则》和《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月25日）、《关于检讨环境影响评价报告书的规定》（韩国环境部告示）对公众参与作了进一步具体的规定。例如，《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月25日）第12条（评价书的组成）明确规定，评价书的正文应有“听取居民意见”的内容；第16条（有关听取居民意见的事项）明确规定应为居民举办展览、说明会和听证会，听取居民意见，有关“听取居民意见的结果，应分为评价书草案展览（包括有关行政机关的意见及说明会的举办）和听证会的举办，按不同的评价项目分别编制，但要包括提出者的人事档案（姓名、职业、住址）、意见要旨及意见反映的内容（未反映时其理由）。” 日本《环境影响评价法》（1997年6月）第16条、17条对公众参与作了具体规定。 三、对改进我国环境影响评价法律制度的建议 1.坚持正确的改革和发展方向 建立健全环境影响评价法律制度是一个不断改进和完善的发展过程，不但目前我国正在制定的《环境影响评价法》需要把握正确的方向，即使在制定《环境影响评价法》以后，也必须坚持正确的发展方向。 第一，在环境影响评价对象和范围方面，应该坚持从具体项目评价到宏观活动评价（如区域开发性活动评价、政策法律评价、规划计划评价）、从具体行政行为评价到抽象行政行为评价的转变的方向。 第二，在环境监督管理思想方面，环境影响评价法律制度应该逐步实现从末端控制到源头控制和全过程管理、从浓度控制到总量控制、从综合利用“三废”到清洁生产、从适应计划经济的监督管理到适应社会主义市场经济体制的监督管理的转变。 第三，在环境影响评价法律制度的监督管理手段方面，应该实现从着重行政手段到全面采用经济手段、法律手段、科学技术手段等手段的转变，加强公众参与管理和对违反环境影响评价法律规定的法律责任的追究与惩罚。 第四，在环境影响评价的审查、监督管理机构方面，坚持政府审批监督管理与专家审查相结合、政府环境保护行政主管部门与专门性的环境影响评价审查委员会[④]相结合的改革方向。 2.对制定和进一步改进《环境影响评论法》的建议 为了建立环境影响评价的法律制度，必须制定《环境影响评价法》。由于该法的制定涉及到国家的决策制度、决策程序、部门职责、公民权利和传统习惯等方方面面，需要研究的问题很多，笔者仅就该法中的若干问题提出如下建议： 第一，我国环境影响评价法的原则应该包括：预防原则（prevention）；防备原则（precaution，又译为风险防范原则）；综合（一体化）原则；多学科方法原则（科学性原则）；公开原则；公正原则；公众参与原则（民主原则）；责任原则（即谁从事对环境有不良影响的活动谁承担编制环境影响报告书的责任并对其造成的不良环境后果负责）。目前各国环境影响评价法中规定的原则主要有预防原则，环境保护与经济、社会发展相协调的原则，科学原则，公众参与原则；有越来越多的法律将风险防范原则、可持续发展原则、综合决策原则作为环境影响评价法的原则。例如，目前各国的环境影响评价法规和国际环境条约中，经常同时提到预防和防备原则，其中预防（prevention）是一个比较老的概念，而防备（precautionary）是一个比较新的概念，该原则具有不同于预防原则的含义。原则不仅对于具体行动具有指导、诱导作用，还可以弥补具体法律规范的不足或缺陷。吸收各国立法中有关环境影响评价原则的规定，可以使我国的环境影响评价法律制度更加全面、完整和先进。 第二，我国环境影响评价法中的“评价对象”应该包括：法规（这里的法规包括法律、法规和行政规章）草案和政策文件草案（简称法规政策草案）；规划草案和计划草案（简称规划计划草案）；开发建设活动（包括区域开发建设活动和具体建设项目）；国家法律、法规规定的其他政府行为和其他活动。立法中的评价对象可以采取概括和列举相结合的方法，例如《俄罗斯联邦生态鉴定法》就列举了12项应该进行评价的对象；在有条件时应该尽可能详细周到，甚至可以制定专门的环境影响评价对象清单。笔者主张将环境影响评价的对象扩大到政策法规草案、规划计划草案和区域发展等宏观活动，其理由如下：其一，与 具体建设项目相比，宏观活动对环境的影响更大、更广泛、更复杂、更深远，一项宏观活动或战略行为往往引起众多的具体建设项目，如果要抓影响环境的主要矛盾或关键因素，应该将宏观活动纳入环境影响评价范围。另外，对宏观活动的环境影响进行总体评价比对由该项宏观活动所引起的各种具体建设项目进行逐项评价，更加节约评价费用和成本。其二，对宏观活动进行环境影响评价，是将环境影响纳入决策程序、实现环境与经济社会发展综合决策的最佳方式，是实现决策民主化和科学化的有效途径。环境影响评价法不能仅仅制约行政机关，还应促进立法机关的自律。根据世界各国的情况，立法机关不仅是制定法规的机关，也是制定政策的机关；当今世界各国，凡是重要的国家政策只有由立法机关通过法律来制定。立法的周期一般长于制定其他政策文件的周期，法律的制定过程也比制定非法律性政策文件更为规范，既然可以将非法律政策文件草案列为评价对象，法规草案更应该列为评 价对象。有些有关经济和开发活动的立法有可能引起很大的不利环境影响，应当抓住主要矛盾或重要因素，将这些立法活动纳入环境影响评价范围。其三，对宏观活动或战略行为进行环境影响评价是当代环境影响评价的经验总结和发展趋势。美国早在30年前已经通过《国家环境政策法》（1969年）将对环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为等宏观活动列入环境影响评价的对象，我们在30年后还不能对上述宏观活动进行环境影响评价，很难体现社会主义制度国家环境影响评价法的先进性。在中国加入WTO后，应该更加重视通过立法制定政策，而不是仍然像计划经济时期、闭关锁国时期那样主要依靠大量的低级别的政策文件或内部文件；外商重视、关注的主要是国家法律法规所确立的政策。如果将政策仅仅局限于“区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件”，无法适应中国加入WTO的要求，无法实现与国际社会的接轨。近年来不少国家（例如俄罗斯、乌克兰等）纷纷通过立法将宏观活动列为环境影响评价对象，从中国环境法与外国环境法的协调、中国环境法与国际环境法的接轨这一立场出发，应该尽快将宏观活动纳入环境影响评价的范围。 第三，应该明确规定国家环境影响评价报告书的审查机构及其职责和程序，为环境影响评价提供组织保障、程序保障。建议国家成立国家环境质量委员会或环境影响评价审查委员会，负责审查中央各政府部门提出的环境影响报告书的组织领导工作。国家环境影响评价审查委员会的主要职责是：制定国家环境影响评价审查的办法和程序；对中央政府各部门提交的环境影响报告书组织和实施审查；制定国家环境影响评价审查的技术规范文件；为进行国家环境影响评价审查提供信息、资金方面的保障；采取措施保障全国环境影响评价审查执行统一的政策；指导、协调、监督地方性的环境影响评价审查委员会；处理地方性环境影响评价审查委员会在审查环境影响评价过程中产生的分歧和争论；与外国环境影响评价审查机构就共同关心的问题进行合作。国家环境影响评价审查委员会下应该设立环境影响评价审查专家委员会，负责审查中央各政府部门提出的环境影响报告书。审查的主要内容是：所拟议开展的活动是否符合国家有关法律关于保护环境的规定和要求，是否与国家有关环境法律的规定相矛盾或相抵触；实施该拟议的活动将会引起的生态后果或环境问题。 国家环境影响评价审查的程序应该包括如下几步：先由有关活动主体向国家环境影响评价委员会提交审查报告及有关材料（包括环境影响评价报告书）；国家环境影响评价委员会办公室先进行资格审查；经资格审查合格后，由国家环境影响评价委员会从专家委员会中任命一专家为审查组长，组成一专家审查小组；由专家审查小组负责进行具体审查；专家审查小组的审查实行少数服从多数的原则，不同意见应该附上；专家审查小组的审查意见经国家环境影响评价审查委员会确认和批准后，成为国家环境影响评价委员会的正式审查意见。 关于国家环境影响评价审查委员会（可设在国家环境保护总局或其他综合性的机构内）的组成及具体职责、权利和义务，环境影响评价审查专家委员会及专家审查小组的组成及具体职责、权利和义务，环境影响评价审查的程序、规则和费用等问题，应由国务院通过行政法规具体规定。 县级以上人民政府应该成立地方性的环境影响评价审查委员会，负责审查所辖地区环境影响评价的组织领导工作。 第四，进一步改进、完善开发建设项目的环境影响评价法律制度。相对于宏观活动的环境影响评价法律制度而言，我国的建设项目环境影响评价法律制度比较健全；如果与国外先进的建设项目环境影响评价法律制度相比，我国的建设项目环境影响评价法律制度也存在不少值得改进的地方。笔者建议，在新的环境影响评价立法中应该注意如下几个问题：其一，加强对建设项目环境影响评价的组织管理。应该通过立法成立建设项目环境影响评价审查委员会、建设项目环境影响评价专家委员会和专家小组，负责环境影响评价工作。审查意见对拟议中的建设项目必须作出 肯定性或否定性的结论，以此作为该项目是否上马（建设）的决策依据。目前建设项目环境影响评价审查工作主要由环境保护行政主管部门负责，没有充分发挥专家委员会的作用，且容易产生行政审批权过大而造成的腐败问题。只有建立审（由专家小组审查）、批（由环境保护行政主管部门根据专家小组的审查意见批复）分离制度，才能确保环境影响评价法律制度的顺利进行。其二，必须重视建设项目的替代方案和多种选择。为了真正发挥环境影响评价优化建设项目方案的预防作用，保障建设项目真正符合环境法规的要求，在进行建设项目环境影响评价时，应该提供两个以上的建设项目方案，以便通过环境影响评价确定对环境影响最少的最优方案，如果没有可以选择的替代方案，只对一个方案进行环境影响评价，很容易流于形式。其三，应该将公众参与环境影响评价的制度具体化，通过立法规定公众的知情权、信息权、参与权、监督权。建议我国法律明确规定：“法人和公民有权依照法律规定的程序参与环境影响评价，有关部门应当为相关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价提供条件和服务”：“公众参与的座谈会、咨询会、辩论会等举行的时间、地点和公众参与的条件和程序应当提前15天在相当级别的官方报纸上公布”：“应该将公众的不同意见和反对意见记录在案，对公众的意见所作处理的说明，不仅要报送环评审查组织，还应向公众公开”。只有这样，才能以保障公众参与不流于形式。 注释： [①] 本文是初稿，后以《环境影响评价法律制度的发展趋势及建议》为题发表在《上海环境科学》（中文核心期刊）第21期（创刊20周年特刊，2002年增刊）。 [②] 蔡守秋，湖南大学、福州大学、武汉大学教授，教育部人文社会科学重点研究基地（国家环境保护总局武汉大学环境法研究所）博士生导师，中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长，中国西部开发法律研究会副会长。 [③] 同上，第288页。 [④] 笔者注：在研究制定《中华人民共和国环境影响评价法》时，不少专家提议成立国家环境质量委员会或国家环境影响评价审查委员会。

篇6

一、我国环境保护公众参与法律制度建设绩效评析

  （一）见行立法中有关环境保护公众参与的法律规定述评

我国目前关于公众参与的法律规定，主要体现在宪法与环境保护基本法、环境保护单行法、有关环境保护的行政法规、规章及政策性文件，以及其他相关法律规范之中。

1.宪法与环境基本法层面。我画宪法》第2条规定人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我

国公众参与环境保护的宪法依据，从根本上明确了公民在环境保护方面的基本民主权利。《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”第8条规定:“对保护和改善环境有显着成绩的单位和个人,由人民政府给予奖励”这些法律规定为公众参与环境保护提供了原则性的法律依据。

2.环境保护法律法规层面。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定〉第10条规定:“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”《水污染防治法》第23条规定:“环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。”《大气污染防治法》第5条规定：任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。”在海洋环境保护法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、森林法等环境保护单行法中都有类似的规定。特别是近几年制定的环境法律法规如《清洁生产促进法》等更是把鼓励和支持公众参与作为基本规定。

2003年9月1日施行的(〈环殖影响评价法》进一步具体规定了环境影响评价中的公众参与。第5条规定国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。第11条规定:专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划除国家规定需要保密的情形除外，应当在该规划草案报送审批前举行论证会、听证会或其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响评价报告书草案的意见。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或不采纳的说明。第21条规定:除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众意见采纳或不采纳的说明。

3.环境保护部门规章层面。1997年4月国家环境保护局发布《环境信访办法》规定，环境信访人享有以下权利:检举、揭发、控告违反环境保护法律、法规和侵害公民合法环境权益的行为;对环境保护行政主管部门及其工作人员提出批评和建议，对污染防治工作提出意见和建议;检举、揭发环境保护行政主管部门工作人员的违纪、违法及失职行为;依法提出其它有关环境信访的事项等。

2006年2月22日,国家环境保护总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》①这是我国环保领域第一部公众参与的规范性文件。这一办法不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，有利于保障公众的环境知情权，有利于调动各相关利益方参与的积极性。第一，提出了公众参与环境评价实行公开、平等、广泛和便利四项原则。第二，公众、建设单位和环保部门三方的权利义务。规定了建设单位和环保部门必须公开环境信息和征求公众意见的义务。第三，征求意见的范围。建设单位在选择征求意见的对象时，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景等因素，合理选择相关个人和组织。第四，针对环评报告书过于专业等情况，建设单位或其委托的环评机构应公开环境影响报告书简本便于公众了解信息。第五，规定了调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会五种公众参与的具体形式。第六，明确了征求公众意见的时间和期限，要求建设单位必须在环评文件报送审查之前，征求公众意见的期限不能少于10日。第七，信息公开三阶段的要求:在环评开始阶段建设单位应当公告项目名称及概要等信息;在环评进行阶段，建设单位应当公告可能造成环境影响的范围、程度以及主要预防措施等内容;在环评审批阶段，环保部门应当公告已受理的环评文件简要信息与审批结果。第八，为保证公众参与的有效性，明确要求建设单位应当在报审的环评报告书中附上对公众意见采纳或者不采纳的说明。暂行办法同时还对编制和审查各类开发建设规划如何征求公众意见做了相应规定。

2007年4月，国务院颁布了《政府信息公开条例》，将于2008年5月1日起施行。该条例对我国各级政府信息公开的管理体制和机构、信息公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障措施等做了全面的规制，首开我国政府信息公开立法的先河。几乎与之同步，国家环境保护总局也于20C7年4月颁布了《环境信息公开办法(试行》>，也将于2008年5月1日起施行。

①《环境影响评价公众参与暂行办法》是我国环境保护领域第一部公众参与的部门规章,是中国公众参与立法的一个尝试尽管该办法还只是在环境影响评价领域确立了公众参与的权利和具体程序但对于公众参与在其他环境保护领域制度必将起到积极的推动作用。

②笔者注意到,这是继2007年4月国务院颁布《政府信息公开条例》之后政府部门发布的第一部有关信息公开的规范性文件也是我国第一部有关环境信息公开的综合性部门规章。国家环境保护总局在《政府信息公开条例》颁布后第一个做出反映，一方面体现了环境主管部门推进环境保护公众参与的决心另一方面也体现了环境信息公开的迫切性。法共五章29条，首次全面地明确了信息公开的主体和范围，规定了环境信息公开的方式，规定了环境信息公开的责任，为公众参与环境保护提供了前提和基础。

4.环境保护政策性文件层面。不少政策性文件对公众参与环境管理作了规定。这里仅列举几例。1993年6月，国家环保局与国家计委、财政部、中国人民银行联合颁布《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通失知〉，其中明确规定公众参与是:〈环境影响评价报告书》中重要内容，要使可能受影响的公众和社会团体的利益得到考虑和补偿，提出了在环评工作中公众参与采用的方式和形式。2005年颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定〉对发挥社会团体的作用、推动环境公益诉讼、公开环殖信息和强化社会监督等方面都有明确的规定

5.其他法律规范层面。2000年全国人大通过的《立法法》第34条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第58条规定:“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”2001年国务院发布的《行政法规制定程序条例》矛和〈规章制定条例例〉规定:政府部门起草行政法规和规章，应当深入调查研究，通过书面征求意见及召开座谈会、论证会和听证会等多种形式广泛听取有关公民、组织的意见;规章草案直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，且有关机关、组织或公民对其有重大意见分歧的应当向社会公布，征求社会的意见，起草单位也可举行听证会听取意见行政法规、规章起草完成后，法制机构应将其送审稿发送有关组织和专家征求意见，重要的行政法规送审稿可向社会公布征求意见。以上有关公众参与法律、行政法规规定是环境立法参与的重要法律依据。

纵观我国有关环境保护公众参与的有关法律规范从制度层面分析，大致可得出如下整体判断:宪法与环境保护基本法对于公众参与制度已有一些原则性规定，公从参与已经成为环境法的基本原贝IJ之一，其它单行法、法规、规章中亦有公众参与的相关规定。尤其是〈环境影响评价公众参与暂行办法》、《环境信息公开办去(试行）两个专门针对公众参与的部门规章的颁布确立了在环境影响评价领域的公众参与制度和公众环境信息知情制度，尽管仍然需要在实践中进一步发展完善，①但毕竟有了一个良好的开端，对促进我国公众参与和环境法治建设进程具有里程碑式的重要意义。同时，环境保护公众参与的专门法规《公众参与环境保护办去》正在酝酿起草。可以说，我国环境保护公众参与法律制峻已初步建立。

(二)环境保护公众参与实践绩效述评

在学术理论界，对环境保护公众参与的理论探讨方兴未艾，社会各界也对此给予广泛关注。例如，笔者通过网络检索“中国期刊全文数据库”,依次输入关键词“环境保护”、“公众参与”，再设定检索时间段‘2000年一2007年”，可得检索结果740多篇文章，其中包括学术期刊刊发的有关公众参与环境保护的学术研究成果也包括非学术期刊刊发的新闻报道、时政评论类文章。由此可见，公众参与环境保护既是近年来学界讨论的热点问题，也是社会各界关注的热点问题之一。

在环境立法公众参与的实践中，首先，作为公众利益代言人的各级人大代表近年来陆续提出一些有关环境立法的议案，从而启动环境立法程序;其次，环境立法听证、立法调研、立法座谈会、立法论证会、网络征求公众意见甚至全民讨论等多种形式的公众参与环境立法活动逐步发展。一些省市建立了公开征求意见制度，将环境法规草案及有关立法说明资料寄发给有关机关、团体、企业事业单位和专家学者征求他们的意见;有的省市从高等院校、科研单位及司法部门中聘请法学专家担任常委会立法顾问，邀请他们参与立法。尤其值得一提的是，2007年8月召开的十届全国人大常委会第二十九次会议决定将国务院提请审议的水污染防治法(修订草案)全文向社会公布，广泛征求公众意见，这是我国建国以来第一部真正意义上的环境保护类法律草案面向全民公开征求意见，开我国环境保护领域民主立法、科学立法之先河，必将对推动环境立法的民主化进程起到积极的示范作用。

在环境行政决策公众参与的实践中，在一些对公众环境利益有重大影响的环境事件中，公众的参与直接影响了政府的决策行为甚至影响到一些行政法规规

①正如国家环境保护总局副局长潘岳先生所言,《环评公众参与暂行办法》和《环境信息公开办法(试行)》之所以叫“暂行’和“试行”，正说明这是一项边实践边修改.边探索边提升的工作需要社会各界不断给予批评与建议。

②今年入夏以来太湖、滇池的蓝藻接连爆发,标志着我国水污染进入密集暴发阶段促便(水污染防治法(修订草案）被送入立法程序的快速通道2007年9月5日全国人大常委会向全社会公布了《水污染防治法（修订草案)》,广泛征求意见这是我国继合同法、物权法等法律之后第15部面向全社会公开征求意见的法律草案也是建国以来第一部真正意义上的环境保护类法律草案面向全民公开征求意见章的修改，为环境决策提供了重要支持。

在环境行政执法方面，公众参与亦发挥了积极的作用。比如，因企业环境信息公开不符合要求、公众对项目造成的环境影响不满意等原因，2006年一年中国家环保总局对总投资达1600亿元的43个火电、化工、公路、铁路等项目的环境影响评价文件不予受理，消解了大量社会矛盾和环境安全隐患。

总体分析，我国环境保护公众参与取得了一定的绩效。相关法律制度初步建立;公众参与开始逐步进入环境立法、环境决策、环境执法等领域尽管上述实例只是作为典型个案，不具有普遍性和代表性，但反映了公众环境意识开始觉醒，环境保护公众参与在实践中迈出了可贵的一步。

二、我国环境保护公众参与制度缺陷之分析从法学基本理论出发，法律制度的生成需要具备一些基本要素：（1)确定性一有明确的权利义务主体、权利义务内容、行为方式和程序要求等；（2)可行性—可在实践中运行并诞生效果;(3)可预测性一行为人可根据法律预测行为后果和法律责任；⑷可救济性一权利人的权利受到侵害时有具体的法律救济措施。12借鉴西方发达国家经验，结合我国环境保护公众参与制度建设的现实考察，我国环境保护公众参与作为一项环境基本法律制度，尚存在诸多不足，需要不_口以完善。

 （一）　人立法价值趋向考察公众参与环境保护缺乏权利基础，立法指导思想滞后

按照公民环境权理论，参与权是公民环境权的一项子权利。西方发达国家已普遍在宪法上确认公民环境权，而我国宪法并没有将公民环境权作为一项基本的公民权利明确加以肯定;由于缺乏根本法的权利来源依据，环境基本法及单行法也相应地没有将公民环境权作为公民的实然权利，公众参与因之缺少法律上的权利基础。“权利没有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行使’。131按照法理学原理，权利和义务是法的核心内容也是法学的基本范畴，权利义务对等是法的本质要义和本质。我国环境立法充满政府管制色彩，过多强调公众保护环境的义务，而忽视了公民的环境权利和参与决策权利;过多强调环境监督管理机关的权力，而忽视了其应负的义务和责任，从而使引入公众参与的法律程序受到阻碍。

在立法指导思想上，公众参与仍以“末端参与”为主导，缺乏“源头参与”的原则规定。现行环境法律关于公众参与的规定基本上是对环境污染和生态破坏发生后的参与即末端参与。如《环境保护法》第6条:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定就是典型的末端参与。在实践中，公众也主要是针对污染、5皮坏环境行为发生后，危害到自身利益时通过检举、诉讼等方式来维护自身的权益。环境问题具有的危害的滞后性和不可恢复性等特点，这种末端参与不利于及时有效地防止环境纠风和危害，这与公众参与制度设计的目标相去甚远。

(二)从立法技术分析，公众参与环境保护的规定较为零散，且存在简单重复，缺乏系统性

现有公众参与环境保护的规定没有集中起来作专门、统一的法律规定，而是都散落在环境基本法和一些单行法律法规中。作为单行法，应该是对基本法所确定的环境保护基本原则进行细化的、具体的制度设计，而我国的环境基本法和单行法对公众参与的立法方面存在简单重复现象，比々如〈大气污染防治法》、《水污染防治法>对公众参与的规定仅仅是对《环境保护法》基本精神的重复再现。

(三)从法律制度的应然逻辑构成分析，公众参与环境保护法律制度不健全、不完善甚至付之阙如

笔者认为，环境保护公众参与法律制度的应然逻辑构成应当包括环境信息知情制度、环境立法参与制度、环境行政参与制度、环境司法参与制度，以及出于保障上述制度实施的程序保障制度。以上制度中，环境信息知情制度在不久前颁布的《环境信息公开办法(试行)>(将于明年5月1日起正式施行冲已有了较充分的制度设计。相较而言环境保护公众参与的其他各项制度或不全面、不充分，或彼此呼应不足甚至存在制度缺失，具体表现在：

首先,环境立法参与途径狭窄程序尚不完善。一部好的法律应该是一种“公共产品”，应当具有广泛的民主性和公意代表性。由于环境的毋庸置疑的公共属性环境法对社会公众切身利益的影响往往比其他法律涉及的领域更宽、范围更广、意义更大，也更需要公众参与到立法和法律实施过程中来。通过对我国环境立法公众参与制度的考察，不难发现，尚存在以下主要问题：（〗提起立法议案的主体范围较窄。根据我国宪法和人大组织法的规定，从公众层面讲现阶段，只有人大代表有‘提案权”，即提起环境立法动议的权利，公众、社会团体没有立法动议权。公众参与立法的程序不完善。法律规定了立法公众参与的多种形式，但无论是征求公众意见、立法调研、立法座谈会、论证会、听证会或全民讨论大部分公众参与程序都是任意性规定，不是强制性程序，是否采取属于立法机关或行政机关自由裁量权的范围，实际运行比较随意。以行政立法听证会为例听证会召开与否主要由行政机关或部门自由决定;行政机关自己请代表听证、自己主持听证会、听证过程保密等行为普遍存在，公众参与的自愿性、广泛性、代表性不能得到保障。

再次，环境行政参与制度仍需完善。我国《环境影响评价法》及与之配套的《环境影响评价公众参与暂行办法》中规定了较为具体可行的公民参与环境行政决策制度。《环度影响评价法》中关于公众参与的规定存在范围不清晰、途径不明确、程序不具体、公众难以操作的缺陷。《环境影响评价公众参与暂行办去》对以上缺陷做了较大的补正，但仍然存在不足，突出表现为未规定相关的法律责任，在遇到违反有关规定的情形下贝IJ无相应的强制性措施来保障义务的实现。总体来说仍需在参与范围、参与程序等方面加以完善。另一方面，环境行政参与在很大程度上仅限于环境影响评价，覆盖领域很不全面。如在环境管理其他重要方面如环境标准的制订、许可证制度等方面，公众参与则颇显不足。环境保护的其他单行法如《水污染防治去》、《环境噪声防治法》等，仅仅规定了单位和个人检举和控告相关污染的权利，而且对于公众如何实施检举和控告的权利，则无相关的法律规定。

最后，环境司法参与制度中没有确认环境公益诉讼制度。在权利救济方面，环境侵权与传统的侵权有很大的不同，即群体性、无以恢复性、长期性、破坏性仅仅依靠国家机关维护这样的公共利益是远远不够的。目前我国公众只能对影响自己的环境权益提起诉讼而对于损害一定的公共利益的，公众不能提起诉讼这极大的限制了公众参与的司法路径。在环境刑事诉讼方面，公民能否就环境利益遭受损害的情形提起刑事自诉，也是一个值得探讨的问题。

(四)从公众参与的路径分析，主要是政府主导下的参与

我国的公众参与不像西方国家主要是‘自下而上”的方式，而大多是政府主导下的“自上而下”的形式。这种公众参与的方式缺乏系统性和持续性，而且参与程度和参与效果很大程度上受主管的行政部门的态度决定。另外，这种政府主导下的公众参与，如不涉及自己的根本利益公众很难把自己的独立立场充分地表达出来，从而很难实现真正意义上的公众参与对政府决策和政策执行的有效监督。

在政府主导的模式下，非政府环保组织的影响力极为有限。从国外环保的经验看，社会组织特别是非政府组织在环境数据调查、立法建议、环境政策监督等方面的发挥了重要的作用，非政府组织已成为公众参与的一种有效的组织方式。我国目前还没有专门的有关环境保护非政府组织的法律规范，环保NGO的法律地位缺失，政府主导色彩浓厚。《中国环保民间组织发展状况蓝皮书〉显示，我国现有的2700多个环保民间组织主要有4类即由政府部门发起成立、民间自发成立的草根环保组织、、学生环保社团、港澳台及国际环保民间组织的分支机构等。这些组织中由政府扶持的官办型民间组织占49。9%,由民间人士发起成立的“草根组织”仅占7.2%。其中76.1%的环保民间组织没有固定经费来源。丨4。

三、国外环境保护公众参与的主要经验借鉴及我国的选择

（一）西方发达国家环境保护公众参与的主要经验

在西方发达国家，公众参与在环境保护中占有极其重要的地位相关法律制度也较完善。其中以美国、日本、加拿大、法国等国为典型。考察以上国家环境保护公众参与的立法和实践，其主要经验有：

1. 立法确认公民环境权通过立法将公民环境权细化、具体化和制度化，以保障公众参与的实现。即，以公民的实体环境权为前提和依据，将其细化为程序性环境权，如环境知情权、环境参与决策权和获得司法救济权等，以此作为实现公民实体环境权的有效途径。

2. 环境保护公众参与的途径和形式比较完备。公众参与环境保护的途径和形式一般分为两种类型:一类是法定的或主要由政府提供的途径和形式。大致有但不限于下列方式:召开环境事务审议会、咨询委员会、非正式小型聚会、一般公开说明会、社区组织说明会、公民审查委员会、听证会等;组织和鼓励环境科学技术方面的研究;推行生态标志、绿色产品;在环境影响评价中征求公众意见;在有关环境问题的政府管理机构、决策机构中给公众代表提供一定席位等等。另一类是非法定的或主要由公众自己选择的途径和形式主要是指公众自身的群众组织或环境保护的民间团体自主的展开一系列活动参与环境保护，如有关环境保护方面的宣传、教育、信息交流、科学技术研究、监督检举、起诉、咨询、调查研究等。

3.公众参与环境决策的机制健全。通过参与环境影响评价等环境事务活动，实现公众决策参与。发达国家普遍建立了比较完善的公众参与环境影响评价活动的制度，对公众参与的内容做出了明晰的程序性规定比如:在听证前先向公众公开环境影响评价报告书、说明书等文件，保证公众对听证内容有全面的了解并有充足的时间来准备意见;随后正式举行环境影响评价听证会或审议会，邀请公众参加会议，如实记录公众的意见反馈，回答公众的质询听取公众的异议最终在环境影响报告书或审议中充分反映公众的意见特别是不同意见15

4环境信息公开制度较为完善。确认环境知情权是公众的基本权利;对政府和企业公开有关环境决策和管理、环境问题状态等信息的范围做出明确界定，信息公开范围广泛;规定了环境信息公开的方式，公众可以依一定程序申请获取相关环境信息，政府和企业负有环境信息公开义务;公众在环境知情权受到侵害的情形下，可依一定的民事、行政程序主张对权利的救济。

5. 确立了民间环保团体在环境保护中的法律地位许多国家法律都规定了公民有权依法成立旨在保护环境的社团组织，即民间环保组织。这些社团组织代表了各自群体的环境利益，较个体公民相比，社团组织拥有从事环境保护活动更大的优越性和更强的能力比如其掌握更多的环境信息、科技手段和专业知识可以及时通报环殖消息和提供技术咨询，还可以为受到环境侵害的公民提供法律上的咨询和帮助，帮助公民维护自身的合法环境权益。此外，这些组织还能够以公众代表的身份与国家或地方政府进行环境事务方面的有效合作，充分的参与到环境保护的决策过程中去，协助政府制定环境政策、方案、行动计划以及相关规范，并敦促和监督这些政策、方案、计划和规范的实施，在各国环境保护运动的实践中都展现出巨大的能量。

6. 保证公众提起环境诉讼，维护其合法环境权益。环境诉讼是公众参与环境保护的一种重要方式，特别是当政府机关不履行环境立法规定或从事违法行政行为时，由公众提起环境行政诉讼往往要比建议、申诉、抗议、示威、游行等形式更为有力。

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按照国务院纠风办、国家环保总局，省、市政府纠风办关于开展民主评议行风工作的统一部署，在市政府纠风办、市监察局和评议组的具体指导下，从6月20日至11月底，全市环保系统以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以认真学习贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神为动力，以加强党的执政能力建设为标准，以“建一流环保队伍，创一流环保业绩”为目标，高标准、严要求，扎扎实实地开展了“动员准备”、“自查自纠”、“组织评议”、“整改”、“总结”5个阶段的民主评议行风工作。经过大家的共同努力，这次民主评议行风工作取得了明显的成效，基本达到了预期目的。根据行风评议领导小组的意见，我主要讲三个方面的问题：

一、基本做法

1、精心组织，周密部署，切实加强领导。

市环保局党组对这次行风评议工作极为重视，严格按照国务院、国家环保总局和省市政府的要求，精心组织，周密安排，确保了行风评议健康开展。一是党组把这次行风评议工作作为加强党的执政能力建设，提高党的执政水平，促进工作上新台阶的一次重要机遇，认真加以重视，并列为今年机关作风建设的重中之重，以高度的政治责任感、足够的领导精心和良好的精神状态开展工作。党组多次召开会议，适时研究解决行风评议工作中的重点、难点问题。二是成立了强有力的领导机构。由我任组长，局领导班子的其他同志为副组长，各部门负责同志为成员，组成市环保局行风评议领导小组。成立行风评议办公室，由纪检组长任主任，从处室抽调5位同志组成办公室，负责行风评议的日常工作。设立了专门办公室，拨出了经费，购置办公设施，确保工作的正常运行。县区环保局也都相应成立了以“一把手”为组长的行风评议领导小组及下设办公室。三是按照要求，在行风评议开始前，党组初步征求各方面的意见和建议，经认真分析，结合实际，制定了《关于开展民主评议行风的实施意见》、《实施细则》，明确了评议的指导思想和目的，评议的组织领导和方法，评议的内容、评议的步骤和每个阶段工作的具体要求。四是召开全系统民主评议动员大会，动员会上，要求全市环保部门要提高认识、端正态度，精心组织好民主评议行风各项工作，务求取得实效。会后，县区环保局进一步广泛、深入动员，解决干部职工对行风评议的思想认识问题，为整个民主评议行风工作奠定坚实基础。五是全市环保部门积极配合评议组明查暗访，不掩丑，不护短，及时、全面提供材料，如实反馈情况，协助评议组召开座谈会、个别访谈和问卷调查。六是市纠风办、监察局和评议组指导有力，帮助具体。评议组的同志不辞辛苦，认真履职，深入实际，调查研究，严格把关，加强指导，确保行风评议健康开展。

2、充分发扬民主，广泛征求意见。

全市环保部门坚持把发扬民主、走群众路线贯穿行风评议的始终，多渠道、多形式广开言路，诚恳倾听群众意见，自觉接受群众评议，发挥群众民主监督作用。一是向社会进行公开。市局分别在玉溪电视台、玉溪日报上向社会公开承诺服务标准和行风建设目标，县区环保局“一把手”也通过当地新闻媒体向社会做出了公开承诺，将民主评议行风工作置于社会监督之下。二是广开言路，征求意见。采取发放《问卷调查表》、设立公开“征求意见箱”、专线举报电话、召开座谈会和个别走访等形式，广泛征求社会各界和广大群众的意见建议。易门县分2个组，由副局长带队，主动深入到4个乡镇10个村委会的企业、农村群众中走访座谈，倾听群众对环保工作的意见建议。全市共发放问卷调查表2960份，公布举报电话14部，设立意见箱14个，召开各类座谈会71个、1448人次，走访企业117户，提出意见建议244条。三是如实反馈意见。党组高度重视意见建议的收集、梳理、反馈工作，和评议组的同志一起将收集到的意见和建议，通过召开部门负责人会议如实进行了反馈，有针对性地帮助干部职工加深对问题的认识、端正态度、正确对待意见和建议。

3、找准切入点，认真自查自纠。

党组始终把认真搞好问题剖析作为防止行风建设走过场的关键环节来抓，从讲大局、讲政治的高度，运用“自己找、群众提、互相帮”的方法，集中时间、集中精力，进行了认真的自查自纠。主要坚持“六个结合”，重点开展了“九查九看”。“六个结合”即：一是与全面落实党风廉政建设责任制，进一步推行政务公开、办事公开相结合；二是与落实行政许可法，转换机制、转变政府职能相结合；三是与整顿违法排污企业，保障群众健康专项行动，检查督促部门各项业务工作相结合；四是与整顿机关作风，完善落实部门各项规章制度工作相结合；五是与精神文明建设、实施“云岭先锋”工程和开展“创模”、“创优”工作相结合；六是与践行“立党为公、执政为民”，创建群众满意的服务部门相结合。“九查九看”即：一查政治纪律，看是否坚持民主集中制，做到令行禁止；二查执法行为，看是否做到依法行政、严格执法，秉公执法；三查廉洁自律，看是否有吃、拿、卡、要及有悖财务管理制度等违纪问题；四查工作作风，看是否勤政为民，密切联系群众，求真务实；五查运行机制，看是否做到政务公开、规范高效、方便群众；六查服务质量，看是否有生、冷、硬、推的现象发生；七查言行举止，看是否文明执法，礼貌待人；八查制度建设，看是否做到制度健全，全面落实，确保政令畅通；九查工作实绩，看是否真抓实干，有无纸上谈兵，欺上瞒下现象。

通过认真查找和深入剖析，问题找得更准，认识更加深刻。经过充分听取意见和自查，找出了全市环保系统存在的主要问题，主要表现在理论学习抓得不紧，深度不够；环境保护法律法规宣传力度不够；机构不健全，管理制度不够完善；环境监管和执法力度不够；党的建设抓得不力，廉政建设方面还存在差距。由于各级环保局自查态度认真，问题找得准，剖析较深刻，查找出的主要问题和行评组在7个县区、市局明查暗访、调查收集的情况基本一致。

4、注重实效，积极整改。

针对各方面的意见建议和自查中发现的问题，突出重点，注重实效，边评议边整改。一是健全完善管理制度和工作程序规范。市局进一步完善了《关于执行基层党组织建设目标责任制的实施意见》和《关于执行党风廉政建设目标管理的实施办法》；根据国家环保法律法规和政策规定，进一步研究提出了一些管理服务工作的行为规范，如建设项目审批的申请、公示、审批的报告书（表）等制度。江川县重新建立了班子议事、职工学习、工作纪律、财务管理等方面的20项制度，峨山县针对工业企业需要进一步加强整治的实际，制定了定员联系制度、夜巡制度和责任追查制，并把环保工作规章、工作程序编制成册，人手一份，开展对照检查。华宁、新平加大来信来访工作力度，建立了首问首办责任制度。二是加大了政务公开力度。在原来政务公开的基础上，对建设项目审批、“三同时”验收、排污费征收等方面进一步扩大了公开的内容、范围。三是强化依法行政、依法执法的力度。对建设项目严格执行了《建设项目环境保护管理条例》的规定，坚决抵制来自各方面的说情，实行了“一票否决制”；对未办理环评手续擅自开工的或厂址选择不合理的项目，一律责令停止生产建设；在例行环境监测、突发性污染监测等方面进一步提高了工作效率和服务水平，为管理部门决策提供了科学依据。市局配制了1000顶帽子、衣服和袖套各500套下发澄江、江川、通海、华宁四县，由各县共聘请254名环境监护员，加强对“三湖一海”周边环境监管。华宁县全面转变建设项目环境保护管理方式，由单一的执法型管理向全程的服务型、管理型、执法型转变，增强了工作的针对性、实效性和可操作性。易门县对城区固体废物污染和6户企业不同程度的水、气、尘污染问题，及时进行调查，提出了意见，并限期整改。行风评议期间，组织县区环境执法人员开展了打击环境违法行为、保障群众健康的环境专项行动，共检查企业993户，查处违法排污企业71户。按照国家《排污费征收管理使用条例》的规定，截至11月底全市共征排污费达905万元，创历史最高水平。

二、主要成效

今年的民主评议行风工作取得了阶段性成效，主要体现在以下几个方面：

1、检验了全市环保系统抓行风工作的成效，总结了经验，增强了信心，增添了干劲。自98年成立玉溪市环保局以来，局党组始终把行风建设摆在突出位置，以“建设一流环保队伍，创一流环保业绩”为目标，以“内强素质、外塑形象”为主旨，狠抓行风建设。全市环保系统相继制定和实施了一系列的规章制度、相关执法文书，完善执法程序、规范执法行为，不断强化环保监管。全面推行政务公开，对内严格要求依法行政，对外把国家环保法律法规、政策、程序、标准等项规定向群众张榜公布。在建设项目管理中，实行“一个窗口集中受理，审批和验收两权分离，办事程序、审批结果公开，有关处室集中预审、专家评审相结合”的审批制度，重大建设项目审查委员会终审决定的审批制度。全系统认真落实排污费“收支两条线”的管理制度，加强了行政收费和罚没收入管理，为预防和整治执法不廉行为作出有益探索。从今年民主评议行风工作情况看，群众对全市环保系统行风建设成效是肯定的。市行评组随机发放社会问卷调查综合满意率为99%，市、县区向社会和干部职工发放问卷调查综合满意率为97%。

2、通过民主评议行风渠道，结合专项整治和环境案件查处，进一步推动了“热点”、“难点”问题的解决，促进了社会稳定。民主评议行风工作开辟了民主监督渠道，使广大群众有机会对管理者的执法行为和行业作风进行监督评议，并提出改进意见。评议组把调查中发现的问题，及时反馈给被评单位，促使被评单位改进工作，逐步缩小与群众需求的差距。在评议中市、县区先后对群众举报的红塔区贾井村委会村民饮用水受污染、峨山县昔古牙村委会人蓄饮水受污染、通海县玛钢厂排放烟尘、粉尘污染周边村民、玉元高速公路新平县境内路段路基下方被非法采沙严重威胁公路交通安全、通海县昆通钢铁有限公司因污染纠纷导致部份村民围堵企业等违法违纪行为进行了查处。市县组织人员对澄江、江川、通海、华宁县湖泊水污染防治工作进行了专项督促检查；组织开展整治违法排污企业，保护人民群众身体健康的环保专项行动；以红塔区、峨山县为重点，多次对炼铁行业进行专项整治行动和专项执法检查；在全市开展了放射源专项清查工作，等等。及时认真地解决人民群众关心的、亟待解决的环境污染热点、难点问题。截至11月底，全市共查处各类案件399件，其中日常污染投诉346件，查处340件；市长热线交办8件，查处8件；上级交办2件，查处2件；调解污染纠纷40件，成功调解38件；污染事故发生3起，处理3起。这些“热点”问题的解决，体现了民主评议行风工作的实效性，进一步提升了环保系统的行业作风，树立了政府形象，增强了广大人民群众同党和政府的血肉联系，为我市改革、发展、稳定提供了重要保证。

3、坚持“两手抓、两不误、两促进”。

环保局是主管全市环境保护工作的政府工作部门，履行国家有关环境保护的政策、法律、法规的实施，维护和综合整治环境的各项任务，工作十分繁重。在行风评议期间，党组统筹兼顾、妥善安排，坚持“两手抓”，正确处理当前工作与行风评议的关系，确保行风评议与当前工作两不误，两促进。全市环保部门在按照上级的要求，以积极认真的态度，高标准、严要求，扎扎实实地开展好行风评议的同时，以行风评议为动力，进一步更新观念，转变作风，提高效率，较好地完成了各项工作任务。特别是紧紧围绕年初确定的“三湖一海”水污染防治、创建国家环境模范城市、建设项目环境管理、自然生态环境保护与建设、环境执法、环境保护宣传教育，以及环境监测与科研等几项重大工作上，狠抓落实，使全市环保工作得到整体推进。年内以“三湖一海”为重点的水污染防治工程在建项目9项，正在开展前期工作的项目31项，完成项目4项；编制完成了抚仙湖东岸和南岸污染治理工程可行性研究报告；加快了利用日本国际协办银行贷款抚仙湖水污染防治工程项目前期工作，完成了项目预评估和项目环境影响报告书的审查复函；完成了玉溪市“创模”规划和四个专项规划，以及“创模”资料的收集、整理、归档和申报材料准备工作；严把建设项目选址关，环评和“三同时”制度得到有效落实，否决了7个不符合产业政策和选址不符合要求的项目，对82个新改扩建项目进行了环保审批，依法关闭淘汰污染严重的小炼铁高炉7座，停产9座，取缔土法炼结炼铁企业9户，责令停建停产15户未办理环评手续擅自开工建设和办理环评手续未达环评要求的企业；大营街、龙泉镇通过了创建全国优美乡镇的省级考核验收，完成向国家申报工作，积极推进了北城等16个创建省级生态乡镇工作；完成了97个环评项目编写、5个环保现状评价报告和9个环境工程项目的前期可研初级的编制，以及6项环境科研专项报告。

4、制定了整改措施，明确了整改重点。

整改是行风评议的重要阶段，是确保行风评议工作不走过场的有效保证。在行风评议中，社会各界和行评组对环保部门提出了244条意见和建议，党组认真进行了梳理和分析研究，制定了整改方案和整改措施，并明确了责任人。这次行风评议整改的重点措施主要有以下几个方面：

（1）进一步实行行风建设责任制。建立行风建设长效机制，将作风建设持续、深入开展下去。实行一把手负总责，分管领导具体负责，其他领导分工负责制。把行风建设的成效、社会满意的程度，作为评定我们工作政绩、水平、能力的重要内容之一。今后，要把行风建设纳入目标管理，纳入干部职工年终考评。

（2）加强理论学习，提高思想素质和工作能力。要进一步增强学习的自觉性、主动性，加强学习的系统性，全面完整地把握先进理论的精神实质，不断提高干部职工的思想素质和理论修养，牢固树立科学的发展观，落实正确的政绩观，认真研究人与自然和谐的问题，增强工作的责任感和紧迫感。要加强经济、科技、法律、业务等方面知识的学习，强化干部职工的业务知识培训，准确掌握相关的环保法律法规和政策，熟练掌握工作中的各项专业技能、技术和工作程序。要进一步坚持和健全学习制度，采取自学与集中学习相结合的办法，搞好理论研讨，组织好职工学习，形成浓厚的学习氛围。

（3）加大执法力度，严格依法行政。进一步规范、完善以建设项目环境影响评价制度，“三同时”审批和验收制度、行政处罚制度、排污收费制度、现场监理制度、廉政准则等为核心的行政行为和执法行为，强化内部制约机制；以政务公开和接受新闻舆论监督为重点的外部监督机制。

（4）狠抓各项制度、措施的落实，把对各项制度的执行情况的检查、跟踪督查作为一项经常性的工作来抓，严格执行《云南省公务员八条禁令》、《全国环保系统六项禁令》和《环境监察人员“六不准”》的规定，加大查处力度，对违纪违规行为严肃查处。

（5）进一步加强环保宣传工作。要扩大宣传面，丰富宣传内容，改进宣传方式。定期召集重点排污企业进行培训，宣传环境保护的意义、企业应尽的义务、环保法律法规、政策及相关环保知识；加大对农村群众的宣传教育，从提高农村群众的环保意识、改善农村环境、控制面源污染等方面进行宣教；抓紧对学校学生的宣传教育工作，做好环保教科书的编写工作，采取了多种方式加强对学生的环保教育。

（6）加大执法力度，搞好环境监管。进一步加强对污染排放企业的监测管理，抓好跟踪问效，对违规违法企业跑、冒、滴、漏、偷排、偷放的，发现一起严肃查处一起，绝不姑息迁就。要加快“三湖”治理，认真抓好、解决好人民群众关注的环境难点、热点问题，履行好环境监管职能。

三、存在的问题和下一步工作意见

这次行风评议取得了一定的成绩，但不能估计过高，要清醒地看到，与上级组织以及广大群众的要求相比，还有一定差距。主要表现在对存在问题进行理论思考上还不够深刻；整改措施也还有不够完善、不够全面的地方；有的整改措施的落实，还存在一定的难度。行风评议工作虽然暂告一段落，但行风政风建设是一项长期的工作，必须坚持不懈，并成为每一个干部职工的自觉行动。我们将进一步抓好各项整改措施的落实。

当前，要着重抓好以下工作：

第一、切实抓好四中全会精神的学习。党的十六届四中全会是搞好行风建设的指导思想，行风建设则是实现提高执政能力的有效途径。要深刻学习领会四中全会精神，进一步加深理解和认识。四中全会从时代和战略的高度，全面分析了当前的形势和任务，着重研究了加强党的执政能力建设的若干重大问题。我们一定要学习好、理解好、宣传好、实践好其精神，坚持不懈地按照关于加强党的执政能力建设的《决定》要求，加强行风建设。在学习中要做到“四个紧密结合”，即：学习四中全会精神与学习邓小平理论、“三个代表”重要思想紧密结合；与传达学习中央经济工作会议精神紧密结合，与贯彻落实科学发展观、正确政绩观紧密结合；与落实市委提出的“生态立市”发展思路紧密结合，在环境执法、污染控制措施、环境影响评价服务、环保宣传教育、环保队伍建设等方面下功夫，全面加强行风建设，推动整改措施的深入落实。通过学习，使广大干部职工努力争做促进人与自然和谐、经济发展和人口、资源、环境相协调的模范，全心全意为人民服务的模范。

第二、巩固行风评议成果，狠抓整改落实。要认真总结和发扬行风评议的成功经验，使之经常化、制度化，并持之以恒地坚持下去。要围绕群众反映的问题，集中精力，下决心一项一项地抓，一件一件地改。对暂时难办到的也要实事求是，努力创造条件加以解决。对已经整改的工作，要防止反弹。总之，对行风评议中群众提出的意见，要经常对照检查，警示自己。要把治标和治本结合起来，通过健全制度、完善机制，巩固和扩大整改的成果。

第三、要把行风建设作为今后的一项重要工作抓紧抓好。行业作风是党风、政风的重要组成部分和直接体现。行风的好坏、办事效率的高低、服务质量的优劣、廉政勤政的程度，不仅与全面履行职能，提高整体素质，树立环保良好形象息息相关，而且直接影响党和政府在人民群众中的形象和威望。我们一定要站在实践“三个代表”重要思想的高度，站在全面建设小康社会的高度，站在加强环保队伍建设、塑造廉洁勤政、务实高效的机关形象的高度，充分认识行风建设的重要性、必要性，增强紧迫感和责任感。按照“把风气搞正、把作风搞实、按规矩办事”的要求，努力树立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的机关形象，把加强行风建设放在更加突出的位置，切实抓紧抓好行风建设，努力开创行风建设新局面。

第四、以行风建设为动力，全面完成各项工作任务。这次行风评议成效明显，我们要认真总结经验，把行风评议中思想上、作风上的收获转化为工作中的实际行动。坚持和发扬行风评议精神，以行风评议为动力，进一步解放思想，更新观念，加强学习，努力提高广大干部职工的整体素质，紧贴市委、市政府的中心工作，以及全市环保工作重点，充分发挥每个干部职工工作的积极性、主动性和创造性，在贯彻落实国家环境保护法律法规、政策，以及维护和综合整治环境上狠下功夫，出色地完成各项工作任务。

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[论文关键词]环境司法；环境司法保护；司法建议；环保法庭

一、环境司法保护的概念

环境司法保护是指包括行政主管机关、公安机关、检察机关和审判机关在内的国家行政、司法机关，根据各自法定职责以行政执法、立案侦查、提起公诉、审判和执行等形式，依法保护国家环境的行为。环境司法保护的目的，就是通过我国司法部门的有效审判或者作为最大限度地惩戒破坏环境的行为，减少环境问题，或者使已有的环境问题逐步得到缓解和解决。我国环境的司法保护，在实践中根据受案范围划分为民事诉讼司法保护、行政诉讼司法保护、刑事诉讼司法保护三种类别。

二、环境司法保护现状中的一些问题

环境司法保护，还必须取决于整个国家和社会所构建的环境保护系统、保护机制的配合与完善。目前，我国环境司法保护还面临着许多问题：

第一，与立法的配套衔接还有待加强。首先，保护环境法律系统复杂，且实施细则较为庞杂，总体而言较民法、刑法等部门法的发展落后。目前《环境保护法》还是1989年通过并实施的，对于当前社会发展很多具体的操作已不再适应，2012年出台了新的修正案草案，希望能够尽快正式出台。

第二，司法队伍建设不足。环境问题不仅仅依据法律作出审判即可，而是涉及到了具体的环境标准、相关部门的监测数据、污染源鉴定、损害评估。走到审判的环节后，对法官提出了较高要求，不仅要考量各项指标，对于具体的污染范围造成的损失都需要专业的鉴定机构出台建议，这对于基层法院尤其是基层法官而言具有很大的挑战性，其基层条件艰苦，很多环境污染的案件还是跨区域作业或犯罪，往往鉴定机构的意见就是决定性的证据，这决定了当事人是否在具体案件中应当负起责任，同时还在判决中面临着平级单位的行政干预。在环境民事案件中，赔偿损失的诉讼请求得到支持的多，意味着法官对于环境污染和生态破坏所可能造成的不可逆转的后果认识不足，对于环境民事纠纷兼具个人私益与环境公益的性质不明，对于如何维护正常的环境法律秩序的后果还缺乏深刻的理解和把握，法官的司法能力问题再次凸显。

第三，进入审判程序难。如对于毁坏林木等行为，要根据损坏数量或者平方米来选择是否进入刑事诉讼，对于损害额度较小的行政机关就可以进行处理，很容易出现多头并管的现象。现实生活中，某些案件就消化在了行政系统内部，真正走入刑事侦查、刑事诉讼的少之又少，据环境部的全国环境统计公报，2008年环境司法案件判决的只有2件，2009年只有3件，2010年只有11件，再后面就没有了公开的信息。这也说明了环境信息的公开透明行政机构并没有持续的有效作为。对于环境保护信息不能公开，会更容易造成环保案件的不重视。环保部门若不主动移送那些应当移送的涉嫌犯罪案件，检察机关很难及时掌握并加以处理。

第四，司法建议的尴尬地位。对于最高人民法院《关于进一步加强环境保护案件审理工作的通知》中，明确规定在审理中发现的有关环境治理等问题，应及时向有关单位或部门提出司法建议。对于平级机构，很多司法建议是在审理案件之中才出具的，而此时的案件已经进入审判程序，司法建议的效用不大。对于一案一审理的司法建议而言，具体行政行为的干预也往往不能产生真正的效力。这体现出法院的协调难度。我国环境的司法保护工作，不可能脱离整个国家或社会的生态环境保护系统或法律保护系统来单独做好；人民法院的司法保护活动，也不能脱离行政主管机关、公安机关、人民检察院共同构成的司法保护系统来单独做好。在面临协调的时候，往往还要考虑当地政府的意见，这对基层法院审理、判决、执行产生了很大的阻力。

第五，审判组织形式多样性。目前我国倡导的环境司法专门化的组织形式对于我国环境的复杂性还需要很长时间的适应过程。如云南省独立建制的环保人民法庭、无锡各区的环保合议庭，都是将环境保护的案件分配至专门的环境保护法庭或在合议庭进行审理。目前，我国很多地区都没有专门的审判组织形式来针对环境保护的案件进行审理，大多都不均匀地分配到了民庭、行政审判庭、刑庭，而且也是根据审判后的法律文书予以执行，很多现实生活中的环境保护只能依靠我国的应急预案进行处理，在执行上由行政主管，司法上的执行具有一定的滞后性。

三、环境司法保护建议

第一，加强环境立法，明确司法审判的鉴定标准，合理配置举证责任。目前我国最高人民法院、最高人民检察院出台了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，可以说为我国环境污染提供了具体的可操作性标准。同时对环境污染专门性问题难以确定的，规定了由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告，这为我国环境案件的审理提供了参照标准。在环境公益诉讼中，当前仍然沿用的是民事诉讼证据规则，因此，对于“谁主张，谁举证”的传统举证责任分配方式必须予以革新。笔者认为，在环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性，由于原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担这样的举证责任是极为困难的。因此，为了实现原、被告双方力量均衡，我国应实行无过错责任和举证责任倒置的原则。明确规定环保诉讼主要证据由被告提供，包括被告应该对是否排污、能否造成环境污染、排污行为与环境损害之间是否有因果关系、是否存在法定免责提供证据，让原告对损害的事实和损失的大小负举证责任。这样就可以保障在实践中的环境公益诉讼能够真正进行下去，否则，只能停留在呼吁和纸面上。

第二，扩大环境公益诉讼的启动主体，建立社会团体、环保行政机构、检察司法保障的立体模式。在《环境保护法修正》案二稿中规定了公益诉讼，但是作为公益诉讼的主体却只能是中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会，这一规定没有将环保行政机构、检察机关纳入到启动范围，在一定程度上限制了环境公益诉讼的主体范围，不利于环境司法保护的权威性和强制性。

笔者认为，环境保护作为一种特殊的公共利益，由于其利益的“公益性”，环境公益诉讼的利益也归于全社会共享。因此除行政机关及社会公益性团体外，任何个人都应有权力提起环境公益诉讼。这是拓宽环境保护的有力形式。在符合法定条件的情况下允许公民就可以到法院提起诉讼降低了司法审判程序的门槛，对于损害环境的单位或个人都将起到震慑作用，有利于人民群众广泛参与到环境的司法保护中来。但是，我们除了建议社会团体、环保行政机构参与的基本模式之外，应该最大限度地利用我国现有的法律体系。在当前的司法权力配置中，检察机关作为专门的法律监督机关，在环境公益诉讼权利保障中，可以通过检察建议、支持起诉、督促起诉、刑事附带民事诉讼、直接起诉等多种方式参与环境公益的保护。因此，可设置环境民事公益诉讼设定前置程序，以此来丰富环境司法保护的方式，找到最佳的保护路径。比如，向环保机关发出检察建议，督促其履行监管职责；对污染或破坏环境的自然人、法人或组织发出停止侵害、排除危害、恢复环境等检察建议；督促有关环保机关起诉，等等。当然，检察机关认为确有必要的，可直接参与或提起环境公益诉讼。如此还可避免行政机关向检察机关移送案件不畅或不作为。

建议在修改环境保护法时明确规定：“对污染和破坏环境等损害环境公共利益的行为，有直接环境利害关系的公民和有关环保行政机关、经依法登记的社会团体可以向人民法院提起诉讼。检察机关可以发出法律监督检察建议，可以支持、督促有关主体提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉或者认为确有必要的，检察机关也可以直接提起诉讼。”

第三，加强环境公益诉讼队伍建设，提高整个参与环节人员的专业水平和法律能力。在审判环节中，有很多问题涉及到专业知识，这需要与专业技术人员的合作才能判断清楚案件事实，所以，在加强建设司法队伍的同时也要注重与专家人才的合作。应建立专家人才数据库，当面临司法案件时，可随机抽选专家人员进行配合。在检察机关在参加环境公益诉讼的过程中，环保部门应当积极配合和支持检察院提起环境民事公诉。特别是应通过参加调查和提供环境技术监测数据等方式，有力地支持检察机关的环境公诉。检察机关应当考虑设立“非刑事公诉人制度”或者“环境公益责任公诉人制定”，即在立法上明确规定检察机关除了可以代表国家出庭支持刑事公诉外，还可以代表国家利益或社会公共利益，行使非刑事公诉职能，保障环境公益诉讼水平的提高。

篇9

一、切实做好生态省建设和环境保护执法跟踪督查工作

2006年继续开展生态省建设和环保执法检查的整改落实情况跟踪督查，是省人大常委会重点工作之一。我们根据要求，认真研究，精心制定跟踪督查方案，由省人大常委会进行全面部署。4月至7月，在常委会领导带领下，我们组织人员对整改落实情况进行了跟踪督查，听取了省级相关部门和部分市、县(市、区)政府的情况汇报，实地检查了有关企业、单位污染治理的现场。省十届人大常委会第二十七次会议对这次跟踪督查报告进行了审议，向省政府及有关部门提出了进一步抓好跟踪督查审议意见落实工作的要求。从跟踪督查情况看，一年来，全省生态建设和环境保护工作取得了明显成效。一是各级领导对抓好环境污染整治重要性的认识得到加强。各地都采取措施，加大了对环境污染的整治力度。如沈家化工园区的污染问题，衢州市、衢江区两级政府痛下决心，实施彻底搬迁整治。二是区域性流域性突出环境污染问题的治理有了新进展。2005年跟踪检查提出的19个突出环境问题整改落实情况，除平阳县水头制革基地和温州、丽水、临海污水处理厂建设4个问题整治进展缓慢、治理效果不明显外，9个问题已基本整改到位，6个问题整改已取得较大进展。其中，富阳市造纸污染治理，市政府决定关停白板纸年产1万吨以下的76条生产线，削减造纸产量27万吨，减少废水排放量3240万吨、COD排放量4860吨；新增污水处理能力19.5万吨/日。三是城镇环保基础设施建设加快。2006年省财政继续安排资金1.34亿元，专项用于污水处理厂和垃圾处理设施建设，全省水系和平原河网重要市界交接断面、钱塘江流域的主要县界交接断面水质自动监测站已全部建成。四是农业农村面源污染治理扎实推进。特别是畜禽养殖污染列为重点治理的嘉兴市南湖区，按照“户聚、村收、片处理”的模式，规划、整改后，畜禽排泄粪便的无害化处理、资源化利用率达80％。五是生态建设和环境保护长效监管体制机制进一步建立和完善。省政府出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，各地也相继出台了不少政策和措施，全省每年可安排生态环境治理方面资金达到65亿元，有力地推动了生态建设和环境保护工作的开展。

二、积极参与地方立法，努力推进农业和环保法制建设

2006年，农业和资源环境保护方面列入省人大常委会一类立法计划有4项，二类立法计划有5项。我们紧紧围绕省人大常委会的立法计划，认真履行立法法、地方立法条例赋予的法定职责，坚持拓宽立法渠道，积极探索创制性立法，努力提高法规质量。对省政府提请的实施农村土地承包法办法和防汛防台抗旱条例草案，我们积极组织力量，加强调查研究，广泛听取各方面意见，认真做好初审工作，及时提交省人大常委会审议。对由农资环委直接组织起草和提请的浙江省蚕种管理、温州生态园保护管理两个条例草案，我们主动与有关部门联系、与法工委沟通，严格按照立法程序，组织由省有关部门、法律专家和实际工作者参加的立法起草小组，直接起草法规草案；注重突出地方特色，通过组织专家论证，协调相关问题，增强法规的科学性和可操作性；同时，缩短了提请时间，提高了立法的效率。

认真做好政府规章备案审查工作，督促政府及有关部门加快对地方法规的配套细则、规章和技术规范的制订工作。按照“法治浙江”建设要求，我们对1991年至今，省人大常委会制定的农业和资源环境保护方面的地方性法规进行了清理，涉及政府需制定的相关配套细则、规章和技术规范共有77项，其中已制定41项，报省政府待批18项，尚有18项未制定。我们将上述情况予以通报，督促政府及有关部门加快制定，以维护地方法规的权威性，增强法规执行的可操作性。同时，对2005年省政府制订的种畜管理办法、雷电灾害防御和应急办法中，就部分条款与上位法有抵触提出了审查意见，会同有关工委督促省政府及有关部门予以修改。

此外，我们积极配合全国人大环资委、农业与农村委，认真做好循环经济法、农民专业合作社法、农民权益保护法等立法调研和征求意见工作；配合环资委做好在杭州召开自然保护地法立法研讨会的服务工作。

三、发挥代表作用，进一步加强调研和视察工作

根据中央9号文件精神，为充分发挥人大代表在监督中的作用，我们结合自身工作的特点，在2006年10月，组织了农业和资源环保组的部分省人大代表对我省滩涂围垦工作情况进行视察。我省围涂造地历史悠久，从新中国成立至2005年，全省围垦滩涂293万亩，为我省经济社会可持续发展发挥了十分重要的作用。通过视察，代表们对全省围垦事业有了更多的了解、更深刻的认识，针对我省人多地少的实际，结合当前围垦工作面临的困难和任务，提出了比较具体的建议和意见，形成了视察报告，供省政府研究和决策时参考。

2006年，我们围绕建设社会主义新农村和资源节约型、环境友好型社会的要求，结合本省实际，开展了节水和水污染防治、农业“减量增效”二个专题调研，提出建议意见。这对推进我省产业结构调整、循环经济发展，农业传统耕作方式的改进和农业农村经济繁荣发挥了积极作用。我们还积极配合全国人大农业与农村委，开展了提高农业综合生产能力、农业技术推广体系建设以及农业科研体制改革等调研工作；配合中华环保世纪行记者采访团对太湖流域污染防治的采访工作。

四、认真做好代表议案建议的审议和办理工作

2006年。省十届人大四次会议主席团交付农业和资源环境保护委员会审议的代表议案共10件，省人大常委会办公厅交办的建议5件。这些议案、建议涉及内容绝大多数是要求制定地方性法规的。我们根据议案、建议的内容要求，分别请省政府有关部门研究并提出初步意见，对有的议案，我们组织力量进行了深入调研。在议案审议过程中，我们走访和征求了领衔代表的意见，进一步沟通了有关情况，提高了议案的审议质量，也密切了与代表的联系。委员会召开全体会议对各项议案逐件进行了审议，议案审议结果报告已提请省十届人大常委会第二十八次会议审议通过。

五、加强委员会的自身建设

随着我省经济社会的快速发展，农业和资源环境保护工作的任务日益繁重。为保障各项工作任务的完成，进一步加强理论和法律学习，深刻领会党的十六届六中全会和省委十一届十一次全会精神，深刻认识构建社会主义和谐社会的重大

意义和科学内涵，进一步明确社会主义新农村建设的目标任务，增强使命感、责任感。按照省委、省人大常委会关于“法治浙江”建设的决定、决议要求，在积极做好地方立法和法制宣传的同时，进一步加强法律、法规的学习，尤其是通过监督法学习，提高了思想认识，准确把握实施监督法的基本要领，依法开展人大农业和资源环境保护监督工作。加强与各市、县人大有关专工委的联系，注重发挥整体作用，逐步形成上下配合、良性互动的工作机制，积极推进社会主义和谐社会建设。

一年来，委员会认真履行职责，做了一些工作，取得了实效。同时，也存在一些薄弱环节和不足。由于人员少，任务重，精力有限，对有的问题研究还不够深入；与各市、县人大的联系、交流还需进一步加强；发挥代表作用，加强与人大代表联系沟通工作还需进一步深化。这些都有待在今后的工作中改进和加强。

2007年，省人大农业和资源环境保护工作的指导思想是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六大、十六届六中全会精神为指针，以科学发展现为统领，围绕构建社会主义和谐社会的要求，以建设社会主义新农村和推进生态省建设为重点，继续抓好立法、监督和调查研究，认真履行宪法和法律赋予的职责，促进我省经济社会又好又快地发展。我们着重抓好以下几方面工作：

一、进一步做好地方立法工作

2007年是本届省人大常委会工作的第五年，农业和资源环境保护方面的立法项目较多，列入省人大常委会一类立法计划的有浙江省气象条例、村经济合作社组织条例(修订)和森林消防条例等二项，二类计划有浙江省集体土地房屋拆迁管理办法、地质灾害防治条例和实施(中华人民共和国水污染防治法)办法(修订)等三项。专委会将立法作为一项重点工作，进一步拓宽立法渠道，科学、有效地利用好地方立法资源，确保年度立法计划项目的完成。一要加强与政府有关部门联系沟通，掌握法规起草进度，督促政府按计划及时提请；二要进一步明确分工，落实好委员会提请的法规草案起草工作；三要加强立法调研和征求意见工作，认真把好法规质量关。

二、继续抓好生态建设和环保执法整改落实跟踪督查工作

生态省建设和环境保护执法检查工作已连续开展三年，是一项事关全局和长远的战略任务。2007年，我们要在抓全面整改落实、巩固执法检查成效的基础上，重点对城乡环保基础设施建设包括城镇污水处理厂、流域水质检测监督体系和生活垃圾处理设施建设进展情况进行跟踪督查，听取政府专项汇报，推动“811环境整治行动”环保基础设施建设如期完成，促进我省生态环境的不断改善。

三、加强调查研究和议案、建议的审议、办理工作

按照构建社会主义和谐社会的要求，围绕执法监督、工作监督和立法等有关工作，深入分析“三农”、资源环境保护工作中的突出问题，积极开展调查研究，及时掌握客观真实情况，为常委会履行监督和立法服务，努力提高工作实效。认真做好省十届人大五次会议主席团交付的代表议案审议和省人大常委会办公厅交办的代表建议答复工作，切实提高质量，使代表满意。

四、配合全国人大做好立法和调研工作

根据全国人大有关委员会的工作安排和要求，专委会将积极配合做好自然保护区域法、循环经济法、海岛保护法和农民权益保护法、动物防疫法等立法调研和征求意见工作。配合做好关于“十一五”环境保护规划执行情况调研，中华环保世纪行采访活动、农业保险和农业投入调研等服务工作。

五、认真总结经验，不新提高专委工作水平

2007年是本届省人大农业和资源环境保护委员会工作的最后一年。除开展好正常的立法、监督工作外，要认真做好本届以来各项工作的回顾总结。特别是对连续几年开展的生态建设和环保执法检查，要按照监督法规定的精神和原则，在程序、内容和形式上进行研究探索，肯定好的做法和经验，提出意见和建议。认真学习理论和法律，进一步加强自身建设，不断提高专委工作水平，努力适应新形势和新任务的要求。加强与全国人大和兄弟省、市、自治区有关委员会的联系，学习借鉴各地人大工作经验；密切与市、县人大常委会对口工作机构的联系，进一步发挥代表在立法、监督中的作用，积极推进我省人大农业和资源环境保护工作，以实际行动迎接党的十七，大和省第十二次党代会的召开。

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[关键字]环境影响评价制度 借鉴 完善

[中图分类号] D9 [文献码] C [文章编号] 1000-405X（2013）-2-181-2

1 我国环境影响评价制度的发展

环境影响评价（EIA，environmental impact assessment）是指对拟议中的人为活动（包括建设项目、资源开发、区域开发、政策制定、立法等）可能造成的环境影响（包括环境污染和生态破坏等不利影响，也包括对环境的有利影响）或环境后果进行分析、论证的全过程，并在此基础上提出应采取的防治措施和对策。[1]

我国环境影响评价制度的实施始于20世纪70年代末。

1979年9月全国人大常委会通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》把环境影响评价和建设项目“三同时”作为法律制度确立下来。

1981年5月，颁布了《基本建设项目环境保护管理办法》，规定了建设项目在保护环境方面应当遵循的一些原则和执行环境影响报告书制度的具体做法。1986年，颁布了《建设项目环境保护管理办法》。

1989年通过的《中华人民共和国环境保护法》对建设项目环境影响评价制度再次做了肯定。

1998年国务院审议通过了《建设项目环境保护管理条例》以行政法规的形式对该制度进行补充、修改、完善。

2003年9月1日，《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施，标志着我国环境影响评价制度建设进入一个崭新的阶段，是我国环境影响评价制度法制化发展的一个重要的里程碑。在此基础上，我国也将建立起以《环境影响评价法》为核心，由相关行政法规和部门规章以及地方性法规共同构成的环境影响评价法律体系。

1996年，经修订的《水污染防治法》和新制定的《环境噪声污染防治法》终于对公众参与环境影响评价做出了原则规定，即环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》对公众参与作了专门的规定。

2 美国环境影响评价制度对我国环境影响评价制度的借鉴

美国是世界上首先以法律形式创设并成功实施环境影响评价制度的国家，其制定的《国家环境政策法》（NEPA）和《国家环境政策实施程序条例》（CEQ条例）可以被看作是从政府角度认识环境问题的一次革命，其中规定的环境影响评价制度至今仍然是世界环境影响评价制度的典范。

⑴美国环境影响评价的范围非常广泛，既可以是立法行为又可以是行政行为，既可以是作为也可以是不作为。

⑵美国环境影响评价的内容，根据CEQ条例的规定主要包括以下三项内容：

①包括拟议活动在内的各种可供选择的方案的环境影响。详细说明各种可供选择的方案是环境影响评价的核心内容，它包括建议行动和替代行动两类。

②拟议活动的环境影响与受影响的环境。在美国，法律要求在环境评价（EA）阶段就拟议行为的“环境影响”做出基本判断，从而决定是否进一步编制环境影响报告书。

③各种行动方案及其补救措施的环境后果。它是在对包括拟议活动在内的所有可供选择方案的环境影响进行科学对比和分析的基础上展开的讨论。

⑶美国环境影响评价的公众参与制度具有以下特点：

①在参与评价的对象上，实际包括对重大决策的公众参与和对具体项目的公众参与。

②在参与评价的阶段上；美国公众参与环境影响评价的阶段是比较早。且贯穿于整个评价阶段。在范畴界定阶段公众就可参与，在草案完成阶段和最终的环境影响评价报告书形成甚至最终的决定作出之前，公众均可参与。

③在参与评价的人员上，包括享有法定职能、拥有专门知识的联邦机构，有权制定和实施环境标准的联邦和地方机构，印第安部落，申请人，敌对者，有利害关系的个人和组织等，具有很强的广泛性。

④在参与前提方面，规定了信息公开的内容，联邦机构应尽早在联邦公报上登载通告，公开参与人员的意见应按美国《情报自由法》予以公布。

⑤在参与评价机构的义务方面，规定了参与评价的联邦机构负有积极履行评价的义务，并在法定期限内进行，如果对评价报告没有意见，也可表示无意见。

⑥对参与者表示意见的要求上，规定参与者所提意见是明确的、并提供材料证明自己意见的合理性。

⑦在对参与者意见的回馈方面，美国对参与者意见的回馈办法的规定十分详细，并规定了五种回馈意见的办法。

3 完善我国环境影响评价制度的对策和建议

3.1 建立宏观重大决策环境影响评价制度

国家重大决策的环境影响评价其实不仅是一个环境保护的问题，它对于经济建设和国家的可持续发展来说也是非常重要的。因此，规定在政策制定中果断引入环境影响评价制度“有利于保证政府及其有关部门在拟定和编制对环境有影响的政策时根据可持续发展的需要，作出经济发展和环境保护的综合决策，以减轻、避免因政策不当给我们赖以生存的环境造成不可挽回的损失。”

3.2 完善公众参与环境影响评价制度

应当通过制定行政法规或者规章明确公众参与的权利性质、法律地位以及参与的环境影响评价对象和范围，并将公众参与环境影响评价的阶段、时机和参与形式具体化，使得公众参与真正有法可依。

（1）应明确公众的范围。

为了更好地发挥公众参与的功效，避免公众参与流于形式，可以适当的运用代表人的制度。[3]通过慎重选择具有广泛代表性并得到当地所有受影响居民的认可，能真正地为了委托人的利益参与到程序中的代表人参与环境影响评价程序，实现公众参与环境影响评价程序的作用。

（2）应明确公众参与的方式与时机

根据世界各国的立法和实践，公众参与环境影响评价程序的方式是多种多样的，主要有以下几种：公告、非正式小型聚会、一般公开说明会、社区组织说明会、咨询委员会、公众审查委员会、听证会、发行手册简讯邮寄名单、小组研究、民意调查、全民表决、设立公众通讯站、记者会邀请意见、发信邀请意见、回答公众提问、座谈会等。[4]参与的方法可以根据拟议行为的内容和性质加以组合运用，同时应当为公众选择参与方式留下些空间，而不能固定地规定某种确定的方式。

3.3在环境影响评价中引入可供选择方案（The Alternatives）

可供选择方案，是指除拟议活动以外的其他可供选择的备选方案，被认为是环境影响评价制度的灵魂和核心。如果没有可供选择方案用来作比较的基础，决策者便无法就拟议活动的优劣、对环境影响的大小程度、方案的可执行性以及是否存在比拟议活动方案更好的方案进行比较、选择，其结果也就无法在审核中就拟议活动的方案做出合理的判断和决定。[4]

因此，应尽快以法律的形式规定包括零方案在内的环境影响评价可供选择方案机制，以确保决策者可以更有准备地进行设计并开展有利于环境的活动。

3.4 完善环境影响评价的法律责任

3.4.1 赋予环保部门一定的强制执行权

由于环境影响评价制度在预防环境污染，促进经济、环境和谐发展方面的重要作用和目前我国环境影响评价制度执行率虚高的现象，应赋予环境保护行政执法部门在环境影响评价制度执行中一定的强制执行权，规定对违反建设项目未批先建而被责令停止建设的，环境保护行政主管部门有权对其采取必要的强制措施，而不必由法院通过冗长的程序后才能阻止其对环境的破坏行为。

3.4.2 加大处罚力度，完善环境影响评价法律责任

在现有的《环境影响评价法》的法律责任规定的处罚力度基础上，一方面应继续提高处罚额度，根据拟议活动的投资额度对规定相应的处罚额度，最起码应使处罚金额提高到能使建设投资者“觉出痛痒”的程度，而不应使其成为可以拖后办理手续或购买“通行证”的门票价格，彻底改变“违法成本低、守法成本高”的现状。

另一方面，应增加对违反环境影响评价制度人员的法律责任规定，不论是对违法环境影响评价法律制度的行政管理机关工作人员还是建设单位或环境影响评价文件编制机构工作人员，都应增加包括刑事、行政、民事法律责任在内的相关规定。

此外，应进一步完善现有的环境影响评价制度的法律责任，首先要对未经审批擅自开工建设的项目直接规定责令停产并处以罚款的法律责任，而不应在其限期内未补办或补办未通过的前提下才需要承担法律责任，而在逾期未补办手续或未予批准后应要求建设单位限期拆除并恢复原状，从根本上杜绝建设单位“先上车后补票”的想法和行为。

其次，增加企业擅自投入试生产的法律责任，并明确规定可进行试生产的建设项目范围，通过行业标准明确试生产和调试期间的界限，对试生产期间虽能正常使用污染防治设施但仍超标排污的要缩短其试生产期限，必要时开展强制性的环境影响后评价，聘请其他环境影响评价机构或专家对其环境影响评价文件和落实情况以及对周边环境的影响进行重新评价。

4 结束语

回顾我国环境影响评价制度的发展历程，可以看出：我国的环境影响评价制度立法起步较早、发展迅速，在不断吸收其他国家先进经验的基础上已经达到了较高水平，但制度的实施却始终不能尽如人意，实践中除了政府的环境保护部门在想方设法努力维持这一制度实施之外，其他的政府部门、企业甚至地方政府本身都有着不同程度的抵触，导致环境影响评价制度实施四十多年来环境状况每况愈下，总结其问题所在，关键在于程序保障不够和公众参与不足两个方面。

幸运的是，随着社会的发展，民众的环境意识和权利意识大为提高，这为推动环境影响评价制度的立法与执法，完善公众参与环境影响评价制度建设提供了良好的契机。

作为环境保护行政直管部门一名普通的执法人员深深的为此欢欣鼓舞，并由衷希望看到我国的环境影响评价制度发挥其提高决策科学性和民主性、预防污染、保护环境的本来目的，并随时愿为环境影响评价制度的进一步完善和有效执行贡献绵薄之力。

China's environmental impact assessment system

In the United States -- the system of environmental impact assessment for reference

XU Ai-Qun

（Yuhang District Environmental Protection Bureau， Yuhang 311100）

Abstract：Environmental impact assessment system is the countries to coordinate the development of the use of the environment and resource activities in the prevalence of economic benefit and environmental benefit conflict and established an important legal system. Based on the environmental impact evaluation system of China comparison as a starting point， the environmental impact assessment system in the evaluation of the object and content of environmental impact assessment， public participation and other major issues more in-depth study， on the basis of China's environmental impact assessment system in legislation and implementation of the four major problems. Finally， in the comparative study and on the basis of the analysis， put forward some suggestions and countermeasures， in order to improve our existing system of environmental impact assessment of legislation and enforcement of the help.

Key words： Environmental impact assessment system from perfect

参考文献

[1] 马赛伊尔o耶特尔等（UN）：《发展中国家环境运行评价立法》，载孙林主编：《环境法与可持续发展》，王之佳等译，中国环境科学出版社，1996年版.

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    从全国人大环境与资源保护委员会了解到,环资委认为,湖泊安全立法的综合性很强,当前沿湖各地方对湖泊保护立法的成功经验,对湖泊生态安全具有针对性和可操作性,应当通过区域性、流域性的地方性法规积极推动带动湖泊的生态安全立法工作。

    在去年3月举行的十一届全国人大四次会议期间,杜国玲等39位全国人大代表提出议案,建议制定湖泊生态安全法。议案以太湖流域案情为例,提出加快制定湖泊生态安全法,对湖泊周边的山林、湿地等实施一体化保护。

    环境保护部、国家林业局认为,加强湖泊生态保护,对于维护河湖水质安全、保障良好的水生态环境具有重要意义。水法、水污染防治法、水土保持法、畜牧法、森林法等法律从不同角度已经对湖泊管理和保护做出了规定。对湖泊保护具有普遍性的问题,建议严格执法,确保现行各项适用于湖泊保护法律制度的落实,对于具有特殊地域性的湖泊保护,建议通过制定适用于特定湖泊流域的行政法规和地方性法规实现。

    环资委认为,湖泊生态安全是我国水环境的集中反映,湖泊生态安全要求湖泊水质、水量相互依赖、密不可分。综合评价,湖泊生态安全形势已经相当严峻,应以流域安全概念加快湖泊生态安全立法。为了办理好湖泊生态安全法议案,环资委积极推动太湖流域管理条例的出台。2011年,国务院将太湖流域管理条例列入一类立法计划。2011年4月,环资委参加了环太湖五市人大推进太湖治理联席会议,并听取了议案领衔代表杜国玲和地方人大对湖泊生态安全立法的意见。环资委对代表议案、太湖流域地方人大的意见和过去的研究论证进一步梳理,形成并向国务院法制办提出了对太湖流域管理条例草案的建议。2011年6月,环资委在江苏省苏州市召开代表议案办理情况反馈会议。根据全国人大代表和有关地方人大的反馈意见,环资委向国务院法制办提出了对太湖流域管理条例草案的补充建议,并得到了采纳。太湖流域管理条例已于2011年8月24日经国务院第169次常务会议通过,自2011年11月1日起施行。

    同时,环资委积极总结立法经验,推动国务院和地方根据各个湖泊的情况立法。2011年7月,环资委在江苏省无锡市召开了湖泊安全立法座谈会。座谈会围绕总结地方人大对促进国务院太湖立法工作的经验,推动对太湖、巢湖、滇池、鄱阳湖、洞庭湖依法治理和保护,交流了治理保护立法工作的情况,总结了长期在湖泊生态保护实践中积累的宝贵经验,对今后湖泊生态保护立法具有参考和指导作用。

篇12

再过十天，就是2019年了。在这辞旧迎新的时刻，全市9个县（市、区）的人大常委会分管领导及城建环保工委的同志聚在一起，总结回顾今年工作，谋划研讨明年工作思路，非常有必要，也非常有意义。刚才，祝维伟主任通报了市人大常委会城建环资委今年工作情况和明年初步工作安排，我完全赞同。9个县(市、区）的同志作了很好的发言，交流了许多好的经验，提出了2019年的工作思路，同时对市人大常委会城建环保工作提出了有益的建议，听后，我深受启发。对于大家在会上介绍的人大工作一些好做法、好经验以及提出的一些合理建议和想法，市人大常委会城建环保工委要认真归纳梳理，好好研究，吸收到环资委工作及2019年工作思路中。

下面，我谈三点意见：

一、总结成绩，认清形势，进一步增强做好人大城建环保工作的紧迫感和责任感

2018年，全市各级人大城建环保系统根据全市生态环境与资源保护的实际需要，依法履职，扎实作为，既较好贯彻党委决策部署，又符合全市人大城建环保工作大局，许多方面有特色、有亮点、有突破。

（一）围绕中心、服务大局站位高，全市人大城建环保系统贯彻党委决策部署坚决、有力。

全市人大城建环保系统紧紧围绕党委中心工作履行职权，很有针对性。市人大根据市委主要领导意见，专门开展了市区行政管理体制运行情况的调研；围绕市委打好“九场硬战”决策部署，打出蓝天保卫战工作的系列监督组合拳。各县（市、区）人大城建环保工委也同样。婺城区人大围绕全国文明城市创建工作，积极开展视察、督查活动；金东区人大围绕美丽幸福金东建设，组织代表进行视察监督；兰溪市人大围绕全域旅游进行专项审议，并作出决议；东阳市人大围绕危旧房治理，开展了调研、视察、代表约见政府领导等活动；义乌市人大围绕都市区建设，开展了垃圾分类专题询问和明察暗访活动；永康市人大围绕优雅城市建设，组织开展了慢行系统建设、城中村改造、城区停车场及泊位建设等多项视察；浦江县人大围绕实体经济发展，开展了民宿、绗缝产业、科技创新能力等课题的调研；磐安县人大围绕创建国家级全域旅游示范区，听取和审议了政府专项工作报告。

（二）上下联动、协同配合方法好，全市人大城建环保系统合心合力合拍。

根据省人大常委会的统一部署，省、市、区三级人大联动开展固废污染防治“一法一条例”执法检查，有力增强了全社会固体废物污染防治的意识，推动了重点地区、重点领域、重点行业突出问题的解决。按照环境保护法的规定，大多数县（市、区）人大常委会落实了环境报告制度，义乌市6个镇的人民代表大会对环境状况和环境保护目标任务完成情况进行了审查，全社会的生态环保意识和法治意识进一步增强。在地方性法规制定过程中，各县（市、区）人大大力支持、密切配合市人大城建环资委做好法规草案的意见征求和收集等工作，为推进我市科学立法、民主立法、开门立法作出了积极努力。

（三）勇于探索、注重创新效果佳，全市人大城建环保工作亮点纷呈。

全市人大城建环保系统强化使命担当，在完善监督方式方法、提高监督实效上进行了富有成效的探索实践。市人大在市区行政管理体制运行情况专题调研活动中，打破以往大主任各自负责调研课题的传统做法，由五位大主任分别带队，组成五个组分头赴基层调研、分头赴外地学习考察、分头听取市领导意见，在此基础上综合形成一份质量较高的调研报告。永康市人大改进视察方式方法，实行执法检查和专题询问相结合，推行清单式审议意见，进一步提高了监督实效。东阳市人大在危旧房治理改造工作中尝试了代表约见市政府领导的做法，进一步畅通了沟通渠道。浦江县人大依法行使重大事项决定权，人大作用进一步发挥。义乌市人大对文明城市创建工作暨固体废物污染工作开展专题询问，取得了良好成效。兰溪市、磐安县人大对政府部门开展工作评议，进一步强化了政府部门的工作监督力度。婺城区人大重视审议意见的办理落实，推动了具体问题的解决。金东区人大及时回应群众关切，积极开展小微课题的调研。

在肯定成绩的同时，我们也要看到，对照党和人民尤其是习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平生态文明思想对人大城建环保工作的新要求，我们的工作还存在薄弱环节和不足之处，需要进一步振奋精神、勤勉履职、开拓创新。当前，我们应该清醒地认识到人大城建环保工作面临的新形势、新任务、新环境、新要求。一方面，中央和省、市委对人大工作的要求更高了。习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，明确提出了做好新时代人大工作的重大原则、思路举措、重点任务；栗战书委员长就如何贯彻总书记重要思想，要求全国各级人大把握好“三个紧扣”，即紧紧扣在贯彻落实党中央重大决策部署上，紧紧扣在回应人民群众重大关切上，紧紧扣在厉行法治、推进全面依法治国上。省委要求各级人大及其常委会要不断加强和创新地方人大工作，把生态文明建设作为重点工作领域，加强立法和执法检查，为推进“两个高水平”建设提供法治保障。市委作出了“九场硬战”的决策部署，要求各级人大积极跟进、加强监督。另一方面，人民群众在生态环境与资源保护领域的诉求越来越多，要求越来越高，对各级人大了解民情、反映民意、化解民忧的愿望越来越迫切。设区市拥有地方立法权后，三分之二以上的地方立法任务集中在城乡建设环境资源保护领域。虽然县（市、区）人大没有地方立法权，但有配合市人大做好地方立法的任务和要求。这些都对我们从事人大城建环保工作的同志提出了更高要求和挑战。我们要进一步增强责任感和使命感，更加深入加强人民代表大会制度知识和人大业务的学习，更加科学地运用法治思维和法治方式行使职权，更加精准把握人大城建环保工作的特点和规律，更好地在改革发展和生态环境保护中发挥重要作用。

二、学思践悟，融会贯通，努力把习近平生态文明思想贯彻落实到人大具体工作中

2018年5月18日至19日，全国生态环境保护大会在北京召开。这次大会是我国生态环境保护和生态文明建设发展历程中一次规格最高、规模最大、影响最广、意义最深的历史性盛会，实现了“四个第一”和形成了“一个标志性成果”，具有划时代的里程碑意义。党中央决定召开，是第一次；总书记出席大会并发表重要讲话，是第一次；以中共中央、国务院名义印发加强生态环境保护的重大政策性文件，是第一次；会议名称改为全国生态环境保护大会，是第一次。会议最大亮点和取得的标志性成果，是确立了“习近平生态文明思想”。作为从事人大城建环保工作的同志，一定要把习近平生态文明思想学深悟透，并把它作为我们工作的出发点和落脚点。

（一）深刻认识习近平生态文明思想的重要意义。

十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，人民群众对优美生态环境的需要在新时代社会主要矛盾中得以充分体现，社会主义生态文明建设成为中国特色社会主义道路、理论体系、制度和文化的重要组成部分。由此，生态文明建设进入“五位一体”总体布局和新发展理念之中，成为新时代新征程一个重要的战略目标和战略任务。社会主义生态文明在中国特色社会主义事业中总体布局中，推动生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。习近平生态文明思想的重要意义，概括起来就是：习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分，是马克思主义生态思想中国化的新成果，是对人类社会发展规律的深刻揭示，是推动人类社会发展的中国智慧和中国经验。时间关系，我就不展开讲了。作为从事人大城建环保工作的同志，一定要深刻认识习近平生态文明思想的重大意义，科学掌握习近平生态文明思想的理论内涵，牢牢把握人大工作的着眼点和立脚点。

（二）牢牢把握习近平生态文明思想的内涵。

习近平生态文明思想的内涵十分丰富，集中体现在“八个观”：生态兴则文明兴、生态衰则文明衰的深邃历史观；坚持人与自然和谐共生的科学自然观；绿水青山就是金山银山的绿色发展观；良好生态环境是最普惠的民生福祉的基本民生观；山水林田湖草是生命共同体的整体系统观；用最严格制度保护生态环境的严密法治观；全社会共同建设美丽中国的全民行动观；共谋全球生态文明建设之路的共赢全球观。习近平总书记为生态文明建设做了顶层设计，提出了新时代推进生态文明建设六大原则，即人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、良好生态环境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同体、用最严格制度最严密法治保护生态环境、共谋全球生态文明建设；提出了要着力构建的五大生态文明体系，即生态文化体系、生态经济体系、目标责任体系、生态文明制度体系、生态安全体系。

（三）着力推进生态文明建设。

全市各级人大及其常委会要把生态文明建设作为重点工作领域，通过执法检查、听取审议工作报告、专题询问、质询等监督形式，督促有关方面认真实施生态环境保护法律，抓紧解决突出生态环境问题；要将生态环境质量“只能更好、不能变坏”作为责任底线，督促各级政府和有关部门扛起生态文明建设和生态环境保护的政治责任，建立健全并严格落实环境保护目标责任制和考核评价制度；要依法推动企业主动承担全面履行保护环境、防治污染的主体责任，落实污染者必须依法承担责任的原则，加强环境执法监管；要坚持有法必依、执法必严、违法必究，让法律成为刚性约束和不可触碰的高压线。

三、从严要求，精准发力，进一步强化人大城建环保工作的责任和担当

（一）进一步加强人大城建环保工作队伍建设。

要把学

习摆在首位。旗帜鲜明讲政治，切实增强“四个意识”；以习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和习近平生态文明思想武装头脑、指导实践，更好推动人大城建环保工作；要熟悉掌握人大议事规则、工作程序，以及有关城乡建设环境资源保护领域的法律和专业知识。要把纪律挺在前面。全市人大城建环保系统每一位同志都要认真学习《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》，都要以甘肃祁连山生态破坏和西安秦岭北麓违建别墅的反面案例为警示，进一步强化纪律意识和规矩意识，严格遵守相关规定，真正使守纪律、守规矩成为一种自觉、一种习惯。要把责任扛在肩上。始终保持“一线”的状态和作为，只要是改革发展需要、生态环境建设需要、人民群众期盼、属于人大职权范围内的事项，都要大胆试、积极推。

（二）进一步提高人大城建环保工作水平。

要注重工作

谋划的科学性。市、县两级人大城建环保工委在谋划明年工作计划时，要自觉站在本地区党委中心工作和人大常委会党组的高度去思考、去谋划、去推进人大城建环保工作，安排议题时与党委中心工作贴得更近些、工作事业更开阔些、重点更突出些。如在生态环境保护方面，要围绕市委“生态环境保卫战”等重大决策部署依法履职，发挥人大职能优势；在自然资源规划方面，掌握“多规合一”有关新要求，对城市总体规划修编情况深入调研，认真评审，审慎决定；在城乡建设方面，围绕“浙中大花园”建设、垃圾分类、“三改一拆”、卫生城市创建等方面加强立法、监督、调研。要注重工作的精准性。人大城建环保人少事多任务重的瓶颈制约十分明显，必须十分注重工作方式方法。要选准监督议题，坚持少而精、求实效，聚焦党委重点、政府难点、社会热点问题，盯住关键环节，争取一届之内集中力量办成几件有影响的大事，树立人大的监督权威。要紧扣法律法规开展监督，把工作的出发点和落脚点放在推动法律法规的落实上，查一查法律法规实施情况如何，政府部门配套制定的相关标准、制度和政策措施是否落实到位，尤其是要查一查金华市地方性法规有无重视并执行到位，切实发挥“法律巡视”监督利剑作用。要注重工作的创新性。创新是人大工作的活力源泉，也是我们的责任、使命和担当的具体体现。要在监督方式方法上积极探索，积极尝试运用监督法赋予的质询、特定问题调查等刚性监督手段，探索清单式审议意见模式，强化审议意见落实情况的跟踪监督。要在监督力量上积极探索，加强人大监督与审计监督、舆论监督、媒体监督的整合联动，形成监督合力。要注重工作的协调性。各级人大之间是法律监督关系、工作联系关系和指导关系，要牢固树立“一盘棋”理念，加强研究，规范操作，加大全国、省、市、县、乡镇人大的协作配合力度，形成人大城建环保系统的整体合力和向心力。

篇13

在经历了全国人大常委会四次审议之后，经过大幅度修改的《环境保护法》终于高票通过。这一长达十余年之久的修改讨论终于落下了帷幕。新法全方位、多角度、深层次地对当前环境问题作出回应，同时在立法理念、基本制度、监管模式、政府责任、环境执法、环境责任等诸多方面都做了改进和革新。从最初的小步走到如今的大步跑，立法试水与改革的力度越来越大，体现了民主立法、科学立法、开门立法在环境保护领域的有效实践。这部历经曲折的修订过程而出台的法律亮点纷呈，表明了国家保护环境的坚定决心和依法保护环境的日臻完善。

《环境保护法》修订过程和最终结果体现了国家吸纳民意、保护环境的坚强决心从2012年8月全国人大环境与资源委员会将《环境保护法》修订草案提请全国人大常委会审议到最终通过，这部法律经历了两次公开征求意见，四次审议。按照我国的立法制度，修改法律一般是三次审义，《环境保护法》修订经过了四次审议，说明这部法律非常重要，还说明在修订过程中在一些问题上有争议，需要进行深入和更多次审议。从多次审议可以看出，全国人大常委会对这部法律的修订高度重视。

以如何对待环境民意公益诉讼为例，2012年8月，初次审议的《环境保护法》修正案（草案）没有规定环境民事公益诉讼制度。在向社会征求意见的过程中，很多人士提出，民事诉讼法已经明确规定：机关和有关组织可以对损害社会公共利益的污染环境的行为提出公益诉讼，因此应在《环境保护法》修改时将环境民事公益诉讼制度进一步细化，明确哪些主体具有提起环境民意公益诉讼的资格。

全国人大常委会及时回应社会关切。2013年6月第二次审议的《环境保护法》修正案（二审稿）第四十八条规定：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”以上规定虽然增加了环境公益诉讼制度，但由于只赋予中华环保联合会以及在省级民政部门登记的环保联合会以提起环境民事公益诉讼的主体资格，又引起了社会新的争议。

根据社会各界的意见，2013年10月第三次审议的《环境保护法》修订草案第五十三条规定：“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。”以上规定虽然有限度地扩大了提起环境公益诉讼原告资格的范围，但由于只赋予全国性社会组织有起诉的资格，很多反馈意见认为资格限定上还是太窄，不利于调动专门从事环境保护的社会组织的积极性，不利于推动我国环境公益诉讼制度。

立法机关进一步吸纳社会各方面的意见，最后在第四次审议通过的新《环境保护法》中，将提起环境民意公益诉讼的原告资格扩大到在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会公益性组织，拓宽了提起环境民事公益诉讼的主体范围，顺应了社会呼声。

在此次新《环境保护法》的修订过程中，还有诸多规定，如国家鼓励投保环境污染责任保险、对环境污染实行按日连续处罚等规定，都是在修改草案提请全国人大常委会进行初次审议之后，根据社会各界的意见，逐渐增加进入修政案的草案，最后成为正式的法律条文。

新《环境保护法》首次在法律中宣布保护环境是国家的基本国策；同时首次提出把“保护优先”作为环境保护法的一项基本原则。这是环境保护法基本原则的重大调整与1989年《环境保护法》相比，新《环境保护法》在立法目的上摒弃了“促进社会主义现代化建设”以及“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的表述，明确了环境保护的目的不是促进现代化建设，而是促进生态文明建设。在处理经济建设、社会发展、环境保护三者之间的关系时，不是使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调，相反，经济建设和社会发展应当与环境保护相协调。在经济建设、社会发展、环境保护三者之间的位序上，环境保护处于优先的次序。不仅如此，新法还把保护环境上升到基本国策的地位。新的《环境保护法》第4条第1款首次明确了“保护环境是国家的基本国策”。

改革开放30多年来，经济的快速增长使绝大多数中国人摆脱了为温饱而挣扎的苦难状态，但其代价是极其惨痛的。人们不得不面临贫穷或污染的两难选择。因此，我们既要发展经济，也要保护环境。而发展是要付出代价的，问题是人们要付出多大的代价。转换成环境法的命题：在环境污染与经济发展的次序上，哪一个处于优先的地位，这次《环境保护法》的修订，明确地回答了这一问题，即“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，这是环境保护法基本原则的重大调整。在过去的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的“协调原则”指导下，当环境保护与经济建设、社会发展问题出现冲突时，往往让位了前者，导致环境保护说起来重要、做起来次要的结果，在环境执法过程中则表现为环境法是“软法”的现象。新《环境保护法》基本原则的修改把环境保护放在比经济社会发展更加优先的次序，有助于改变以牺牲环境资源发展经济的状况。

新《环境保护法》最大的亮点之一是它带来了我国环境治理模式的转变：从环保部门“单打独斗式”的一元治理转向政府、企业和公众等第三方主体互动的多元治理。

1989年《环境保护法》对环保部门的环境管理职能有一些基本制度规定，如环境标准、环境监测、环境规划、环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、以及重大环境污染事故报告等。新《环境保护法》在原有制度的基础上，对政府环境监管职能进行了强化和拓展。例如，在环境质量标准的制定方面，增加了地方政府“可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准”；在环境监测方面，要求“建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理”；在环境规划方面，赋予了环境保护部门制定环境保护规划的权力；在环评方面，规定了“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”；在排污管理方面，新增了重点污染源的排污信息，规定实现排污总量控制和排污许可证制度等；在执法方面，新《环境保护法》授予环保部门以行政扣押、拘留等强制执行权和“按日连续计罚”等权力。这些新增加的规定使得环境保护部门在环境治理中的作用更为凸显。这种职能的凸显最终反映为更为严格的监管，进而有效地保护公民环境权益。

新《环境保护法》大大加强了对政府履行环保职能的问责。例如，新《环境保护法》规定地方政府对本辖区内的环境质量负责：“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限制达标规划，并采取措施按期达标”；对到期未达标的地区，新《环境保护法》规定了对新建设项目的“行政限批”。新《环境保护法》还要求地方政府向同级人民代表大会报告环保履职情况，接受人大的监督。不仅如此，新《环境保护法》还对疏于履行环保职责的地方政府主要负责人和有关政府工作人员规定了直接引咎辞职的行政处分。新《环境保护法》使环境保护职责首次真正成为地方政府的职责，而非环保部门一家的职责。迫使地方政府在做出经济发展规划和招商引资等经济政策时更加充分地考虑决策的影响，并对地方环境质量最终负责。

新《环境保护法》保留了环境保护目标责任制度，与1989年的《环境保护法》不同，新法更注重可执行性，并把环境保护目标作为约束性的指标和考核评价相关环境保护职能部门及其负责人以及下级人民政府及其负责人的重要依据。正如中国政法大学民商经济法学院教授曹明德所言，“新法在原先的制度上增加了考核评价制度，并且增加了考核评价的透明度，要求向社会公开考核结果。”

与1989年的旧法不同，新法解决了过去各级政府的层层签订环境保护目标责任制的问题，一方面通过建立考核评价机制，赋予环境目标责任制以强制效力；另一方面，又首次在法律层面明确区域限批制度，从而保证环境质量目标的真正落实。

首次将政策环境影响评价纳入环境保护法中、首次给予环境执法机关“警察权力”、首次在法律上规定生态红线制度、首次在法律上提出区域联合防治协调机制等，这些措施将进一步严格对地方政府和企业的监管，确保将其环保责任落实到位。

2002年颁布的《环境影响评价法》是一部对环境影响评价的专门立法，与以往不同，这部法律不仅要求对建设项目进行环境影响评价，而且要求对规划也进行环境影响评价，这是一个巨大的进步，因为规划对环境所产生的影响比一个建设项目重大而深远。然而令人遗憾的是，战略环评、政策环评没有能够通过，理由是这一条款缺乏经验和实践支持。在此次环境保护法的修订过程中，立法者对政策环境影响评价形成共识。规定国务院有关部门和省级政府组织制定经济、技术政策，“应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”。环境保护成为各部门各地方重大决策的重要导向和约束。业内专家表示，这一条款不太具有可实施性或执行性，但这为下一步的具体实施提供了法律前提和基础。

长期以来，环保执法部门苦于没有行政强制执行权，在环保执法过程中遇到诸多障碍，导致执法不力，以至于老环境保护法被一些人视为“软法”的现象。因此，环保执法部门能否拥有一些行政强制权力，以及在多大程度上拥有这些权力是学术界和实务部门关注的一个话题。此次修订的环境保护法顺应了实践的需要，赋予了环保执法机关一些类似于司法机关的强制权力，新修订的《环境保护法》第25条写道：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备”。新法甚至还规定了对违法者可以实施行政人身强制措施，给予了环境执法机关必要的行政强制执行权力，以期增强环境保护行政机关的执法能力，更加有效地实施环境保护法。

“生态保护红线”是党的十八大报告和十八届三中全会提出的创新性环境政策。它是根据我国当前生态遭到严重破坏的实际提出的底线要求。新《环境保护法》作出“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”的规定，对于保障国家安全、实现我国经济社会的可持续发展，具有重大的战略意义。目前，对于生态红线概念的界定，其内涵和外延等学界似乎没有达成共识，尚缺乏一个权威的定义。不过，这并不影响人们对该问题重要性的认识，为进一步的科学研究和理论提供了广阔的空间。

新的《环境保护法》提出了区域联合防治协调机制。在此之前，也有地方性法规创设了这一制度，例如《北京大气污染防治条例》（2014年）对此有明文规定。该条例第6条提出了“区域联动”这一概念：防治大气污染应当健全政府主导、区域联动、单位施治、全民参与、社会监督的工作机制。该条例第24条进一步提出了区域联防联控，市人民政府应当在国家区或联防联控机构领导下，加强与相关省区市的大气污染联防联控工作，建立重大污染事项通报制度，逐步实现重大监测信息和污染防治技术共享，推进区域联防联控与应急联动。这些规定显然是1989年《环境保护法》和2000年《大气污染防治法》的突破。可以理解为地方立法先行先试，为国家层面的立法积累必要的经验。新修订的《环境保护法》首次在国家法律明确提出了区域联合防治协调机制，这是对当前跨行政区域的大气污染问题的回应。

新《环境保护法》中的诸多条文体现了公众参与环境管理的现代民主理念，专门设立了信息公开公众参与一章，体现了环境管理的民主性。它们与环境公益诉讼制度一起，共同组建了环境保护的力量架构，为形成环境保护管控的新秩序，创造了有利的法治条件。

从上世纪80年代初到90年代末逐步引起社会关注的种种重大环境污染案件，到本世纪末以来逐渐兴起的“邻避运动”，环境保护的公众参与在中国以其独有的方式延伸向社会的各个角落。

近几年来，日渐严重的“雾霾”对整个中国大地所带来的困扰，更是深深地将“环保”这一概念烙在人们的生活和脑海中。对于有关环境问题的知情权、调查权、监督权和参与权，公众不仅认识越来越高，而且越来越频繁地在环境群体事件中加以主张和运用。法律如何保障公民的这些合法权利，并提供制度保障已经成为一个亟待解决的问题。新《环境保护法》中专门设立了信息公开和公众参与一章，体现了环境管理的民主性。新法明确规定了公民、法人和其他组织的获取环境信息、参与和监督环境保护的权利；向有关部门进行举报的权利；以及符合法律规定条件的社会组织对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼的权利。通过明确这些权利，新《环境保护法》提高了公民在环境治理中的地位，使公众有序参与环境保护第一次有了比较完备的制度保障。此外，新《环境保护法》对其他的第三方主体如人大、新闻媒体和法院在环保事业中更好地发挥作用做了制度保障。如新《环境保护法》要求地方政府接受地方人民代表大会对其履行环保职责的监督，这为地方人民代表大会更好地监督地方政府的环保履职提供了进一步的法律依据。新《环境保护法》还首次规定“新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，对环境违法行为进行舆论监督”，为新闻媒体参与环境保护提供有力的法律依据。新《环境保护法》关于环境公益诉讼的规定，明确了法院在环保事业的作用。

篇14

    环境治理中的公民,在不同的情景下有着不同的角色。社会成员在环境治理中的角色可以是普通公众、环境保护主义者以及利益相关者。无论何种情况,公民均有权利参与到环境治理。不过,在不同的情景下,公众参与的方式与力度通常有所不同。作为普通公众,其在环境治理中的参与更多的是通过遵守相关法律、法规,并在日常生活中注重环保以及环境友好型生活方式的养成来参与,一旦其环境意识较强,并希望有所行动,他可以通过成立或参与环境NGO组织,成为环境志愿者,在NGO的平台上开展环境保护的宣传教育、政策执行监督以及政策游说,也可以参与决策体制内的各种地方性、政策性咨询委员会,如社区咨询委员会,作为地方公众的代表影响决策;或者参与政府部门举办的各种环境评估与决策的听证会(publichearing)、座谈会(workshop)等发表自己的意见。当他成为环境决策中的利益相关群体的代表时,他不仅会被邀请参与前述的各种环境评估与决策听证会、公开会议和座谈会,同时也有权利对已经发生的环境损害提起行政申诉与环境诉讼。概括起来,西方国家环境保护中公众参与的途径有:*成立或参与NGO组织*参与咨询委员会*参加听证会、座谈会与公民会议等*提起环境诉讼。

    参与非政府组织,成为一名志愿者可能是西方国家公众参与环境治理最为普遍的选择。1865年,英国历史上最早的、也是世界上第一个民间环保团体———公共用地及乡间小组保护协会成立,开启了环境NGO的序幕[6]。到了20世纪70年代,环境保护运动在主要发达国家均如火如荼地展开,其中一个重大表现就是环境非政府组织的迅速发展。在美国,规模最大的全国野生动物协会在2008年的会员数为四百万人,年度预算达8810万美元。①环境NGO组织掌握了越来越多的资源,逐渐成为整个环境治理中不可缺少的一部分。环境NGO组织除了开展环境保护的宣传教育外,行动方式与领域日益丰富与多样化,并趋向制度化。在德国,环境与自然保护联盟———一个专业化的环境NGO、德国环境主要的积极倡导者的活动范围就非常广泛,他们不仅参加听证会,而且也在议会委员会中工作并评议议案。在地方性的市政与州的层面,他们积极参与计划建筑项目和设施,考虑替代性的交通和能源政策,并参与地方层次上的执行。他们也会出现在法庭上支持公民的法律要求。此外,他们还通过资助科学研究以获得相关议题的科学支持[4](P50)。

    咨询委员会是一系列官方或非官方成立的由一定人数市民、专家、利益团体组成的,定期会面与活动并作为决策者咨询机构而存在的各种形式的委员会。这类委员会既广泛存在于联邦政府层面,也活跃于地方层面。联邦政府层面的咨询委员会受《联邦咨询委员会法案》的管辖。按照美国国家环境保护局发布的公共参与政策指南,当环境保护局需要获得非联邦政府雇员的个人与群体的意见与建议时,当局需要考虑是否成立一个咨询委员会。按照法律,咨询委员会应当拥有自己的章程,各个群体均有平衡代表、实行公开会议、并保留所有的会议记录及文件等便于公众获取[7](P24)。咨询委员会的首要功能是为联邦官员提供建议与意见;同时咨询委员会也可以成为不同利益群体之间讨论问题、交换意见、互相沟通的平台,并有助于加深对部门行动的理解。在地方层面,咨询委员会则包括地方政府发起组织的、非政府的地方性组织,及一些是由地方领袖、居民推选组成的非正式性更强的咨询委员会。这类咨询委员会既是公众参与的平台,也是政府获得信息反馈的重要来源。市民咨询委员会一般有以下几个基本特征:首先,地方上不同的利益群体均有代表;开展常规性的会议;参与者的评论和观点会被录音;寻求共识但不要求一定要达成共识;在决策过程中,市民咨询委员被赋予重要地位。按照美国相关法律法规的规定,重要的交通政策、规划政策及开发项目确定之前,都需要听取市民咨询委员的建议与意见。