公益诉讼的法律规定精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇公益诉讼的法律规定，期待它们能激发您的灵感。

篇1

    一、《民诉法》关于公益诉讼的规定亟需细化

    《民诉法》第55条将公益诉讼的主体限于“法律规定的机关和有关组织”,该规定排除了公民提起民事公益诉讼的权利。尽管受到公益损害的公民个人仍然可以就自己受到损害的部分提起诉讼,但是这种诉讼在遏制公益损害方面作用非常有限。公益诉讼原告主体范围的狭窄不利于公益诉讼发挥应有的作用。从内容看《民诉法》第55条的规定抽象、概括,可以说本条只为民事公益诉讼制度构建了一个简易的法律平台,在此平台上如何建设公益诉讼的具体制度体系要通过理论研究、立法互动和司法实践来实现,一个可操作的细化的民事公益诉讼制度是社会所亟需的。

    二、完善民事公益诉讼程序制度的若干问题探讨

    “公益”即“公共利益”,“公共利益是一种介于国家利益和私人利益之间的权利和秩序,包括社会公共利益和社会公共秩序两大部分。”[1]公益诉讼源远流长,源于古罗马法。对于私益诉讼和公益诉讼而言,两者的区别是“前者乃保护个人专有权利的诉讼,仅特定人才可提起;后者乃保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定者外,凡市民均可提起。”[2]正是由于公益诉讼不同于一般诉讼的特殊性,公益诉讼程序的完善就牵扯到很多方面,比如模式的选择、案件覆盖的范围、原告的确定、原告在诉讼中处分权的限制、诉讼费用与律师费的承担、确定判决既判力的扩张等。

    (一)民事公益诉讼的模式

    今天世界上的民事诉讼模式主要是当事人主义和职权主义。“当事人主义是指民事纠纷解决中,诉讼请求的确定,诉讼资料、证据的收集和证明主要由当事人负责……职权主义是指法院在诉讼程序中拥有主导权。该主义可以分为职权进行主义和职权探知主义两个方面的内容。职权主义和当事人主义相对立,具体是指在民事诉讼中,程序的进行以及诉讼资料、证据的收集等权能由法院担当。”[3]涉及侵害千百万消费者利益的地沟油问题、劣质的医药产品问题、环境污染和破坏问题等引发的民事公益诉讼,因为诉讼标的涉及公共利益或者公共秩序,涉及广大社会公众的切身利益,涉及人与自然和谐发展和生态文明建设,因此法院审理民事公益诉讼的案件时,诉讼模式应当体现职权进行主义或者职权探知主义的特点,法院在证据的收集、释明权的运用、诉讼费的收缴、案件审理期限、再审的启动、执行等方面应当体现出法院司法的能动性和公共利益优位的思想。

    (二)民事公益诉讼的受案范围

    “公共利益不是一个与个人利益相对立的术语;相反,公共利益是每个个人利益的总和,它是所有人的利益,因为它是每个人的利益;因为正如社会是每个个人的总和一样,公共利益也是这些个人利益的总和。”[4]但是,笔者认为公共利益不仅仅是私人利益的总和,它是私主体的利益之外的公众利益和子孙后代的利益以及公共秩序。公益诉讼的受案范围有哪些?依据《民诉法》第55条公益诉讼的范围限定在“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。除了污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为,还应当包括哪些行为作为“等损害社会公共利益的行为”中的“等”的内容?很明显这里的“等”应当是“等外等”。根据最近这些年的司法实践,笔者认为至少以下这些行为可以作为公益诉讼的受案范围:国有资产流失的案件、使用童工的案件、限制竞争或者不正当竞争的案件、危害社会善良风俗的案件、侵害下一代人利益的案件等。这些案件危害公共利益和公共秩序,应当作为民事公益诉讼案件立案。

    (三)《民诉法》第55条规定的公益诉讼原告的范围

    关于公益诉讼的立法模式,有学者分析主要有下列几种:“群体诉讼中的集团诉讼模式、实验性诉讼模式、团体诉讼模式、公民诉讼模式、民事公诉模式”[5],从《民诉法》第55条的规定可以看出,我国民事公益诉讼的模式主要采用民事公诉的模式和团体诉讼的模式,前者的主体主要的是“法律规定的机关”,比如检察院、国家海洋管理的行政机关,后者起诉的主体是法律规定的组织。检察院是否能够提起民事公益诉讼并没有立法的明文授权,但是《宪法》赋予人民检察院检察监督权,并且在司法实践中检察院为保护国有资产、遏制环境公害等提起过民事公益诉讼,取得了良好的社会效果,也为民事公益诉讼的公诉模式提供了实践基础。《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第2款规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”即国家海洋管理局可以提起民事公益诉讼。除此之外,还有哪些机关有权力提起民事公益诉讼需法律的明确规定。

    在域外在公益诉讼中,提起诉讼的原告种类很多,有美国的多数人集团诉讼、英国的代表人诉讼和集体诉讼、我国台湾地区的选定当事人诉讼;有公民提起的民事公益诉讼;有公益团体提起的民事公益诉讼;有行政机关提起的民事公益诉讼;有检察机关提起的民事公益诉讼,制度设计各不相同,但宗旨是一样的,都是为了保护公共利益和公共秩序。我国台湾地区2007年修订的《民事诉讼法》第44-3条规定:“以公益为目的之社团法人或财团法人,经其目的事业主管机关许可,於章程所定目的范围内,得对侵害多数人利益之行为人,提起不作为之诉。前项许可及监督办法,由司法院会同行政院定之。”在台湾可以提起民事公益诉讼的团体限于以公益为目的,并且只能提起不作为之诉,该主体还要经过目的事业单位的许可,这样做的目的是避免造成公益诉讼滥诉的出现。我国可以作为公益诉讼原告起诉的“法律规定的组织”并不明确。笔者认为至少下列这些组织可以被法律赋予民事公益诉讼主体资格:全国性的环境保护组织,全国性的着作权保护组织、全国性的消费者保护组织、全国性的妇女儿童保护组织等。

    (四)民事公益诉讼公诉制度的构建

    立法层面看,除了《民诉法》第55条,现有的法律没有正面规定国家机关的民事公益诉讼的公诉、公诉权。《中华人民共和国人民检察院组织法》中的“公诉”、“公诉权”是指刑事公诉,《中华人民共和国刑事诉讼法》第99条规定:“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼。被害人死亡或者丧失行为能力的,被害人的法定人、近亲属有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。”这儿的检察院的民事公诉适用范围非常狭窄。民事公诉制度的发展是现代国家发展的必然。现代国家已经走出了近代警察国家的窠臼,由近代的“警察国家”发展到“福利国家”、“服务国家”、“照顾国家”,国家的积极作为渗透到社会的方方面面。2006年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第19条首次倡导“研究建立环境民事和行政公诉制度”,这是对环境公益诉讼民事公诉的第一次官方表述,为环境民事和行政公诉工作指示了方向。据《中华人民共和国人民检察院组织法》第5条,人民检察院得行使公诉、侦查和法律监督职能,但是没有明确规定人民检察院代表国家提起民事公益诉讼的职能。《海洋环境保护法》和《渔业法》都规定在海洋环境受到污染的情况下,国家海洋管理部门有权代表国家对污染者提起民事诉讼,但无相应的特殊程序性规定。由于行政机关首先要通过履行行政职能来维护社会公共利益,所以对于行政机关能否提起民事公益诉讼,学界有不同的观点。“由行政机关作为原告提起民事公益诉讼,则能克服行政管理权自身的局限性,既实现了对社会公共利益的保护,又有效地兼顾了私人利益,同时还不与行政管理职能发生冲突,可以起到弥补行政执法不足的辅助作用。”[6]我们看到在渤海湾康菲公司溢油污染事件中,国家海洋管理局作为拥有国家公权力的机关以非诉讼的方式处理了整个事件,就是一个典型的例子。因此,笔者认为人民检察院或行政机关代表国家对侵害公益的行为提起公诉是符合国情并有积极的作用。

    “法律规定的机关”与“法律规定的组织”发生民事公益诉讼竞合时,谁优先?是国家机关排斥其他组织还是相反?这涉及到在公益诉讼领域“国家积极作为论”还是“国家辅助论”的争议。如果持“国家积极作为论”的观点,那么国家机关有公诉的优先权;如果持“国家辅助论”的观点就应当由法律规定的组织优先进行公益诉讼。笔者持“国家辅助论”的观点,认为“法律规定的机关”与“法律规定的组织”发生民事公益诉讼竞合时,“法律规定的组织”优先。这一是避免国家机关的强势打破民事诉讼两造平等的格局,二是给我国“法律规定的组织”更多发展的机会和空间。

    在检察院和其他国家机关(比如行政机关)之间形成诉讼竞合时如何处理?笔者认为这时应当由行政机关优先提出民事公益诉讼。行政机关在资料占有、举证、专业化人员和技术设备的配备等方面比检察院明显有优势。只有在行政机关应当提起民事公益诉讼,没有特殊原因却不提起的时候,检察院才可以提起民事公益公诉。行政机关的优先起诉还有一个前提,只有在行政机关穷尽行政救济手段之后仍然不能实现保护公共利益的目的时,才由行政机关提起保护公共利益的行政公诉。检察院的民事公益诉讼具有最终兜底救济的效力。

    (五)民事公益诉讼中原告权力或者权利滥用的禁止

    民事公益诉讼的权利、权力滥用主要体现在两方面:在民事公益诉讼中是否存在权力寻租的可能?权利滥用怎么办?权力寻租的现象可能出现的在民事诉讼过程中原告对被告诉讼请求的承认、自认、撤诉、和解等方面。在中国这种腐败渗透社会达到无孔不入的情况下,原告的诉讼权利在一定条件下,从被告看来就是一定意义上的诉讼权力,具有权力的性质,这种具有权力性质的起诉权在没有制约的情况下就有滥用的可能。“权力产生腐败,绝对的权力,绝对会产生腐败”,阿克顿勋爵的这句话至今震耳发聩。因此,应当有制度性的设计防止原告滥用权力或者权利。

    如果是法律规定的组织或者法律规定的行政机关作为公益诉讼的原告,为了防止权力寻租和权利滥用,建议由法院通知同级检察院介入,监督公益诉讼的整个过程。因为依据《民诉法》第14条“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”笔者认为可以这样设计,公益诉讼根据社会影响、标的额等因素分为重大的公益诉讼和一般公益诉讼。其中,重大公益诉讼的原告应当将起诉的事项向受诉法院地的与该法院同级的人民检察院备案,法院立案后应当由人民法院向同级人民检察院通报案情,由人民检察院决定是否介入该诉讼及其介入的方式。介入的方式可以是检察院直接出庭支持公益诉讼,还可以是检察院以调阅案卷等事后监督的方式进行。

篇2

【关键词】公益诉讼；民事诉讼法；法院

中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-078-01

一、公益诉讼概况

公益诉讼是一个古老的概念。二千多年前的古罗马时期，罗马法学家把法律分为私法和公法，也就有了私益诉讼和公益诉讼的划分。“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的的，叫私益诉讼；以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼。”国内学者常用的对公益诉讼的一般阐述为：“公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提讼，由法院依法追究违法者法律责任的活动。”

二、民事诉讼法对民事公益诉讼范围的规定

2013年1月1日我国颁布施行的新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这是新法为保护社会公共利益特别规定的一项新制度，即民事公益诉讼制度。新民事诉讼法解决了制约开展民事公益诉讼的关键性问题，原告资格的问题，这是在我国立法中落实科学发展观的重要体现。新民事诉讼法的规定，为这项诉讼制度的创立提供了法律依据，而具体的实施规则尚需通过司法实践进一步探索。

新民事诉讼法第五十五条采用列举加概括式的方式规定民事公益诉讼的适用范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。表明当污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为只有在损害公共利益，即涉及不特定多数人的利益时，才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。如果针对此种行为，受害人可以确定，诉讼目的是为维护个人利益，尽管代表人诉讼涉及众多当事人，也不属于公益诉讼的范围，而是一般普通民事诉讼即私益诉讼。可以提起民事公益诉讼的案件包括但不限于“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件，公益诉讼的适用范围还可以根据实践的发展稳步拓展。

三、民事诉讼法对民事公益诉讼主体的规定

新民事诉讼法第五十五条规定公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。关于其中“法律规定的”的限制范围问题，有两种不同的解读。一是“法律规定的”既限制“机关”，又限制“有关组织”；二是“法律规定的”仅限制“机关”，而不限制“有关组织”，不强调“有关组织”须由法律规定，而是表明，至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在司法实践中逐步探索，在制定相关法律时作出进一步明确规定。

从现行法律来看，《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第二款有具体规定规定。根据本法，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。目前可以提起民事公益诉讼的机关，是行使海洋环境监督管理权的部门。

关于“有关组织”的范围，本法尚不明确，需要人民法院在司法实践中逐步探索确定。但公民只能为自己的利益进行诉讼，对于与自己没有直接利益冲突的社会公共利益则不能介入，即使公权的腐败造成了公共利益的严重破坏，公民也最多只能向有关部门反应，而无权通过诉讼向公权违法说“不”。不能提讼，公权领域仍被视为私权进入的，“消极执法”、“议价执法”、“权钱交易”、“官官相护”也就大量存在。用公权力来制衡公权力并不是一个万全的方法。我国传统上长期偏好于行政管理式的执法，公权力得到无限扩张。以国家处罚和制裁作为重要治理方式，试图通过公共制裁实现法律的目标，较少考虑是否必要、可行、能否真正执行。

公益诉讼是私权介入公权而对公权予以制约的特有途径。国家、社会和个人（或组织）的利益是一致的，三者的关系是整体与部分的关系，既相互依存又相互独立。侵害国家和社会公共利益，必然有个体利益受到损害。因此，维护国家利益、社会公共利益实际上是维护个体利益。维护公共利益不仅是政府及国家机关的权力与义务，同时也是每一个公民的权利与义务，公益诉讼既实现了公共利益，同时也满足了当事人的愿望。

篇3

【关键词】民事公益诉讼；适用范围

新修订的民事诉讼法第五十五条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这是修改以后的民事诉讼法对保护社会公共利益方面做出的一条特别的规定，这一规定形成了我国民事公益诉讼制度指定的法律依据，具有重要的作用。

一、民事公益诉讼的概念

民事公益诉讼指的是，在民事或者经济活动中，公民、法律规定的机关以及有专门组织，对违反民事、经济法律法、侵害国家社会的公共利益，破坏社会主义市场经济发展秩序的公民、法人或其他组织提起民事诉讼，要求人民法院通过审判程序，来维护国家或者社会的公共利益的诉讼行为。

民事公益诉讼的特点：第一，民事公益诉讼保护的是社会的公共利益。它的目的是保护国家，社会公共利益，维护我国社会主义市场经济秩序，保障我国社会主义事业的发展顺利进行；第二，民事公益诉讼涉及不特定多数人的利益。由于民事公益诉讼覆盖的范围面比较广，由此决定它侵害的公共利益是对不特定的多数人的；第三，民事公益诉讼的原告可能不是利害关系人；第四，民事公益诉讼被告一方大多是具有强势地位。造成环境污染或者侵害众多消费者权益的主体大多为大型的企业单位，因此被告方往往是比较强势的群体。

二、我国民事公益诉讼的适用范围

根据新修订的民事诉讼法第五十五条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”从这条规定可以看出，我国民事公益诉讼的受案范围是采取了列举加概括的方式。法条中列举了两项民事公益诉讼的受理事项：环境污染或者侵害众多消费者合法权益的行为。我国民事公益诉讼的适用范围应当是某种行为侵害了社会公共利益，该行为就具有可被诉性，属于我国民事公益诉讼的适用范围。

民事公益诉讼不同于私益诉讼之处在于，公益诉讼超越了对个人利益的保护，它涉及到公共利益的事项。民事公益诉讼的原告可能并不是利害关系人，但是他所请求的是保护社会公共利益。人民法院在受理此类案件时，应当在受理时审查原告提供的初步的证明材料，鉴定该事项是否涉及到社会公共利益，最后决定是否受理此项公益诉讼案件，以防止出现滥诉现象，造成我国司法资源的浪费。

三、我国民事公益诉讼的主体

根据新修订的民事诉讼法第五十五条规定，有权提起民事公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。

（一）关于法律规定的机关。法条中并没有具体的列举出哪些机关具有的权力，但是笔者认为，在我国所有的机关中，监察机关应该是最适合代表国家和社会的公共利益的诉讼主体。第一，这是由检察机关本身的地位决定的。检察机关在我国的机关中处于一种法律监督的地位，检察机关它代表了国家的利益，有义务维护国家和社会的公共利益，并且有义务促使我国社会公共利益的实现；第二，这是由检察机关本身的条件决定的。检察机关在调差取证，收集证据，担负诉讼成本等方面具有本身的优势，监察机关内部拥有很多具有优秀法律素养的高级知识分子，在维护社会公共利益方面具有专业方面的优势。检察机关在实践方面积累了大量的经验，对民事公益诉讼的提起也拥有很多经验，以上是其他国家机关所不具备的。综上所述，检察机关应当担负起提起我国民事公益诉讼的责任。

（二）关于有关组织。苏子和我国经济的发展，有关的社团组织在我国经济的发展起着越来越重要的作用，在我国的法律活动中也扮演着重要的角色，在提起民事公益诉讼方面有关的组织也拥有的权力。但是并不是所有的组织都可以提起民事公益诉讼，必须具备必要的条件：（1）该组织必须是依法成立或者依法登记或者备案的；（2）提起的民事公益诉讼必须符合该组织的章程（3）必须拥有具备相关领域或者专业的法律知识的人才；（4）应该加强对有关组织的法律监督。

四、我国民事公益诉讼制度的不足及完善建议

（一）该法条对我国民事公益诉讼的规定仅仅放在诉讼参加人这一章中，并没有形成一个完整的程序，显然不能与现实需要相匹配。缺乏对有关的条件、受理条件、管辖范围、证据、举证、审判程序、以及最后的执行等相关的审判程序明确的规定。虽然民事公益诉讼也属于我国的民事诉讼，它的执行大多使用一般的民事诉讼程序，但是由于我国进来公益诉讼受到越来越到的关注，应当将民事公益诉讼制度单独列为特别的程序，与审判监督程序、督促程序等列为并列的程序来规定。

（二）在法条中并没有规定公民个人提起民事公益诉讼的权利。这可能是立法者出于以下的原因才做出这样的决定：第一，我国公民个人的公益诉讼的意识还不够高；第二，我国公民个人的法律意识以及法律知识水平不高；第三，防止滥诉。但是民事公益诉讼所涉及的不特定多数人的利益，宪法也规定了公民具有管理公共事务的权利，我们应当为公民个人开辟这样的道路，让他们参与到保护社会公共利益中来。

五、建立民事公益诉讼制度的意义

（一）填补了我国程序法方面的空白。我国之前对民事公益诉讼制度的规定是空白、确实的，虽然仅仅通过民事诉讼法第五十五条的规定并不能完善我国民事公益诉讼制度的构建，但是它为我国民事公益诉讼的构建提供了法律的基础，起到了法律奠基石的作用，我国民事公益诉讼在此基础上会更加完善。

（二）维护了弱势群体的合法权益。民事公益诉讼制度的提起，更加有利于与维护弱势群体的合法权益。民事公益诉讼的被告往往是具有强势的群体，个人在维护自己合法权益时显得势单力薄。民事公益诉讼的提起，正是为弱势群体提供了一条维护自身合法权益的道路。

参考文献

[1] 伍玉功.公益诉讼制度研究（第1版）[M].长沙：湖南师范大学出版社，2006.

[2] 颜运秋.公益诉讼理念研究（第1版）[M].北京：中国检察出版社，2002.

篇4

【摘要】新增对公益诉讼制度的规定，是此次修改民事诉讼法的一大亮点与进步，是立法对传统当事人适格理论与制度扩张的承认。打破传统诉讼原告资格的过分限制是构建公益诉讼制度的起步。本文主要从我国修改后的民事诉讼法对公益诉讼适格当事人的规定入手，阐述适格当事人扩张的重要意义，在此基础上，对扩张后的适格当事人资格进行进一步的解析与完善，最后论证我国应建立以检察机关与行政机关、法律规定的有关组织和公民个人为主体的多元化公益诉讼原告制度。

 

【关键词】公益诉讼；适格当事人；检察机关；有关组织；公民个人

2013年1月1日起实施的修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》，将公益诉讼制度规定在了第五十五条中，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这便意味着我国的法律制度向公益诉讼打开了大门。这项备受瞩目的制度在我国酝酿多年之后终于从理论到了立法，并付诸司法实践，成为了动态的法律。

 

一、民事公益诉讼与适格当事人概述

（一）公共利益与公益诉讼

1.公共利益的界定

“公益诉讼”（Public Interest Litigation）的立足点是“公共利益”（Public Interest），对公共利益的界定对公益诉讼的制度内涵的研究有重要意义。然而，“公共利益”的界定在我国目前没有统一的定论，而各国法律也没有加以明确的规定。

 

美国《布莱克法律大词典》（Black’s Law Dictionary）关于“公共利益”的定义：“公共利益是公众和社团普遍享有的，包含某种金钱利益，或者公众或者社团的权利和义务因之受到影响的某种利益；公共利益并不意味着狭隘得如某种稀见之物，或者像正处于争议中的事情影响的特定地区的利益；为公民所分享的利益通常属于地方、州或者联邦政府的大事。”梁慧星教授进一步分析，在诉讼中公共利益可能没有直接损害原告自身的利益，但是最终会间接损害公民个人的利益。①

 

2.公益诉讼的内涵

国内外学术界对公益诉讼亦有着不同的见解，公益诉讼在美国被称为“公共诉讼”或“公法诉讼”（Public Law Litigation），是哈佛大学法学院的Abram Chayes教授，在1976年《哈佛法律评论》上发表的《公共诉讼中的法官角色》一文中首次提出的。他指出：“在这些案件中，法官的作用不再是依照司法原则来解释公民个人之间的争议，相反，要求他们处理的是因某些公共或准公共项目的实施而产生的冤屈，捍卫体现在相关法律或宪法规定中的公共政策。”②1978年肯尼迪议员在其提交的“集体诉讼行动法案”中认为公共诉讼的目的在于取缔违法行为，防止不当牟利，在每人损失300美元以下的受害者达200名以上且诉讼标的金额为6万美元以上时即可提出。日本学者谷口安平指出：“新型诉讼被区别于所谓的‘纠纷解决模式’的一般民事诉讼，而称之为‘行为调解模式’或‘公共诉讼’、‘制度改革诉讼’等，其特征简单来说就是涉及到大量利害关系者的公共政策问题发生争执并要求法院对此作出法律判决。”③

 

由于公共利益本身具有价值判断性，以公共利益为目的的公益诉讼也是一个模糊的概念。根据各国的实践，一般认为公益诉讼是特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定针对侵犯社会公共利益的行为提出请求，由法院通过司法程序追究违法行为并借此保护和捍卫公共利益的一种法律制度。

 

（二）民事公益诉讼与当事人适格

我国的民事司法制度受大陆法系的影响，以当事人适格理论为确定诉讼当事人的基础。所谓当事人适格，是指在具体纠纷的诉讼中，能够作为当事人进行诉讼或被诉，并获得本案判决的诉讼法上的权能或地位，这种权能或地位在学理上称作“诉讼实施权”。④传统的“直接利害关系原则”起源于德国，直接利害关系人是指因自己的权利受到侵害或与他人发生争议而提起诉讼的人及其相对方。就民事实体法而言，只有实体法上有权利义务关系的主体，才可成为正当当事人。但是，随着社会纠纷的复杂化，破产管理人和遗嘱执行人参与到诉讼中，其诉讼地位是“直接利害关系原则”所不能解释的。此时，当事人是否具有诉讼实施权，成为了判断正当当事人的标准。正当当事人不仅包括与被争议的民事权利有直接利害关系的人，也包括对争议的民事权利只享有管理权和支配权的人，为保护他人的民事权益而进行诉讼并无直接利害关系的人。此时，当事人适格理论发展以广义的管理权为基础，这一理论在德国、日本及我国的台湾地区至今仍影响深远。

 

以诉讼实施权为基础的当事人适格理论在新型诉讼不断涌现的现代社会，陷入了无法解释一些主体为了公共利益的要求而提起诉讼的实践情况，当事人适格理论受到了来自社会发展和司法实践的双重挑战。打破传统诉讼原告资格的过分限制是构建公益诉讼制度的起步。

 

二、民事公益诉讼扩张的适格当事人资格解析

公益诉讼的立法经历了三审，公益诉讼适格当事人的范围也经历了从“有关机关、社会团体”到“法律规定的机关和社会团体”，再到“法律规定的有关机关和有关组织”的推敲和演变。立法者如此谨慎和保守的态度体现在，如此项酝酿多年备受关注的重大制度，却在法律文本中仅用了一个条文予以规定，似乎显得过于惜墨如金。法定公益诉讼主体资格的模糊状态给未来的法律的制定与适用留下了巨大的想象空间，甚至会使人对公益诉讼的未来发展产生困惑。因此，在修正案通过之后，我们需要从过去的立法论转向司法论、解释论，对公益诉讼制度做进一步的理论解析和立法跟进，使得公益诉讼适格当事人扩张的意义能付诸司法实践。

 

（一）对“机关”应当作目的性的限缩解释

“机关”的概念较宽，行政机关、立法机关、人民检察院、人民法院等都有可能包含在内，因此，司法实践中须将“机关”目的性的限缩解释为：人民检察院与行政机关。

1.我国检察机关作为公益诉讼的适格当事人已得到普遍认同

无论是大陆法系还是英美法系，检察机关都是公共利益的代表。在我国，人民检察院是国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者，在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面所具有的优势是享有公益诉权的“有关组织”所不能代替的。且我国的《刑事诉讼法》第九十九条第二款规定：“当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时，人民检察院在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事公诉”，即赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权。更为重要的是，检察院积累了大量的提起公益诉讼的实践经验。

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关键词：益诉讼；现状；发展方向

公共利益顾名思义，是与每个人息息相关却又不是私有于某个人的利益，是不特定多数人的利益。随着当前我国经济社会的不断向前发展，越来越多侵害公共利益的案例发生，行政权力的运用、各类占据垄断地位企业的格式条款、自然环境的破坏等等侵害着弱势独立个体切身利益的事件层出不穷，“小额多数”案件大量涌现，而维权成本高、相关法律匮乏、主体的难界定、诉讼双方社会地位的失衡等诸多限制，最终导致国家利益、社会公共利益和不特定多数人的利益面临着严重的威胁，普通百姓很难在自身利益遭受损失时能够有所作为。

一、公益诉讼的现状概述

我国民事诉讼法第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这一规定确立了公益诉讼制度，使我国公益诉讼制度迈出了跨越性的一步。而关于公益诉讼提起主体“法律规定的机关和有关组织”，就目前法律规定来看，仅《海洋环境保护法》规定的国家海洋局有权提起公益诉讼，该法第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，有由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”而其他法律中，尚无有关公益诉讼主体的规定，哪些组织事宜提起公益诉讼，还需要立法机关在制定法律时进一步明确，还需要司法机关在司法实践中逐步探索。

二、现阶段存在的问题及主要症结分析

近日，由中国公益诉讼网主办的2013年十大公益诉讼案件评选活动召开，入选的公益诉讼，除少数获得法院立案、审理之外，大部分都被法庭拒之门外，公益诉讼道路越走越窄的心声逐渐引起法律界的共鸣。诉讼主体地位立法缺失、侵权涉及面广与法律不够健全之间矛盾突出、公益诉讼双发地位差异，这一系列原因导致公益诉讼立案难、难、赔偿难。

现阶段特别是新民诉法颁布以来，在涉及环境污染、食品安全、网络资费、消费权益保障等多重领域，山西近百名儿童接种高温变质疫苗死亡、油田大面积溢油等环境污染和食品安全事故频繁发生，作为利害关系人的受害者通常处于弱势地位，既没有能力收集证据，又没有能力支付高昂的诉讼费用，就会出现由于无法在行政与法律中找到出口，而转向的悲剧。一些民间社团组织和律师试图提起公益诉讼，为受害者争取赔偿维护公共利益，却因为缺乏法律主体资格，诉讼很难被受理，而立法机关为了防止恶意诉讼、滥用诉权等原因而紧闭个人公益诉讼的大门。法律虽然现在规定有关组织，但是没有司法解释立法解释，在对公益诉讼主体上虽然从限定一家到有条件放开，但是放开的尺度一直备受争议。以在云南曲靖的铬渣污染事件为例，受环保民间组织委托铬污染诉讼的3名律师，在进行取证过程中，被相关人员堵截，摄像机、照相机被扣。之后云南陆良政府通报称，涉铬渣污染企业已复产验收合格。倘若社会团体取得了公益诉讼的主体资格，但在现实中仍然受到各种地方势力的排斥，所谓的公益诉讼必然会举步维艰。

三、未来公益诉讼发展趋势和社会期望

与国外相比，我国社会公益组织发育相对落后，在公益诉讼中调查取证、诉讼费用承担上受到诸多限制，这就要求立法确认社会团体可提起公益诉讼，适当放权、赋权社会团体，给其健康成长的土壤和空间。而未来公益诉讼的走向，笔者分析包括以下三个方面：

一是逐渐完善维权主体。在公益诉讼作为个人组织时，因为自身力量的薄弱而难以满足举证责任的要求，处于法律监督者地位的检察机关无疑是提起公益诉讼的最适合“人选”，其收集证据的能力自不待言，在公益诉讼人向检察院提出申请，检察院在经审查后，可与公益诉讼人作为联合当事人或其作为主要诉讼参与人，进入公益诉讼程序。但由执法机关作原告，很容易牵连地方利益，进一步导致行政不作为，两相权衡，处于利益中立地位的社会团体当是提起公益诉讼的最佳原告。这就要求立法机关和司法机关在司法实践中通过法律法规来逐步确定公益诉讼的主体

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关键词 环境 公益诉讼 原告资格

作者简介：周圆，华东理工大学法学院2012级法学专业本科生。

近日，中华环保联合会对德州晶华集团振华有限公司污染大气的行为提起公益诉讼，索赔近3000万元，这是全国第一起针对雾霾污染行为的环境公益诉讼案件 ，一时间环境公益诉讼成为公众关注的热点话题。时隔25年的重新修订，新《环保法》较旧法有了极大突破。其中，与一般民众关系密切的当属争论许久的环境公益诉讼制度。如果说新《民事诉讼法》（以下简称新《民诉》）开创了我国公益诉讼有法可依的先河，那么新《环保法》、2015年1月7日起施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）和《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》（以下简称《通知》）便是对公益诉讼制度在环境保护方面的进一步明确和细化，与新《民诉》有着一脉相承的内在逻辑，为当下我国环境公益诉讼“受理立案难”的困境提供了一条较为明确的出路。

一、我国环境公益诉讼概述

（一）回顾我国环境公益诉讼的历史沿革

在法理研究方面，环境公益诉讼的争论也是持续存在并不断深入，关于环境公益诉讼的概念众说纷纭。本文认为环境公益诉讼是指为保护环境公共利益，任何公民、法人或其他组织（包括国家机关中的行政机关和法律监督机关）在认为环境已经或正在或将来受到直接或间接的损害时，以自己或起诉辅助人的名义代表国家或公众对环境公益侵害人的行为提起诉讼，要求停止侵害，弥补过失，赔偿损失的诉讼制度。

（二）环境公益诉讼中原告资格的特殊性

环境是人类生存和发展的必要物质基础，每个人与周边的生存环境有着密不可分的联系，因而环境权益涉及的主体十分广泛，一旦某一特定环境系统遭受人为破坏，那么系统定群体的环境权益会受到直接或间接的损害。对于有直接利害关系的群体可进行私益救济，而对于那些有间接、潜在利害关系的群体，就需要进行公益救济，环境公益诉讼应运而生。可见环境公益诉讼产生之初便要求原告主体需足够广泛。

二、我国环境公益诉讼之原告资格分析――范围较窄

（一）“法律规定的机关”不明确

结合新《民诉》第55条的规定“法律规定的机关和有关组织”，新《环保法》对“有关组织”的资格进行了明确的细化，但是“法律规定的机关”未做解释。据法理推断，“机关”大体可分为权力机关、行政机关、审判机关、法律监督机关和军队中的各级机关等，而能够提请环境公益诉讼的应为行政机关和法律监督机关，即政府主管部门和各级检察院。“法律”应该涵盖我国整个环境法律体系，上至《宪法》、《环保法》，下至单行法及管理条例中涉及环境保护的条款。例如，《大气污染防治法》第4条中“环境保护行政主管部门”、“公安、交通、铁道、渔业管理部门”，《海洋环境保护法》第5条中“海洋行政主管部门”、“海事行政主管部门”，《水污染防治法》第8条中“水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门”等。其中与环境公益诉讼关系最为密切的是《海洋环境保护法》中第90条第2款中“由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。损害赔偿作为民事权利救济的重要手段，该条本质上等同于代表公众提起环境民事公益诉讼，可推断“法律规定的机关”应如此类部门。

（二）“公民”是否符合原告资格尚无法律规定

（三）条件设置有待考量

三、探究结论――原告主体范围需继续拓宽

（一）公民应纳入适格主体范围

首先，公民作为适格主体是符合内在法律逻辑的。我国宪法中明确规定“国家尊重和保障人权”，“环境权”虽未明确列为公民的基本权利，但其属于人身权的范畴，可纳入人权领域。同时，新《环保法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务”，据法理推断，“没有无权利的义务，也没有无义务的权利”，公民在履行保护环境的义务的同时，应享有对环境的权利，其中包括对环境资源的利用权、环境状况的知情权和因环境破坏的损失求偿权。

其次，公民作为提请环境公益诉讼适格主体符合现实逻辑。一方面，周边环境状况恶化，第一时间反应的便是社会最小单位的个人，我们的生理状况会在第一时间发生变化，自己切身利益也会造成损害，因而放开公民原告资格对于防治环境问题是最经济有效的。另一方面，由于现阶段对社会组织的监管并不完善，很可能会出现社会组织与有关企业的私下交易，以致公民权益受到侵害又无其他途径维权。

推测立法意图应该是逐步扩大原告资格范围的。但是，当下一旦放开公民的原告资格限制，可能会导致法院审查主体资格难度过大，私人“搭便车”情况难以把控，利益分配不当，导致社会动荡。

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一、公益诉讼制度的几点构想

（一）谁作公益诉讼制度的主体

对于公益诉讼主体，世界各国的规定各不相同。英美法系规定较宽，美国的《清洁空气法》《清洁水法》等法律规定，“任何人”都可以依照本法就企业、政府等损害环境的行为提起公益诉讼，“任何人”既包括公民个人、企业和社会团体，也包括政府和检察机关；在英国，检察长、政府机关可提起公益诉讼，社会团体或公民个人经检察长同意后，也可提起公益诉讼；大陆法系普遍禁止公民个人提起公益诉讼，并严格规定提起公益诉讼的组织。如德国、日本只允许消费者组织对消费者权益保护提起公益胜诉。我国的公益诉讼主体采取的是基本法（民事诉讼法）+单行法的制度模式，只有“法律规定的机关和有关组织”才能成为公益诉讼的主体。按照现行模式，目前能确定的主体只有行使海洋环境监督管理权的部门（《海洋环境保护法》90条规定“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”），其它机关和组织尚不是公益诉讼主体，如果出现污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会利益的行为，目前还没有合法的主体，长此以往，将会造成社会公共利益得不到法律的有效维护。因此，有必要及时修改环境保护法、消费者权益保护法、文物保护法等单行法律，增加相关的公益诉讼主体的规定，做到司法实践中有法可依，切实保护公共利益，推进经济社会发展。

（二）哪些情形属于受案范围

“公共利益”（“社会利益”）包括各种公共资源利益、公共设施利益、公共财产利益和各种环境利益等，是一个和私人利益相对应的概念，是一个经常出现但立法上又无具体规定的用语，具有抽象性、动态性和不确定性的特点。我国对公益诉讼的受案范围采取列举式+概括式的方式加以规定，列举的是污染环境、侵害众多消费者合法权益两类最典型的案件，“损害社会利益的行为”是一个概括性的规定，这一规定明确了公益诉讼的受案范围包括但不限于“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件，其它损害社会公共利益的行为同样可以纳入公益诉讼的范围，但到底其它哪些损害社会公共利益的行为同样可以纳入公益诉讼，目前还不明确，不便于在司法实践中操作，笔者建议通过立法解释或者司法解释作出具体规定，界定哪些行为属于损害社会公共利益的行为，如可明确公益诉讼的受案范围，包括污染环境案件、侵害众多消费者合法权益案件、严重的破坏自然资源案件、国有资产流失案件、社会保障案件、公共卫生案件等。

（三）与普通民事诉讼的程序有何区别

1.关于案件管辖问题。按照民事诉讼法的一般规定，公益诉讼可由损害行为地的基层人民法院管辖，损害行为发生在几个人民法院辖区的，有关的人民法院都有管辖权，但后立案的人民法院应当将案件移送先立案的人民法院。鉴于有些公益诉讼案件损害面宽、涉及面广、社会影响重大，必要时，最高人民法院、高级人民法院可以指定中级人民法院或有条件的基层人民法院管辖特殊类型的公益诉讼案件。

2.关于诉讼时效问题。按照现行法律规定，对于一般的民事诉讼案件，诉讼时效为2年，如果不在规定的期限内，将会丧失胜诉权；但对于“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。公益诉讼是保护社会公共利益的，本应和国家利益一样，不受诉讼时效的限制，但为了确保社会公共利益得到及时有效的保护，可以统一规定一个较长不宜过长的诉讼时效，如5年，也可以根据违法行为损害利益的不同，分别确定2至5年的诉讼时效，以追究违法行为者的法律责任。

3.关于举证责任问题。公益诉讼按被诉对象的不同，可分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。对于行政公益诉讼，被告是行政机关或法律法规授权的组织，应遵从行政诉讼原则，由被告承担举证责任。对于民事公益诉讼，一般的民事诉讼实行“谁主张，谁举证”的原则，但考虑公益诉讼的特殊性，可以由法律作出规定，实行举证责任的特殊分配，对于法律规定的免责事由及其加害行为与损害后果之间不存在因果关系等特殊问题，由被告承担举证责任，就原告提出的主张提出证据加以证明，如因环境污染案件引起的损害赔偿诉讼，现行的举证责任分配就是如此。

4.关于判决执行问题。一般来讲，对人民法院发生法律效力的判决、裁定，当事人必须履行，一方拒绝履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行，也可由审判员移送执行员执行。但对公益诉讼案件，人民法院作出判决、裁定生效后，当事人拒绝履行的，可由审判员移送执行员执行。

5.关于法院的调查审理问题。人民法院应当依职权调查取证，不受当事人申请调查范围的限制，对于当事人没有主张的事实，如果涉及公共利益的保护，人民法院也可主动审理，不受当事人诉讼请求的限制。

6.关于其它问题。公益诉讼的诉讼程序，还涉及受理标准、财产保全担保、原告放弃诉讼请求、承认对方请求、和解、调解、撤诉、裁判效力等诉讼行为，建议由司法解释作出严格的规定进行规范。

二、完善公益诉讼的配套措施

第一，建立“公益诉讼基金”。公益诉讼作为一种特殊的诉讼行为和制度，需要一定的经费作保障。可由国家财政拨款解决，但最好还是建立“公益诉讼基金”，资金来源上，可由国家财政拨款、社会捐助、被告败诉后无人认领的赔偿金和其它资金组成。“公益诉讼基金”主要用作公益诉讼原告败诉的费用、鉴定费用和其它费用开支，由原告在提起公益诉讼之前向公益诉讼基金会申请。有“公益诉讼基金”作保障，可消除原告怕承担败诉费用的顾虑，避免放弃公益诉讼的行为发生。

第二，建立奖励制度。作为提起公益诉讼的法定机关和有关组织，都是为社会公共利益而不是为个人利益，他们提起公益诉讼需要花费大量的时间、精力和费用，需要落实专门人员，甚至还要聘请专业人员和律师。为了激励他们更好的维护社会公共利益，实现司法公正，对于胜诉的原告，可由国家给予一定的奖励，经费可在“公益诉讼基金”中列支，也可以由国家财政直接解决。

第三，建立公益诉讼监督管理制度。公益诉讼利国利民利社会，要由各级人大常委会加强对涉及公益诉讼的法律执行情况的监督，由各级人民政府、上级主管部门加强对承担职责的机关和有关组织的管理，建立健全相关的监督制度和考核管理办法，落实有关机关、组织及其法定人的职责，对不认真履行职责的单位、组织和个人从严追究，对失职渎职构成犯罪的，移交司法机关处理。

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关键词：检察机关；环境污染；公共环境利益

一、国外关于提起环境公益诉讼原告资格的规定

美国可以说是世界上最早建立环境公益诉讼制度的国家同时也是环境公益诉讼制度最完备的国家之一。在美国，检察官，任何组织和个人都可以提起环境公益诉讼，它的环境公益诉讼制度主体的范围非常广，并且对检察机关的权限从立法层面上予以确立。英国的环境公益诉讼制度主体范围也很广泛，包括检察长、私人和私人组织、地方政府机关、环保集团等。其中检察长的权力最大，在环境民事公益诉讼中直接代表政府或应诉，但私人或私人组织的权利是受到限制的只有在取得检察长同意后才可以提起有限公益诉讼，但是令人意外的是地方政府机关可以以自己的名义提起与本地居民利益有关的公益诉讼，既不需要得到检察长的同意，也不必使用告发人诉讼方式。另外环保集团也可以接受受害人的委托提起环境公益诉讼，以进一步维护人民群众的环境公共利益。在法国，检察院作为当事人进行诉讼，检察院代表社会。除检察院外，环保团体也可以替受害人提起环境公益诉讼，从而更好地保护环境公共利益。

从国外关于提起环境公益诉讼原告资格的规定，可以看出检察机关是国际上公认的提起环境公益诉讼的主体。

二、我国检察机关作为原告提起环境公益诉讼的困境

修改前《民诉法》关于的原告的规定是：与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这一有关原告资格的限制一度成为检察机关提起环境公益诉讼的障碍。新《民诉法》第55条将公益诉讼的原告资格规定为“法律规定的机关和有关组织”，这与修改前《民诉法》关于原告资格的限制相比已经宽松很多。但是新《民诉法》仅用“法律规定的机关”含糊界定，并未明确说明“法律规定的机关”中包括检察机关，使得检察机关在司法实践中是否具有原告资格提起环境公益诉讼仍无明文的法律规定。在司法实践中，原告资格问题在环境公益诉讼中是检察机关最为犯难的问题，检察机关提起环境公益诉讼的依据主要基于当地检察院与法院的会签文件或者地方人大常委会关于对公益诉讼实施检察监督的决议等地方性法律依据，然而这些依据程序不规范、效力低，没有从根本上解决检察机关在提起环境公益诉讼时主体是否适格的问题，严重阻碍了检察机关在提起环境民事公益诉讼时工作的开展与进行。

检察机关作为原告提起环境公益诉讼会与三方存在主体冲突问题。首先是海洋环境监督管理部门。新《民诉法》第55条将公益诉讼的原告资格限定在“法律规定的机关和有关组织”，关于“法律规定的机关”，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》规定的海洋环境监督管理部门。因此，海洋环境监督管理部门是目前唯一具有明确法律授权的环境公益诉讼原告资格的机关，在海洋环境污染案件中，检察机关与海洋环境监督管理部门在原告问题上存在主体冲突问题。其次是地方环境保护行政部门。2010年6月最高人民法院的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中规定：环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件各级人民法院要依法受理。在立法上肯定了地方环境保护行政部门作为原告提起环境公益诉讼的资格。在司法实践中亦有环境保护行政部门作原告提起环境公益诉讼的探索。因此，检察机关与地方环境保护行政部门之间就环境公益诉讼原告资格也存在主体冲突问题。最后是新《民诉法》规定的“有关组织”。《环境保护法修正案》（草案二次审议稿）规定：中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以对破坏生态、环境污染等损害社会公共利益的行为向人民法院提讼。随着环境保护法的即将修改，中华环保联合会等环保组织在提起环境公益诉讼方面起着越来越重要的作用。如何协调检察机关与环保组织在环境公益诉讼方面各自的功能也是要解决的重大问题。

三、检察机关作为原告提起环境公益诉讼的优势

新《民诉法》第55条将提起环境公益诉讼的主体限定在“法律规定的机关和有关组织”。我国国家机关包括很多类型，既包括权力机关、行政机关、军事机关，又包括审判机关、检察机关，和其他国家机关相比，检察机关作为环境公益诉讼原告具有很大优势。

首先，检察机关与地方环境保护行政部门相比更具有积极性和公正性。拥有长期从事司法工作的法律专业人员，在诉讼方面取胜的可能性更大。在现今市场经济大潮下，一些地方环境保护行政机关仅着眼于当下利益，而忽视了社会环境的公共利益，甚至一些地方还存在地方保护主义和部门保护主义。由于地方政府同破坏环境的实施者之间往往具有一定利益上的联系，而环境保护行政机关又受到当地地方政府的限制，因此环境保护行政机关对破坏环境公共利益的实施者尤其是那些与地方政府有利益牵连的实施者不能有效的制止和追责。使得环境公共利益得不到及时、有效的司法干预和保护。相反的检察机关不会陷入地方保护主义的困境，能够独立的从事环境公益诉讼活动，检察机关作为法律监督机关不但能在环境公益诉讼的过程中发现有关部门的违法犯罪现象，而且能够通过提起环境公益诉讼，对其进行强有力的威慑，促使他们自觉维护社会公共利益。显然与环境保护行政机关相比检察机关在提起环境公益诉讼方面更具有优势。

其次，检察机关与环保组织相比有较强的诉讼能力和取证能力。拥有长期从事司法工作的法律专业人员，在诉讼方面取胜的可能性更大。在西方发达国家，环保组织已成为提起环境公益诉讼的核心力量，因为环保组织不但具有中立性、公正性强、积极保护等特点，而且拥有技术、资金、人员方面的支持。虽然这几年我国的环保组织也有很大发展，但是各种环保组织的发展并不是很完善，各团体之间能力、素质、设备及技术支持等方面有很大差距。我国很多环保组织体制不清楚，具有国家编制的性质，在很大程度上都是依靠政府拨款来经营，容易受到投资人的影响。因此，在我国相比于环保组织，检察机关作为提起环境公益诉讼的原告更具有优势。

最后，检察机关相较于公民个人来说在资金、技术等方面更具有优势。环境公益诉讼是的被告往往是有钱有势的企业，而且环境公益诉讼由于取证难所以是一场持久战，仅靠公民个人的资金是很难支撑下去的。另外相较于检察人员公民个人对于法律知识知之甚少，对提起的环境公益诉讼在证据把握、证据保存等方面存在困难。

解决检察机关在提起环境民事公益诉讼时原告主体资格的问题，消除检察机关在提起环境公益诉讼时的原告资格障碍，对于更好地发挥检察机关在提起环境公益诉讼方面的优势和功能，有效保护环境公共利益，制止危害环境的行为是非常有必要的。（作者单位：河北经贸大学）

参考文献：

[1]张建伟、朱晓晨：《检察机关提起环境公益诉讼若干问题研究》，河南：《中国环境法治》，2011年卷（上）

[2]广州市番禹区人民检察院课题组：《检察机关提起环境公益诉讼制度研究》，广州：《中山大学法律评论》第9卷・第1辑

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摘 要：随着社会经济迅速发展的同时，环境问题也日益显著，随着北京，西安等地雾霾天气的出现及加重，环境问题再一次成为人们关注的焦点。本文主要通过理论表述、案例研究为出发点来说明环境公益诉讼的作用及普遍存在的问题，归纳出环境公益诉讼在司法实践中的一般问题与解决方式，从而更好的处理环境污染问题引发的社会冲突。

关键词：环境公益诉讼；归纳总结

一、环境公益诉讼的概述

1.环境公益诉讼的概念界定

就环境公益诉讼的含义来看，蔡守秋教授将环境公益诉讼界定为，由自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织在其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼。另外，汪劲教授还指出，环境公益诉讼是指原告并不是因为自身利益受到侵害，而是以环境的社会公益可能受到侵害为目的，以环境与资源开发利用行为者或者许可开发利用环境与资源的政府机关为被告，向法院提起的请求判决停止开发利用行为或宣布行政许可无效的诉讼。简而言之，环境公益诉讼的概念可以概括为：当环境权利或者因法律保护的公共环境利益受到外在认为的不正当侵害时，法律规定的有关机关、组织可以代表受害者就环境侵害问题向法院，从而进一步保护受损害的公共利益以及有效弥补各个具体的受害者由此产生的实际损失。

2.环境公益诉讼的特征

（1）环境公益诉讼保护的对象比较特殊

环境公益诉讼不仅保护被侵权人的权益，比较重要的是其还保护了社会公共利益，在众多的环境污染案件中，最大的受害方实际上是整个生态系统，但从实质上讲，公共利益才属于环境污染的最终侵害对象，如近两年不时出现的雾霾天气就是典型的证明。

（2）环境公益诉讼的原告主体较为特殊

环境公益诉讼作为最新《民事诉讼法》规定的公益诉讼这一制度的一部分，与一般的民事，行政诉讼的原告主体有所不同，因为在一般的环境污染案件中，受损方人数较多，所造成的损害往往波及面比较广，单靠个人或行政手段有时并不能对生态环境提供有效的保护，因此只有充分调动公众参与到环境保护中来，借助行政或司法手段才能更好地保护环境和解决已有问题。

（3）在一定程度上起到了防御作用

环境公益诉讼制度的出现，在一定程度上遏制了生产者的污染行为，对于已经发生的环境污染问题，赔偿惩罚机制能有效的提高保护生态系统恢复的资金问题，在环境保护方面起到了很大的预防功效

二、有关环境公益诉讼的法律规定

最新《民事诉讼法》就打破了我国法律上的空白，其第五十五条规定没有明确说明环境公益诉讼的具体应用，但“公益诉讼”一词的出现表明我国在这方面已有了相关的重视；最新《环境保护法》第五十八条的规定，在一定程度是对《民事诉讼法》第五十五条的补充，民事诉讼法并没有规定提起公益诉讼的主体应当具备什么条件，而新修订的环境保护法就主体做了进一步的细化，明确规定符合主体的条件，这是我国法律规定相对完善的表现。

三、环境污染公益诉讼案例归纳总结

本文主要以云南首例环境公益诉讼案为代表并结合以上案例评析来阐述环境公益诉讼在司法实践中所汇聚的案件争议与审判结果。

1.诉讼归纳总结

（1）证据规则

在民事诉讼中，举证责任的一般原则为“谁主张，谁举证”。但根据我国《侵权责任法》第六十五条可知，因污染环境发生纠纷，污染者应该就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，即通常所说的举证责任倒置。这样规定是源于原告举证能力的有限性；另外，在我国目前的司法鉴定体系中，并无专门的环境损害鉴定机构，这导致环境公益诉讼中当事人举证、法院采证中存在一定的困难。就云南首例环境公益诉讼案来看，关键性证据就是昆明市环科院出具的评估报告。

（2）诉讼请求

在一般的环境公益诉讼中，原告的诉讼请求并不是单独的要求污染者（被告）承担因污染所造成的直接损失，还包括其必须肩负起治理因污染物排放所造成的后续环境治理与恢复生态环境平衡的工作。治理被损害的环境问题，是一件很浪费人力和财力的事情，根据最新《环境保护法》的相关规定，法院一般会责令被告承担限期治理，停产整改，恢复环境安全等要求的判决，这样的运作不仅明确了被告的责任，在一定程度上来说也是对污染者的一种惩罚。如云南首例环境公益诉讼案，昆明市环境保护局以公益诉讼人身份状告两家养猪企业污染环境，请求法院判决两被告立即停止对环境的侵害，同时赔偿为治理水污染所产生的全部费用暂计417.21万元的诉讼请求。

2.处理结果归纳总结

环境问题的复杂性决定了环境案件的判断处理除了需要法律知识外，还需要相关的环境科学知识，这是对法官要求极高的。从案例可知：法官在判决环境污染侵权案件时一般会判决被告承担赔偿损失，限期治理等措施；同时，就环境污染案件，行政机关也可以根据环境保护法第五十九条、第六十条的相关规定对污染者进行处罚，从而进一步弥补法院判决的不足。

（作者单位：西北政法大学）

注解：

① 蔡守秋：“论环境公益诉讼的几个问题”，《昆明理工大学学报（社会科学版）》，2009年第9期，第1页。

② 别涛：《环境公益诉讼》，北京：法律出版社，2007年版，第41页。

③ 别涛：《环境公益诉讼》，北京：法律出版社，2007年版，第41页。

④ 云南首例环境公益诉讼案：自2009年9月开始，被告昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司，在未按环评批复要求建成污水收集处理设施的情况下，陆续允许养殖户进入养殖小区养猪，废水渗入地下水系统，导致距养殖小区不足1公里的嵩明杨林镇大树营村委会七里湾大龙潭变坏，2009年11月初开始出现发黑发臭现象，人畜无法继续饮用。昆明市环境保护局以公益诉讼人，检察院以支持人身份状告两家养猪企业污染环境，请求法院依法作出判决。案件基本信息来自于云南网。

⑤ 申杰：我国环境公益诉讼制度探析，《法制与社会》，2012年第1期，第4页。

参考文献：

[1] 胡传鹏.我国环境公益诉讼的限制因素研究[D].西南政法大学论文，2012.6.

[2] 高雁，高桂林.环境公益诉讼原告资格的扩展与限制[J].河北法学，2011年，（3）.

[3] 李义松，苏胜利.论环境公益诉讼的制度研究[J].中国软科学，2011年，第4期.

[4] 唐东楚，卢娜娜，环境公益诉讼原告资格研究[J].社会科学版，2014年，（3）.

[5] 王丽.我国环境公益诉讼制度研究[J].石家庄经济学院，2013，（6）.

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随着我国社会经济的快速发展，环境污染、损害消费者权益等涉及社会公共利益的问题日益突出，建立此类纠纷解决机制是我国经济社会发展的迫切需要，也是大势所趋。有鉴于此，民事诉讼法增加了民事公益诉讼制度。但是，民事诉讼法仅对提起公益诉讼的主体和公益诉讼的范围做出了规定，对审理此类纠纷的相关程序性问题未作规定，又加之是新设制度，实践中存在着诸多需要明确和统一认识的问题。第一，关于提起公益诉讼的主体。主体适格是人民法院受理案件的前提和基础。修改后《民事诉讼法》第55条对提起公益诉讼的主体规定为“法律规定的机关”和“有关组织”。但是，由于“法律规定的机关”和“有关组织”都是抽象概念，具体包括哪些主体，在审判实践中亟需明确和统一。关于“法律规定的机关”，从现行法律看，仅有《海洋环境保护法》第90条第二款明确规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。至于其他主体是否可以提起公益诉讼，相关法律并无规定。而“有关组织”包括哪些?不久前刚刚修改通过的《消费者权益保护法》已作出明确规定，对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起公益诉讼。〔2〕除了上述法律明确规定外，立法机关正在逐步修改相应法律，对提起公益诉讼的主体予以明确，也可以在司法实践中逐步探索。〔3〕检察机关是否可以作为主体提起公益诉讼?该问题在民事诉讼法修改过程中就有不同意见，赞成者认为检察机关已经有了相关的经验，可以作为提起公益诉讼的主体。而反对者则认为，在目前的法治环境下，检察机关不宜直接作为提起公益诉讼的主体。对此，修改后民事诉讼法中既没有明确规定检察机关可以提起公益诉讼，也没有明确将检察机关排除在外，而是留了“口子”。那么，检察机关是否能够提起公益诉讼?我们认为，公益诉讼制度尚在实施初期，一切均在探索和摸索阶段，检察机关暂不宜作为提起公益诉讼的主体;如果随着社会的发展，需要检察机关作为提起公益诉讼的主体，则可以将其囊括进来。公民个人以及律师是否可以作为提起公益诉讼的主体?法律已经明确排除在外。此外，有关提起公益诉讼主体还有另外一个问题，如果“法律规定的机关”和“有关组织”同时提起公益诉讼，如何处理?对此，有的意见主张，对于“环境污染类”的公益诉讼，“法律规定的机关优先、有关组织补充”，而对于“消费者权益类”公益诉讼，“法律规定的机关”和“有关组织”二者并行。上述问题涉及到民事诉讼中的“一事不再理”的原则。对此，最高人民法院正在与立法机关等协商，力争在司法解释中予以明确。第二，关于公益诉讼的范围。修改后民事诉讼法对此已有明确规定，即“污染环境”和“侵害众多消费者合法权益”两类。修改后民事诉讼法实施后，有些专家学者主张将“国有资产流失、反垄断、破坏自然遗产”等事项也纳入公益诉讼范围。对此，我们认为，鉴于民事公益诉讼在我国是一项新制度，还处于实施初期，很多具体程序如何设计及构建还有待于通过审判实践的检验后逐渐完善，故目前公益诉讼的范围应暂限于法律规定的“污染环境、侵害众多消费者合法权益”两类情形为宜。〔4〕因这两类是当前社会发展中最突出的和最急迫的，随着社会的发展，而其他事项如果需要纳入到“公益诉讼的范围”内，可以根据社会的发展，通过解释民事诉讼法中规定的“等”字而逐步扩大适用范围。第三，关于公益诉讼的诉讼请求以及是否允许调解。提起公益诉讼，可以请求什么?公益诉讼属于“侵权类纠纷”，原则上提起公益诉讼的原告可以依据《侵权责任法》的规定，请求侵权人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。在审判实践中争议最大的问题是，提起公益诉讼的原告可否请求损害赔偿?从《海洋环境保护法》第90条的规定看，民事公益诉讼的原告是可以请求赔偿损失的。但是，民事公益诉讼的性质决定了原告不能通过此类诉讼获得私利。那么，如果法院判决赔偿损失，该损失应该判给“谁”?有意见主张，人民法院判决侵权人承担赔偿责任的，应一并判决原告受领赔款后向国库交纳，或者成立相应的基金会，将赔偿款交给基金会。对此，还需要与立法、相关行政部门进行协调以及经过审判实践的检验后再作出规定。关于公益诉讼是否允许调解这个问题，实践中存在较大争议。反对者认为，公益诉讼是为了公共利益，如果允许调解可能损害公共利益。我们认为，调解是民事诉讼的一项基本原则，其本身就要求不管是“公益诉讼”还是“私益诉讼”均不得损害社会公共利益。因此，公益诉讼在不损害公共利益的前提下，原则上仍然可以适用调解，但需强调的是，公益诉讼调解的同时应该与行政部门、有关组织等相关职能部门进行充分协调，以便使公共利益最大化。

二、第三人撤销之诉制度

近年来，在司法实践中通过恶意诉讼、虚假诉讼等手段，侵害他人合法权益的情形时有发生;其中，通过达成调解协议的方式进行诉讼欺诈，损害案外人的事例尤其突出。为了保护案外人合法权益，为其提供权利救济的途径，同时也为了打击虚假诉讼，推进民事诉讼的诚实信用，修改后《民事诉讼法》第56条第三款规定了第三人撤销之诉制度。由于立法对于第三人撤销之诉规定的过于概括，缺乏可操作性，加之实务中对此的理解不同，大大影响了该制度的实施效果。〔5〕尤其是实践中出现了第三人撤销之诉被滥用的倾向，而且，这种倾向还有加重的趋势。本来设立第三人撤销之诉制度是为了防止虚假诉讼，但实际却刺激了部分案外人的失信诉讼，并造成新的虚假诉讼?〔6〕下面仅就第三人撤销之诉涉及的部分问题予以分析。第一，关于第三人撤销之诉与执行程序中案外人申请再审的关系问题。修改后民事诉讼法对于案外人的权利救济，除了第56条规定第三人撤销之诉外，其第227条还规定了执行程序中案外人申请再审的救济途径。实践中，当第三人发现其权利被侵害后，提起撤销之诉与申请再审两种救济途径如何协调，是否可以同时适用两种救济途径?这是第三人撤销之诉适用中的首要问题。有意见主张，原审案外人已经享有了提起撤销之诉的权利，再赋予其申请再审的权利，必将导致实践操作中的程序混乱，如果案外人作为再审诉讼当事人的，应当引导其走第三人撤销之诉的途径。我们赞同这种意见，即两种救济程序不能同时适用，第三人不能既提起申请再审的救济，同时又提起第三人撤销之诉，两种救济途径只能选择其一行使。而且，再审程序是对错误判决生效后无法通过正常途径加以纠正而设置的事后补救或“弥补”机制，如果有其他的救济途径，尽可能不启动再审程序。实践中对该问题应如何操作，还有待于进一步的研究论证后通过司法解释细化。此外，执行程序中案外人申请异议的是否都要按第三人撤销之诉处理、第三人撤销之诉是否等同于案外人撤销之诉，第三人与案外人之间的关系等，均需要通过审判实践的检验后再予以明确。第二，关于人民法院对于第三人撤销之诉的立案审查标准。依据《民事诉讼法》第56条的规定，提起第三人撤销之诉的原告是“与案件处理有利害关系的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益的，可在规定的6个月内向法院提讼。”我们认为，有权提起“第三人撤销之诉”的原告，必须同时符合法律规定的上述条件，而且法律规定的6个月期间为不变期间，不适用延长、中止、中断。这样理解主要是促使当事人及时关注和保障自己的权利，同时也维护生效判决的稳定性。至于人民法院对于第三人撤销之诉的具体审查内容，主要是审查原判决、裁定、调解书中的裁判结果与第三人诉请之间的关系。如果第三人对原审判决、裁定、调解书的裁判结果没有异议，仅对原判决、裁定、调解书中认定的事实提出异议，并据此要求人民法院予以撤销的，应不属于案外人撤销之诉的受理范围。第三，人民法院作出的第三人撤销之诉的判决是否可以上诉。此问题在立法时曾有过激烈争论，到底第三人撤销之诉是适用一审程序还是二审程序?如果适用一审程序则可以上诉，如果适用二审程序则是生效的终审判决。该问题实际上涉及第三人撤销之诉的性质。我们认为，第三人撤销之诉不管针对的是一审即生效还是二审生效案件，均设计为适用一审程序，也就是说，第三人撤销之诉是适用一审程序的新诉，而新诉就应该给予其相应的程序性保障，即当事人如果对判决不服的，可以提起上诉。这样理解的目的就是为了给第三人和原审当事人提供充分的程序保障。第四，第三人撤销之诉是否收费。因第三人撤销之诉是民事诉讼法新增加的内容，但现行的《诉讼费用交纳办法》对此是否收费未有明确规定。审判实践中，各地法院的做法也不尽相同，有的法院不收费，有的法院对此类案件按非财产案件象征性地“按件”收费。从域外的相关立法及实践来看，此类诉讼均是收费的。我们的意见是，此类诉讼均应当收取相应的诉讼费用。为此，最高人民法院也正在积极促请、协调相关部门抓紧对《诉讼费用交纳办法》进行修改，在《诉讼费用交纳办法》尚未修改前，可以根据《诉讼费用交纳办法》的一般规定进行收费。具体而言，应当根据第三人提出的撤销请求涉及的金额或价款为基数计算缴费数额。另外，为了防止案外人滥用权利以及避免撤销之诉形成新的虚假诉讼，提起撤销之诉的主张未得到法院支持的情况下，其应当承担诉讼费用。在此情况下，被申请人还有权要求提起撤销之诉的案外人赔偿损失，可以提起侵权责任之诉。〔7〕

三、小额诉讼程序

随着我国市场经济的不断深入发展，民事纠纷案件急剧增加，人民法院的审判压力空前增大，在一些经济发达地区的法院甚至出现了“诉讼爆炸”。而已有诉讼程序的单一性难以快捷地化解这些纠纷，需要有一种相对于简易程序更加简便的诉讼程序。小额诉讼程序因其、审理等简便、快捷，在化解矛盾纠纷中具有独特作用，修改后《民事诉讼法》第162条规定了小额诉讼制度。该制度的设立标志着我国在构建独立的小额诉讼程序道路上迈出了实质性的一步。实际上，在该程序实施之前，最高人民法院在全国部分基层法院进行了先行的试点工作。但是由于修改后民事诉讼法规定的相对简单，相关司法解释及具体的实施细则没有出台，社会各界对该程序的理解不一，司法实践中也出现了不少法律适用困惑，如小额诉讼程序的性质、该程序是否可以强制适用、对于小额诉讼案件的当事人是否给予程序性权利的保障、小额诉讼案件的救济等，均需要予以明确。第一，小额诉讼程序与简易程序的关系。在民事诉讼法修改过程中，尽管很多专家、学者都主张将“小额诉讼”设置成为独立于“简易程序”和“普通程序”的程序，但是，从修改后民事诉讼法对于小额诉讼程序的规定设置来看，立法机关仅将其设置在简易程序内，并未“独立成章”。所以，如果从立法的规定来看，“小额诉讼程序”并不是独立于“普通程序”和“简易程序”的一种独立程序，只不过是在适用简易程序的简单案件中，以标的额大小为标准筛选出特定案件，实行一审终审的小额诉讼制度。很多专家学者仍主张，将小额诉讼制度从简易程序中分离出来充分发挥理论上小额诉讼制度的功能，但尚需要立法或者最高人民法院司法解释作出进一步的具体规定。〔8〕第二，小额诉讼程序是否强制适用。修改后民事诉讼法中并未规定小额诉讼程序的启动需要经双方当事人的同意，因而，适用小额诉讼程序是强制性的，即对于到人民法院的案件，法院可以根据案件具体情况依职权决定该案适用小额诉讼程序，无需经过双方当事人的同意。但是，虽然小额诉讼程序是强制性的，并不等于不保障当事人的程序异议权，人民法院在审理中如发现不应该适用小额诉讼程序的，应该进行程序转换。如被告在开庭前对适用小额诉讼程序提出书面异议并附有理由的，为保障其诉讼权利，人民法院不宜直接否定被告的异议，而应该进行审查。审查后，异议理由成立的予以采纳，转为其他程序;异议不成立的，可以口头驳回。当然，小额诉讼程序高效、简便是以强化法官职权、限制当事人的程序权利为前提的，如何防止法官权力的恣意和程序简化之间的平衡是小额诉讼程序运行的难题之一，最高人民法院也尝试通过内部的考评机制等制度建构，努力寻求二者之间的平衡。第三，小额诉讼案件的救济方式。小额诉讼案件的救济涉及到公正与效率的关系，小额诉讼程序的价值取向在于追求程序效益的最大化，即按照特定程序简便快捷地处理，节省不必要的开支，无论是对法院还是对当事人，都是非常有利的，体现了程序效益最大化的立法价值。但是，由于小额诉讼程序的相对简单，很可能引发低质司法问题，并引发当事人对司法公正性的质疑，更有甚者可能引发上访、闹访。那么，如何对适用小额诉讼程序审理的案件进行救济?我们认为，按照立法本意，对小额诉讼的救济应通过申请再审的方式进行。也就是说，当事人对小额诉讼裁决不服的，可以通过申请再审的方式进行救济，当然，对于此类案件，应该引导当事人向原审人民法院申请再审。第四，适用小额诉讼的主体和次数是否应当限制。为防止滥用诉权、违反小额诉讼的便民目的，很多设立小额诉讼制度的国家均对小额诉讼程序适用主体和适用次数进行限制。如，有的国家规定，小额诉讼程序仅适用于私人之间(而非公司、团体等非自然人主体)的金钱案件;有的国家规定，适用于公司等团体之间的商业小额诉讼每月不得超过5次;还有的国家规定，当事人不得为适用小额诉讼而仅向法院主张整个债权的一部分，除非其已经向法院表明就剩余部分不再，等等。而从目前全国部分高级人民法院所制定的关于审理小额诉讼案件的指导性文件来看，对此问题并未作相关规定。那么，我国是否也应对“适用小额诉讼主体和次数”予以限制?对此，最高人民法院正在研究论证中。

四、实现担保物权程序

对于担保物权的实现，我国《担保法》和《物权法》均有相关规定，《物权法》的规定是现行有效的实体意义上的担保物权实现规则。但是，《物权法》规定的实体规则因缺少程序的保障，实现成本高昂、周期长。为了与实体法规定相衔接，修改后民事诉讼法增加了担保物权的实现程序，依据第196条、第197条的规定，当事人实现担保物权的，应向人民法院提出申请，人民法院经过审查后，认为符合法律规定的，裁定拍卖、变卖担保财产，当事人依据该裁定可以向人民法院申请执行。但在司法实践中，如何对此类案件进行审理，修改后民事诉讼法并未做出明确规定，各地法院也均在积极的调研、探索和实践。第一，实现担保物权程序的性质。理解和把握实现担保物权案件程序的性质，是正确理解与适用该程序的前提和基础，只有把握了该程序的性质，才能对该程序作出合乎立法精神的判断。依照诉讼法理，民事案件中有诉讼案件和非讼案件两种基本类型，与之相对应的是诉讼程序和非讼程序。诉讼案件就是按照诉讼程序审理裁决的案件，而非讼案件则是通过非讼程序解决的纠纷。“诉讼”与“非讼”的区别是，“诉”是请求，“讼”是争议;而“非讼”就是没有争议。所以，非讼案件就是指利害关系人或者申请人在没有民事权益争议的情况下，请求法院确认某种事实和权利是否存在，从而引起一定的民事法律关系发生、变更、消灭的案件。担保物权实现的案件是典型的非讼案件，故该程序是典型的非讼程序。在非讼程序中，法院奉行职权主义、简易主义，裁判周期短，体现了效率的价值，其程序目的也不在于争议解决。故申请人向法院申请拍卖、变卖担保物，实质是要求确认并实现其担保物权，并非请求法院解决民事争议。所以，实现担保物权程序是非讼程序。第二，实现担保物权的申请主体。对于实现担保物权案件的申请主体的界定关乎当事人是否适格，是人民法院立案受理与审查该类案件首先需要明确的问题。对于实现担保物权申请人的范围，目前司法实践中有三种意见:第一种意见认为应严格依据法律规定，申请的主体仅限于《物权法》中所规定的“抵押权人、出质人和财产被留置的债务人”，《合同法》第286条规定的建设工程合同中的承包人以及《海商法》、《民用航空器法》等法律规定的“船舶抵押权人、民用航空器抵押权人”等。第二种意见主张，实现担保物权的申请人包括“抵押权人、质权人和留置权人”，其他有权申请实现担保物权的人包括“出质人和财产被留置的债务人”等，当然也包括《合同法》第286条规定的建设工程合同中的承包人。第一种意见与第二种意见的区别是，“质权人”和“留置权人”是否可以作为适格的申请人。第三种意见主张，《民事诉讼法》第196条中规定的“担保物权人”包括“抵押权人、质权人和留置权人”，“其他有权申请实现担保物权的人”包括“出质人和财产被留置的债务人、抵押人”。从部分地方法院已经出台的审理此类案件的指导意见来看，采纳三种意见的情况都有。到底哪种一件更符合审判实践?参照国外立法例以及一年来的审判实践来看，我们更倾向于采纳第三种意见，相关理由很多文章均有论述，在此不再赘述。第三，人民法院对此类案件的审查标准。因该程序属于非讼程序，对适用该类程序的案件，人民法院是进行实质审查还是形式审查?我们的意见是，实现担保物权案件程序属于非讼程序，对于此类案件人民法院无需进行实质性审查，原则上可采用法官独任方式进行处理，但对于“重大、疑难”的案件应组成合议庭进行审查。法院要核实申请人提供的证据，必要时可以询问有关当事人，并可以依职权调查证据。〔9〕具体而言，人民法院对于申请人所提供的主债权与担保物权证明材料进行形式审查后，符合法律规定的，即可裁定对担保财产进行拍卖或变卖。不符合法律规定的，人民法院应裁定驳回申请，申请人可以向人民法院提讼。实践中争议较大的是“对于被申请人提出的有关主债权或者担保物权真实性、合法性等实体抗辩如何处理”。有的意见认为，根据立法的规定，法院应当依职权审查申请人的申请是否符合法律规定，只要申请人的申请符合法律规定，即应裁定拍卖、变卖担保财产，被申请人的异议不影响法院依法裁定。这种意见的理由是，《物权法》规定的申请变卖、拍卖担保物以实现担保物权的规定，其意义就是便于权利人尽快实现权利，遏制债务人恶意拖欠履行义务的非诚信行为，如果在债权人的申请符合法律规定的情况下，担保人、债务人仍可以通过异议的提出而阻却申请程序，那么《物权法》的规定很可能成为具文，其维护债权人利益、促进债权尽快实现的先进立法理念也会落空。而相反意见则认为，被申请人提出异议的，人民法院应书面通知当事人于限定时日内向有管辖权的人民法院提讼。当事人在限定时日内不提讼的，人民法院仍得继续裁定对抵押财产进行拍卖、变卖。当事人如果提讼的，法院应裁定终结申请实现担保物权的非讼程序。该意见的理由是，申请变卖、拍卖抵押物的程序仅仅适用于当事人对于担保物权实现的方式不能达成一致的情形，亦即其适用的前提是当事人对于主债权和担保物权本身并无异议。因此，如果对于主债权或者担保物权本身存在异议，则当然应通过诉讼解决。以上两种意见均有其合理性，具体如何处理，有待于司法实践积累到一定程度后，通过司法解释予以明确。第四，实现担保物权案件的救济。因实现担保物权案件设在特别程序中，按照特别程序的规定，人民法院的裁定作出后即生效，而没有给当事人直接救济的渠道。但是，实践中很多人提出，如果人民法院做出的裁定错误了，应该如何救济?对此，有的意见主张通过向原审法院申请复议方式予以救济;有的主张以申请再审的方式予以救济;也有的主张通过另行进行救济。我们的意见是，按照非讼程序法理，通过非讼程序作出的裁定不具有既判力，因而当事人如果认为法院作出的裁定有错误的，应该向人民法院，予以救济。当然，担保物权实现程序是一项全新的制度，因立法较为原则，实践中遇到问题在所难免。最高人民法院正在研究制定相应的司法解释，以期通过司法解释的形式来弥补立法的不足和统一裁判的尺度，切实保障当事人的合法权利。

五、二审程序

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关键词：公共利益 民事公益诉讼 主体

近年来，一种新类型的案件在我国民事诉讼实践中不断涌现，它常常被媒体称为公益诉讼。它的出现也引起了我国学术界和实务部门的广泛关注。兹举三例说明：

案例1：2001年10月17日，东南大学法律系施建辉、顾大松两位老师向南京市中级人民法院提讼，他们诉称南京市中山陵园管理局于中山陵风景管理区内紫金山兴建“南京紫金山观景台”，该建设行为“破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦”，他们二位作为购买中山陵风景区年票的消费者，理应享受优美环境的权利受到了侵害，故要求南京市规划局撤消对紫金山观景台的规划许可。此案在南京中院及江苏省高院均未能被受理，但南京市政府在2002年2月自动拆除了观景台。

案例2：2004年和2005年，江苏省高淳县发生两起车祸。经交警认定，死者均为外来无名流浪人员。由于无法确定具体身份，又无人认领尸体，事故后续处理工作无法进行。2007年4月在高淳县检察院的建议下，高淳县民政局以社会救助部门以及流浪汉监护人的身份，将3名肇事司机和相关保险公司告上法院，并索赔30余万元。此案一审以民政局被驳回告终，民政局不服判决，继续上诉到了南京市中级人民法院。南京市中院做出终审裁定，维持原判，驳回上诉。高淳县检察院认为，此案虽然法律上存在空白，但流浪汉作为受害者，其生命健康权同样应受到法律保护。根据《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，作为救助单位的民政部门应当提起人身损害赔偿的民事诉讼，为死亡的流浪汉讨回公道。

案例3（模拟案例）：南京市人民政府在一次政府采购中遭到供货商违约，人民政府给付货款后，供货商迟迟不交付商品，而南京市人民政府也怠于行使此项请求权。那么在这种情况下，作为南京市的一位普通市民能否以纳税人的权益受到侵害，提起一个旨在保护公共利益的民事诉讼？

上举案例，共同说明了民事公益诉讼中的关键性问题——原告资格。其中案例1和案例3中讨论的是公民个人能否成为公益诉讼之当事人；案例2中，检察机关的公益诉讼主体资格是否正当？

一、民事公益诉讼概述

（一）利益及公共利益

利益，是人类社会一切活动的基因。诚如庞德所言，利益是存在于法律之外的一个出发点，法律必须为这个出发点服务。他认为利益可以区分为个人利益、公共利益和社会利益三种。个人利益“直接涉及个人生活的要求或希望，并被断定为是这种生活的权利。”公共利益“涉及一个政治上有组织的社会生活的要求或需要或希望，并断定为是这一组织的权利”。社会利益“即以文明社会中社会生活的名义提出的使每个人的自由都能获得保障的主张或要求”。

我国社会对利益的分类，最常见的一种是将其分为个人利益、集体利益和国家利益。在法律上，公共利益一词时常出现，有时亦用社会公共利益。二者有何差别，实有言明之必要。公共利益的位阶高于社会公共利益，社会公共利益是公共利益的一种表现形态。那么，公益诉讼中的公益作何解释呢？公益诉讼中的公益可谓之为公共利益之缩写，具体而言，可包含社会公共利益以及国家利益两个层面。

（二）公益诉讼与民事公益诉讼

公益诉讼不是一种单独的诉讼形式，而是一种以诉讼目的为基准界定的概念，旨在描述检察机关、公益性团体或个人所进行的具有公益性质的诉讼活动。与维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较，公益诉讼的诉讼目的是维护国家利益和社会秩序。基于罗马法“诸法合一”“民刑不分”的立法体例，公益诉讼并未分为刑事、民事等方面的公益诉讼。

民事公益诉讼是指对侵犯社会公共利益的民事违法行为，国家专门机关、社会组织或公民依法向人民法院提讼，要求违法者承担法律责任的制度。该制度有几个不同于传统民事诉讼的地方：其一，诉讼的目的是维护社会公共利益。在公益诉讼中，两造双方关心的是公共利益的问题，诉讼标的已非私益。其二，受害主体具有广泛性。民事公益案件的受害者众多，且甚为分散，少则十几人，多则上万人。其三，公益诉讼与传统诉讼相比，判决结果影响深远。盖公益诉讼所涉利益往往具有公益性和集合性，故判决结果的影响颇大，可能导致重大决策的调整乃至某项法律法规的修改。

二、新民事诉讼法对民事公益诉讼当事人的规定

（一）新法对民事公益诉讼范围和主体的界定

2013年1月1日我国颁布施行了新《民事诉讼法》。其中第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”由此可知，“法律规定的机关和有关组织”成为新法界定的我国公益诉讼的原告。

（二）对新法中民事公益诉讼主体的评价

由于新民事诉讼法对于公益诉讼主体的规定甚为模糊，导致在实务中较难操作，所以对主体问题的分析是十分必要的。

对于本条“法律规定”的限制范围问题，笔者有两种看法。其一为“机关”和“有关组织”均受“法律规定”的限制；其二为“法律规定”仅仅拘束了“机关”，而不关涉“有关组织”。是故于司法实践中，哪些组织可以成为公益诉讼的当事人，在哪些具体案件中可以赋予不同的主体诉权，都是需要进一步讨论的问题。

三、民事公益诉讼主体问题的分析

从保护国家利益和社会公益的角度考量，检察机关、公民个人以及社会公益团体应被赋予民事公益诉讼主体的资格。

（一）检察机关

在前述的三个主体中，检察机关是最适合代表公共利益而被赋予当事人资格的。原因有三：其一，检察机关代表的公益性以及诉讼性使其成为原告的最佳人选；其二，检察机关行使监督权的最关键的方式便是公诉权；其三，不论是大陆法系还是英美法系，检察机关均是民事诉讼的主要主体。

在我国，可以于下列3个方面使检察机关成为民事公益诉讼的原告：一是涉及国家利益的赔偿类案件，如破坏金融市场正常秩序的垄断；二是公害案件，如因食品卫生而造成众多的消费者人身伤害；三是其他涉及公共利益的重大案件。

（二）公民个人

宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”公民作为国家事务的监督管理者，对所有侵害国家利益、公共利益以及不特定人利益的行为均有提讼的权利。

惟公民提起公益诉讼有滥用诉权之虞，诚如一把双刃剑，利弊须加以权衡。准此以言，应对公民个人享有的民事公益诉讼加以限制。笔者认为，于提讼之时，公民个人可以先向有优先权的主体提出建议，并以此作为前置程序。

（三）社会公益团体

因为公民个人在提起公益诉讼方面，尚有诸多局限，若赋予社会公益团体以诉权，就可以很好地平衡与被告的实力问题。

我们可以尝试在下列两类案件中使社会公益团体具有民事诉讼主体的资格。首先，环境污染类的案件。对于环境治理以及保护方面涌现的大量案件，环境保护协会等公益团体如果作为原告提讼，则可以起到十分积极的作用。其次，消费者权益保护类的案件。如今，食品安全等消费者权益受到严重侵害的案件层出不穷。若此时赋予消费者协会以诉讼主体资格，必然会成为维护消费者权益的一大屏障。

四、结语

我国公共利益的民事诉讼保护机制尚不健全，其中最关键的主体问题需要进一步探索。要在我国建立起公益诉讼制度，明确公益诉讼的主体是最重要的，只有明确地界定了民事公益诉讼的原告资格，才能开启公共利益的民事诉讼保护机制的大门。

参考文献：

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该条修正案将呼吁多年的公益诉讼制度引入我国民事诉讼法，使得公益诉讼不再于法无据。但是仔细审视第五十五条的规定可以发现，无论是公益诉讼的受案范围①，还是提起公益诉讼的原告②，均处于十分模糊的状态。法谚有云，无原告则无法官，原告的一纸诉状是开启诉讼的钥匙，明晰公益诉讼的原告资格，对与公益诉讼制度的具体构建具有极其重大的意义。

一、民事公益诉讼概述

（一）民事公益诉讼的概念

民事公益诉讼是指法定的单位和有关组织依据民事诉讼法及相关法律的规定，针对损害公共利益的行为，向法院提起民事诉讼，以期通过法院制止损害公共利益的行为或者进而赔偿受害人所受损失的法律制度。

（二）民事公益诉讼的特点

与一般的民事诉讼相比，民事公益诉讼具有以下特点：

1.民事公益诉讼重在维护公共利益，而一般民事诉讼则侧重于对民事主体私人权利的维护。

2.公益诉讼的判决结果具有扩张性。在日本的选定当事人制度中，未参加诉讼的当事人可以依据判决结果维护自己的利益，类似于我国民事诉讼法上的人数不确定的共同之诉制度。在德国的集团诉讼制度中，当事人可以根据“集团”所得确认之诉判决进一步来请求损害赔偿。

（三）民事公益诉讼的类型

1.根据公共利益在诉讼中的表现形态，可以把民事公益诉讼分为以下三个类型：

（1）分散利益型民事公益诉讼。分散利益型民事公益诉讼是指，为了保护影响广泛且涉及多数人的分散性利益而进行的民事诉讼。

对分散利益能否构成民诉上的公共利益，学术上本有争议，但在民诉法修正案颁布之后，对环境侵权和侵害消费者权利的列举，肯定了分散利益作为公共利益的正当性。

（2）纯粹型民事公益诉讼。此类诉讼属于最典型的民事诉讼，是指当事人提起民事诉讼的目的不是为了自身的利益，而是为了保护纯粹的公共利益。

（3）混合型民事诉讼。即混合了公益与私益的民事诉讼，当事人在提起民事诉讼时，既提出了保护个人利益的请求，也提出了保护公共利益的请求。

2.民事公益诉讼的受案范围，采取了内涵界定和明确列举相结合的方式。但除了环境保护和消费者权益保护外，还包括国有资产流失案件和反垄断案件。当然这只是对在实践中出现过的案例做的总结，其他类型的损害公共利益的案件，当然也属于民事公益诉讼的受案范围。

二、民事公益诉讼和当事人适格理论并不冲突

在传统的两种当事人适格的理论框架下，民事公益诉讼均不能容于先行民事诉讼法中，因而必须采用新的当事人适格理论，或者对传统的理论进行扩张解释。

（一）诉之利益

就某一个特定的诉而言，在特定的当事人进行解决是必要的和可能的，那么该特定的当事人对该诉根据享有诉之利益。

事实上，立法往往赶不上社会现象之出现。如果根据传统的当事人适格的观点和标准，对当事人提出的请求进行审查和确认的话，可能会有很多情况被认为不能受理，比如在此讨论的公益诉讼。而采用诉之利益的当事人适格标准，并尽量将其放宽一些，来使诉之现象尽量具备诉之利益，是一些不断新发生而尚未为法律所规定的权利受到法院判决的保障。

诉之利益的标准，重点在于裁判的必要性和可能性，最终落脚点在于纠纷的彻底解决和利益的完全保护。公益诉讼不同于一般民事诉讼的特点在于其关涉到公共利益，而如果只允许私人主体为个人利益向法院起诉，个体权利可能得以保护，但公共利益可能会遭到忽略，纠纷貌似已经解决，但受侵害的权益却未能得到回复。故而，引入代表公共利益的有关机关和组织参与民事诉讼，对民事诉讼法机能的完全发挥的影响是不言而喻的。

（二）从民事诉讼法第108条的解释出发

民事诉讼法第108条第一项的规定如下：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。

但是，在民事诉讼中，要以原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织为启动条件，而在民事诉讼启动之前，到法院起诉的民事主体是否是与本案有直接利害关系还未能确定。故而，这是一个逻辑上的悖论。既然这条能在司法实践中实际运行那么多年，肯定是在不被遵守的情况运行，即使公益诉讼的对此有所突破，也算是遵守了司法惯例。

从另外一个角度来说，我国民事诉讼法系“法规出发型”，法律既已规定者，则有原告资格。修正案关于公益诉讼的规定，可以视为原告资格的例外进行适用。

三、我国民事诉讼法可以采纳的原告模型

民诉法修正案中仅仅抽象的指出了民事公益诉讼的原告系法律规定的单位和有关组织，对原告提起诉讼的方式、诉讼请求的范围、与权利受侵害者的关系等事项均未能详加说明，笔者将在参照各国立法例的情况下，谈下对我国民事公益诉讼原告模型的构想。

（一）分散利益型民事公益诉讼

1.美国集团诉讼制度不可取

依据民事诉讼的规定，仅法律规定的机关和有关组织可以公益诉讼，但无论是机关还是组织均不能与美国集团诉讼中临时拟制的诉讼主体相对应。

即使“集团”可以理解为有关机关或组织，但我国共同诉讼制度的规则与集团诉讼的特征相去甚远，美国集团诉讼制度在我国民诉法的体制下没有操作上的可行性。

2.日本选定当事人制度不可取

首先，依据日本民事诉讼法的规定，选定当事人制度仅适用于必要共同诉讼，而民事公益诉讼因受案类型广泛，并不仅限于必要共同诉讼，所以，选定当事人制度对民事公益诉讼不具有完全的适用性。

其次，在该制度下，选定的当事人必须逐一获得所有当事人的授权，在当事人人数众多的公益诉讼中，显然无所适用。即使勉强适用，运作成本也未免偏大。

最后，选定当事人制度的目的在于侧重于保护每一个当事人的实体权利，尤其注重保护其诉权，这与民事公益诉讼保护公共利益的价值取向不相符合。

3.德国团体诉讼模式可取

大陆法系的德国、法国以及我国台湾地区关于公益诉讼的模式基本一致 ，且最终可以归结为德国的团体诉讼模式。

（1）对起诉的有关机关或组织有条件上的限制。在我国台湾地区的“消费者保护法”中，对有资格进行公益诉讼的团体进行了更为严格的主体资格上的限制。

我国以后的法律在选定有关单位和组织之时，也应当对其主体资格进行合理的限制，以免出现滥诉的情形，防止保护公益的目的的落空。

（2）社会团体的诉权来源于“诉讼信托”的理论。诉讼信托，是指直接以法律规定的方式，将当事人所享有的与主体权益相关的、可以不受次数限制的诉权恒久的转移给社会团体。但社会团体所享有的诉权仅以转移的部分为限，未转移的诉权仍由当事人自身保有。

（3）团体诉讼中可以提起的诉的类型。无论是在德法还是在我国台湾地区，均规定了有关组织的不作为之诉。不作为之诉对应着我国民法中的停止侵害的民事责任，即在社会公共利益受到侵害的时候，有关机关和组织应当向法院提起诉讼，要求行为人立即停止侵权行为，防止损失的扩大。在我国台湾地区，此类的诉讼无需缴纳诉讼费用。

在有关单位和组织能否提起损害赔偿之这个问题上，应当尊重当事人的意思自治，在当事人不愿让与其请求权时，有关单位和组织应当进行确认之诉，将侵权行为存在与否、侵权的损害后果的大小等情况予以确认，而后，有索赔意愿的当事人可以依照公益诉讼的判决获得赔偿。若当事人愿意让与其索赔请求权，则可依台湾地区的立法模式，有关单位和组织有权提起损害赔偿之诉，但所得之赔偿，在扣除诉讼的必要费用之后，须悉数返还给让与请求权的当事人。③

（二）纯粹公益型民事公益诉讼

在我国所有的国家机关中，检察机关是最合适的代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体。目前我国民事诉讼法虽未直接归检察机关作为公益诉讼的主体，但在实践中的民事公益诉讼中却已大量出现检察机关作为原告的情况，且已经取得了相当大的成效。

所以，国家赋予检察机关在民事公益诉讼中的原告资格不仅符合我国现有的法律框架和我国的实际情况，而且也有一定的现实基础和实践积累，也顺应了国际惯例。

对于公民个人能否提起纯粹公益型的民事公益诉讼，理论上一直有争议。但是依据民诉法修正案中的条文表述，将要施行的民诉法并没有规定个人有权提起公益诉讼。然而，第一，不能否认个人对公共利益保护的可能性；第二，有关机关有可能存在不能及时发现或者已经发现侵害公共利益的行为但未能及时提起公益诉讼的情形。所以，虽然公民个人虽然无权直接提起公益诉讼，但可以设立一种类似于当事人申请再审的制度，即在有关机关和组织未能及时发现侵害公共利益的行为，或者已经发现侵害公共利益的行为但未及时起诉的情形时，公民个人可以向该有关单位或组织提出要求其提起公益诉讼的请求，在该单位或组织审查后给出是否提起民事公益诉讼的答复，并说明理由。

（三）公益私益混合型民事公益诉讼

在此类诉讼的处理中，其私益部分的诉讼请求仍按照传统民事诉讼的相关规定办理。而公益部分则比照纯粹公益诉讼的相关规定处理。

公益诉讼制度虽然已经确立，但其规定十分模糊，操作性不强。明晰原告资格，可以把好民事公益诉讼的入口关，一来防止滥诉的情况出现，二来可以保证纠纷可以在适当的当事人之间进行，确保纠纷的彻底解决。

注释：

①一、受案范围仅以损害社会公共利益为依据，且并未对公共利益的内涵进行确定.二、采用的不完全列举方法所列举出来的典型案件又过少.

篇13

摘 要： 近年来，环境问题日益突出，环境公益诉讼也逐渐浮现出其存在的不足。本文首先阐述公益诉讼的概念，重点论述现今环境公益诉讼存在的不足，最后提出完善建议。

关键词： 环境公益诉讼，不足，完善

一、 公益诉讼概念

“环境公益诉讼是指与具体案件并无直接利害关系的特定主体，对享有环境与资源保护监督管理权的国家机关因其环境违法行为和企业，事业单位及个人因污染环境或破坏自然资源而使环境公共利益受到损害或有损害之虞的行为向人民法院提起的诉讼。”[1]

二、 现今环境公益诉讼存在的不足

（一） 原告资格被过度“捆绑” 。传统设定的“直接利害关系人”的原告资格，在解决环境纠纷时遭遇了极大的挑战。2013年1月1日施行的新《民事诉讼法》适应时代的发展需要，在其立法条文中增设了公益诉讼的条款，赋予法律规定的机关和有关组织就污染环境，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼的原告资格。但是，期待中的环境公益诉讼并没有迎来“春天”。各地环境污染事件频发，环保法庭却遭遇冷落。环境公益诉讼依旧是“高门槛”。造成这一现象的重要原因就是对原告资格的过度“捆绑”。

首先法定公益诉讼主体资格处于模糊状态。新《民事诉讼法》赋予法律规定的机关和有关组织提起环境公益诉讼的原告资格，但未明确哪些“法律”可以规定公益诉讼的主体，哪些“机关”和“组织”可以纳入法律规定的主体范围。这无疑授予人民法院在受理环境公益诉讼时巨大的自由裁量权。但是，没有最高人民法院的司法解释，各法院对环境公益诉讼的原告主体资格认定都比较谨慎，更多的是对原告资格的过度“捆绑”。而这样一来，极有可能使得这一条款成为“模特儿条款”，甚至是“僵尸条款”。法律的可诉性，就可能被无端的牺牲掉。其次，环境公益诉讼司法实践情况不容乐观。2013年，最早开展环境公益诉讼的社会组织―中华环保联合会提起的8起环境公益诉讼没有一起被受理。民间环保组织的情况更是艰难。对原告资格的过度“捆绑”，将导致“法律无人实践”的尴尬境地。

（二） 法律规定不完善 。 新《民事诉讼法》仅对环境公益诉讼做了原则性的规定。但未明确规定管辖法院，举证责任，赔偿的数额等，对于特定环境公益案件，管辖法院如何确定、诉讼请求如何限定、环境损害鉴定如何进行、调解和和解制度的运用等特殊程序问题，都未有明确的法律规定和司法解释。另外，《行政诉讼法》对环境行政公益诉讼目前并没有规定。可以说，环境公益诉讼面临虽“有法可依”但“有法难依”的局面。

此外，我国法律对环境公益诉讼诉讼时效的规定不明确。尽管我国现行的《民事诉讼法》，《行政诉讼法》都有关于诉讼时效的规定，要求原告必须在一定的期限内提讼，否则将丧失胜诉的权利。但是这是不是意味着环境公益诉讼也要受诉讼时效的限制呢？目前尚不明确。

（三） 高额的诉讼费用 。环境维权正处于“难，立案难，取证难，鉴定难，胜诉难”的困境，在这困境的背后，一起环境公益诉讼的原告往往需要指出高额的诉讼费用。一起环保公益诉讼官司，其诉讼费，律师费，鉴定费等等加起来动辄就数十上百万，让原告承担如此庞大的费用是不切实际的。考虑到巨额的诉讼成本，面对环境公益诉讼收益与成本的巨额反差，原告往往不愿意做“亏本的买卖”。高额的诉讼费用也就影响了具有诉讼资格的原告提起环境公益诉讼的积极性。

三、 环境公益诉讼的完善

（一） 给环境公益诉讼原告资格“松绑”

（1） 赋予检察机关在环境公益诉讼中的原告资格。检察机关作为社会公共利益的代表，对民事诉讼和行政诉讼依法享有法律监督权，且其在实务中拥有人力，物力优势，具有很强的诉讼对抗能力。检察机关应成为提起环境公益诉讼的重要力量。我国民事诉讼法没有明确规定检察机关可以提起民事公益诉讼，但规定了机关与有关组织的原告主体地位，并且实践中并不乏见检察机关作为原告提起民事公益诉讼且取得了相当成效的司法尝试。[2]继而，应该对新《民事诉讼法》第55条规定的机关做扩张性解释，将检察机关涵盖其中。

（2） 在一定限制条件下，赋予包含中华环保联合会在内的民间环保保护组织的原告资格。首先，民间环保组织具有较强的专业性和技术性，对诉讼环节中的取证，鉴定等方面具有较强的优势。其次，民间环保组织的社团利益与受害人利益具有方向的一致性，由其提起环境公益诉讼有助于解决环境纠纷，实现社会公共利益。因而，应对新《民事诉讼法》第55条规定的组织做扩张性解释，赋予包含中华环保联合会在内的民间环保保护组织的原告资格。但是，基于我国目前环境保护组织处于初级阶段，虽有可观的数量但良莠不齐，为了保障质量和诉讼效果，应对民间环保组织的原告资格予以相应的限制。

（3）防止公民滥用环境公益诉讼原告诉权的条件下对原告主体作扩张解释，赋予公民原告资格，这是由公民是环境公益侵害的受害者的身份决定的。对于学界认为可以提起环境公益诉讼的主体四类中的行政机关，笔者认为不适合做提讼的原告。国家赋予环保行政机关管理和监督的职责，对于环境污染事件，其应承担行政不作为的责任，“自己告自己”不符合诉讼程序，因而不适合做提讼的原告。

（二） 环境公益诉讼的立法完善

（1） 完善环境公益诉讼程序上的规定。程序对于保护实体权利有着重要的地位，环境公益诉讼程序是开启保护环境公益大门的钥匙。但是，我国的《民诉讼法》和《行政诉讼法》对于环境公益诉讼程序上的规定几乎没有。加强完善环境公益诉讼程序的规定已经势在必行。例如，在举证责任方面，应当对其进行合理配置。因环境公益诉讼具有很强的技术性和专业性，被告往往是强势的企业团队，原告往往处于弱势，举证困难。让较少有条件获得信息的当事人提供信息，既不经济，又不公平。[3]因而，对于环境公益诉讼的举证责任，可以适用举证责任倒置的规定，即由环境污染者就实际损害和因果关系等承担责任。

（2） 创新创立原告诉讼激励制度。通过对诉讼途径的拓展，诉讼费用分担有利于原告的制度创新，让原告更方便，节约，有效的通过法律途径保护环境公益，提高社会对环境公益诉讼的参与度，从而建立切实可行的环境公益诉讼制度。

（3）明确环境公益诉讼的诉讼时效。我国民法通则的有关解释中规定： 未授权给公民，法人经营管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效的限制。这一规定处于保护国家利益的需要，环境公共利益同样是社会和国家的利益，对此，环境公益诉讼也应当不受诉讼时效的限制。

（三） 公平负担的诉讼费用 。在环境公益诉讼中，原告的诉讼目的是保护公共利益，不与自身利益产生直接关系，然而原告往往需要支付高额的诉讼费用。这种“入不敷出”的环境公益诉讼模式，显然违背了社会公平原则。对此，我国立法应增设原告诉讼费用保障和激励制度。例如，可以减免原告诉讼费和律师费用，对胜诉的原告给予奖励，对诉讼费用较大的原告给予国家补偿等。通过诸如此类的措施，公平负担原告巨额的诉讼费用，更好的发挥环境公益诉讼的效益，保护每一个公民的环境权益，构建和谐社会。

（四） 明确环境公益诉讼的诉讼时效 。我国民法通则的有关解释中规定： 未授权给公民，法人经营管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效的限制。这一规定处于保护国家利益的需要，环境公共利益同样是社会和国家的利益，对此，也应当不受诉讼时效的限制。 （作者单位：西北民族大学法学院）

参考文献

[1] 王树义 等著，《环境法前言问题研究》，科学出版社，2012年版.第224页.

篇14

【关键词】民事诉讼；民事诉讼法；公益诉讼；公益诉讼制度

在社会各界的强烈呼吁下，2012年8月31日“关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定”经过三审顺利通过了。在新《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这条规定对于公益诉讼而言是中国法制史上一个十分重要的突破，并从此揭开了我国公益诉讼的新篇章。代表了民事诉讼中一个新的生命力和未来发展方向。以下笔者针对公益诉讼及其特点，以及新法在实际生活中的理解和适用等相关问题进行阐述。

一、公益诉讼及其特点

公益诉讼，是指有关国家机关、社会团体和公民个人，对侵犯国家利益、社会公共利益等行为，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动，按照提讼的主体公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会团体和个人提起的公益诉讼，前者称为民事公诉或行政公诉，后者称为一般公益诉讼。公益诉讼第相对于普通私益诉讼而言的。我国的新《民事诉讼法》规定的公益诉讼，是指特定公家机关和社会组织，根据法律法规的授权，对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼。

由此，我们可以看出公益诉讼的四个特点：一是主体的特殊性，其原告是无直接利害关系的不特定主体并且为的是抽象的公共利益；二是原告的公益性，即为的是不确定多数人的利益，该利益又可以分为扩散性利益（环境污染案件）和集体性利益（侵害消费者团体案件）；三是诉讼中国家干预较强，由于此类案件多涉及到公共利益因此国家重视和干预程度有所增加；四是判决效力具有扩张性，在公益诉讼中权利受害人不一定全部参加到诉讼之中，有时需要扩张到裁判以外的当事人。由于我国公益诉讼的实践太少，很多诉讼程序问题还需要大量的探索完善，所以在此次修改中仅集中解决制约公益诉讼开展的基本问题，若要在立法中建立一套完整的公益诉讼条件还不成熟，其他问题在今后的实践中继续完善。

二、公益诉讼的适用范围

新《民事诉讼法》采用的而非绝对式列举的方法将两类目前损害社会利益突出的问题纳入公益诉讼范围：一类是污染环境；另一类是侵害众多消费者合法权益。并加以“（等其他）损害社会公共利益的行为”这一兜底概述对公益诉讼的范围予以补充。这种规定将公益诉讼的案件范围明确化，完整化，增强了在今后的法律实施过程中可操作性和运用性。

但是在审判实践中，受文义解释和目的解释的限制对公益诉讼的案件范围又有所限制：一方面是只有当环境污染、侵害众多消费者合法权益的行为是损害公共利益时才可以依此提起公益诉讼，这就意味着如果只是涉及个人利益基于维护个体利益而提起的诉讼则不属于此范围之内；另一方面可以提起民事诉讼的案件不仅限于环境污染和侵害众多消费者利益两类案件，在条文中规定的“其他社会公共利益”受到侵害的也可以根据实践的发展逐步包含在公益诉讼的范围之内。

三、公益诉讼的理解与适用

1、关于公益诉讼的受理条件。确定公益诉讼案件的受理条件，首先要准确把握民事公益诉讼的定位。民事公益诉讼是司法行为，受民事诉讼一般受理条件的限制，既包括积极的条件也包括消极的条件。为了防止当事人滥诉，人民法院审查受理民事公益诉讼时，除审查人是否具备新民事诉讼法第一百一十九条规定的条件外，还应当注意根据新民事诉讼法第一百二十四的规定。除此之外，还要求人提供的状中提供初步证据证明环境污染或者侵害众多消费者合法权益等侵权行为及其对社会公共利益的危害性，并说明其诉讼请求的合理性。对不具备条件的，应裁定不予受理。

2、关于公益诉讼的主体。新《民事诉讼法》第55条规定公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。对于“法律规定的”的限制范围问题，目前还存在争议。从现行法律看，目前可以提起民事公益诉讼的机关，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》第92条第二款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”。

3、关于公益诉讼的请求类型。关于公益诉讼的请求可以分为预防性请求和赔偿性请求。对于预防性请求原告可以依据《中华人民共和国侵权责任法》第15条的规定，请求责任人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等责任；而对于赔偿性请求即赔偿损失有一定的争议，但笔者认为原告申请人民法院执行有关生效判决时，人民法院应当要求其提供财政部门指定的收款账户。