土地综合整治规划精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇土地综合整治规划，期待它们能激发您的灵感。

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关键词:土地综合整治 规划内容 规划体系

中图分类号:TU98 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)06(b)-0138-01

自2009年以来,湖南省农村土地综合整治工作已进入第四个年头,目前2011年度农村土地综合整治项目正处于项目申报阶段。从前两年农村土地综合整治项目实施效果来看,湖南省农村土地综合整治实际内容较为单一,还是停留在基本农田建设上,未跳出以往土地整理的范畴。究其原因,农村土地综合整治缺乏科学合理的综合整治规划作为引导是重要的一方面。为保障农村综合整治有规可依,笔者认为有必要理清农村土地综合整治规划目的,建立合理的规划体系,明确规划的具体内容。

1 农村土地综合整治规划目的

编制农村土地综合整治规划应达到以下目的:(1)以规划为龙头,指导土地综合整治,引导新农村建设;(2)促进农村“一化三基”建设;(3)建立城乡统一的规划体系,促进城乡统筹发展;(4)建立指导新农村建设的土地利用控制指标体系。

2 农村土地综合整治规划体系

为达到农村综合整治规划的目的,笔者认为规划体系可概括为“三个层次,九规合一”。“三个层次”即农村土地综合整治规划应包括总体规划、控制性规划、专项规划三个层次;“九规合一”即农村土地综合整治规划由土地利用总体规划、村庄体系规划等九个子规划通过有机组合、系统综合形成。农村土地综合整治规划体系。

3 农村土地综合整治规划内容

3.1 总体规划

农村土地综合整治总体规划为土地利用总体规划。在落实上级土地利用总体规划各项指标的基础上,编制农村土地综合整治土地利用总体规划,土地利用总体规划应包括以下内容:(1)在分析土地利用现状、土地利用潜力、土地供需状况的基础上确定土地利用目标,调整土地利用结构和布局;(2)划定土地用途管制区;(3)落实耕地保有量及基本农田保护指标;(4)落实城乡建设用地控制指标,确定农村居民点数量、用地规模及布局,划定城乡建设增减挂钩区;(5)安排重点基础设施项目及用地布局;(6)安排生态建设和环境保护用地;(7)安排土地开发、整理、复垦区。

3.2 控制性规划

3.2.1 村庄体系规划内容

(1)明确村庄功能分区;(2)根据功能分区布局居住建筑用地、公共服务设施用地、生产仓储用地、道路交通用地、公用工程设施用地、绿地、水域及其它用地;(3)配置各级居民点之间的通行道路;(4)配置村庄之间给水、排水、电力、通信、供气等公用工程管线体系。

3.2.2 交通规划内容

(1)落实国家、省、市、县交通规划在区域内的交通项目,即落实过境公路;(2)结合村庄体系规划,配置各级居民点之间的通行道路;(3)结合农业规模化、产业化经营的需要,配置主要田间道及生产路。

3.2.3 水利规划内容

(1)落实国家、省、市、县水利规划在区域内的水利项目;(2)结合产业发展及生活需要,配置与国家、省、市、县水利规划项目相配套的区域骨干水利工程项目;(3)结合农业规模化、产业化经营的需要,配置主要的农田水利工程。

3.3 专项规划

3.3.1 产业发展规划内容

按照因地制宜、效率优先、可持续发展的原则,结合对村域的自然和资源结构、社会经济现状及环境承载能力的分析,确定产业结构及空间布局。

3.3.2 村庄建设规划内容

(1)居民点内部功能分区;(2)居民点内部街道网(宅前路)布局;(3)公共设施及公用工程布局;(4)房屋建筑布局;(5)房屋建筑户型设计。

3.3.3 城乡建设用地增减挂钩规划内容

(1)根据土地利用总体规划,确定拆旧区布局;(2)选定房屋拆迁农民集中安置区;(3)合理布局拆旧建设用地整理复垦工程;(4)根据拆旧区腾退建设用地数量与安置区新增建设用地数量,测算城乡建设用地增减挂钩指标。

3.3.4 土地整理开发复垦规划内容

(1)合理划分田块,因地制宜地配置土地平整工程;(2)合理配置农田水利工程,保障“旱能灌、涝能排、渍能降”;(3)合理配置田间路桥工程,保障“物能运、路成网”;(4)适当配置农田防护与生态环境保持工程,提高农田抵抗自然灾害的能力及美化农田景观。

4 结语

通过以上农村土地综合整治规划内容体系构建,可实现规划在农村土地空间上全覆盖,在农村土地利用、村庄建设、产业发展、环境保护等内容上全涵盖。从而能够保障农村各项社会经济活动有序进行。

参考文献

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一、村庄规划实施过程中存在的问题

（一）新农村规划编制滞后，村庄建设盲目扩张

由于历史原因或者自然条件的局限等，河南省部分村庄无规划或者规划滞后，造成村民随意、盲目建房，村庄规模无限制向外扩张，占用大量耕地。由于缺少规划指导，村庄内民居布局较为凌乱。

（二）空心村现象严重

随着我国城市化的加速发展，农业人口逐渐向城镇转移，农村建设用地“内空外扩”的现象越来越严重。从河南省重点农区典型村庄空心化演进态势来看，土地浪费现象严重。农村内部生活空间拥挤、自然灾害频发、居住环境恶化等因素往往构成农户外迁和农村空心化的离心力，而村庄周边的开阔空间和相对丰裕的土地资源成为空心村形成与发展的重要物质基础。

（三）村容村貌较差，各项公共服务设施和基础设施严重不足

部分村庄内建筑质量较好且可以保留的民居仅占少数，大多民居建筑质量较差。村内节点景观缺失，没有设置中心活动广场，村庄入口景观不明显。

（四）道路交通问题严重，现有道路系统不完善

多数村庄内主干道多为土路，硬化率低。同时，多数村庄还存在现有道路网系统不完善，尽端式道路过多，道路普遍偏窄，不能满足消防需要，道路附属设施不够齐全，无停车场，车辆停放无序等问题。加之河南省多数地区乡镇、村庄固定时间有集市，在赶集期间，村内道路被临时商铺占据，造成了一定的安全隐患。

（五）农用地格局凌乱

农田细碎零散，田块面积小，大面积耕地少，这样不仅不利于规模经营，也影响村庄整体风貌的整洁。多数村庄内存在坟地，长期占用耕地。另外，部分村民发展养殖业，将厂房建在自家田地内，也造成了占用耕地的问题。

二、对策与建议

（一）加强规划管理制度，确保规划的有效实施

实施村庄整治要与规划编制工作相结合，强调规划的龙头地位，以规划引领建设。规划要突出前瞻性，强调指导性，做到规划先行，要与小城镇紧密结合。

（二）加快空心村改造进程

推进空心化村庄的空间、组织、产业“三整合”，以村庄规划为契机，推进农村地域系统的空间重构、组织重建和产业重塑，形成统一空间格局，实现城镇与村庄的功能衔接，促进城乡要素有序流动与空间优化布局；改革农村宅基地使用制度，促进宅基地合理流转；对村庄内部废弃宅基地进行综合整治，根据具体情况，考虑新建民居或者设置绿地等公共基础设施，改善村庄内部居住环境，加快对空心村的改造。

（三）推行村庄综合整治，切实改善人居环境

对村庄内建筑进行统一规划，挖掘不同村庄不同的历史风貌，选择适合当地情况的建筑风格，形成各有特色的农村新风貌，避免千村一面；对村庄现有建筑进行综合质量评价，对不同质量类别的建筑进行分类处理，及时拆除乱搭乱建的建筑物，协助整修危房，着力改善村容村貌。

（四）完善道路交通系统

根据各类规范标准，完善村庄道路系统，提高道路等级。根据实际情况，铺设新道路，或者对原有道路进行拓宽、硬化等，改善道路质量。在村庄内设置集中停车场，避免车辆在村内无序停放。村庄内的活动广场在赶集期间可作为集贸场地，避免村民沿街搭建临时商铺，占用道路。

（五）开展农田整治

对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，建成集高效农业、节水农业、循环农业和集约化农业为一体的高标准农田，为规模经营和发展现代农业创造条件。在村庄内设置集中墓地，将原有坟地进行迁移。做好村庄产业规划，在村庄内预留产业发展用地，避免村民随意建设厂房，占用耕地。通过土地整治使村庄的农用地、水利设施用地、道路用地、林网用地和农村居民点用地的布局更加合理。

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关键词：土地整治现状；综合程度；配套资金；后期监管

1 土地整治现状

我国在推进城市化进程中，城市建设需要的土地不断增加，而18亿亩耕地的红线又不能突破，开展“农村土地整治工程”显然是解决这一矛盾的创新之举。

近期的《2010年中国国土资源公报》数据显示，“十一五”期间，全国通过土地整治新增耕地150万公顷，超过同期建设占用耕地面积。郴州市的土地整治成绩同样引人瞩目，仅以苏仙区为例，2001年来实施项目50多个，新增耕地面积万余亩，为当地和郴州市的经济社会发展提供了强有力的用地保障，实现了土地综合整治的最大效益。

2 存在的问题

就郴州市而言，土地整治的总体形势较好，但各地发展不平衡，不同程度地存在着这样那样的问题。

一是土地综合整治的综合程度不够。土地综合整治是个新生事物，就其内涵而言，整治项目工程中应有田、水、路、林、村等诸多内容，但在各地目前实施的项目中，工程仅涉及田、水、路的整治，林、村的整治涉及较少，有整治而无综合。

二是村庄综合整治规划滞后。村庄综合整治规划也是新生事物，其编制规划尚未出台，规划成果也没有相关标准。土地综合整治规划项目要求与新农村建设规划相结合，而村庄综合规划成为土地综合整治项目的组成要件，村庄整治规划应怎样规划、规划成什么、规划编制经费如何解决是一个亟需解决的问题。

三是政府各部门配套资金难以落实。土地综合整治涉及土地整理复垦开发、农村公路建设、农业综合开发、农田水利、扶贫开发、电力、通讯、烟草等相关涉农资金的集中使用。目前，由于各自强调本部门利益，部门承诺配套资金难以到位，不能形成合力。

四是项目实施时协调配合不够。土地整治项目实施时涉及到很多部门，协调好了可以形成合力事半功倍。但在项目实施中，往往各自为政，不注重协调，导致意见不一，配合不够，有时甚至相互制肘，事倍功半。

五是后期管护力度不够。有些项目验收完成后就万事大吉，移交给当地村组后不重视甚至放弃监管；有些农村集体经济组织接收整治后的土地后只注重“用”而不注重“养”，不重视后期管护，导致土地产能下降，没有充分实现土地整治的作用。

3 对策和建议

为切实加强农村土地综合整治，把好事办好，需要从以下几个方面着手。

一要充分发挥综合效应。只要是围绕实现综合整治目标的所有工程都应列入土地综合整治内容，应与传统土地整理项目有所区别，不能局限于土地平整、农田水利和田间道路等工程，诸如农村居民点改造等提高农民生活水平的工程也应在列。将土地整理复垦开发和其他涉农项目有机地结合起来，真正做到综合整治，发挥其最大效益。

二要加快村庄综合整治规划。土地综合整治是一项系统工程，必须首先编制农村土地综合整治规划和村庄建设规划，在充分尊重农民意愿的情况下，合理规划农村基础设施建设，科学布局农村产业结构，正确引导农民集中建房。

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一、充分认识土地综合整治的重要意义

开展农村土地综合整治，是有效推进“三农”发展和城镇化的现实可靠的载体和抓手；是改变农村土地利用粗放状态，提高土地节约集约利用，优化城乡建设用地结构的有效手段；是改善农村村容村貌、基础设施、生态环境，促进城乡公共服务均等化，推进社会主义新农村建设的重要举措。要进一步认识土地综合整治的地位和作用，抓好土地综合整治中建设用地复耕和节约集约用地两个关键环节，扎实推进土地综合整治工作。

二、认真把握土地综合整治基本要求和原则

农村土地综合整治项目要严格按照建新与拆旧相对应的规定，合理确定拆旧复耕规模和建新区建设用地规模，做到等面积、一次性挂钩。严格按照批准的增减挂钩指标规模实施，确保建新用地不突破批准的规模和下达的指标。

城乡建设用地增减挂钩指标应优先保证搬迁农民的新居建设、农村公共服务基础设施建设和农村发展用地，确有节余的，可挂钩至城镇建设或工业区建设。

项目的编制与实施须遵循“统筹规划、有序推进”和“因地制宜、量力而行”的原则。

统筹规划，有序推进。各镇（街道）要以土地利用总体规划为依据，结合城镇总体规划和村庄规划，在2012年6月底前完成土地综合整治规划的编制和报批工作。通过土地综合整治规划的编制，统筹分析土地利用空间资源和资金保障等相关因素，科学确定土地综合整治项目的规模与实施时序，确保土地综合整治依法有序进行。

因地制宜、量力而行。土地综合整治要与同步推进城镇化、工业化和农业现代化相协调，与新农村建设、社区管理、基础设施和产业布局等相配套。要充分尊重农民意愿，确定拆旧范围和安置方式，合理控制安置用地规模，从紧控制公共基础设施的用地规模。城镇规划区内的安置点提倡以公寓式安置为主要形式，努力提升项目的节地率。

三、整合优化土地综合整治资金保障

农村土地综合整治资金由各镇（街道）筹措。土地综合整治项目应与村庄整治、河道整治、农业综合开发、农村联网公路、农村电气化工程等项目有机整合，提升资金的使用效应。

通过土地综合整治节余的城乡建设用地增减挂钩指标归镇（街道）自用，供地时免收新增建设用地指标有偿使用费等规费，所得收益全额返还各镇（街道），用于土地综合整治资金平衡。

市政府对土地综合整治项目实行以奖代补，根据节地率，按节余的城乡建设用地增减挂钩指标量给予奖励，节地率在30%以下的，给予每亩20万元的奖励；节地率在30%以上的，给予每亩23万元的奖励。对整治中农村建设用地复耕后建成的标准农田给予每亩5000元的奖励，市级以奖代补资金在项目验收入库并报部备案后结算。市级以奖代补资金的主要来源是土地出让收益、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等。

各镇（街道）土地综合整治项目启动资金不足时，可申请预支以奖代补资金，预支的资金不得超过项目规划设计方案中的节余城乡建设用地增减挂钩指标的40%。每年年底市政府组织土地综合整治项目实施状况评估，根据评估结果确定优先安排节余指标使用量和下年度以奖代补资金预拨额度，镇（街道）也可根据项目实施进展情况要求提前评估，依据评估结果可再次申请预支以奖代补资金。

对2009年和2010年已批准立项的18个农村土地综合整治项目，根据项目实施现状，节余城乡建设用地增减挂钩指标多的项目，可选用本政策，节余城乡建设用地增减挂钩指标少或没有节余的项目，资金补助政策参照《市人民政府办公室关于印发〈市农村宅基地整理复垦工作实施意见〉的通知》政策按复垦新增耕地面积每亩给予9.5万元补助，节余的城乡建设用地增减挂钩指标使用时，需缴纳新增建设用地有偿使用费等规费。

四、合力推进土地综合整治

市政府将农村土地综合整治工作列入对各镇（街道）工作目标考核，每季度对各项目进展情况进行通报，并将结果作为以奖代补资金拨付，节余指标优先安排使用的重要依据。同时，市政府建立农村土地综合整治奖励机制，根据复耕情况给予镇（街道）每亩1500元的奖励，超额完成任务部分再追加每亩1500元，奖励主要用于嘉奖农村土地综合整治相关有功人员。

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【关键词】土地整治，规划编制，统筹发展

中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号：

一、前言

深入贯彻落实科学发展观。按照城乡区域统筹发展的要求，以落实城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，统筹规划、综合整治，不断优化城乡土地利用结构和布局，努力挖掘耕地后备资源。提升耕地质量，促进经济社会持续健康发展。 土地整治规划编制指导原则。依法依规科学规划。

二、指导思想分析

以《土地管理法》等有关法律法规为依据市、乡级土地利用总体规划对土地整治的部署安排，在调查研究基础上，合理确定土地整治目标，明确规划期间整治规模和范围、补充耕地任务、土地整治工程和相关政策措施等，确保规划的全面实施。促进城乡统筹发展，围绕协调推进城镇化和新农村建设的总体要求，以土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合为平台，整合资源，聚合资金。

统筹推进田、水、路、林、村综合整治，提高耕地综合生产能力，促进土地节约集约利用，改善农民生产生活条件，发挥土地整治综合效益。上下结合相互协调，坚持上下结合。充分考虑各乡镇经济，社会发展要求和土地整治潜力，按土地利用总体规划确定的目标等，统筹安排土地整治目标任务。加强部门协调，重点做好与城乡规划、基础设施规划、产业发展规划、生态建设规划等的衔接。专家领衔公众参与，充分利用土地利用总体规划修编和第二次土地调查成果，加强调查研究，认真听取专家意见。加强规划的咨询论证。采取多种方式和渠道，扩大规划编制的公众参与，增强规划编制的公开性和透明度。实行科学、民主决策。

三、工作任务

土地整治规划以2010年为规划基期，以2011-2020年为规划期。规划编制的主要任务和内容是，深入分析土地整治潜力，充分利用第二次全国土地调查等成果，结合规划编制重点，做好调查。全面分析测算土地整治潜力。重点是土地整治补充耕地的规模、质量、条件和空间分布，农村建设用地规模和范围等。明确土地整治的目标任务，研究提出规划期间土地整治的基本方针、总体目标和主要任务，确定土地整治的规模、结构、布局和时序。确定土地整治重点布局安排。以土地整治潜力为基础，新农村建设建新区复垦区、科学划定土地整治重点区域，确定土地整治重大工程和示范项目，提出实施计划和资金使用安排方案。制定保障规划实施的政策措施。包括经济、科技、行政等措施和手段。重点加强耕地占补平衡、补充耕地、整治土地权属调整和建立统筹推进土地整治等政策的研究加强制度创新。

四、技术路线

农村土地综合整治专项规划工作采用建德市第二次土地调查所形成的土地利用现状图为底图，以乡镇土地利用总体规划图为基础，结合DOM影像图，调查乡镇土地开发整理复垦潜力，依据新农村建设发展要求，确定农村土地整治范围及规模。组织准备和资料准备阶段，成立规划领导小组和规划技术组等组织机构，对乡镇及国土所进行土地整治专题培训，编制工作计划制定技术方案，收集、整理土地利用现状和规划资料及其他基础资料。调查汇总分析阶段，充分利用第二次全国土地调查成果数据、耕地后备资源调查成果和土地开发整理专项规划成果等资料，编制调查底图，以图表结合的方式，查清各类可供整治土地资源的类型、数量、质量和分布。分析评价土地整治潜力，摸清乡镇中心村建新区类型、数量及规模。编制规划方案阶段，在调查分析的基础上，拟定规划初选方案。

土地综土地综土地综土地综合整治专项规划编制的主要内容合整治专项规划编制的主要内容合整治专项规划编制的主要内容合整治专项规划编制的主要内容。准备工作准备工作准备工作准备工作，成立领导协调机构，成立工作机构 ，制定工作方案和技术方案，开展工作动员和技术培训。

召开座谈会、资料收集、填报情况、问卷调查、实地踏勘、走访农户等。调点调点调点调点。耕地利用情况调查；村镇用地调查；土地整治潜力调查。分析土地整理复垦开发潜力分析土地整理复垦开发潜力分析土地整理复垦开发潜力分析土地整理复垦开发潜力。

农用地整理潜力农用地整理潜力农用地整理潜力农用地整理潜力。理论生产潜力理论生产潜力理论生产潜力理论生产潜力。增加耕地潜力增加耕地潜力增加耕地潜力增加耕地潜力。

改善农业条件改善农业条件改善农业条件改善农业条件。提高耕地生产水平的潜力提高耕地生产水平的潜力提高耕地生产水平的潜力提高耕地生产水平的潜力。建设用地复垦潜力建设用地复垦潜力建设用地复垦潜力建设用地复垦潜力。

农村建设用地拆并理论潜力测算农村建设用地拆并理论潜力测算农村建设用地拆并理论潜力测算农村建设用地拆并理论潜力测算人均建设用地标准法；户均宅基地标准法；农村建设用地闲置率法。

农村建设用地复垦理论潜力农村建设用地复垦理论潜力农村建设用地复垦理论潜力农村建设用地复垦理论潜力 根据地形坡度、土壤质地、水源条件、水利设施、交通等因素，分区片测算可复垦增加耕地系数，确定农村建设用地复垦理论潜力。

确定评价指标体系，确定农村建设用地拆并潜力级别。现实潜力测算现实潜力测算现实潜力测算现实潜力测算 现实潜力是指在目前的自然环境、经济和技术发展水平，制度供给等约束条件下，在规划期内可以实现的新增有效土地面积。可采取构建限制条件修正系数指标体系。

制约农村居民点用地整理潜力的因素主要有自然、经济、社会、成本和效益等因素。未利用地开发潜力未利用地开发潜力未利用地开发潜力未利用地开发潜力。评价的对象评价的对象评价的对象评价的对象。

评价原则评价原则评价原则评价原则：经济合理性原则；生态环境优化原则；技术可行性原则。评价体系评价体系评价体系评价体系：建立评价指标体系，从生态安全性、自然适宜性和经济可行性三大方面建立评价指标体系框架。

五、确定土地综合整治目标确定土地综合整治目标

1、土地开发、整理、复垦和整治的潜力

2、土地利用总体规划的要求

3、国民经济和社会发展的需求

4、农民对农用地整理和建设用地拆迁意愿

5、经济投入和融资能力

6、生态建设和环境保护的需求

确定土地综合整治重大工程项目。根据土地整治潜力、整治分区和土地综合整治目标，与土地利用总体规划、农业生产规划、水利规划、城镇发展规划、县乡道路规划和水土保持规划等相衔接的基础上，合理确定土地综合整治重大工程项目。 土地综合整治重大工程项目土地综合整治重大工程项目土地综合整治重大工程项目土地综合整治重大工程项目。农用地整理项目、建设用地整理复垦项目、未利用地开发项目单项重大项目和以上项目中两项或两项以上项目组成土地综合整治重大项目。

六、结束语

土地利用现状分析首先涉及土地利用类别划分及获取土地利用现状数据。 目前我国采用统一土地利用分类。土地利用现状数据的获取是一项复杂庞大且 重要的工作，需要集技术、专业人才、物力的配合进行全面调查。

参考文献:

[1]严金明.中国土地利用规划.经济管理出版社，2001.2

[2]吴次芳，潘文灿等.国土规划的理论方法.科学出版社，,2003.9

[3]束克欣，叶燕妹等.土地管理基础.地质出版社，2004.6

[4]江景波，华楠.城市土地利用总体规划.同济大学出版社，1997.

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一、意义和任务

综合整治土地是提高耕地质量，改善农业综合生产条件，开发土地后备资源，增加耕地面积，确保耕地占补平衡和总量动态平衡，以建设促保护，节约集约用地，保障科学发展。按照《#县土地利用总体规划》和《#县土地开发整理专项规划》对田、水、路、林、村进行综合整治，重点整治空心村、砖瓦窑、工矿废弃地、滩涂地、荒草地和通过改良为基本农田的一般耕地，计划五年时间全县综合整治土地面积8万亩（基本农田4.5万亩，未利用地3.5万亩），其中：20*年综合整治1.9万亩（基本农田0.9万亩，未利用地1.0万亩）。各乡镇要结合实际安排综合整治任务（详见附表）。

二、整治工作的范围和对象

（一）范围。整治范围包括：全县行政辖区内的“空心村”、拆除后的砖瓦窑场和工矿废弃地、滩涂、可通过改良为基本农田的一般耕地。

（二）对象。

整治对象包括：1、违法占地开办的砖瓦窑场和拆除后的砖瓦窑场；2、用地期限已届满的工业和采矿用地；3、因经济效益低或其他原因，停产的工业和采矿用地；4、村内和周边长期不用的空闲地；5、已另外选址建新房的农户原有的宅基地；6、长期不用的宅基地；7、需整治的打谷场用地；8、农村其他依法应整治的土地；9、大广高速公路占补平衡整治用地；10、滩涂、丘陵地；11、灾后重建后已搬迁的村庄；12、已拆除的砖瓦窑场不能转产的土地；13、可通过改良为基本农田的一般耕地。

三、方法和步骤

（一）调查摸底。根据各乡镇初步调查统计，全县可以开发利用的耕地后备资源丰富，潜力巨大。各乡镇要在4月30日以前完成调查摸底、实地核查工作，进一步澄清底子，逐块逐类进行统计，上图上簿进行台帐管理。

（二）科学规划。综合整治土地是一项功在当代利在千秋的惠民工程，搞好前期规划设计意义十分重大。在项目规划设计和选址上，要广泛征求各方面意见，因地制宜、实事求是，按照集中连片、先易后难、稳步实施、全面推进的原则，搞好与新农村建设、基本农田整治、土地开发整理项目、第二次土地大调查和土地利用总体规划修编的结合与衔接，做到科学规划、合理选址。

（三）严格管理。综合整治土地要严格按照国家土地开发整理项目有关规定进行管理，严格执行项目法人制度、招投标制度、工程监理制度、公告制度、合同制度等五项制度，严格按照程序进行立项申报、可行性研究、规划设计、预算编制、公开招标、签定合同、组织实施、竣工验收、决算审计和申请终验制度。要完善档案管理，加强后期管护，注重项目实施质量，充分发挥其经济效益、社会效益和生态效益。

（四）成果利用。占补平衡项目的新增耕地验收合格后按程序纳入补充耕地储备库管理，作为规划调整指标和占补平衡使用。验收合格的新增基本农田可按程序作为规划调整、规划指标和建设用地补划基本农田使用。

四、土地整治任务分配原则

1、土地整治要依据就高不就低，就远不就近，就大不就小的原则，科学规划，认真实施。2、以各乡镇土地详查数和耕地后备耕资源调查数为基础，确定各乡镇每年应整治的任务。3、土地整治要结合新农村建设、灾后重建、拆除砖瓦窑场、本乡镇发展经济的需要、小集镇建设和土地开发整理项目适度安排。4、土地整治要体现先易后难，先整治先利用的原则。5、土地整治要体现有利于全县建设项目安排使用为前提，长期规划，分年度逐步实施。

五、验收的条件和标准

（一）条件。

各乡镇对符合整治要求的项目，在图、表和实地相统一的前提下，以乡镇人民政府为单位书面申请县政府验收，县政府上报市政府核准验收。

（二）标准。综合整治的耕地权属合法，界址清楚，面积准确，质量达到一般耕地或基本农田标准。

六、措施和要求

（一）组织领导。为加强对综合整治工作的领导，县政府成立了副县长蒋文俊同志任组长，县政府法制室主任钱长鹏同志、县国土资源局局长申军同志任副组长，县发改委、县监察局、县财政局、县农业局、县水利局、县电业局、县交通局、县国土资源局等单位负责同志为成员的国土综合整治工作领导小组，领导小组下设办公室，办公地点设在县国土资源局，各乡镇也要成立相应组织，保证综合整治土地的顺利实施。

（二）资金管理。根据《中华人民共和国土地管理法》、河南省财政厅、国土资源厅、中国人民银行郑州中心支行关于贯彻财政部调整新增建设用地有偿使用费政策等有关问题的通知》（#财办〔20*〕85号）、《##省财政厅、物价局、土地局关于印发〈##省耕地开垦费、土地闲置费征收和使用管理办法〉的通知》（#财#外字〔1999〕40号）和《##省政府办公厅关于加强土地调控严格土地管理的通知》（#政办〔20*〕33号）等有关文件规定，耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费全额用于整治土地。县政府安排土地出让金总价款的5%用于综合整治土地和基本农田建设。土地整理项目由县国土资源行政主管部门按有关规定审核立项。新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金总价款5%由县财政部门安排当年预算，资金下拨到项目承担单位，专款专用，专户管理。县财政和审计部门对资金进行监督检查。同时，采取多元投融资渠道，运用各种优惠政策，吸引单位和个人资金，本着“谁整治、谁受益”的原则，鼓励群众自发组织实施综合整治土地。

（三）奖惩措施。

1、综合整治土地工作纳入县政府目标管理，逐级签定目标责任书，采取定期督查、通报制度，对整治的面积、质量、效果进行量化，严格考核，奖惩兑现。县政府对综合整治工作成绩突出的单位优先安排年度用地指标、土地开发整理项目。

2、对超额完成土地综合整治任务的乡镇，县政府授予土地整治先进单位，乡镇长、分管领导和国土资源所长授予先进个人称号，并给予奖励。

3、鼓励单位和个人投资进行综合整治，经验收达到一般耕地标准的，给予投资者500元/亩的补助，并使投资者在土地承包期内享有土地承包经营权和受益权。

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[关键词]土地整治；实施；质量

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）41-0401-01

一、实施土地整治的意义

（一）增加耕地面积、提高耕地质量

根据国家及相关部门的文件精神，近几年明确提出大力开展农村土地综合整治，重点加快中低产田改造，提高耕地综合生产力，建设高标准农田，大幅度增加高等级耕地的比重，明确将“大力建设高标准农田”列入提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变的内容之一。由此可以看出，土地整治已上升为国家层面的战略部署，成为保发展、保红线、促转变、惠民生的重要助手和基础平台，对于严守耕地红线，提高耕地质量具有重要意义。一是土地整治可以增加有效耕地面积，能满足各项经济建设占用和生态建设对耕地的需求；二是通过有计划有步骤的土地整治，可以提高土地集约利用水平，促进地方经济发展；三是科学合理的土地整治，能保护和改善生态环境，达到经济、社会和生态效益的统一；四是加大土地整治力度，可促进土地资源的可持续利用，实现耕地总量动态平衡。

（二）土地整治对加快推进中国特色农业现代化至关重要

我国要全面建成小康社会和构建社会主义和谐社会，必须同步加快推进工业化、城镇化和农业现代化，大力推进农村土地整治，加快布局合理化、农田规模化、生产机械化、环境生态化的高标准基本农田建设，促进土地集约化、规模化、机械化经营，为周围地区的农业发展起到示范带头作用，为推进中国特色农业现代化发展贡献力量。

（三）改善农业生产生活条件，增强国家粮食安全保障能力

粮食始终是关系到我国经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。大力推进农村土地整治工作，大规模建设高标准基本农田可以有效解决农业水利设施配套、低产田改造和农田生态环境恶化等问题，增加农业抗灾能力，提高粮食综合产能，巩固粮食安全基础。通过整治积极推动农业结构调整，优化产业结构，有效提高农业生产力、促进农业增效、农民增收；通过整治促进农村经济发展、改善农村人居环境；项目实施后为当地农民摆脱贫困、解决剩余劳动力就业提供了机会。

二、当前土地整治工作中存在的问题

（一）群众意愿问题

在全面开展农村土地整治过程中，群众总体上是拥护的，但部分群众也存在着不同利益诉求，对农村土地整治工作产生了一定的影响。群众对当地的情况十分了解，因此为了实现项目收益的最大化以及项目施工顺利完成，就要求在工程设计前期必须征求当地群众的意见。然而，群众意见并非都是合理的，而且考虑到设计规程以及有限的投资，很多合理的意见并不可行。整理区一般包含若干自然村，每个村又分为若干村民小组。基于本小组的利益考虑，每个小组代表的意见仅仅是符合小组利益的，具有局限性，不一定符合项目整体规划，有些甚至与整体规划相冲突。

（二）土地整治资金投入不足

我国土地资源丰富，可挖掘潜力较大，土地整治是一项投资巨大的基础工程，需要投入的资金数量较大，尽管国家实行土地整治专项资金制度，但是各地经济发展水平差异很大，在实践中土地整治大多体现为政府行为，土地整治的资金来源匮乏，主要来源于土地整治专项资金。许多地方财政紧张，没有固定的资金来源，土地整治很难顺利的进行。有的土地整治专项资金使用效率低下，导致无法“用在刀刃上”。从丘陵山区土地整治项目的后期运行情况来看，整理项目存在较为普遍的非农利用与非粮生产情况，致使专项资金并没有真正达到“保护耕地，提高地力，促进农业生产”的目的。

（三）土地整治项目规划不到位

一是土地整治项目规划人员现场工作不深入，对项目区自然、经济、社会和环境状况缺乏全面了解，以面代点。照抄照搬现象较为严重，勘察、测量深度和精度不够。重技术经济分析论证，忽视县级论证，参与论证的代表不全面，特别是征求当地乡镇技术人员和村民代表意见不够，为走程序而论证。二是项目预算准确程度不高，强套亩均标准，人为提高或降低投资。三是县级国土部门技术人员参与不够，多局限于收集资料和向导角色。因此在项目实施过程中，绝大多数项目都进行了规划设计变更，部分项目变更幅度较大，个别项目进行了重新设计。

（四）土地整治实施管理不严谨

一方面规划设计和施工图设计审查不严；招投标方案审查不严；有的工程监理流于形式。离做精、做细、做扎实还有很多工作要做。另一方面，工程后续管护缺乏手段，已建好的单体工程存在破损、盗窃等现象，工程长效使用机制还需进一步探索总结。

三、开展土地整治的几点建议

（一）加大宣传力度，提高公众参与度

各级国土资源部门应做好群众的宣传沟通工作，始终把群众利益放在主导地位；村民、村民代表、村领导班子应积极参与，农村土地整治工作中事事征求群众意见，全程让群众参与，极大地调动起广大群众参与农村土地整治的积极性、主动性，并提出在实际生产工作中遇到的问题，与规划设计单位沟通协调做出适合当地的具有科学性、实用性和可操作性的规划设计，使之有利于实现项目收益的最大化和项目施工的顺利完成。

（二）扩大资金来源渠道，鼓励土地整治正常的投资行为

目前，大多数土地整治项目的资金筹措主要以政府有限的土地整治资金来解决，不能大规模的进行土地整治。资金来源应在以政府投入为主的前提下，运用各种优惠政策，吸进单位和个人资金，开展国际合作，引进和利用外资，鼓励通过合资、合作，吸引企业、其他经济组织和个人投入，允许民间资金进入土地整治市场，逐步形成土地开发整治多元融资渠道。

（三）科学规划，确保项目实施的合理性

农村土地综合整治是一项综合性工作，涉及面广、工程量大，科学编制规划至关重要。规划编制中，要组织农业、国土、水利等有关部门的专家、学者进行充分论证，通过实地调查和踏勘，对项目区的自然条件、生态环境、新增耕地潜力、群众参与意愿等进行综合分析评定，做到汇集民智，集思广益。规划编制方案草案出台后，要通过召开座谈会、论证会、在媒体公布等多种形式广泛征求意见和建议，以保证规划编制的科学性、合理性，切实符合当地实际，以利于长远发展。

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当前农村土地整治存在的问题立法问题。尽管2003年以来，国土资源部陆续颁布了一系列的政策文件和操作规范，但不可否认，从部门规范性文件到一套完善的土地整治法律法规体系，其间还有很大的距离需要跨越。系统梳理和总结已有的相关政策文件，切实加强土地整治的立法工作，是当前土地整治管理工作中一项十分紧迫和极其重要的任务，一部全国性的土地整治法律法规也需要尽快从幕后走到台前。资金问题。搞好土地整治，需要“真金白银”和实实在在的投入。因此，必须建立稳定的资金渠道，才能充分保障新农村建设中土地整治工作的顺利开展。《土地管理法》以法律形式确定了新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费等资金主渠道，保证了对土地整治的长期稳定投入。从2007年起，按照国家加强土地调控的要求，国家又将新增建设用地有偿使用费提高了一倍，进一步扩大了资金规模。同时，国家要求将土地出让金纯收益的15%用于农业土地开发，又进一步拓宽了土地整治资金渠道。但目前所投入土地综合整治的资金一个明显特点就是全部由国家无偿投入。

今后一段时期，需要在稳定现有的资金来源渠道的基础上，进一步完善土地整治资金投入机制。应考虑研究建立合适的融资机制，将目前大量的社会闲散资金引入到土地整治工作中来，提高土地综合整治资金来源的社会化程度。另外，还有必要研究完善土地整治资金的投入使用程序和使用监管机制，促进资金更加合理使用，并得到有效监管，不被挪用、滥用及其他违法违规使用，切实保证土地综合整治资金的使用效果。协同问题。农村土地整治内容丰富、涉及国土、规划、建设、农业、水务、交通、环保等众多部门，如何建立有效的合作联动机制，加强各相关部门之间协作，提高土地整治工作效率，也是需要研究的重要问题。绩效考评问题。当前，土地整治的绩效评价工作仍是一个薄弱环节，从而导致土地综合整治中出现“偷工减料”、“重过程，轻结果”、“重形象，轻实效”等问题。因此，土地整治工作的绩效考核评价问题值得深入研究，更加科学、合理和更能从分发挥激励-约束导向作用的绩效评价考核标准体系亟待建立。构建土地整治机制加强立法和规划工作，完善土地整治法律法规体系。首先需要进一步完善土地整治立法工作，包括尽快制定全国性的土地整治条例和系列配套性的实施办法，夯实土地整治工作的法制基础。其次，迫切需要科学规划，使土地整治规划与土地利用总体规划、城乡建设总体规划相衔接。同时，还应当科学制定新农村建设规划和土地整治计划。现阶段，由于农村土地整治与新农村建设密不可分，因此农村土地整治必须建立在新农村建设规划基础上，通过具体项目的实施向新农村的总体目标迈进。拓宽融资渠道，建立稳定的土地整治资金筹集机制。搞好土地综合整治，必须建立稳定的资金投入渠道。要坚决落实政府各类土地收益用于“三农”的规定，充分利用好新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金用于农业土地开发部分、耕地开垦费及土地复垦费、耕地占用税等各方面资金，并严格收缴，严格按规定用途整合使用，加强督查，使之成为政府支持土地整治、支撑新农村建设可持续发展的资金源泉。

切实落实财政部、国土资源部联合下发的《关于加强土地整治相关资金使用管理有关问题的通知》的内容和要求。在发挥政府作为土地整治资金投入主渠道作用的同时，还要积极探索创新，形成多元投入的机制,按照“谁开发、谁受益”的原则，农村集体筹集一部分，鼓励农民投工投劳,吸收社会资金,鼓励具有一定资质的企业参与土地整治,充分调动各方面的土地整治积极性，对通过土地综合整治增加的耕地，可实行政府收购制度。同时应整合各项支农资金，将农村交通、水利、农业综合开发等各项涉农资金与土地开发整理资金统筹用于村庄整理和新农村建设项目，提高资金使用综合效能，同时强化专项资金管理，完善资金监督检查制度。可以考虑结合中央提出的“加快推进农村金融改革”的要求，创新设计金融工具，进一步拓宽土地整治工作的资金来源渠道。促进取得实效，建立科学合理的绩效考核评价机制。土地整治工作除了“事前规划和计划”、“事中实施和监督”外，还有一个必不可少的环节，就是“事后评价和管理”。因此，应建立各级土地管理部门和相关单位共同实施的严格的土地整治绩效监督评价机制。按照“设置合理、操作可行、评价充分，科学考核”的原则建立土地整治绩效考核评价指标体系及评价考核专家库，同时配套制定相应的奖惩和激励约束机制。通过定期对土地整治项目执行情况进行考核评估，加强土地整治工作实施开展的动态监测与跟踪分析，及时发现和解决存在的问题，总结经验和教训，提出改进建议和措施。在土地整治绩效考核评价中，还应该注意发挥群众和团体的积极作用。提高参与各方积极性，建立科学有效的激励导向机制。土地整治工作的参与主体众多，包括各级地方政府、农村集体和农民、项目施工企业、社会投资参与单位等等。这些参与主体的积极性是否能发挥好以及能否持续保持下去，关系到土地整治是否能取得真正的成效及能否可持续开展，因此，必须调动各参与主体的积极性。这之中，建立科学有效的激励机制至关重要。对于地方政府，应该根据其所辖区域内的耕地面积、承担和开展土地整治工作的规模及成效等因素，在土地整治专项资金分配上体现出差别和鼓励扶持倾向；对于农村集体和农民群众，最基本的要求是不能因土地整治给他们增加额外经济负担，同时要让他们在土地整治中获得实惠；对于土地整治项目施工单位，主要是通过招投标的方式选择，但同时考虑到要保证工程质量，不能一味地压低土地整治工程承包价款。

对于社会投资主体，应从政策上加以鼓励，最重要的是要为他们设计合理投资回报渠道，如优先考虑社会投资主体对建设用地需求及探索实行土地整治股份制的模式。充分维护农民利益，建立健全公众参与和法律援助机制。一是要在整个土地整治过程中,应让农民享有充分的知情权、参与权、建议权和监督权。二是维护好农民的土地承包经营权和宅基地权利，特别是要做好农村土地综合整治后各项土地权益的分配工作，按照“公开、公平、公正”原则开展工作并接受社会广泛监督，提供充分有效的法律咨询和法律援助救济服务，严格防止各种侵犯与损害农民和集体合法土地权益的行为发生。

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关键词：土地整治；投资估算；资金筹措

Abstract: In order to better guide the Guangdong Provincial Land remediation planning (2011-2015) and completed the planning objectives, the study focuses on analysis and calculation during planning of land consolidation project total inverstment and inversment in key projects;land remediation task in Guangdong Province during the "12th five-Year "funding measures were analyzed. The results show that: the total investment in land remediation projects in Guangdong Province and investment in key projects are large; facing explore funding narrower, and how to introduce social capital.

Key words: Land remediation; Benefit evaluation; Analysis

中图分类号：F301.23 文献标识码：A 文章编号：

广东省土地整治投资估算研究根据《广东省土地整治规划（2011-2015年）》（以下简称《规划》）提出的整治任务，选取不同土地整治类型的典型项目进行抽样分析，得到广东省土地整治投资标准，并测算规划期内的总投资量和重点工程的投资量；同时就近期投入的资金筹集渠道和相关措施展开分析，为合理安排土地整治项目提供依据，为土地整治规划提供专题性参考[1-2]。

1单位面积投资标准测算

土地整治项目单位面积投资以广东省近几年土地整治项目单位面积投资量平均水平为基础，对土地整治项目进行工程费用测算，综合考虑典型项目单位面积投资量、土地开发整理项目预算定额标准关于影响因素的修正等因素，确定各类型土地整治项目单位面积投资标准[3-4]。

1.1 典型项目测算法

由于历史实施项目存在投资额度和时空差异，为保证数据的现势性和连续性，研究选取近五年实施的土地整治典型项目。其中高标准基本农田建设选取土地国家级和省级投资土地整理项目，农用地整治补充耕地选取利用园地山坡地补充耕地项目，自然灾毁土地复垦选取水毁农田复垦，生产建设项目土地复垦选取省级评审的矿山和线性工程土地复垦项目，农村建设用地整治选取城乡建设用地增减挂钩项目，宜农未利用地开发选取国家级和省级土地开发项目。典型项目抽样数目见表1。

经初步测算，广东省高标准基本农田建设单位投资量区间取 [0.24,0.27] 万元/亩；农用地整治补充耕地单位投资量区间 [0.68,0.71] 万元/亩；自然灾毁土地复垦和生产建设项目土地复垦项目历史数据较少，且样本值显得比较离散，不构成显著规律，取其均值为下限，最大值为上限，则自然灾毁土地复垦项目投资量区间为[0.36,0.87]万元/亩；生产建设项目土地复垦项目投资量区间为[1.56,2.19] 万元/亩；农村建设用地整治主要考虑拆旧区的土地复垦，设定其投资量与生产建设项目土地复垦等同，即[1.56,2.19] 万元/亩；“三旧”改造项目取均值为下限，最大值为上限，则投资量区间为[122.26,140.45] 万元/亩；宜农未利用地开发取土地开发标准，即[0.68,0.71] 万元/亩。

1.2 工程费用测算法

现有或类似的项目类型，可利用已知的工程构成，对其进行费用测算。农村建设用地整治、“三旧”改造、围海造地等特殊性强，不做测算；主要针对高标准基本农田建设、农用地整治补充耕地、废弃土地复垦和宜农未利用地开发项目，其费用构成包括工程施工费、设备购置费、其他费用和不可预见费等。其构成内容繁杂，往往因整理项目点的位置、地形、地貌、水源、土质等因素而出现较大差别。为保证测算结果更符合实际，按《规划》统一划定的分区，将全省分为珠三角平原城镇发展综合整治区、粤东沿海农村土地综合整治区、粤西沿海农村土地综合整治区和粤西北山区生态保护综合整治区分别进行测算，全省平均数采用四个片区简均。测算得到规划基期和预期规划期末的高标准基本农田建设单位投资量 [0.27，0.29]万元/亩（见表2），农用地整治补充耕地单位投资量[0.27，0.29]万元/亩，宜农未利用地开发单位投资量[0.68，0.70] 万元/亩。

1.3 后期管护和单位投资标准的确定

土地整治后期管护是土地整治工作综合效益发挥长期作用的重要保障。土地整治后期管护主要包括国土资源管理部门对耕地质量进行定期或不定期的抽查评价；沟渠的清淤、泵站等农田水利工程的检修等；对田间道路工程的检修；对防护林进行浇水、施肥、喷药、修剪和补栽等。目前国内土地整治后期管护的主要资金落实渠道有地方政府列支、农村集体组织自筹和受益人自筹等[5]。本研究考虑静态投资，结合广东省土地开发整理实践经验，并参考其他省份关于土地整治项目后期管护的做法，初定高标准基本农田建设管护每年单位投资量为0.015万元/亩，主要用于耕地质量监管监测；土地开发（包括农用地整治补充耕地和宜农未利用地开发）管护每年单位投资量为0.01万元/亩，主要用于种植奖励和地力培肥；农村建设用地整治管护每年单位投资量0.03万元/亩，用于拆旧区客土培肥和苗木管护。初步考虑符合规划土地整治项目实施后连续10年的投资，故农用地整治后期管护投资量为0.15万元/亩，土地开发后期管护投资量为0.10万元/亩，农村建设用地整治后期管护投资量为0.3万元/亩，自然灾毁土地复垦管护投资量0.35万元/亩。其中生产建设项目土地复垦一般在复垦方案中考虑到若干年管护工程的资金安排，故不对其追加后期管护的费用；“三旧”改造项目不追加相关费用。

综合两种预测方法得到的平均单位投资量与后期管护产生的费用，取两者平均值为下限，期末的单位投资量为上限。高标准基本农田建设和自然灾害损毁土地复垦主要安排在《规划》近期实施，故不考虑其后期管护费用。具体见表3。

表1土地整治样本项目数量汇总 单位：个数

表2高标准基本农田建设工程费用测算单位：元/亩

表3各类型土地整治单位投资标准 单位：万元/亩

2总投资规模估算

利用单位面积投资标准和规划期末各土地整治类型规模、新增耕地潜力等要素，估算得到规划期内农用地整治需要投入511.5亿元，占总投资的3.43%；农村建设用地整治需要投入168.75亿元，占总投资的1.13%；“三旧”改造需要投入14000亿元，占总投资的93.94%；宜农未利用地开发需要投入24亿元，占总投资的0.16%；土地复垦要投资199.5亿元，占总投资的1.34%。

估算总投资量，即将各类型项目进行汇总，得到该土地整治总投资量（C），计算公式如下：

式中：Ii 为i类项目单位面积标准投资（万元/亩）；Si为第i类规划项目面积（亩）；C为规划总投资额（万元）。

根据规划目标确定的农用地整治、损毁土地复垦和建设用地整治等各类型土地整治的潜力规模，分别估算各类投资并进行汇总。经测算，广东省土地整治总投资规模为14903.75亿元。

3重点工程投资估算

高标准基本农田综合整治工程。以工程量测算为基础，结合土地整治平均投入成本测算，确定完成高标准农田综合整治工程共需要投入约100.4亿元。其中，高标准基本农田集中区建设共需投资65.9亿元；高标准基本农田整备区建设共需投资34.5亿元。

城乡统筹建设用地整治工程。按照土地整理平均投入成本测算，实现工程确定的整治目标，共需要投入约298.4亿元，完成农村建设用地整治25万公顷，“三旧”改造4万公顷。

围海造地工程。主要围绕沿海滩涂利用和围海造地两项任务来开展。工程总投资60亿元，其中沿海滩涂开发整治工程投资26亿元，围海造地工程34亿元。

土地复垦工程。包括历史遗留用地土地复垦工程、生产建设项目损毁土地复垦工程和自然灾害损毁土地复垦工程。工程总投资206.7元，其中历史遗留用地土地复垦工程投资7.3亿元、生产建设项目损毁土地复垦工程投资47.9亿元、自然灾害损毁土地复垦工程投资151.5亿元。

4结论与讨论

（1）通过基于单位生产能力估算法而确定的典型项目测算法和工程费用测算法，制定单位面积标准，是切实可行的估算土地整治总投资和重点工程投资的科学方法。

（2）后期管护直接影响到土地整治的投资及项目的可持续性，土地整治生物、工程管措显得非常重要。

（3）广东省规划期内（2011~2015年）的土地整治总投资约为14903.75亿元，其中重点项目投资为665.5亿元；规划期内预计政府投入资金520亿元，主要用于高标准基本农田建设和农用地整治，引入社会资金14383亿元，用于土地复垦和“三旧”改造，规划期内投资供需平衡。

参考文献：

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[2]王万茂.土地整理与可持续发展[J].国土资源,2003,(3):19-23.

[3]肖光强.土地开发整理投资估算方法研究[D].北京.中国矿业大学,2010.

[4]吴飞,李闽,陈江龙,周生路.土地开发整理投资估算分析方法探析——以江苏省为例.[J].土壤.2004,36(4):359-364.

[5]聂志平.土地开发整理项目实施效果评价及工程后期管护初探——以广饶县为例.[D].山东.山东农业大学.2010.

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1农村土地综合整治简要回顾

农村土地综合整治十分重要，从2000年开始至今已有10余年，事业从无到有，资金从少到多，影响力从小到大，管理从散乱到基本成体系，基层政府和广大群众从不了解、不理解到主动申请项目，积极拥护并参与项目实施，各级各部门密切配合、积极推进，加大资金投入，狠抓项目管理，农村土地综合整治得到迅速发展，取得了明显成效，在保护耕地和节约用地、促进新农村建设和县域经济发展等方面发挥了重要作用，取得了显著成效，受到了各地区特别是广大农民的欢迎。通过多年来农村土地综合整治项目实施，全面提高了项目区耕地质量，有效增加耕地面积，提升了耕地质量等级，达到田成方、沟相通、路相连、旱能灌及涝能排，基础设施完备，整体功能较强的高产农业区标准，不仅保证了耕地的“占补平衡”和“总量平衡”，进而保证了经济快速发展的用地需求，而且为提高农业综合生产能力，发展现代农业创造了条件，对改善农村的生产、生态条件，提高农民收入，强化农业综合生产能力起到了积极的作用。

2农村土地综合整治现状分析

一是基层国土资源管理部门推进农村土地综合整治积极性不高，重视程度不够。目前，经济发展已进入快车道，各类建设用地进入高峰期，各地区将重点放在保经济发展上，把争取建设用地指标和加快用地报批作为头等大事。对推进当地农村土地综合整治重视程度不够，同时农村土地综合整治项目建设资金多、任务重、压力大，各级国土资源管理部门和土地整治机构普遍存在畏难情绪，存在多干事问题多的顾虑，工作积极性不高。二是各级土地整治机构人员较少，专业性不强，力量相对不足。近几年，随着农村土地综合整治深入开展，各级国土资源管理部门基本上建立了专门的土地整治机构，取得了一定成绩，也起到了积极的作用，但与目前农村土地综合整治项目建设任务需要还有一定差距。部分地区仍没有建立专门的管理部门和工作机构，力量薄弱，工作被动，大部分地区土地整治机构人员少，专业性不强，难以适应工作需要。三是全国范围内耕地后备资源匮乏，通过实施农村土地综合整治项目实现新增耕地已十分困难。全国第二次土地调查后，大部分地区基本上已没有可供开发的耕地后备资源。同时，各地区为了争取建设用地指标，优先保证占补平衡项目补充耕地，与农村土地综合整治项目补充耕地发生冲突，已成为影响农村土地综合整治项目安排的主要因素之一。四是专项资金使用范围较窄，现行预算体系已不能适应农村土地综合整治工作需要。项目投资范围仅局限于耕地和基本农田整理范围，将农村和城镇工矿建设用地整治、损毁土地复垦等排除在外，资金预算体系中，现行的预算定额、建设标准已不能满足各类农村土地综合整治项目工程建设实际需要。

3农村土地综合整治项目管理存在的问题

2000年以来，通过开展以农村宜农未利用土地的开发和以田、水、路、林与村综合整治为主的农村土地综合整治工作，不仅实现了耕地总量平衡，还极大地改善了农田基础设施，在推进农业现代化上作出了重大贡献。但随着项目建设的深入推进，在资金和项目管理上的缺陷也逐渐显现。一是典型示范作用不明显。目前，已实施的各类农村土地综合整治项目数量庞大，但质量不高，工程建设突出、示范效果明显，可以成为样板工程的综合性项目不多。二是项目实施范围窄。农村土地综合整治项目始终围绕客土整理、农田水利、田间道路和农田防护林等工程建设进行投入，在城乡统筹发展、建设用地整理等方面投入不够。三是项目建设周期往往拖延时间过长，且资金使用率不高。大量专项资金滞留在各级政府和财政部门，没有落实到项目。

4强化农村土地综合整治项目管理的措施

4.1进一步加大宣传力度，扩大宣传范围一是加强对各级政府，特别是县、乡基层人民政府的宣传力度。县、乡基层人民政府是项目实施的主体，建议将农村土地综合整治工作宣传重心放在县、乡基层人民政府，调动基层人民政府申报项目积极性，充分发挥基层人民政府，尤其是乡镇政府在项目实施过程中的管理、协调和监督作用，鼓励乡镇政府内部成立专门机构，派专人参与项目实施、管理、监督和协调等相关工作。二是进一步提高国土资源管理系统对农村土地综合整治重要性的认识。农村土地综合整治是国土资源管理的重要组成部分，能否搞好这项事业，关系重大。农村土地综合整治资金量大，政策性强，对专业和技术要求也比较高，各级国土资源管理部门应高度重视，切实加强领导，加大力度，严格监管，规范管理，切实搞好农村土地综合整治工作。三是在全社会深入开展农村土地综合整治法规和政策宣传，提高群众对农村土地综合整治在提高粮食生产能力、改善农民生产生活水平、全面建设小康社会、实施可持续发展战略中重要作用的认识。树立依法、按规划进行农村土地综合整治的观念，增强公众参与和监督意识。充分发挥农村集体经济组织在项目实施过程中的监督、协调作用，鼓励农村集体经济组织成立村群众工程质量监督小组，派专人担任群众监理员参与项目实施。

4.2以农村土地综合整治规划为龙头，以项目信息检测监管系统为抓手，综合运用现代技术手段，强化资金和项目管理一是要做好规划。有了规划，任务才能明确，工作才有方向，农村土地综合整治专项规划是项目安排的重要依据，同时也是协调与农村土地综合整治有关各部门工作的重要抓手，因此，农村土地综合整治专项规划应上升到政府层面，作为土地利用总体规划的子规划指导有关各部门的工作。二是搭建好农村土地综合整治监测监管信息平台。项目管理系统平台的应用，将大大提高农村土地综合整治工作效率，为各级政府和相关部门对农村土地综合整治项目实时监督管理提供了便利条件，同时作为项目管理系统，对各地区把握政策方向，规范项目实施也起到重要作用。

4.3规范资金使用，切实加强农村土地综合整治资金管理，整合使用其他各类涉农建设资金项目专项资金实行专账管理，专款专用，不得挤占挪用或平衡预算，不得用于与农村土地综合整治无关的其他支出。项目承担单位单独建账、单独核算。项目资金必须严格按照项目预算执行，不得擅自调整、修改项目预算，严禁超预算开支，保证资金安全合理使用。努力提高资金使用效率，降低成本，优先保障农村土地综合整治重点工程的投入。对弄虚作假、挤占挪用等违规违纪行为，将严格按照相关规定处理，并依法追究有关责任人的责任。项目承担单位按计划、按预算、按进度、按质量拨付工程款。工程施工费由承担单位支付到施工单位和农村集体经济组织，管理费用实行预算控制、据实列支、领导审核、统一结帐及集中支付。鼓励地方政府多渠道筹措资金，整合使用涉农、涉地部门资金，按照“谁投入、谁受益”的原则，完善适应市场经济要求的利益分配机制，吸引社会更多资金投入农村土地综合整治。在农村土地综合整治示范项目中，对于村庄宅基地和基础设施复垦之外的工程，如村庄道路、给排水、安全设施和电网等公用工程设施建设、住房改造、居住集中以及村庄公共设施建设等，各相关部门与项目所在地政府将按照国家和省政府有关促进新农村建设、推动城镇化进程等要求，积极统筹相关建设资金，按照“全域规划、全域设计、全域整治”的要求，整村推进，进行“田、水、路、林、村、房”综合整治，在优化农用地和建设用地布局，推进节约集约整治模式、统筹资金、管理机制等方面发挥示范、引导作用。

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为深入贯彻《关于深入开展农村土地综合整治工作扎实推进社会主义新农村建设的意见》、《关于在“两新”工程建设中加强建设用地复垦扎实推进农村土地综合整治的实施意见》和《关于提升扩面“两分两换”全面推进“两新”工程建设的若干政策意见（试行）》、《关于进一步加大支持力度深化推进“两新”工程建设的政策意见（试行）》，深化完善“两分两换”、加快推进“两新”工程建设，现就在“两新”工程建设中加强建设用地复垦扎实推进农村土地综合整治提出以下意见：

一、统一思想，充分认识农村土地综合整治和建设用地复垦在“两新”工程建设中的重要意义

深入开展农村土地综合整治和建设用地复垦，可有效解决工业化、城市化“缺地”、新农村建设“缺钱”、耕地保护“缺动力”、统筹城乡“缺抓手”问题，对于调整农村土地利用结构和布局、改善农村生活环境、拓展用地空间和规模、落实最严格耕地保护制度和节约集约用地制度，以及促进“两新”工程建设和城乡统筹发展等，具有十分重要的意义。各镇、街道和区有关部门要着力克服“重建新、轻拆旧”、“重用地、轻复垦”、“重数量、轻质量”等问题，进一步统一思想，深刻认识农村土地综合整治和建设用地复垦工作在“两新”工程建设中的重要地位，坚持一手抓新市镇、新社区建设，一手抓建设用地复垦，扎实做好农村土地综合整治工作。

二、切实加强建设用地复垦工作

当前，我区建设用地供需矛盾突出，耕地后备资源匮乏，己经成为制约经济社会发展的主要瓶颈。为此，必须牢固树立“要用地、先造地”的理念，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以城乡建设用地增减挂钩为平台，切实做好建设用地复垦工作，缓解我区建设用地供需紧张的矛盾。各镇、街道要对辖区内闲置或废弃的工矿企业、砖瓦窑、校舍、老村部、集体仓库场地、堆场、预制场、道路、建新未拆旧房屋等建设用地进行一次全面排摸，做到能复则复、应复尽复；对于搬迁后形成一定规模的老宅基地，须及时规划上报立项复垦。同时，对已进城就业，且具有稳定收入来源、在城镇拥有自住房的住户，鼓励其永久性放弃农村宅基地，对其房屋以及宅基地复垦给予一定补偿，补偿标准由各镇、街道自行制定。

三、扎实推进农村土地综合整治

农村土地整治要以行政村或镇、街道行政区域为单位，实施“田、水、路、林、村”综合整治，对区域内农用地、未利用地、建设用地进行“全域规划、全域设计、全域整治”，切实提高土地利用率和产出率。各镇、街道要抓紧编制完善镇（街道）级农村土地综合整治专项规划，统筹安排搬迁农户安置用地的选址，控制其规模，并纳入新一轮土地利用总体规划确定的允许建设区和有条件建设区。在此基础上，按照“农户自愿、先易后难、连片整组整村整镇推进”原则，结合2010～2012年全市农村土地综合整治项目及下达的目标任务，进行一次具体排摸，梳理出今年年内和明后年能竣工验收的农村土地综合整治项目区，并重新申报农村土地综合整治项目。科学制定农村土地综合整治项目年度推进计划，确保全区2010年新增耕地面积达到3100亩，确保全区年内竣工验收农村宅基地复垦面积不少于1400亩。项目区要选择一村为主，可幅射周边自然村组，各镇、街道今年年内要完成2个以上整组（村民小组）连片，明后年各完成3个以上整组连片的农村土地综合整治区，2012年底前完成今年批准立项的农村土地综合整治项目。明后年立项的项目，按立项期限完成好整治项目。

四、落实责任，确保工程质量

（一）提高农村土地综合整治和建设用地复垦质量。严格落实农村土地综合整治示范项目的选址、立项、规划设计、工程施工、竣工验收、后续管理等各个环节的工作责任；竣工项目须严格执行区级初验、市级验收、省级复核认定制度，层层把好质量关，确保基本农田和标准农田面积不减少、质量有提高。整治后建成的标准农田要达到70%以上，土地开发整理净增耕地面积达到4%以上。凡存在规划设计实施不到位、新增耕地面积不实、路沟渠不配套等问题的农村土地综合整治项目，一律不予初验。

（二）加强后续管理。农村土地综合整治和建设用地复垦项目竣工验收后，要将复垦后有条件的耕地划入基本农田保护区或基本农田整备区，并上图入库，按基本农田“五不准”、标准农田“四化”建设要求，加强后续管理，落实保护责任。有条件的农村土地综合整治项目要纳入粮食生产功能示范区和现代农业示范区建设，加快全区现代农业园区规划建设和经营管理，推动农业布局优化、规模集聚、产业融合、功能拓展，促进农业的可持续发展。

五、加大投入，拓宽资金渠道

(一)强化耕地保护资金保障。区政府将耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、用于农业开发的土地出让金和折抵指标有偿使用费净收益等资金，按规定专项用于耕地保护。

（二）实行宅基地复垦项目以奖代补。项目区宅基地复垦经省、市、区验收合格，省、市政府给予奖励的基础上，对农村宅基地连片整村整组复垦，且搬迁到市镇社区集聚的按照区政府办《关于鼓励农村宅基地整村整组连片复垦加快推进农民居住向新市镇集聚的实施意见（试行）》实行奖励。

（三）继续开展优质项目评选。依照2009年省级“十佳开发整理复垦”质量示范工程评选办法，对农村土地综合整治项目进行评优和奖励。

（四）整合使用相关涉农资金。按照“资金性质不变、管理渠道不变、统筹使用、各司其职、形成合力、各记其功”的思路，把村庄整治资金、农田水利建设和中低产田改造资金等相关涉农资金整合起来，用于扶持“两新”工程建设中的农村土地综合整治，发挥各项资金的叠加效益。

（五）严格执行工程资金专项审计。加强对“两新”工程建设和农村土地综合整治项目预算执行情况的监督检查和资金审计，项目竣工验收后工程建设承担单位必须编制项目竣工决算报告。审计部门负责工程资金专项审计，对资金使用有弄虚作假行为的要跟踪问责。

六、坚持统筹兼顾，加强节余指标管理

当前正在推进的农村土地综合整治，原有的建设用地一要复耕，二要通过空间置换方式优先用于农村基础设施建设和公共服务设施建设，三要留足农村发展用地、使农民有土地收益，最后节余土地通过城乡建设用地增减挂钩到城镇使用，土地级差收益要返还用于改善农村生产生活条件。节余的城乡建设用地增减挂钩指标由区建立指标交易平台进行市场交易，价格参照旧房搬迁补助、宅基地复垦成本、新房建造补助、新安置点的土地取得成本和“三通一平”等费用综合测算，在区内随行就市交易。经批准区内节余指标可在市级交易平台上公开交易。通过市场交易，显现指标市场价值，并最大限度地将土地级差收益返回农村和农业。今后，将视情逐步扩大指标交易比例。农村土地综合整治经验收确认的指标，由区复垦办建立台帐，统一管理，并由国土资源部门纳入年度用地计划。

七、加强组织领导，明确责任分工

（一）加强组织领导。为进一步加强对农村土地综合整治和建设用地复垦工作的组织领导，成立由区政府主要领导任组长，分管领导任副组长，区政府办、区委农办、区发展和改革局、区财政局、区规划与建设局、区农经局、区水利局、区审计局、区国土分局等部门和各镇人民政府、街道办事处主要负责人为成员的区农村土地综合整治和建设用地复垦工作领导小组（名单附后），负责指导协调和督查推进农村土地综合整治和建设用地复垦工作。各镇、街道也要相应成立工作机构。

（二）明确责任分工。区委农办（统筹办）负责研究制订相关政策、牵头组织协调工作。区财政局要整合项目区内的村庄整治、农房改造、现代园区建设、农业综合开发、河道清淤、绿化造林、农村联网公路等建设投入，制定落实支持农村土地综合整治的专项制度，切实做好耕地保护专项资金的计提和支付等保障工作，加大对农村土地综合整治的资金投入。区规划与建设局要突出“新市镇社区为主、原小集镇社区为辅、城乡一体新社区为补充”的1+X框架结构，负责做好“两新”工程建设项目的规划布局、项目选址及基础设施、公建配套等建设管理工作。区农经局要做好集体土地流转经营管理工作，平原绿化配套，参与复垦项目的验收，加强复垦土地质量管理与农艺技术指导，提高土地综合生产能力。区水利局负责农村土地综合整治中水利规划和填埋水域的审批，做好农村土地综合整治项目区块内路、沟、渠等配套设施的布局设计、施工管理，配合国土部门做好项目竣工后验收工作。区审计局负责做好农村土地综合整治的审计工作。区国土分局负责农村土地综合整治项目的立项审查、报批、竣工验收及上报复核等工作。各镇、街道作为实施农村土地综合整治的主体和责任单位，要全面负责项目的规划设计、立项申报、资金筹措、落实好工程招投标、工程监理、财务审计等工作，在项目立项时广泛宣传发动，通过项目论证会、村民（代表）大会、签字确认等形式，充分征求农户意见。其他有关职能部门（单位）也要严格把关，形成合力，扎实推进农村土地综合整治，加快“两新”工程建设。

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1.海盐县当前土地利用现状

海盐县位于浙江省北部富庶的杭嘉湖平原，属嘉兴地区，全县包括4个街道（武原街道、西塘桥街道、元通街道、秦山街道）和5个镇（澉浦镇、百步镇、沈荡镇、通元镇、于城镇）。根据全国第二次土地调查及海盐县最新年度土地利用变更调查成果，海盐县土地总面积为87.74万亩，其中：农用地为54万亩，占土地总面积的61.52%，农用地中耕地为39.16万亩，占土地总面积的44.63%；建设用地为18.54万亩，占土地总面积的21.13%，建设用地中城乡建设用地总面积为16.30万亩，占土地总面积的18.57%，城乡建设用地中农村村庄面积12.05万亩，占土地总面积的13.73%，占建设用地总面积的65%；其他土地面积15.2万亩，占土地总面积的17.35%。

根据海盐县土地利用总体规划，至2020年，全县耕地保有量不低于36.03万亩，基本农田保护面积达到32.34万亩，标准农田保护面积达到25.11万亩，城乡建设用地规模控制在12.49万亩以内。新增建设占用土地规模控制在3.43万亩以内[1]。

2.海盐县土地整治规划

从1999年―2010年末，海盐县共实施土地整治项目175个，主要类型为土地整理、土地开发和建设用地复垦，涉及整治面积47.5万亩，新增耕地7.38万亩，其中建设用地复垦新增耕地7050亩。

在编制海盐县土地整治规划时，以各行政村内自然村为单位，调查了农村建设用地（主要为农村居民点用地）的房屋新旧程度、户型和农户们的整治意愿等信息。在此基础上，结合海盐县土地利用总体规划。海盐县域总体规划、各镇（街道）村庄布点规划及交通、电力、文物保护和生态环境保护等相关规划，确定了海盐县农村建设用地整治区域。通过分析与测算，规划到2020年，整治农村建设用地5.45万亩，其中近期至2015年，安排土地整治项目35个，整治面积1.76万亩，远期至2020年，安排土地整治项目55个，整治面积3.69万亩。各镇、街道土地整治计划安排情况见表1.1。

3.海盐县农村建设用地主要现状

（1）人均用地规模偏大

海盐县位于平原地区，地势平坦，县域内大部分地区适宜建设，而且经济较为发达，因此农村建设活动较为频繁，农村建设用地率有待提高。根据土地利用现状数据和海盐县统计年鉴，海盐县2010年农村居民点总面积为8031公顷，农业人口为23.76万人，人均农村居民点用地大约为338平方米，而国家规定的农村居民点用地最高标准为人均150平方米，海盐县人均农村居民点用地远高于国家规定标准[2]。

（2）农村土地利用结构不合理

海盐县农村居民点用地建设普遍存在缺少规划的现象，具体表现为农村建房布局零散，农村居民点内部功能局部混乱、整体档次不够高，已使用的土地与闲置土地交叉分布，部分村庄仅为两层建筑物，利用方式过于粗放，这些都导致了村庄内部土地资源的浪费和建设用地结构的不合理，不利于基础设施建设和公共配套设施的建设，影响提高农村居住环境水平[3]。

（3）基础服务设施配套不全

由于村庄规模、分散布局、资金、建设周期等一系列的原因，区域内村庄基础服务设施配套不够完善。除了靠近县域或集镇的部分农村居民点外，大部分村庄只具备了通路、通自来水、通电的基本生活保障措施，医疗服务、污水处理、信心、文化休闲娱乐设施尚未全面覆盖。

二、海盐县农村土地综合整治工作中存在的矛盾与问题

1.村庄规模偏小且分布不够集中

根据海盐县土地利用现状和实地调查发现，海盐县存在呈现二级结构，即行政村和自然村，大部分的自然村规模较小，布局分散。从村庄空间形态分布来看，村庄主要沿道路、河流、水网带状或点状分布在空间分布上表现出很强的地形关联性，平原地区村庄分布较为密集，山村丘陵地区分布较分散[4]。农村居民点用地呈自然村落分布状态，分散建设，不利于中心城镇和小城镇建设发展，制约了农业农地和非农建设用地规模优势的形成和发挥，影响了农村产业化，城镇化和现代化进程，加大了农村土地综合整治的难度。

2.农村土地整治项目未封闭运行，导致整治成本巨大

海盐县农村土地整治项目未封闭运行，导致整治成本巨大，未能体现城乡建设用地增减挂钩政策的优势[5]。农村整治项目成本计算上，不仅包括了搬迁农户的补助，安置地块的基础设施建设投入，也包括了建新地块的农户拆迁成本和土地取得费用。指标的挪用，意味着可用于增值收益的挂钩地块减少，如“通元滕泾”和“百步得胜”2个项目，整治出来的指标全部用于农房安置，没有挂钩平衡地块可用于第二和第三产业获取增值收益。

3.农村土地整治项目实施中对农民利益和农村发展关注不够

海盐县农村土地综合整治项目申报实施中对农民权益保障和农村发展的关注度不够，主要体现在整治项目中涉及农民安置用地的没有及时办理用地手续，目前在农村土地整治项目中安置用地办理供地手续1061亩，但实际动工建设面积远远大于这个面积，影响下一步集体土地和农村宅基地的确权发证。根据发展壮大集体经济的要求，在现代化新市镇和城乡一体化建设和农村土地整治项目中，涉及集体产权建设用地置换后的建设用地指标，应优先安排村级集体经济创收项目，但实际操作中此种情况少之又少。

4.整治项目资金投入大且筹措较为困难

农村土地综合整治项目资金投入相当大，在投入大量资金之后后续资金的筹措较为困难[6]。一方面由于项目设计大量用于农房安置造成项目投入与产出不协调，造成巨大差距；另一方面农村土地整治是一项综合性的工作，在实施过程中会涉及道路、水利、电力、电信、卫生、教育、文化等配套设施，这些由不用部门分管，农村土地综合整治资金整合难度较大，各部门的资金由各部门管理使用，实际工作中存在着“各唱各的调，各吹各的号”的问题，使得资金不能得到有效整合。

5.相关部门各自为政，缺乏合作

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一、农村土地整治工作的指导思想和原则

（一）指导思想

深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕统筹城乡发展和新农村建设的总体要求，以建设高产稳产基本农田，打造粮食核心产区为重点，以有利于水土保持和环境改善为前提，统筹规划，整合资源，创新机制，联动推进，增加耕地数量，提高耕地质量，优化土地利用结构，提高节约用地水平，改善农村生产生活条件，增加农民收入，促进农业“三化同步”，推动城乡统筹发展。

（二）基本原则

1、统筹规划，整体推进。依据土地利用总体规划，编制农村土地整治规划，并与农业、水利、林业、城乡建设、交通运输、环保、工业建设、园区开发等规划相衔接，按区域和流域，整村整乡推进农村土地整治。

2、因地制宜，突出重点。在平原地区重点实施高产农田建设、村庄集并和迁村腾地土地整治，建设粮食生产基地；在丘陵地区重点改造低丘岗地，完善农业生产基础设施；在山区重点实施坡改梯土地整治，提高耕地水土保持能力。

3、统筹安排，分工协作。充分发挥各级政府在农村土地整治工作中的领导作用，为农村土地整治提供组织保障。各级政府要统筹涉农资金，集中投入，充分发挥涉农资金的聚集效应。各相关部门各司其职，密切配合，共同做好土地整治工作。

4、尊重民意，保障权益。开展农村土地整治要充分调动农村集体经济组织和农民群众的积极性，尊重农民意愿，维护农民权益，保障农民的知情权、参与权、监督权，做到整治前农民愿意，整治中农民参与，整治后农民满意。

5、深化改革，创新机制。积极探索和改革农村土地整治项目管理办法，建立和完善与农村土地整治工作实际相适应的项目管理、实施、后续管护、社会参与等新体制、新机制。

二、农村土地整治工作目标任务和重点工程

（三）目标任务

加大基本农田土地整理和低丘岗地改造力度。到2030年，全省实施土地整治5000万亩，建设一批旱能灌、涝能排的高产稳产基本农田；土地利用集约程度明显提高，耕地面积有效增加；农业生产抵御自然灾害能力明显增强，项目区农业生产能力提高10%以上，生产成本降低10%以上，为提高全省粮食产能提供耕地资源保障；农村环境和农村面貌明显改善，农民收入有效增加，为全省新农村建设打下坚实基础。

（四）重点工程

按照“突出重点、培植亮点、集中连片、整乡整村推进”的建设思路，着重抓好以下几项重点工程的实施。

1、粮食主产区产能建设工程。在国家确定的33个粮食增产核心县（市、区）和省政府确定的46个粮食主产县（市、区），围绕全省增加100亿斤粮食产能目标，实施以小型农田水利建设为重点的高产基本农田建设，打造粮食产能核心区。

2、农村土地整治示范工程。以整乡整村推进全域综合整治为抓手，创新运用城乡建设用地增减挂钩、农村集体建设用地使用权流转等政策，实施整体推进农村土地整治示范工程。优化用地结构，在支持新农村建设、促进城乡统筹发展、推进现代农业发展等方面发挥示范引导作用。

3、“两江”沿线土地开发整理工程。实施列入国家土地开发整理规划的长江、汉江沿线土地开发整理重大工程。近期重点实施南水北调汉江沿线土地开发整理工程，打造国家级商品粮生产基地。

4、“兴地灭螺”工程。在血吸虫病疫区结合血吸虫病防治，修建血吸虫防治设施，实施以抑螺灭螺和增粮增收为目标的土地整理工程。近期，在“综合治理、整县推进”的23个县（市、区）整体推进。

5、脱贫致富奔小康工程。在国家、省定扶贫开发工作重点县市，实施以脱贫致富奔小康为目标的土地开发整理工程。根据土地适宜性、自然资源条件和经济发展水平，通过土地开发整理，促进特色农业、生态农业和农业产业化发展，加快脱贫致富奔小康步伐。

6、低丘岗地改造工程。在资源利用效率不高、坡度25°以下的低丘地区，围绕提高土地利用效益和调整土地利用结构，坚持宜耕则耕、宜林则林、宜园则园的原则，实施以治水、改土、修路、兴林、建园为主要内容的改造工程，提高土地利用效率，发展特色农业和林业，保护环境，建设生态田园。

三、推进农村土地整治的政策措施

（五）科学编制农村土地整治规划。开展农村土地整治必须坚持规划先行。县级以上人民政府要依据土地利用、水利、城乡建设、交通运输、农村环境连片整治等规划，打破部门和行业界限，按照区域和流域整体推进的原则，统筹协调，科学编制和实施农村土地整治规划。

（六）强化农村土地整治项目资金管理。土地整治专项资金由新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、用于农业土地开发的土地出让收入和土地复垦费等组成。农村土地整治项目资金必须做到专户管理、专款专用、独立核算，不得截留、挤占、挪用。各地要切实做好资金的计提、征收、使用和审计监督工作，建立健全资金使用监管和资金绩效评价制度，确保资金安全。

（七）加大农村土地整治项目区集中投入力度。县（市、区）政府要加强统筹，整合项目，聚合资金，形成合力，提高各项涉农资金使用效益。使用新增建设用地土地有偿使用费的土地整治项目，可将不超过20%的项目资金用于项目区内村庄整治和农村新社区基础设施建设。使用耕地开垦费和土地复垦费的项目，其新增耕地指标可用于省域内占补平衡，所得收益专项用于耕地开发。从土地出让金中计提用于农业土地开发的资金要优先投入土地整治项目建设。积极探索以市场运作模式开拓多元化融资渠道，引导和规范民间资本参与土地整治。

（八）完善农村土地整治产权管理制度。明晰土地产权，切实保护农村集体土地所有权人、使用权人的合法权益。各地在土地整治前，要对土地利用现状和权属进行调查，做到产权清晰、界址清楚、面积准确。凡涉及土地权属调整的，农村集体经济组织要制定切实可行的土地权属调整方案，重新确立各权益人所属土地的空间位置、面积等，并进行公告。土地整治项目竣工后，要严格按照土地权属调整方案，及时依法办理土地确权、变更登记手续，发放土地权利证书。农村宅基地和村庄整理复垦后的耕地仍属农民集体所有。要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。严禁在农村土地整治中，违法调整、收回和强迫流转农民承包地。

（九）严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作。城乡建设用地增减挂钩试点地区，要结合农村环境综合整治、中心村建设和农村新社区建设，对散乱、废弃、闲置、低效利用的集体建设用地以及位于城镇规划区外废弃的工矿用地等进行复垦整理，加强闲置土地的规划利用，引导自然零散村落向中心村和城镇集中，改善农民生产生活条件。必须坚持总量控制、封闭运行、规范管理、结果可控，未经批准不得擅自开展试点或扩大试点范围。增减挂钩试点项目拆旧建新要取得农村集体经济组织和农民同意，并征求当地政府和规划部门意见。试点地区使用的建设用地挂钩周转指标应优先用于农民宅基地、农村基础设施和公共服务设施建设，并为当地农村集体经济发展预留空间，节余部分可以在县级行政区域内使用。武汉城市圈内的增减挂钩试点项目节余的指标，可在武汉城市圈内使用。增减挂钩指标纳入年度计划统一管理，按期归还。使用增减挂钩指标的建新土地，在城镇规划区范围内的，要进入统一的土地市场。使用增减挂钩指标取得的土地增值收益必须及时全部返还农村，并实行专账管理、专项核算，其中不低于新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费之和的部分，应足额返还用于挂钩项目区拆旧、复垦和还建区基础设施建设。

（十）加强项目后期管护。经整治的耕地要划入基本农田，实行永久保护。要防止重建设轻管护的问题，不断探索项目后期管护新模式。将水利设施、道路、林网等移交项目所在地乡镇政府或村集体经济组织后，要明确管护主体和管护资金，落实管护责任。可通过有偿使用方式筹集管护资金，确保项目长期发挥作用，保证农民长期受益。

四、农村土地整治工作的保障机制

（十一）加强领导，建立健全土地整治责任制度。各级党委、政府要加强组织领导，建立政府主导、国土资源部门协调统筹、相关部门共同推进的责任机制。省政府成立农村土地整治领导小组，由省政府分管领导任组长，相关部门负责同志组成。领导小组办公室设在省国土资源厅，负责组织指导和综合协调工作。各级政府要把农村土地整治纳入本地区经济社会发展规划，把农村土地整治摆在农业农村工作的重要位置。市（州）政府要加强农村土地整治的监督、指导。县级政府要切实加强统筹、协调，将农村土地整治、农业综合开发、农村环境综合整治、农村水利建设等项目统一规划，同步实施。乡级政府要切实抓好宣传发动、组织协调、矛盾调处等工作，确保项目顺利实施。各级政府要把土地整治工作作为政府耕地保护目标重要内容加强检查考核。

（十二）充分发挥农民在农村土地整治中的主体作用。要尊重农民集体经济组织和农民群众的主体地位，引导和鼓励社会力量参与农村土地整治工作。涉及宅基地和村庄整理的，坚决禁止违背农民意愿搞大拆大建、强拆强建。要尽可能招用当地农民参加农村土地整治工程施工，促进农民就业，增加农民收入。

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关键词：土地整治；新理念；运作机制

中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1673-8500（2013）08-0109-02

开展土地整治，既是新形势下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹发展和新农村建设的一项创新之举，也是保障农业农村向前发展的重要方式。在党的十召开过程中提出了“给农业留下更多良田”的战略性部署，要实现这一伟大目标就必然要继续推进土地开发整理复垦，必然要加大对农村基础设施建设投入，提高土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费用于农业开发的比例。可见，土地整治已成为保护耕地、提高耕地综合生产能力、促进土地节约集约利用、实现农用地规模化经营、建设社会主义新农村、促进城乡统筹发展和改善生态环境的重要手段。

当前土地整治面临着严峻的工作形势，新形势下土地整治工作需要不断的发展变化，需要提出更高的土地整治新要求。因此，需要对新形势下土地整治理念要有着更加深刻的认识，对新形势下完善和创新土地整治运作机制要有着更加明确的方向。

一、新形势下土地整治新理念

在以土地整治规划为依托，加快推进高标准基本农田建设时期，需要不断丰富土地整治理念、创新土地整治运作机制，推进土地整治系统化、科学化和规模化发展，充分发挥其对耕地保护、城乡统筹发展和新农村建设的推动作用。“十二五”期间，高标准基本农田建设应以科学发展观为指导，充分吸收和贯彻土地整治的新发展理念，超越单纯增加耕地面积、改善基础设施条件的宗旨，依据高标准基本农田建设和新农村建设综合需要，着眼长远、统筹兼顾、科学规划、稳步实施，全面调整土地整治思路和工作创新，新形势下的土地整治必然要有系统科学的新理念。因此，土地整治要具有生态保护理念、因地制宜理念、统筹协调发展理念、科学高效理念和产业化发展理念。

（一）生态保护理念

随着社会经济的不断发展，人们已经意识到以资源高消耗和环境污染为代价片面追求经济增长的发展方式，会使生态环境遭遇严重破坏，最终威胁人类的生存和发展。同时农业发展本身对生态环境具有极强的依赖性，农作物的生长必须依靠适宜的光照、气候、温度、水及土壤中各种养分等。土地整治是通过采取工程、权属调整、生物等综合措施，对田、水、路、林、村进行的综合整治，必然会对生态环境造成巨大影响。因此，在追求经济效益的同时，必须将土地整治与农村生态建设有机结合，遵循生态循环规律，强化生态保护措施，促进农村生态平衡。

（二）因地制宜理念

土地整治要结合农村自然、经济、社会条件和发展需要，因地制宜的改善农村生产生活条件。土地整治中应充分考虑当地土地类型、水资源、位置、农业种植习惯等特点有所区别，必须因地制宜、科学规划，适应当地农业产业化布局及结构调整的要求，发挥更大效益。

（三）统筹协调发展理念

土地是人类活动的载体。农村土地整治调节农村土地利用，不仅涉及农业生产，也涉及农村各项产业发展布局和公共产品的供给，涉及整个人地关系的调整，因此土地整治必须全面系统的考虑，统筹协调农村各项事业发展。土地整治工作应从更长远的、更系统的、更全面的角度，充分考虑农村自然、社会、经济、文化等多方面因素，在与各级土地利用规划、村镇建设规划、农村和农业发展规划、环境保护规划相衔接的基础上，做好土地项目规划设计、权属调整等工作。同时分析土地整治给经济、社会和生态等方面所带来的影响。

（四）科学高效理念

土地整治要充分发挥推动新农村建设和城乡统筹发展的作用，必须追求科学高效的理念。目前我国的土地整治还处于初步发展阶段，在管理和技术方面都不成熟，存在诸多不科学和效率低下的问题，需要加强探索和完善，积极引进新的管理经验和工程技术措施。一要强化项目实施科学性，土地整治要在追求长远的利益和综合效应前提下，做好土地整治专项规划，合理的安排整治计划，同时在项目可行性分析、规划方案设计等方面要注重科学性、合理性、可行性。二要强化项目管理效率，在项目选址、组织申报、可行性研究、规划设计、实施监管、竣工验收、决算评审等方面需要进一步完善管理制度，规范项目运作程序，提高实施效率。

（五）产业化发展理念

目前，土地整治项目主要由政府投入资金和组织实施，投资、规模有限，发展效率低，不适应大规模、机械化发展的需要。实施土地整治需要适应社会发展、强化产业化发展的理念。通过运用市场机制，发展专业的土地整治社会中介机构，培育土地整治专业化规划设计、工程施工人才队伍，发展高技术的施工企业队伍，提高土地整治实施水平、效率，降低土地整治管理成本。

二、新形势下土地整治运作机制

土地整治发展要适应新形势、新任务的需要，必须在建设高标准基本农田、新农村建设和城乡统筹发展中发挥重要的作用，必须要加强自身的建设和发展，做到土地整治运作机制的改革创新。

（一）加强组织监管，提高管理能力

省级、市县土地主管部门要高度重视土地整治工作，增强主体意识和责任感。同时要进一步加强市县土地整理中心的管理力量，明确责任，做到每个项目都有专人具体负责管理。

（二）强化监管，把关质量，推动验收

可通过约谈、通报、处罚等方式加强对监理单位、施工企业的管理，严格把关工程质量，抓好资料整编及建档工作，加快推动项目验收。

（三）加强制度和管理程序建设，规范管理

要进一步完善土地整治的相关管理制度和管理程序，规范项目工程监理管理、设计变更管理、竣工决算评审管理等措施，促进土地整治工作更加健康发展。加快制定《土地整治项目设计变更管理办法》、《土地整治工程监理管理规定》、《施工图设计标准》等规定或规范性文件，加强土地整治项目管理，从而确保土地整理工作“有章可循”。

（四）加强部门间的沟通协调，避免项目选址冲突

省级、市县土地主管部门应制定长远的土地整治规划和详细的年度计划，以书面方式通知市县政府、水利、农综等有关部门，同时加强与水利、农综等部门的沟通、协调和衔接，避免项目选址冲突和重复投资。

（五）做好宣传发动工作，提高农民参与度

鼓励和引导农民参与到土地整理项目的实施，允许当地农民参与工程建设（主要是投工），使农民能够直接受益。另外，在给予青苗补偿的同时，对占用农地修路、修渠的情况，单列出“土地占用补偿费”，从而更好的开展群众工作，减少阻力。

（六）加强土地整治机构能力建设

加强对土地整治管理人员的业务培训，加强对市县土地整治管理机构的工作指导和监督，提高市县的管理能力。同时要加强对设计人员、工程监理人员、施工人员关于土地整治工程的专门业务技术培训。另外，推进土地整治机构改革，建立健全土地整治机构管理职能。