公益诉讼的法律规定精选(五篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的5篇公益诉讼的法律规定，期待它们能激发您的灵感。

篇1

    一、《民诉法》关于公益诉讼的规定亟需细化

    《民诉法》第55条将公益诉讼的主体限于“法律规定的机关和有关组织”,该规定排除了公民提起民事公益诉讼的权利。尽管受到公益损害的公民个人仍然可以就自己受到损害的部分提起诉讼,但是这种诉讼在遏制公益损害方面作用非常有限。公益诉讼原告主体范围的狭窄不利于公益诉讼发挥应有的作用。从内容看《民诉法》第55条的规定抽象、概括,可以说本条只为民事公益诉讼制度构建了一个简易的法律平台,在此平台上如何建设公益诉讼的具体制度体系要通过理论研究、立法互动和司法实践来实现,一个可操作的细化的民事公益诉讼制度是社会所亟需的。

    二、完善民事公益诉讼程序制度的若干问题探讨

    “公益”即“公共利益”,“公共利益是一种介于国家利益和私人利益之间的权利和秩序,包括社会公共利益和社会公共秩序两大部分。”[1]公益诉讼源远流长,源于古罗马法。对于私益诉讼和公益诉讼而言,两者的区别是“前者乃保护个人专有权利的诉讼,仅特定人才可提起;后者乃保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定者外,凡市民均可提起。”[2]正是由于公益诉讼不同于一般诉讼的特殊性,公益诉讼程序的完善就牵扯到很多方面,比如模式的选择、案件覆盖的范围、原告的确定、原告在诉讼中处分权的限制、诉讼费用与律师费的承担、确定判决既判力的扩张等。

    (一)民事公益诉讼的模式

    今天世界上的民事诉讼模式主要是当事人主义和职权主义。“当事人主义是指民事纠纷解决中,诉讼请求的确定,诉讼资料、证据的收集和证明主要由当事人负责……职权主义是指法院在诉讼程序中拥有主导权。该主义可以分为职权进行主义和职权探知主义两个方面的内容。职权主义和当事人主义相对立,具体是指在民事诉讼中,程序的进行以及诉讼资料、证据的收集等权能由法院担当。”[3]涉及侵害千百万消费者利益的地沟油问题、劣质的医药产品问题、环境污染和破坏问题等引发的民事公益诉讼,因为诉讼标的涉及公共利益或者公共秩序,涉及广大社会公众的切身利益,涉及人与自然和谐发展和生态文明建设,因此法院审理民事公益诉讼的案件时,诉讼模式应当体现职权进行主义或者职权探知主义的特点,法院在证据的收集、释明权的运用、诉讼费的收缴、案件审理期限、再审的启动、执行等方面应当体现出法院司法的能动性和公共利益优位的思想。

    (二)民事公益诉讼的受案范围

    “公共利益不是一个与个人利益相对立的术语;相反,公共利益是每个个人利益的总和,它是所有人的利益,因为它是每个人的利益;因为正如社会是每个个人的总和一样,公共利益也是这些个人利益的总和。”[4]但是,笔者认为公共利益不仅仅是私人利益的总和,它是私主体的利益之外的公众利益和子孙后代的利益以及公共秩序。公益诉讼的受案范围有哪些?依据《民诉法》第55条公益诉讼的范围限定在“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。除了污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为,还应当包括哪些行为作为“等损害社会公共利益的行为”中的“等”的内容?很明显这里的“等”应当是“等外等”。根据最近这些年的司法实践,笔者认为至少以下这些行为可以作为公益诉讼的受案范围:国有资产流失的案件、使用童工的案件、限制竞争或者不正当竞争的案件、危害社会善良风俗的案件、侵害下一代人利益的案件等。这些案件危害公共利益和公共秩序,应当作为民事公益诉讼案件立案。

    (三)《民诉法》第55条规定的公益诉讼原告的范围

    关于公益诉讼的立法模式,有学者分析主要有下列几种:“群体诉讼中的集团诉讼模式、实验性诉讼模式、团体诉讼模式、公民诉讼模式、民事公诉模式”[5],从《民诉法》第55条的规定可以看出,我国民事公益诉讼的模式主要采用民事公诉的模式和团体诉讼的模式,前者的主体主要的是“法律规定的机关”,比如检察院、国家海洋管理的行政机关,后者起诉的主体是法律规定的组织。检察院是否能够提起民事公益诉讼并没有立法的明文授权,但是《宪法》赋予人民检察院检察监督权,并且在司法实践中检察院为保护国有资产、遏制环境公害等提起过民事公益诉讼,取得了良好的社会效果,也为民事公益诉讼的公诉模式提供了实践基础。《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第2款规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”即国家海洋管理局可以提起民事公益诉讼。除此之外,还有哪些机关有权力提起民事公益诉讼需法律的明确规定。

    在域外在公益诉讼中,提起诉讼的原告种类很多,有美国的多数人集团诉讼、英国的代表人诉讼和集体诉讼、我国台湾地区的选定当事人诉讼;有公民提起的民事公益诉讼;有公益团体提起的民事公益诉讼;有行政机关提起的民事公益诉讼;有检察机关提起的民事公益诉讼,制度设计各不相同,但宗旨是一样的,都是为了保护公共利益和公共秩序。我国台湾地区2007年修订的《民事诉讼法》第44-3条规定:“以公益为目的之社团法人或财团法人,经其目的事业主管机关许可,於章程所定目的范围内,得对侵害多数人利益之行为人,提起不作为之诉。前项许可及监督办法,由司法院会同行政院定之。”在台湾可以提起民事公益诉讼的团体限于以公益为目的,并且只能提起不作为之诉,该主体还要经过目的事业单位的许可,这样做的目的是避免造成公益诉讼滥诉的出现。我国可以作为公益诉讼原告起诉的“法律规定的组织”并不明确。笔者认为至少下列这些组织可以被法律赋予民事公益诉讼主体资格:全国性的环境保护组织,全国性的着作权保护组织、全国性的消费者保护组织、全国性的妇女儿童保护组织等。

    (四)民事公益诉讼公诉制度的构建

    立法层面看,除了《民诉法》第55条,现有的法律没有正面规定国家机关的民事公益诉讼的公诉、公诉权。《中华人民共和国人民检察院组织法》中的“公诉”、“公诉权”是指刑事公诉,《中华人民共和国刑事诉讼法》第99条规定:“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼。被害人死亡或者丧失行为能力的,被害人的法定人、近亲属有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。”这儿的检察院的民事公诉适用范围非常狭窄。民事公诉制度的发展是现代国家发展的必然。现代国家已经走出了近代警察国家的窠臼,由近代的“警察国家”发展到“福利国家”、“服务国家”、“照顾国家”,国家的积极作为渗透到社会的方方面面。2006年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第19条首次倡导“研究建立环境民事和行政公诉制度”,这是对环境公益诉讼民事公诉的第一次官方表述,为环境民事和行政公诉工作指示了方向。据《中华人民共和国人民检察院组织法》第5条,人民检察院得行使公诉、侦查和法律监督职能,但是没有明确规定人民检察院代表国家提起民事公益诉讼的职能。《海洋环境保护法》和《渔业法》都规定在海洋环境受到污染的情况下,国家海洋管理部门有权代表国家对污染者提起民事诉讼,但无相应的特殊程序性规定。由于行政机关首先要通过履行行政职能来维护社会公共利益,所以对于行政机关能否提起民事公益诉讼,学界有不同的观点。“由行政机关作为原告提起民事公益诉讼,则能克服行政管理权自身的局限性,既实现了对社会公共利益的保护,又有效地兼顾了私人利益,同时还不与行政管理职能发生冲突,可以起到弥补行政执法不足的辅助作用。”[6]我们看到在渤海湾康菲公司溢油污染事件中,国家海洋管理局作为拥有国家公权力的机关以非诉讼的方式处理了整个事件,就是一个典型的例子。因此,笔者认为人民检察院或行政机关代表国家对侵害公益的行为提起公诉是符合国情并有积极的作用。

    “法律规定的机关”与“法律规定的组织”发生民事公益诉讼竞合时,谁优先?是国家机关排斥其他组织还是相反?这涉及到在公益诉讼领域“国家积极作为论”还是“国家辅助论”的争议。如果持“国家积极作为论”的观点,那么国家机关有公诉的优先权;如果持“国家辅助论”的观点就应当由法律规定的组织优先进行公益诉讼。笔者持“国家辅助论”的观点,认为“法律规定的机关”与“法律规定的组织”发生民事公益诉讼竞合时,“法律规定的组织”优先。这一是避免国家机关的强势打破民事诉讼两造平等的格局,二是给我国“法律规定的组织”更多发展的机会和空间。

    在检察院和其他国家机关(比如行政机关)之间形成诉讼竞合时如何处理?笔者认为这时应当由行政机关优先提出民事公益诉讼。行政机关在资料占有、举证、专业化人员和技术设备的配备等方面比检察院明显有优势。只有在行政机关应当提起民事公益诉讼,没有特殊原因却不提起的时候,检察院才可以提起民事公益公诉。行政机关的优先起诉还有一个前提,只有在行政机关穷尽行政救济手段之后仍然不能实现保护公共利益的目的时,才由行政机关提起保护公共利益的行政公诉。检察院的民事公益诉讼具有最终兜底救济的效力。

    (五)民事公益诉讼中原告权力或者权利滥用的禁止

    民事公益诉讼的权利、权力滥用主要体现在两方面:在民事公益诉讼中是否存在权力寻租的可能?权利滥用怎么办?权力寻租的现象可能出现的在民事诉讼过程中原告对被告诉讼请求的承认、自认、撤诉、和解等方面。在中国这种腐败渗透社会达到无孔不入的情况下,原告的诉讼权利在一定条件下,从被告看来就是一定意义上的诉讼权力,具有权力的性质,这种具有权力性质的起诉权在没有制约的情况下就有滥用的可能。“权力产生腐败,绝对的权力,绝对会产生腐败”,阿克顿勋爵的这句话至今震耳发聩。因此,应当有制度性的设计防止原告滥用权力或者权利。

    如果是法律规定的组织或者法律规定的行政机关作为公益诉讼的原告,为了防止权力寻租和权利滥用,建议由法院通知同级检察院介入,监督公益诉讼的整个过程。因为依据《民诉法》第14条“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”笔者认为可以这样设计,公益诉讼根据社会影响、标的额等因素分为重大的公益诉讼和一般公益诉讼。其中,重大公益诉讼的原告应当将起诉的事项向受诉法院地的与该法院同级的人民检察院备案,法院立案后应当由人民法院向同级人民检察院通报案情,由人民检察院决定是否介入该诉讼及其介入的方式。介入的方式可以是检察院直接出庭支持公益诉讼,还可以是检察院以调阅案卷等事后监督的方式进行。

篇2

【关键词】公益诉讼；民事诉讼法；法院

中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-078-01

一、公益诉讼概况

公益诉讼是一个古老的概念。二千多年前的古罗马时期，罗马法学家把法律分为私法和公法，也就有了私益诉讼和公益诉讼的划分。“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的的，叫私益诉讼；以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼。”国内学者常用的对公益诉讼的一般阐述为：“公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提讼，由法院依法追究违法者法律责任的活动。”

二、民事诉讼法对民事公益诉讼范围的规定

2013年1月1日我国颁布施行的新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这是新法为保护社会公共利益特别规定的一项新制度，即民事公益诉讼制度。新民事诉讼法解决了制约开展民事公益诉讼的关键性问题，原告资格的问题，这是在我国立法中落实科学发展观的重要体现。新民事诉讼法的规定，为这项诉讼制度的创立提供了法律依据，而具体的实施规则尚需通过司法实践进一步探索。

新民事诉讼法第五十五条采用列举加概括式的方式规定民事公益诉讼的适用范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。表明当污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为只有在损害公共利益，即涉及不特定多数人的利益时，才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。如果针对此种行为，受害人可以确定，诉讼目的是为维护个人利益，尽管代表人诉讼涉及众多当事人，也不属于公益诉讼的范围，而是一般普通民事诉讼即私益诉讼。可以提起民事公益诉讼的案件包括但不限于“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件，公益诉讼的适用范围还可以根据实践的发展稳步拓展。

三、民事诉讼法对民事公益诉讼主体的规定

新民事诉讼法第五十五条规定公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。关于其中“法律规定的”的限制范围问题，有两种不同的解读。一是“法律规定的”既限制“机关”，又限制“有关组织”；二是“法律规定的”仅限制“机关”，而不限制“有关组织”，不强调“有关组织”须由法律规定，而是表明，至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在司法实践中逐步探索，在制定相关法律时作出进一步明确规定。

从现行法律来看，《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第二款有具体规定规定。根据本法，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。目前可以提起民事公益诉讼的机关，是行使海洋环境监督管理权的部门。

关于“有关组织”的范围，本法尚不明确，需要人民法院在司法实践中逐步探索确定。但公民只能为自己的利益进行诉讼，对于与自己没有直接利益冲突的社会公共利益则不能介入，即使公权的腐败造成了公共利益的严重破坏，公民也最多只能向有关部门反应，而无权通过诉讼向公权违法说“不”。不能提讼，公权领域仍被视为私权进入的，“消极执法”、“议价执法”、“权钱交易”、“官官相护”也就大量存在。用公权力来制衡公权力并不是一个万全的方法。我国传统上长期偏好于行政管理式的执法，公权力得到无限扩张。以国家处罚和制裁作为重要治理方式，试图通过公共制裁实现法律的目标，较少考虑是否必要、可行、能否真正执行。

公益诉讼是私权介入公权而对公权予以制约的特有途径。国家、社会和个人（或组织）的利益是一致的，三者的关系是整体与部分的关系，既相互依存又相互独立。侵害国家和社会公共利益，必然有个体利益受到损害。因此，维护国家利益、社会公共利益实际上是维护个体利益。维护公共利益不仅是政府及国家机关的权力与义务，同时也是每一个公民的权利与义务，公益诉讼既实现了公共利益，同时也满足了当事人的愿望。

篇3

【关键词】民事公益诉讼；适用范围

新修订的民事诉讼法第五十五条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这是修改以后的民事诉讼法对保护社会公共利益方面做出的一条特别的规定，这一规定形成了我国民事公益诉讼制度指定的法律依据，具有重要的作用。

一、民事公益诉讼的概念

民事公益诉讼指的是，在民事或者经济活动中，公民、法律规定的机关以及有专门组织，对违反民事、经济法律法、侵害国家社会的公共利益，破坏社会主义市场经济发展秩序的公民、法人或其他组织提起民事诉讼，要求人民法院通过审判程序，来维护国家或者社会的公共利益的诉讼行为。

民事公益诉讼的特点：第一，民事公益诉讼保护的是社会的公共利益。它的目的是保护国家，社会公共利益，维护我国社会主义市场经济秩序，保障我国社会主义事业的发展顺利进行；第二，民事公益诉讼涉及不特定多数人的利益。由于民事公益诉讼覆盖的范围面比较广，由此决定它侵害的公共利益是对不特定的多数人的；第三，民事公益诉讼的原告可能不是利害关系人；第四，民事公益诉讼被告一方大多是具有强势地位。造成环境污染或者侵害众多消费者权益的主体大多为大型的企业单位，因此被告方往往是比较强势的群体。

二、我国民事公益诉讼的适用范围

根据新修订的民事诉讼法第五十五条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”从这条规定可以看出，我国民事公益诉讼的受案范围是采取了列举加概括的方式。法条中列举了两项民事公益诉讼的受理事项：环境污染或者侵害众多消费者合法权益的行为。我国民事公益诉讼的适用范围应当是某种行为侵害了社会公共利益，该行为就具有可被诉性，属于我国民事公益诉讼的适用范围。

民事公益诉讼不同于私益诉讼之处在于，公益诉讼超越了对个人利益的保护，它涉及到公共利益的事项。民事公益诉讼的原告可能并不是利害关系人，但是他所请求的是保护社会公共利益。人民法院在受理此类案件时，应当在受理时审查原告提供的初步的证明材料，鉴定该事项是否涉及到社会公共利益，最后决定是否受理此项公益诉讼案件，以防止出现滥诉现象，造成我国司法资源的浪费。

三、我国民事公益诉讼的主体

根据新修订的民事诉讼法第五十五条规定，有权提起民事公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。

（一）关于法律规定的机关。法条中并没有具体的列举出哪些机关具有的权力，但是笔者认为，在我国所有的机关中，监察机关应该是最适合代表国家和社会的公共利益的诉讼主体。第一，这是由检察机关本身的地位决定的。检察机关在我国的机关中处于一种法律监督的地位，检察机关它代表了国家的利益，有义务维护国家和社会的公共利益，并且有义务促使我国社会公共利益的实现；第二，这是由检察机关本身的条件决定的。检察机关在调差取证，收集证据，担负诉讼成本等方面具有本身的优势，监察机关内部拥有很多具有优秀法律素养的高级知识分子，在维护社会公共利益方面具有专业方面的优势。检察机关在实践方面积累了大量的经验，对民事公益诉讼的提起也拥有很多经验，以上是其他国家机关所不具备的。综上所述，检察机关应当担负起提起我国民事公益诉讼的责任。

（二）关于有关组织。苏子和我国经济的发展，有关的社团组织在我国经济的发展起着越来越重要的作用，在我国的法律活动中也扮演着重要的角色，在提起民事公益诉讼方面有关的组织也拥有的权力。但是并不是所有的组织都可以提起民事公益诉讼，必须具备必要的条件：（1）该组织必须是依法成立或者依法登记或者备案的；（2）提起的民事公益诉讼必须符合该组织的章程（3）必须拥有具备相关领域或者专业的法律知识的人才；（4）应该加强对有关组织的法律监督。

四、我国民事公益诉讼制度的不足及完善建议

（一）该法条对我国民事公益诉讼的规定仅仅放在诉讼参加人这一章中，并没有形成一个完整的程序，显然不能与现实需要相匹配。缺乏对有关的条件、受理条件、管辖范围、证据、举证、审判程序、以及最后的执行等相关的审判程序明确的规定。虽然民事公益诉讼也属于我国的民事诉讼，它的执行大多使用一般的民事诉讼程序，但是由于我国进来公益诉讼受到越来越到的关注，应当将民事公益诉讼制度单独列为特别的程序，与审判监督程序、督促程序等列为并列的程序来规定。

（二）在法条中并没有规定公民个人提起民事公益诉讼的权利。这可能是立法者出于以下的原因才做出这样的决定：第一，我国公民个人的公益诉讼的意识还不够高；第二，我国公民个人的法律意识以及法律知识水平不高；第三，防止滥诉。但是民事公益诉讼所涉及的不特定多数人的利益，宪法也规定了公民具有管理公共事务的权利，我们应当为公民个人开辟这样的道路，让他们参与到保护社会公共利益中来。

五、建立民事公益诉讼制度的意义

（一）填补了我国程序法方面的空白。我国之前对民事公益诉讼制度的规定是空白、确实的，虽然仅仅通过民事诉讼法第五十五条的规定并不能完善我国民事公益诉讼制度的构建，但是它为我国民事公益诉讼的构建提供了法律的基础，起到了法律奠基石的作用，我国民事公益诉讼在此基础上会更加完善。

（二）维护了弱势群体的合法权益。民事公益诉讼制度的提起，更加有利于与维护弱势群体的合法权益。民事公益诉讼的被告往往是具有强势的群体，个人在维护自己合法权益时显得势单力薄。民事公益诉讼的提起，正是为弱势群体提供了一条维护自身合法权益的道路。

参考文献

[1] 伍玉功.公益诉讼制度研究（第1版）[M].长沙：湖南师范大学出版社，2006.

[2] 颜运秋.公益诉讼理念研究（第1版）[M].北京：中国检察出版社，2002.

篇4

【摘要】新增对公益诉讼制度的规定，是此次修改民事诉讼法的一大亮点与进步，是立法对传统当事人适格理论与制度扩张的承认。打破传统诉讼原告资格的过分限制是构建公益诉讼制度的起步。本文主要从我国修改后的民事诉讼法对公益诉讼适格当事人的规定入手，阐述适格当事人扩张的重要意义，在此基础上，对扩张后的适格当事人资格进行进一步的解析与完善，最后论证我国应建立以检察机关与行政机关、法律规定的有关组织和公民个人为主体的多元化公益诉讼原告制度。

 

【关键词】公益诉讼；适格当事人；检察机关；有关组织；公民个人

2013年1月1日起实施的修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》，将公益诉讼制度规定在了第五十五条中，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这便意味着我国的法律制度向公益诉讼打开了大门。这项备受瞩目的制度在我国酝酿多年之后终于从理论到了立法，并付诸司法实践，成为了动态的法律。

 

一、民事公益诉讼与适格当事人概述

（一）公共利益与公益诉讼

1.公共利益的界定

“公益诉讼”（Public Interest Litigation）的立足点是“公共利益”（Public Interest），对公共利益的界定对公益诉讼的制度内涵的研究有重要意义。然而，“公共利益”的界定在我国目前没有统一的定论，而各国法律也没有加以明确的规定。

 

美国《布莱克法律大词典》（Black’s Law Dictionary）关于“公共利益”的定义：“公共利益是公众和社团普遍享有的，包含某种金钱利益，或者公众或者社团的权利和义务因之受到影响的某种利益；公共利益并不意味着狭隘得如某种稀见之物，或者像正处于争议中的事情影响的特定地区的利益；为公民所分享的利益通常属于地方、州或者联邦政府的大事。”梁慧星教授进一步分析，在诉讼中公共利益可能没有直接损害原告自身的利益，但是最终会间接损害公民个人的利益。①

 

2.公益诉讼的内涵

国内外学术界对公益诉讼亦有着不同的见解，公益诉讼在美国被称为“公共诉讼”或“公法诉讼”（Public Law Litigation），是哈佛大学法学院的Abram Chayes教授，在1976年《哈佛法律评论》上发表的《公共诉讼中的法官角色》一文中首次提出的。他指出：“在这些案件中，法官的作用不再是依照司法原则来解释公民个人之间的争议，相反，要求他们处理的是因某些公共或准公共项目的实施而产生的冤屈，捍卫体现在相关法律或宪法规定中的公共政策。”②1978年肯尼迪议员在其提交的“集体诉讼行动法案”中认为公共诉讼的目的在于取缔违法行为，防止不当牟利，在每人损失300美元以下的受害者达200名以上且诉讼标的金额为6万美元以上时即可提出。日本学者谷口安平指出：“新型诉讼被区别于所谓的‘纠纷解决模式’的一般民事诉讼，而称之为‘行为调解模式’或‘公共诉讼’、‘制度改革诉讼’等，其特征简单来说就是涉及到大量利害关系者的公共政策问题发生争执并要求法院对此作出法律判决。”③

 

由于公共利益本身具有价值判断性，以公共利益为目的的公益诉讼也是一个模糊的概念。根据各国的实践，一般认为公益诉讼是特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定针对侵犯社会公共利益的行为提出请求，由法院通过司法程序追究违法行为并借此保护和捍卫公共利益的一种法律制度。

 

（二）民事公益诉讼与当事人适格

我国的民事司法制度受大陆法系的影响，以当事人适格理论为确定诉讼当事人的基础。所谓当事人适格，是指在具体纠纷的诉讼中，能够作为当事人进行诉讼或被诉，并获得本案判决的诉讼法上的权能或地位，这种权能或地位在学理上称作“诉讼实施权”。④传统的“直接利害关系原则”起源于德国，直接利害关系人是指因自己的权利受到侵害或与他人发生争议而提起诉讼的人及其相对方。就民事实体法而言，只有实体法上有权利义务关系的主体，才可成为正当当事人。但是，随着社会纠纷的复杂化，破产管理人和遗嘱执行人参与到诉讼中，其诉讼地位是“直接利害关系原则”所不能解释的。此时，当事人是否具有诉讼实施权，成为了判断正当当事人的标准。正当当事人不仅包括与被争议的民事权利有直接利害关系的人，也包括对争议的民事权利只享有管理权和支配权的人，为保护他人的民事权益而进行诉讼并无直接利害关系的人。此时，当事人适格理论发展以广义的管理权为基础，这一理论在德国、日本及我国的台湾地区至今仍影响深远。

 

以诉讼实施权为基础的当事人适格理论在新型诉讼不断涌现的现代社会，陷入了无法解释一些主体为了公共利益的要求而提起诉讼的实践情况，当事人适格理论受到了来自社会发展和司法实践的双重挑战。打破传统诉讼原告资格的过分限制是构建公益诉讼制度的起步。

 

二、民事公益诉讼扩张的适格当事人资格解析

公益诉讼的立法经历了三审，公益诉讼适格当事人的范围也经历了从“有关机关、社会团体”到“法律规定的机关和社会团体”，再到“法律规定的有关机关和有关组织”的推敲和演变。立法者如此谨慎和保守的态度体现在，如此项酝酿多年备受关注的重大制度，却在法律文本中仅用了一个条文予以规定，似乎显得过于惜墨如金。法定公益诉讼主体资格的模糊状态给未来的法律的制定与适用留下了巨大的想象空间，甚至会使人对公益诉讼的未来发展产生困惑。因此，在修正案通过之后，我们需要从过去的立法论转向司法论、解释论，对公益诉讼制度做进一步的理论解析和立法跟进，使得公益诉讼适格当事人扩张的意义能付诸司法实践。

 

（一）对“机关”应当作目的性的限缩解释

“机关”的概念较宽，行政机关、立法机关、人民检察院、人民法院等都有可能包含在内，因此，司法实践中须将“机关”目的性的限缩解释为：人民检察院与行政机关。

1.我国检察机关作为公益诉讼的适格当事人已得到普遍认同

无论是大陆法系还是英美法系，检察机关都是公共利益的代表。在我国，人民检察院是国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者，在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面所具有的优势是享有公益诉权的“有关组织”所不能代替的。且我国的《刑事诉讼法》第九十九条第二款规定：“当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时，人民检察院在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事公诉”，即赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权。更为重要的是，检察院积累了大量的提起公益诉讼的实践经验。

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关键词：益诉讼；现状；发展方向

公共利益顾名思义，是与每个人息息相关却又不是私有于某个人的利益，是不特定多数人的利益。随着当前我国经济社会的不断向前发展，越来越多侵害公共利益的案例发生，行政权力的运用、各类占据垄断地位企业的格式条款、自然环境的破坏等等侵害着弱势独立个体切身利益的事件层出不穷，“小额多数”案件大量涌现，而维权成本高、相关法律匮乏、主体的难界定、诉讼双方社会地位的失衡等诸多限制，最终导致国家利益、社会公共利益和不特定多数人的利益面临着严重的威胁，普通百姓很难在自身利益遭受损失时能够有所作为。

一、公益诉讼的现状概述

我国民事诉讼法第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这一规定确立了公益诉讼制度，使我国公益诉讼制度迈出了跨越性的一步。而关于公益诉讼提起主体“法律规定的机关和有关组织”，就目前法律规定来看，仅《海洋环境保护法》规定的国家海洋局有权提起公益诉讼，该法第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，有由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”而其他法律中，尚无有关公益诉讼主体的规定，哪些组织事宜提起公益诉讼，还需要立法机关在制定法律时进一步明确，还需要司法机关在司法实践中逐步探索。

二、现阶段存在的问题及主要症结分析

近日，由中国公益诉讼网主办的2013年十大公益诉讼案件评选活动召开，入选的公益诉讼，除少数获得法院立案、审理之外，大部分都被法庭拒之门外，公益诉讼道路越走越窄的心声逐渐引起法律界的共鸣。诉讼主体地位立法缺失、侵权涉及面广与法律不够健全之间矛盾突出、公益诉讼双发地位差异，这一系列原因导致公益诉讼立案难、难、赔偿难。

现阶段特别是新民诉法颁布以来，在涉及环境污染、食品安全、网络资费、消费权益保障等多重领域，山西近百名儿童接种高温变质疫苗死亡、油田大面积溢油等环境污染和食品安全事故频繁发生，作为利害关系人的受害者通常处于弱势地位，既没有能力收集证据，又没有能力支付高昂的诉讼费用，就会出现由于无法在行政与法律中找到出口，而转向的悲剧。一些民间社团组织和律师试图提起公益诉讼，为受害者争取赔偿维护公共利益，却因为缺乏法律主体资格，诉讼很难被受理，而立法机关为了防止恶意诉讼、滥用诉权等原因而紧闭个人公益诉讼的大门。法律虽然现在规定有关组织，但是没有司法解释立法解释，在对公益诉讼主体上虽然从限定一家到有条件放开，但是放开的尺度一直备受争议。以在云南曲靖的铬渣污染事件为例，受环保民间组织委托铬污染诉讼的3名律师，在进行取证过程中，被相关人员堵截，摄像机、照相机被扣。之后云南陆良政府通报称，涉铬渣污染企业已复产验收合格。倘若社会团体取得了公益诉讼的主体资格，但在现实中仍然受到各种地方势力的排斥，所谓的公益诉讼必然会举步维艰。

三、未来公益诉讼发展趋势和社会期望

与国外相比，我国社会公益组织发育相对落后，在公益诉讼中调查取证、诉讼费用承担上受到诸多限制，这就要求立法确认社会团体可提起公益诉讼，适当放权、赋权社会团体，给其健康成长的土壤和空间。而未来公益诉讼的走向，笔者分析包括以下三个方面：

一是逐渐完善维权主体。在公益诉讼作为个人组织时，因为自身力量的薄弱而难以满足举证责任的要求，处于法律监督者地位的检察机关无疑是提起公益诉讼的最适合“人选”，其收集证据的能力自不待言，在公益诉讼人向检察院提出申请，检察院在经审查后，可与公益诉讼人作为联合当事人或其作为主要诉讼参与人，进入公益诉讼程序。但由执法机关作原告，很容易牵连地方利益，进一步导致行政不作为，两相权衡，处于利益中立地位的社会团体当是提起公益诉讼的最佳原告。这就要求立法机关和司法机关在司法实践中通过法律法规来逐步确定公益诉讼的主体