公共管理学的研究范式精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇公共管理学的研究范式，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：网络课堂；公共管理类课程；教学范式

中图分类号：G642.0 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2014）23-0064-02

以互联网和手机上网为平台的新媒体蓬勃发展，大学生接受新鲜事物的速度特别快，成为新媒体使用者中最活跃的群体。大学生上网已经成为他们的一种生活和学习方式。网络时代的海量信息及新鲜的资讯使大学生眼界开阔，从而做到“秀才不出门，便知天下事”。学生信息量的增大对传统课堂教学，尤其是人文社科类课程教学构成巨大压力。本文拟从网络课堂的视角来探索公共管理类课程教学范式改革。

一、网络时代公共管理类课程教学范式面临的挑战

1.新兴媒体的发展和使用要求公共管理类课程教学必须由传授知识向能力培养转变

一个学校的好坏不在于它所使用的教材，也不在于学生获取了多少信息量，而在于能否引导学生在学习过程中掌握学习知识的主要方法。新媒体时代，信息量呈爆炸式增长，知识更新换代的速度加快，以往需要记忆的大量知识，以及通过检索书报刊才能获取的信息，如今通过网络唾手可得。教学环境的变化促使高校教学必须由单纯传授知识向如何学习，如何获取有用信息、筛选信息、使用信息等方式转变，从而达到培养学生发现问题、分析问题、解决问题能力的目的。即由“授人以鱼”转变为“授人以渔”。

2.世界名校网络公开课在国内走红，对包括公共管理类课程在内的诸多课程教学构成巨大压力和产生巨大动力

2010年春季，哈佛大学首开世界网络公开课，此后耶鲁大学、牛津大学、普林斯顿大学、麻省理工学院等50余所世界一流大学也开始推行网络公开课。除了哈佛大学的“公正”，加州大学伯克利分校的“人体解剖总论”，麻省理工学院的“微积分方程”“线性代数”，斯坦福大学的“现论物理：爱因斯坦”等位列网上十大热门课程外，越来越流行的世界名校网络公开课对我国高等教育也产生了不小的影响。不仅会影响到教学理念、教育模式和教学内容，也会改变学生的学习态度、学习方式和学习内容，从而挤压中国高等教育的发展空间。目前，教育部和我国国内一些名校也开始进行网络公开课建设。但是我国网络公开课的社会影响力与世界名校的社会影响力还有相当差距。因此，建设网络公开课以及网络课堂非常必要。

3.新媒体的发展要求教学方式必须适应网络时代的要求

在传统教学中教师是主体，课堂是知识传授的主要场所，教材是教学的主要内容。在新媒体时代，课堂空间无限延展，信息量大、视野范围宽，教学手段更加灵活多样，而且课堂时间也不再局限于上课时间，学生课后仍可以通过新媒体围绕教学内容拓展学习。因此许多高校纷纷建立网络课堂，教师可以将相关资料上传网络课堂，同时学生也可利用互动版块进行交流并与教师互动。

二、基于网络课堂视角的公共管理类课程教学范式创新的意义

1.推动高等教育内涵式发展的需要

党的十报告指出：要“全面实施素质教育，深化教育领域综合改革，着力提高教育质量，培养学生创新精神。”因此从网络课堂的视角对公共管理类课程范式创新问题展开研究，是落实党的十精神，推动高等教育内涵式发展的需要，具有鲜明的理论意义。

2.公共管理类专业生存发展的需要

公共管理类专业的培养目标是培养集理论、实务、技能于一体的综合性、实用型人才，这就决定了传统的教学范式已不能适应时展的需要。从网络课堂的视角对公共管理类课程教学范式进行创新是一个系统工程。在教学理念上，必须由教师一个教学主体向师生两个教学主体转变；在教学方法上，由填鸭式教学向参与式教学转变，并通过构建学生学习组织，充分发挥学生创造力和学习积极性；在能力培养上，充分提高学生的写作能力及小组沟通协作能力、表达能力，弥补了传统课堂时间、空间的局限；在考核方式上，把学生对网络课堂的参与计入平时成绩，丰富了平时成绩的考核维度和内涵。

3.网络课堂为学生能力的培养和展示提供了平台

我国波澜壮阔的公共管理实践对公共管理类人才提出了更高的要求，网络课堂为学生能力的培养和展示提供了平台。随着我国行政改革的推进，政府把一些公共管理和服务职能让渡给社会组织。社会组织的蓬勃发展使得其对公共管理人才的需求越来越大，同时要求也不断提高。要求公共管理人才是具有管理知识、实践经验、协调能力、合作精神的复合型人才。

4.网络技术的发展和普及迫使公共管理类课程必须占据网络平台，应对网络社会的冲击与挑战

随着网络时代的发展，网络海量信息及新鲜的资讯开阔了大学生的眼界。学生信息量的增大对传统课堂教学，尤其是包括公共管理类在内的人文社科类课程教学构成重大挑战，网络课堂的建设成为高校回应网络冲击的重要手段。网络课堂可以对纷繁复杂的网络信息起到过滤的作用，从而把新鲜、营养、有价值的信息呈现给学生。当然，教师在网络课堂交互过程中需要充分发挥调控和引导作用，并通过传统课堂教学引导学生树立正确的人生观和价值观。

三、基于网络课堂视角的公共管理类课程教学范式创新的路径选择

笔者所讲授的“公共管理学”“行政管理学”等公共管理类课程均开设了网络课堂，并在学校及省信息化大赛中获奖。在近四年的使用、开发和探索过程中，不断探索如何利用网络课堂进行公共管理类课程范式的创新。

1.教学理念创新

观念的改变本身就是一场革命，新一代大学生思想活跃、知识面宽，是网络中最活跃的群体。时代变迁使得大学生不再甘于做单纯的教学活动的客体。教师需要及时转换思维，使教学主体由教师一个主体，变为教师、学生两个主体，实现学生对教学过程的充分参与，突出学生自主学习和能力培养。网络课堂为此提供了技术条件。

2.教学方法创新

在具体实践中，可以探索尝试在每个班设置一个网络课堂助理，协助教师打理网络课堂，为学生参与网络课堂提供帮助。把学生以宿舍为单位分成学习小组，设置一名组长，让其担任传统课堂和网络课堂学习小组的负责人，负责监督和管理学生平时作业完成情况，是否及时传到了网络课堂。公共管理类课程与现实联系非常紧密，针对热点问题学生利用网络课堂可充分进行讨论，从而实现教师课程讲授与学生自主学习、小组讨论相结合，强调了参与式教学的应用。

3.教学过程创新

在教学改革探索中，在网络课堂上，每一章都相应上传教学课件、相关参考书目、视频资料、案例、精品期刊文章和报纸文章，方便学生课前预习、课下拓展学习和课后作业的完成。与此同时，鼓励学生查找资料、编写案例资料，并上传至网络课堂，以及时更新和补充网络课堂资料。

4.考核方式创新

变革考核方式是公共管理类课程教学范式改革的前提和保障。利用网络课堂平台，把平时成绩设置为20分，其中10分来自于课堂的出勤和讨论，另外10分来自于网络课堂作业的完成。在教学中通过分组，布置小组作业，要求每一小组一个学期完成一项专题研究或一个公共管理方面的个案研究。为了避免搭便车的现象，要求学生个人撰写心得体会，并把研究成果传至网络课堂。同时要求学生撰写博客文章，进行小组讨论，以此评定平时成绩。

5.对学生社会实习监督管理创新

篇2

关键词：劳动法案例 教学模式

案例教学法在技工学校中的应用，能够使学生清晰的认识到抽象的法律概念，有助于激发学生积极的参与到教学中来，对提高学生的语言表达能力和逻辑推理能力发挥了重要的作用。

一、劳动法案例教学模式概述

案例教学法是实践教学的重要组成部分，主要是运用该方法对案例进行解剖，能够将深奥的理论变得更加简单，强化学生对理论知识的理解，使学生主动的融入到学习中来。同时，也是培养学生综合实力的重要形式，改变了传统理论教学中存在的轻实践重理论现象，重视培养学生的实践能力。因此劳动法案例教学能将单向的知识传递转变为双向的交流，促进知识的有效反馈。

二、技工学校劳动法案例教学中存在的问题

（一）缺乏教学素材。当前，我国的劳动法教学缺乏有价值的教学素材，造成这种原因主要是由于劳动关系契约化时间相对较短，由于经验不足，导致劳动判例的个性化不明显，存在诸多问题，当前我国的司法判决书内容过于简练，在实际的运用过程中，缺乏正当性的阐述，导致在实际的运用过程中会出现机械而又俗套的判决。

（二）教师和学生在案例教学中两级化严重。当前的劳动法案例教学主要以课堂讨论为主，教师作为课堂的主导者，承担着案例筛选和问题提出的职责，教师作为课堂的主体，学生处于被动学习状态。在我国的案例法教学中，讨论会占用学生大量的课堂时间，无法提高学生的职业素养和实际解决问题能力。造成该种原因主要是由于受我国教育体制影响较大，我国的技校学生大多都是初中、高中升入过来的，对劳动法内容不理解，并且缺乏实践锻炼的机会，导致学生无法理解案例法教学的内容，在实际的学习过程中存在较多的问题，与学生的理解、分析能力不相适应，学生的学习兴趣不高，批判创新意识无法得到培养。

（三）教学内容不规范。当前案例教学法要想取得良好的实施效果，需要结合技校当前的发展情况，依据自身的条件和认识程度进行探索，但是在实际的运用过程中缺乏统一化的标准，没有统一化的标准在实施过程中会出现较多的问题，导致各项工作无法顺利开展。我们在课堂引用的案例通常是通过启动仲裁或者诉讼救济的形式，使案例获得裁决，来以判例的形式展现出来。当前在我国的技校中也缺乏劳动和社会保障法课程的建设，甚至有些学校减少开设相关课程的课时，导致技工学校的实践教学无法顺利开展，不能取得良好的实施效果，因此需要教师制定合理化的纲要和标准，确保案例教学法取得良好的实施效果。

三、技工学校劳动法案例教学模式的反思

（一）确保案例认知与选定的合理性

案例教学法的开展受案例的数量和质量影响较大，要想确保案例法教学的顺利开展，需要结合实际的教学内容，合理选择案例范围，对案例做好认识和界定。其中，狭义的案例主要是指存在权益纠纷的案例，需要对案例与判例之间的关系进行协调，将判例归纳为案例的范围内，将其作为案例教学素材来使用，充分的展现出案例教学的价值和意义。因此，为了满足案例教学的需要，需要对案例教学的范围进行拓展，将其应用到社会生活的各个领域当中，对案例进行合理的搜寻和筛选，有针对性的指导学生运用劳动法理念和知识进行问题的分析和讨论，强化学生的独立分析能力和解决问题能力。

（二）合理选择劳动法案例教学对象

要想确保案例教学法取得良好的教学效果，需要正确选择教学对象，解决案例教学中存在的问题，展现出案例教学法的个性化教学风格，结合学生的学习水平，对学生进行分层次教W，确保案例教学法的合理性。由于技工学校的学生在毕业之后，大多是从事实践性的工作，在就业选择的过程中，会涉及到劳动法，甚至劳动法使用不当会造成劳动纠纷事件的产生，掌握劳动法，有助于强化学生择业和维权权利，充分发挥了案例法教学的重要作用。因此，应该选择分析能力和理解能力较强的学生作为劳动法案例教学对象，将教学方法和教学风格贯穿于案例法教学的整个过程，对确保教学活动的有效开展具有重要作用。

（三）准确把握劳动案例法教学内容

第一，对劳动关系进行定位，案例教学的主要任务分为应否适用劳动法和如何适用劳动法两种。其中应否适用主要是指对劳动关系进行判定和定位，如果将其作为一种劳务关系，需要确保在劳动法规定的范围内去实施，防止由于法律适用不当造成的法律制度混淆。但是如果作为劳动关系，则需要对适用民法进行调整，需要正确适用法律规则，对社会关系进行准确定位。第二，对适用管制规范和自治规范进行合理调整。劳动法在实施过程中必须要脱离于司法框架而使用，确保劳动法在工时、工资和安全卫生方面的基准化，使劳动法向着公法化方向发展。需要将劳动契约中只能适用于劳动规范的行为进行调整，确保契约规定和选择行为是在劳动者自愿的情况下实现的。

四、结语

案例法教学是当前技工学校实践教学中一种重要的教学方法，打破了传统的教学方法，促进了案例教学法的改革，克服了以教师为主导的案例教学法的弊端。在技工学校教学中的运用，主要是结合学生的实际学习特点，对教师的教学风格和教学内容进行调整，确保多种案例教学法的正确合理运用，确保理论教学与实际教学相结合，将学生作为教学的主体，提高了学生的学习兴趣，使学生积极主动的参与到实践教学中来，提高了学生的创新能力和教学效果。

参考文献：

[1]孔令仙,刘艳.人力资源管理专业劳动法案例教学理念的改革[J].鸡西大学学报,2013,(11).

[2]张静.案例教学法在劳动法课程教学中的运用[J].市场周刊(理论研究),2011,(05).

篇3

[关键词]公共管理；途径；特征；范式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201637195

公共管理是相对独立的研究领域和学科，形成于19世纪末20世纪初，在建立过程中，是建立在相对独立的学术框架基础上而发展起来的。公共管理模式随着社会的发展而不断发生变化，由传统公共行政学到公共政策再到公共管理学而不断转变，不仅影响着学术语的使用习惯，也吸引着大量学者的关注。

1公共管理概述

公共管理是政府公共部门管理中的重要组成部分，公共管理学的内涵等同于公共行政学，是由公共行政学派的学者们所主张的。公共管理学被视为公共行政学的分支机构，对管理技术、管理方法和管理技巧要求较高。公共管理是公共部门管理研究领域中的新途径，主要是以政府作为主要的组织脉络，以执行功能作为合适的焦点，以发现有效管理原则和技术作为发展管理的关键。行为主义革命研究主要是从体制研究向政治行为研究的过程，使公共行政学失去了在政治学中的中心地位。但是在实际的公共管理中，传统行政学的根基没有被真正动摇，新的范式也没有被确立。

在20世纪70年代至80年代初期，公共管理成为与公共行政学相抗衡的学派，对政策的研究需要建立在公共管理的基础上。公共管理部门对正式的定量分析和重大政策设计的内容相对较少，却对政策执行或政策管理有着较多的要求。公共管理是在20世纪70年代兴起的，在70年代中期阶段开始设置“公共管理”课程。公共管理能够将执行研究中的问题焦点由组织转移到公共项目上，学者们在研究的过程中，不能单纯地看待组织及其对公共项目所产生的红线，在执行研究过程中，需要确立项目的核心地位，需要将执行研究的绩效问题转变为争论的焦点问题，由行政人员以正确的方式进行发起并执行，实现对系统问题的调整。学者们需要从绩效的重要性方面，来创立新的知识体系，由组织结构与过程向项目与焦点进行转移，促进公共管理范式的发展。[1]

2公共管理途径的特征

21拒斥公共行政学和执行研究

公共管理是政府部门管理工作的重要组成部分，在实际的研究过程中，是从一开始就明确拒绝公共行政学和执行研究的这两种传统。但通过对公共管理学者进行研究可知，无法通过公共管理学者和公共行政学家来说明问题。公共管理学者的学科背景存在着较大的差异，在实际的研究过程中，倾向于推进原有的知识背景而产生新知识，需要对新知识进行深入的研究，增强公共管理学者的见识。管理学者在实际的研究过程中，为了取得良好的研究效果，管理学者需要将公共行政学和执行研究抛在一边，管理者认为公共行政学对政策和管理没有较大的指导意义，而执行研究在实际的管理过程中，给人们描绘出的是灰暗和令人失望的图画，无法充分展现出公共管理的重要作用，要想促进公共管理取得良好的应用效果，需要加强对商学院战略的研究，促进公共管理取得良好的应用效果。[2]

22一种乐观的规范研究领域

在对公共管理进行研究的过程中，与执行研究取得的项目和政策目标的不可能性存在着较大的差异，无法促进公共管理取得良好的应用效果。在实际的研究过程中，需要严格按照《执行》中的要求去开展各项研究工作，书中强调，需要充分发挥联邦在公共管理项目中的重要性，能够起到良好的项目作用。公共管理学领域在《管理公众的事业》中强调，政治执行者对政府获得良好的绩效发挥了重要的作用，在公共管理中起到了关键性的作用。[3]

23以顶层管理者的战略决策为焦点

公共管理分析是公共管理研究领域中的重要内容，能够实现对公共机构高层管理者各种行为的分析，明确高层管理者的工作内容，是确保工作顺利进行的保障。公共行政学的主要工作内容是寻找行政原则，需要重视行政原则，充分发挥行政原则对实践者的指导性作用。执行研究直接影响着管理效果，无法促进执行取得良好的应用效果，需要给予公共管理者坚定的支持，确保管理工作取得良好的应用效果。

24充分运用案例来发展知识

公共管理研究在实际的研究过程中，主要是通过粗糙的演绎方法来实现，结合公共管理者的个人经验来展现出公共决策案例的重要性。公共管理者在实际的工作当中，无法在很短的时间内结合个人经验来寻找真知灼见，难以作为合理的预测，无法充分发挥公共管理的重要作用。要想促进公共管理取得良好的应用效果，需要充分运用案例来发展知识，通过对案例进行观察和预测，来了解什么在公共管理中能起到作用，什么不能起到作用，通过对管理者命题的了解，能确保规范中的最终目标，对管理者的行为进行推导。[4]

25为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗

政策分析在公共政策管理学中具有支配性的地位，在经济学中起到了良好的应用效果，其决策被视为公共管理学中的重要内容。公共管理学在决策分析中的次要角色，无法通过政策分析的综合研究来实现，使公共管理在经济学和政策分析中占据重要地位。公共管理途径被广泛应用于以下特征中，第一，需要对战略进行关心，重视关心的过程，以外部焦点为取向。第二，在对管理方法和管理技术进行分析的过程中，还需要对管理的政治环境和价值等进行深入的分析。第三，需要将公共管理中的“公共的”下更为广泛的定义，将非营利组织和公共方面融入到公共管理工作中来。公共管理理论需要建立在行动理论和规范理论的基础上，了解他们所处的脉络背景和存在的潜在干预功效基础上。[5]

3公共管理新途径与传统公共行政学的区别

新公共管理要求从公共部门与私人部门之间的差别和相似性进行了解，需要明确公共管理主体的角色与关系之间的区别，加强对公共服务组织战略顶层的了解。公共管理新途径与传统公共行政学的主要区别有如下几方面：第一，在对公共管理进行研究时，主要是从政府扩大到政府组织公共机构的过程。而传统的公共行政主要是对官僚机构的研究。第二，公共管理学实现了公共行政学向外部取向的转变过程，将重视机构转化为重视项目。第三，公共管理学具有跨学科的特点，是建立在政治学的基础上而形成的，能够将官僚和政治行政二分法作为最基础的理论，吸收了各学科的理论和方法，实现了与工商管理学的相融合。[6]

4结论

当前，公共管理途径和范式处于发展阶段，各项工作内容和工作制度还不完善，人们对公共管理中存在的问题，展开了批评，人们在批评过程中，能够击中其要害，解决了在管理中存在的局限性和无法解答的问题。公共管理新途径在实际的应用过程中，促进了公共管理途径的创新，公共管理是公共部门管理研究发展的重要方向，呈现出较大的生命力。

参考文献：

[1]王艳公共价值管理范式探析[D].福州：福州大学，2011

[2]王诗宗治理理论与公共行政学范式进步[J].中国社会科学，2010（4）：87-100，222

[3]刘艳萍新公共管理理论与传统公共行政理论的比较研究[D].西安：西北大学，2011

[4]秦长江协作性公共管理：理念、结构与过程[D].上海：上海交通大学，2012

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关键词：公共管理学；学科定位；价值基础；研究对象

中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2015）07-0149-03

一、学科定位

中国公共管理学专业最早开设于上个世纪20年代，其后经历了80年代的重建与复苏，现已逐渐形成中国特色的公共管理学学科体系。它包含公共行政学、（新）公共管理学以及公共服务理论等。公共管理学本身是一个由许多学者组成的科学共同体，尽管存在不同的阶段但发展是一贯的。“至于公共行政进展中不断有新知识的注入和创新，是在范式之中的，知识由共同体生产，是秉承信念介入现实的实践中生产出来的，核心是解决实际问题的需求。”如果将现今中国学界的公共管理学学科比作一个人的话，那么公共行政学就像是他的年少懵懂期，（新）公共管理学是他的青年发展时期，而公共服务理论则是他开始走向成熟理性的阶段。

公共行政学与政治学有着千丝万缕的联系。可以说，政治学是其母学科。现代生活中各种各样的情况不断地将官僚体制推上统治过程中的杰出位置……结果，业已成为现代国家主要政策场所的不是政党政治，而是官僚政治。公共行政的首要也是最基本的理论基础是官僚模型。传统的官僚模型始于弗雷德里克・泰勒的科学管理。它强调以机械的控制手段来提高效率，利用严格的科学原理进行组织设计与管理，却忽视了对人的关怀。逐渐发展的新官僚模型改进其原有的静态结构研究，形成理性的决策模式。同时，也更关注人的需要，以及非正式组织的作用。公共行政在某种意义上一直又都比政治学的内容要少，因为作为政治学这个母学科的一个子学科，公共行政不仅与其母学科的关系不太融洽，而且它还一直在热切并富有成效地在其他学科中寻找自己的“父学科”。在霍哲等人看来，公共行政=政治+管理。

广泛吸收公共选择理论与管理经验的新公共管理运动始于新西兰。它强调将私营部门的管理经验引入公共部门，并充分利用市场的理性选择作用，是一套取自于市场经济和企业管理的价值观，倡导管理的自由化和市场化，并且强调政府应集中力量“掌舵”而非“划桨”。公共管理要求以政治敏锐和公共服务价值观来平衡责任感。作为一个术语，“公共管理”意味着公共政策与行政的会聚，并确认在公共管理中管理与政治两者不可或缺。在公共管理模式中，政治家与经理的关系比以前更有弹性、更为融洽。不仅如此，公共管理的作用范围较之公共行政阶段的官僚体系也更加广泛。但是当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。正是在对新公共管理理论批判的基础上登哈特夫妇提出了公共服务理论。公共服务是一套以公民为中心的理论，它所关注的不是“掌舵”或“划桨”的问题，而是如何提供良好的公共服务，建立一套“明显具有完善整合力和回应力的公共机构”。公共管理要为社会的公共利益服务。政府组织已不在是传统意义上社会资源的提供者或创造者，政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活运用，提供各种物质形态和非物质形态的公共物品，以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益。

同时，作为统一学科的中国公共管理学又具有双重性，不仅体现在其作为学科的研究性，还体现在它是一个“职业的、实务领域的公共行动”。从理论层面来说，公共管理学将公共管理活动作为研究主题，探究如何有效组织公共部门合理配置资源，综合研究各种理论或学派的理想方案并结合社会现实状况，寻找适合本国国情的公共管理路径；在实践意义上，公共管理学又旨在培养高质量的公共管理人才，使其在政府机构、事业单位、非营利组织中能够与所处的政治环境有效沟通并熟练的执行各项政策，运行所处机构。

二、价值基础

选定与夯实合理完备的价值基础是当代中国公共管理学学科建设的津要所在。一方面，公共管理学的学科特色、专业内涵以及发展方向等重大问题，均取决于价值基础的价值结构的合理规划、价值秩序的有效构建；另一方面，合理的价值基础不仅在理论上为公共管理学作为独立的学科存在提供了坚实的合法性、正当性理据，也在实践中成为对公共管理实践做出好坏优劣等评判的基本准绳。考虑到“公共行政是政府的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻。效率与经济主要属于管理理论的范畴，而社会公平属于政府理论的范畴。”同时，随着公共服务理论的发展，民主参与、公民权也日益成为公共管理学走向成熟的重要理论支柱。因此，公平、民主与效率应当成为当代中国公共管理学的价值基础。

进而言之，正如学人江畅所言，“由于人的需要（欲望）所指向的无非是目的和手段，同时只有当一个事物作为目的或手段时它才能成为满足人的需要（欲望）的事物，因而目的和手段对于人都是有价值的，而且对于人而言的所有价值都无非是目的（性）价值和手段（性）价值这两类。”借鉴上述对价值的分类，公平应属公共管理学的目的性价值，而效率则是手段性价值；至于民主，笔者认为兼而有之。

首先，公平应当被确立为公共管理学的目的性价值基础。“社会公平强调政府提供服务的平等，强调公共管理者决策和项目执行的责任，强调公共管理的变革，强调对公民需求而非公共组织需求的回应……新公共行政所关注的基本问题之一就是公平的对待公民。社会公平就包括旨在增强这些少数群体政治权力并改进他们经济福祉的一系列活动。”在《正义论》中，罗尔斯针对正义分配提出了著名的“差别原则”，即：“社会的和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益”。诚然，社会公平并不意味着所有的不平等都会消失，但是每个人的基本利益都应该得到起码的尊重与保障。公平价值赋予了公共管理伦理的内容，强调了公共组织提供的服务是面向全体公民的，每个人都应该享受平等的权利。公共管理学研究如何合理有效的配置社会资源，如何为社会提供优质的服务，这与每个公民的切身利益密切相关。

其次，民主既是一种手段性价值也是一种目的工具性价值。就前者而言，不论是政治生活还是社会生活，目的都在于追求一种公平、正义、自由、幸福的生活。近千年的人类政治实践历史已经揭示了如下政治学公理，即：相对于其他政治范式，民主是实现优良生活的最有效手段。就后者而言，民主本身已然成为一种可欲的现代生活方式。现代民主生活中所充盈的平等的理念、自由的氛围、尊重的品格、人道的魅力甚至参与的乐趣等待，已经吸引着越来越多的个人与民族矢志不渝地将民主作为上下求索的价值目标。在当代共和主义思潮、尤其是公民资格理论的深度影响下，民主即参与、“民主意味着参与”，已经成为公共管理学学科建设的思想背景。民主价值、公民参与等依然成为作为公共管理理论重要补充的公共服务理论的观念圭臬。因为公共服务中公民参与的初衷是为了通过公民的参与来保障公民享受公共服务的权利。不论是公民参与还是享受公共服务，都是公民权的重要体现。公共服务是政府运用公共资源，根据社会公共需求，为社会福利最大化而提供的社会产品和服务。公民的参与能迅速高效的反应社会需求，从而为政府最大限度的满足社会需求提供有力参数。

最后，作为公共管理学的手段性价值，“效率”是一个颇具歧义的概念。通常而言，效率可分为经济与社会两个层面，经济学效率“强调的是以最少投入取得最大产出”；社会性效率“以社会价值观念为目标，规范的予以衡量的效率”。从行政学本身的应用属性来看，对于效率的一定追求有其合理性和必要性，然而由于实际操作中对于“效率至上”原则的过分夸大，原本的“工具合理性”变为追求的最终价值目标。公共管理学在合理吸收西方价值工具的同时也要警惕工具的目的化，尽量规避效率原则的弊端。不可以简单的将绩效作为评判组织优劣的标准，还要防止效率异化而破坏了社会的公平，以致出现公共权力的滥用现象。西方传统的科学管理所追求的效率原则是建立在工具理性的操作程序之上的，而当代社会的公共管理学在研究其效率的同时更应关注“人”――效率的创造者；毕竟，公共管理的最终目的并不是效率，它只是实现目标的手段。

中国公共管理学早期深受传统行政学“效率至上”原则影响，提出“效率优先兼顾公平”原则并以此指导社会实践。单纯的追求效率让社会陷入两极分化动荡不安，中国饱尝效率至上之苦。上世纪90年代以来，中国公共管理学进入平稳发展阶段，其价值取向也发生了变化，认识到行政的目的在于更好的服务；亦即，公共管理要为社会的公共利益服务。政府组织有先天的官僚特质，在参与社会利益分配时不仅会降低效率更会损害其公平性，因此公共管理学要做的是建立公正合理的分配秩序，满足公共需求。

三、研究对象

众所周知，确定研究对象不仅是划定学科分类的重要依据，也是界定研究任务、创建学科体系的观念前提。就当代中国公共管理学学科建设而言，确立妥当的研究对象是其立身之本与发展之源。人类是在对利益的不断追求中发展进步的，然而人的社会性又决定人类对于利益的追求不能离开社会，也就是说面临着公共利益的分配。公共管理就是要满足社会需求，合理分配公共利益，最大限度地为社会提供服务。

公共管理学以公共部门管理作为研究对象，其核心是政府部门管理。公共利益的现实表现形态是公共资源。政府组织要做的是有效地组织公共资源，使其能够有效增值；合理分配公共资源，使其能够依据社会需求实现资源利用最大化。政府保障对于公共资源的合理分配是满足社会和个人需求的前提。但与此同时也要防止在追逐利益的过程中，对于社会公平与正义的破坏。对于中国来说，政府以官僚组织的形式运行，在官僚体制中人治现象突出缺乏法制规范。同时，臃肿庞大的官僚机构也容易使得信息在收集、传递过程中出现失真，效率低下。这就容易导致政府对于社会需求的变化反映迟缓，也就不可能有效地组织、合理地分配公共资源。权力过分的集中于中央政府，地方政府权力有限。但我们面对的是瞬息万变的21世纪，长长的信息传递链条不仅容易使信息失真，而且往往会错失良机。公共服务理论认为现代政府组织的角色是帮助公民表达并满足他们的利益诉求，而不是“掌舵”。因此，行政机构改革势在必行。“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。”这也要求政府组织在进行政策制定、执行时要鼓励公民参与。民主不仅有利于公民的主人公意识、公民精神的培育，也会促进公共资源的合理流动。

另一方面，随着公共管理学的推进，公民社会自治网络的形成，公共管理的主体趋向多元化，不仅包涵政府组织也包括为社会公共利益提供服务的非政府组织。非政府组织管理是公民参与社会治理的一条路径，同时非政府组织的参与也是对于政府组织管理的有效制约和监督，对于维护公民权利有重要意义。俞可平先生认为：由民间组织独自行使或他们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理……治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理。当前中国社会非政府组织发展极不健全，原因是多方面的。在中国公共公共管理学未来的发展中，应探究如何应健全法规从制度层面保障非政府组织的合理存在，发挥非政府组织的应有作用。

中国的公共管理学研究虽不似西方的百家争鸣但也已然走在途中。然而理论的发展还需要实践的检验。因此，研究当前社会公共组织中存在的问题，将公共管理学结合国家社会实践，并逐渐探索适合中国基本情况的学科体系，是中国公共管理学发展任重而道远的任务。

参考文献：

[1]池忠军.公共管理考辨与范畴[M].知识产权出版社，2012：64.

[2][美]H・乔治・弗雷德里克森.新公共行政[M].丁煌，方兴，译.中国人民大学出版社，2011：11.

[3]张梦中.论公共行政（学）的起源与范式转变（上）[J].中国行政管理，2001，（6）：24.

[4]张梦中.论公共行政（学）的起源与范式转变（上）[J].中国行政管理，2001，（6）：25.

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[11]Max Wolff，“Democracy Means Participation”，Journal of Education sociology，Vol.23，No3，1949：129-134.

篇5

公共管理学是一门理论性、操作性、应用性都比较强的学科，作为公共行政的一个相对独立的新的研究领域可以追溯到威尔逊发表的《行政学研究》，公共管理学已经有超多一百年的发展历程了，而在这个发展过程中出现了百家争鸣的现象，各种典范经历各个时代的影响进行了变迁。公共行政学经历政治与行政的二分法，行政的原则，公共行政即政治学，公共行政管理学的不同阶段影响以后，各个学者们将管理的实际操作性与公共行政的规范性有机结合起来，共同为公共管理这种不同与公共行政的新研究寻找更好的发展途径。公共管理学科基于不同的时期的因素可以理解为三种观点。一是认为公共管理学其实就是公共行政学。像这样的理解普遍存在于公共部门的日常管理活动过程中，那些坚持公共行政范式的学子们也反对公共管理与公共行政的说法有着差异性。二是认为公共管理学只是一门关于公共行政的方法与技术方面的分支学科。三是认为公共管理学与传统的公共行政学、政策分析的新路线、新范式或新的学科框架。”在20世纪80年代末到90年代初大量关于第三种理解的公共管理学的文献在西方国家涌现而出，可见公共管理这一新的术语被视为了公共行政的新东西而成为焦点。与此同时伴随着西方国家的政府改革又出现了以市场机制为核心理念的一种思潮，即新公共管理。新公共管理是在各国为应对政府信任危机和财政危机等问题时而产生的一个为实现良好治理的方向指引。它是以市场导向、服务和顾客导向、运用企业管理的哲学与技术为核心的弹性的公共管理。由此可以看出公共管理学是在现实的不同时期时代背景的推动下逐渐兴起和发展的，与每次科学技术变革和政府再造都有着紧密的联系。因此公共管理学是与时俱进的，也唯有这样才能不断完善向前发展。

1我国公共管理学发展与所面临的问题

运用多学科的理论及方法研究公共组织和政府的管理活动，并对社会公共事务进行治理的公共管理学，在我国最早被称为行政学或行政管理学，是属于法学类政治学门下的。早在1997年我国对研究生专业目录重新修订后增加了“管理门类”学科，公共管理学才正式列为管理学下的一级学科，原来的行政管理成为其二级学科。这种转变不仅适应了我国转变政府职能、经济体制改革、社会改革的需求，还为建立现代化的公共管理学科体系奠定了基础。公共管理学在我国的起步较晚，但发展的速度还是很快的，主要表现为以下几个个方面。公共管理在中国是一个年轻的学科，因此我国持有开放的心态和各国学者、学术机构交流，近年来我国与国外的学术交流平凡，还有每年派出交流学者和学生，这些都将成为我国公共管理学不断向前发展的动力和源泉。公共管理学在我国是经过传统意识转变到现代的意识的。我国在1996年才开始对城市与工业进行深层次的改革，从此以后公共管理经过了制度上的变革、社会转型中才体现出了它的不可替代性与重要性，也是经历了一定的过程以后人们才逐渐改变了对公共管理学的认识，不再单纯的以为公共管理只是服务于后勤，重视它的公共事务性、公共政策性、公共治理的过程。还有一个非常明显的进步是人才上的培养。针对公共管理学研究生的培养取得了一定的成功，并还在继续进步，培养了一批顺应我国时展需要的现在公共管理复合型专业人才。对我国公共管理理论学术研究和给政府提出政策和管理建议方面产生了一定的推动作用。公共管理学作为一级学科现在已经有了5个二级学科，它们是社会医学、卫士事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理、卫生事业管理，为学科体系进一步完善起到了一定的作用。公共管理学是从政治学科分离出来的，也是对此学科意义上的一个肯定。在20世纪80年代这么学科才得以重建与恢复，在1999年我国国务院学位委员会对公共管理专业所示进行了正式的批准试办，即MPA的专业教育，在20多年的发展过程中，我国公共管理学科经历了很多的影响，从不成熟逐渐发展到更加专业与成熟化，而且得到了社会各界、各个学者与相关政府部门的肯定。我国公共管理学只经历了20来年的短暂发展，但是从目前的成绩来看，还是让人很欣慰的。我们国家依然很清晰地认识到在全球化背景下的中国需要进行一系列的深刻转型与改革，而公共管理学作为重要的学科也即将面临更多的挑战、新的环境、新的形势。是在新的形势下，适用于我国的学术前沿的基础理论研究是迫切需要重视的问题。“世界各国之间，既有普遍适用的共性原则，也有各不相同的个性或特殊原则”，我国正是缺乏了对本土化特殊原则的创新研究。二是公共管理学发展到今天在我国的高校教育中无论是理论知识还是教学模式都有些陈旧，更多的教学脱离实践，亟待改善。三是学科的研究方法有些单一，很多公共管理学的著作有相互模仿，缺乏原创的东西；有关方法论方面的教育和成型的成果也很缺乏。任何新生的东西都会遇到不多不少的问题，公共管理学也一样，因此我们需要大胆的面对这些问题，要善于把握时代给予的有利于公共管理学发展的大好形势，要非常有效的将挑战机遇紧紧的把握。

2对于公共管理学前景的思考

公共管理学源于美国，但是它的成长并不是全在美国，它的成长是由当时的美国比较进步青年代国当时比较发达的德国进行学习而产生出来的。对这一现象当时来引起了不小的争议。美国属于精英决策、管理的国家，人们对外来的方法是否比本国的好首先是持怀疑态度的。之后美国边发展边解决出现的问题，从而进行了多次大规模的公共管理改革，美国的繁荣和社会的发展得益于这些改革，得益于改革带来的符合国情的治理模式。在公共管理发展方面的经验对于正在构建全面协调可持续发展的和谐社会的我国，有重要的现实意义。公共管理学科在美国的发展可以从以下几个方面来看取得的经验和不足。一是是管理通过借鉴现代科学的知识、方法，在推动美国的民主、公共决策及公共事业发展等方面做出了巨大的学科贡献。二是一是美国走向现代化管理是得益于提倡管理专业化、科学化的公共管理的诞生。它不仅帮助政府设计了职能、制度、资源配置，还通过科学管理的理论提高了美国的公共事务管理和反腐等工作的效率。三是贯穿于公共管理学的服务精神在美国专业化管理人才的培养过程中得到了充分的体现，鼓励学生与老师积极参与实践、去政府地方的工作进行学习、在管理岗位的领导进行讲课等方式，使学生对理论研究有更加深刻的认识从而提升实际操作的能力。四是四是发展中不断有问题出现是正常现象，这个学科在美国也有需要完善和改进的不足。首先，公共管理学在美国特别强调政府部门工作的效率问题，但对其他工作方面的关注度还是不够，这很容易导致学科发展方向缺少宏观性。没有了高度的前瞻性就只能在出现问题以后做补救，就无法起到学科的引领作用。其次，学者中大都重视政策研究，忽视了对学科基础理论研究，很难进一步深化学科发展。审视公共管理学科的建设轨迹如同审视一个国家的治理和社会发展的过程，没有比较和相互的学习，借鉴有益的成果就无从谈起。通过分析美国的相关经验和不足，笔者对我国公共管理的未来发展有以下几点思考：一是认清公共管理学在我国要达到的现代治理的目标是十分必要的，重学科艺术的同时还要平衡公共管理与现实政治之间的关系，要避免美国只重效率不重结果的问题。二是在公共管理的学科设计要学习美国的公共管理学科对其地方管理的贡献作用，众所周知美国很多官员和部门的领导均是公共管理院系毕业的，教育对地方治理的支持和服务作用是不可替代的。对专业化人才的公共服务意识也是需要教育来唤醒的。三是公共管理的研究主体是公共部门，未来中国的公共管理研究和教学都应受到公共部门的重视和支持，唯有这样这门学科才会有更大的发展空间。四是在全球化的背景下，公共管理在未来的发展中会有更多与国际接轨的机会，我国要把握趋势增强我国公共管理的应用性，在发展实践中找寻新的课题以解决面临的现实问题。总之，作为发展中国家的中国政府应该改革和社会巨变所带来的绝佳的发展机会，而且要有效的对自身实际情况进行合理的分析，要善于总结，更要善于学习，加强对外交流，借鉴国外的好经验，将之运用到我国的公共管理学当中，从而将我国的公共管理学推动到一个新的层次上去，开辟出一条具有中国特色的创新之路。

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在传统教学中教师是主体，课堂是知识传授的主要场所，教材是教学的主要内容。在新媒体时代，课堂空间无限延展，信息量大、视野范围宽，教学手段更加灵活多样，而且课堂时间也不再局限于上课时间，学生课后仍可以通过新媒体围绕教学内容拓展学习。因此许多高校纷纷建立网络课堂，教师可以将相关资料上传网络课堂，同时学生也可利用互动版块进行交流并与教师互动。

二、基于网络课堂视角的公共管理类课程教学范式创新的意义

1.推动高等教育内涵式发展的需要

党的十报告指出：要“全面实施素质教育，深化教育领域综合改革，着力提高教育质量，培养学生创新精神。”因此从网络课堂的视角对公共管理类课程范式创新问题展开研究，是落实党的十精神，推动高等教育内涵式发展的需要，具有鲜明的理论意义。

2.公共管理类专业生存发展的需要

公共管理类专业的培养目标是培养集理论、实务、技能于一体的综合性、实用型人才，这就决定了传统的教学范式已不能适应时展的需要。从网络课堂的视角对公共管理类课程教学范式进行创新是一个系统工程。在教学理念上，必须由教师一个教学主体向师生两个教学主体转变；在教学方法上，由填鸭式教学向参与式教学转变，并通过构建学生学习组织，充分发挥学生创造力和学习积极性；在能力培养上，充分提高学生的写作能力及小组沟通协作能力、表达能力，弥补了传统课堂时间、空间的局限；在考核方式上，把学生对网络课堂的参与计入平时成绩，丰富了平时成绩的考核维度和内涵。

3.网络课堂为学生能力的培养和展示提供了平台

我国波澜壮阔的公共管理实践对公共管理类人才提出了更高的要求，网络课堂为学生能力的培养和展示提供了平台。随着我国行政改革的推进，政府把一些公共管理和服务职能让渡给社会组织。社会组织的蓬勃发展使得其对公共管理人才的需求越来越大，同时要求也不断提高。要求公共管理人才是具有管理知识、实践经验、协调能力、合作精神的复合型人才。4.网络技术的发展和普及迫使公共管理类课程必须占据网络平台，应对网络社会的冲击与挑战随着网络时代的发展，网络海量信息及新鲜的资讯开阔了大学生的眼界。学生信息量的增大对传统课堂教学，尤其是包括公共管理类在内的人文社科类课程教学构成重大挑战，网络课堂的建设成为高校回应网络冲击的重要手段。网络课堂可以对纷繁复杂的网络信息起到过滤的作用，从而把新鲜、营养、有价值的信息呈现给学生。当然，教师在网络课堂交互过程中需要充分发挥调控和引导作用，并通过传统课堂教学引导学生树立正确的人生观和价值观。

三、基于网络课堂视角的公共管理类课程教学范式创新的路径选择

笔者所讲授的“公共管理学”“行政管理学”等公共管理类课程均开设了网络课堂，并在学校及省信息化大赛中获奖。在近四年的使用、开发和探索过程中，不断探索如何利用网络课堂进行公共管理类课程范式的创新。

1.教学理念创新

观念的改变本身就是一场革命，新一代大学生思想活跃、知识面宽，是网络中最活跃的群体。时代变迁使得大学生不再甘于做单纯的教学活动的客体。教师需要及时转换思维，使教学主体由教师一个主体，变为教师、学生两个主体，实现学生对教学过程的充分参与，突出学生自主学习和能力培养。网络课堂为此提供了技术条件。

2.教学方法创新

在具体实践中，可以探索尝试在每个班设置一个网络课堂助理，协助教师打理网络课堂，为学生参与网络课堂提供帮助。把学生以宿舍为单位分成学习小组，设置一名组长，让其担任传统课堂和网络课堂学习小组的负责人，负责监督和管理学生平时作业完成情况，是否及时传到了网络课堂。公共管理类课程与现实联系非常紧密，针对热点问题学生利用网络课堂可充分进行讨论，从而实现教师课程讲授与学生自主学习、小组讨论相结合，强调了参与式教学的应用。

3.教学过程创新

在教学改革探索中，在网络课堂上，每一章都相应上传教学课件、相关参考书目、视频资料、案例、精品期刊文章和报纸文章，方便学生课前预习、课下拓展学习和课后作业的完成。与此同时，鼓励学生查找资料、编写案例资料，并上传至网络课堂，以及时更新和补充网络课堂资料。

4.考核方式创新

变革考核方式是公共管理类课程教学范式改革的前提和保障。利用网络课堂平台，把平时成绩设置为20分，其中10分来自于课堂的出勤和讨论，另外10分来自于网络课堂作业的完成。在教学中通过分组，布置小组作业，要求每一小组一个学期完成一项专题研究或一个公共管理方面的个案研究。为了避免搭便车的现象，要求学生个人撰写心得体会，并把研究成果传至网络课堂。同时要求学生撰写博客文章，进行小组讨论，以此评定平时成绩。

5.对学生社会实习监督管理创新

对学生专业实习、岗位实习的监管一直是公共管理类专业的软肋，学生实习往往流于形式。可以探索尝试利用网络课堂平台，强化对学生实习过程和效果的监督与检查。要求学生在网络课堂相应版块撰写实习日志，并通过录音和视频的形式记录实习、访谈过程，要求随时上传至网络课堂，教师可以了解和监督实习过程与效果。

四、结语

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为了满足社会对公共管理理论和人才的巨大需求，公共管理学科自身必须积极寻求推动学科规范发展的有效路径，以摆脱目前“学科身份不清”和“人才培养质量不高”的窘境。为此，针对公共管理学科规范发展面临的基本问题，学科准确定位和教学模式革新应该是公共管理学科规范发展的基本路径，具体来说应该从以下两方面着手对公共管理学科加以改造。

确立公共领域综合性应用学科的定位

在公共管理学科发展的不同历史时期，公共管理学科关注的焦点会有一些变化，但贯穿始终的核心争议话题主要是政治与行政的关系问题。一般认为，19世纪末由美国学者威尔逊和古德诺提出的“政治与行政二分法成为公共行政的理论基础”，正是在这一理论基础上公共管理(公共行政)得以从政治学分离出来成为独立的学科。但实际上，在公共管理(公共行政)学科100多年的发展历史中，公共管理(公共行政)与政治学的学科分界始终没有很好地建立起来，公共管理学科的研究和教学都存在强烈的“政治学倾向”。所以，要化解公共管理学科的“身份危机”，就应该重申“政治与行政二分”的意义和价值。以此为基点，并结合公共管理学科的历史经验和发展趋向，笔者认为公共管理学科的准确定位应该是“公共领域综合性应用学科”。这一学科定位可以在研究对象、研究范围、研究方法各方面加以体现。其一，研究对象:公共管理问题，而非政治问题。在人类社会的公共领域存在两种基本行为，即政治行为和行政行为。政治行为涉及与国家法律和基本政策制定相关的活动，包括有关的政党活动在内;而行政行为则是指国家法律和基本政策的执行活动。这两者既有区别，又有联系。正如最先提出“政治与行政二分”观点的古德诺就认为:政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行。由此，在“政治与行政二分”框架下的社会总体治理中就存在着两个系统:一个是由公民直接或通过其代表进行民主决策并向政府授权的政治系统，一个是执行上述民主决策的上级指挥下级、自上而下授权的行政系统;公民既是政治系统向政府授权的始端(权力之源)，同时又是行政管理与服务的最终对象(行政系统的末端)，两个系统首尾相接，形成闭合的权力系统。“政治与行政二分”要求行政系统保持“价值中立”，这种“价值中立”是指行政系统应该依据法律和代表大多数公民意志的政治决策来实施行政行为，而非代表某个政治集团的特殊利益。这样国家的政治和行政职能就能相互分离，机构分设，行政系统由此能够依法行政，这正是一切民主政治体制的共性。在“政治与行政二分”框架下，传统公共行政学的研究对象应该是行政问题，而非政治问题。随着现代社会的发展，政府的职能发生了很大变化，传统公共行政学的研究范式也正在向公共管理学的研究范式转变。但这并不代表“政治与行政二分”已经过时，在现代社会多方参与的公共治理视角下，“政治与行政二分”可以被引申为“政治与公共管理二分”。那么，公共管理学科的研究对象就应该是公共管理问题，而非政治问题。其二，研究范围:涉及社会治理的中观层面，而非宏观或微观层面。与公共管理学科的研究对象相适应，公共管理学科的研究范围应该定位在社会治理的中观层面，而非宏观或微观层面。社会治理宏观层面的研究涉及国家法律和重大政治决策的制定，应该归属政治学、法学等学科的研究范围;微观层面的研究涉及企业及家庭的治理问题，应该归属经济学、工商管理等学科的研究范围;而公共管理学科的研究范围则应该专注于政府权力如何合法规范行使的问题，属于社会治理的中观层面研究。其三，研究方法:实证研究为主，规范研究为辅。公共管理学科是一门应用性极强的综合性学科，其性质与医学、工程类似，公共管理学科发展的动力来自于实践，其研究结果也要服务于实践。公共管理学科的传统研究方法偏重于与政治学相类似的具有思辨性的规范研究方法，研究结论建立在个人经验和主观推断的基础上，这种研究方法显然与公共管理实践理论需求相脱节。公共管理学科的研究应该与现实中的公共管理实践紧密结合，“从实践中来，到实践中去”，与学科性质相符的公共管理理论研究方法应该是在学科相关理论知识的指导下，在实际案例和数据资料的基础上进行大量实证研究，并以实证研究结果来佐证研究者的价值推断。当然，实证研究方法的广泛采用必须以相关数据、信息、资料获取的可靠性、完整性、及时性为前提条件，与国外公共管理领域的研究者相比，我国学者在该领域开展实证研究的基础条件是较差的。

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[论文摘要]实践的需要和理论的推动，使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变，这种嬗变，开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出:区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。

二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变

要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。

三、区域公共管理的内涵、理论支撑

区域公共管理是个复合概念，前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念，无论是对其内涵把握还是基本体系的构成，都还在探讨中。王乐夫教授认为，“所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。” 〔11〕公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时，它更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。无庸讳言，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述，区域公共管理是区域行政随着实践的需要，在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为，所谓区域公共管理，即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题，实现区域公共利益，运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”，从根本上说，区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说，除了实践的需要外，理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外，还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会，也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义，不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素，不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看，公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外，公民社会还具有自己的基本价值原则，大体说来，这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。

市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来，“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中，“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能，为完善该理论，随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。

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〔9〕陈瑞莲，张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政，2002，(3).

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［关键词］区域；区域行政；区域公共管理

著名行政学者理查德?J?斯蒂尔曼二世说：“研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，‘生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。’J?W?别斯指出‘生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”[1]美国著名学者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”[2]区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理（行政）研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实：越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。[3]区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

区域（region）是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。[4]经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加?M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”[5]政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法：宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出：区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征；区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分；区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定？有学者认为：区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。[6]另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析：公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。[7]笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品（或者公共事务、公共问题、公共利益）为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。

二、公共管理研究的新视角：区域行政向区域公共管理范式的转变

要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。[8]陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角：区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。[9]随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。[10]陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。

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公共管理的学科体系建设在我国经历的时间不长,各学派和各高校在理论上和实践中存在一定的差别。目前,学术界对于公共管理学科体系的设置有一定的分歧,原因之一是,按照我国目前研究生专业目录(1997年),公共管理一级学科下设:行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理等5个二级学科。在本科专业目录中则是行政管理、劳动与社会保障、土地管理、公共事务管理等4个二级学科。公共管理一级学科的研究生教育设置10个二级学科,即行政管理、非营利组织、公共政策、公共财政等。在10个二级学科的基础上还可以设置三级学科的研究方向。[3]这两个专业目录有相同部分,也有不同部分,其差异并没有得到很好的解释。在教学实践中,教师们也感到上述专业目录没有能全面、准确地覆盖公共管理领域。有学者在宏观视野中阐述了公共管理应涵盖的学科范围,公共管理领域可以对行政管理、非营利组织、公共政策、公共人力资源管理、国民经济管理、社会发展管理等,依此来设置二级学科。[4]有的学者站在更高的视野探讨公共管理学科体系的设置,公共绩效应该成为公共管理的目标导向,成为公共管理学科体系的构架基石。与传统的行政管理相比,公共管理更加凸显管理性色彩,在运作机制方面,有两个明显特征:其一是重视管理方法与技术,其二是突出应用性和回应性。学科设置应遵循此方向去设置。[5]作为一级学科的公共管理学,其研究对象和范畴可以划分为三个层次:政府自身的运作和管理;政府对社会不同领域的管理(部门公共政策和管制);非政府公共部门的内部运作和管理(如学校和医院的内部管理)。……公共管理二级学科之间缺乏有机的内在联系,主要表现在教育经济与管理、社会保障、公共卫生管理、土地资源四个学科上。这些学科划分的基础是横向的领域分工,相互之间在研究对象上的区别是比较明显的,且原来就分属不同的一级学科。[6]有学者则认为,不应仅从管理学视角去探讨公共管理学科体系的设置,更应从源头去探讨,因为管理学是从经济学分离出去的,所以,应该双管齐下,从管理学与经济学两维视角去探讨公共管理学科体系的设置。[7]争论的存在说明中国公共管理学科的设置和理论支撑需要厘清,这有利于公共管理学科的发展与政府工作绩效的提升。中国行政学及公共管理学在其发展进程中也存在一些突出的问题:一是对于当代国外的公共部门管理特别是政府管理研究领域的新发展、新趋势和新成就跟踪不够,对国外这一领域的新理论、新方法和新技术的引进、消化和吸收亟待加强;国内现有的行政学的学科理论体系(特别是教学体系)较为陈旧、单一和狭窄,大部分教科书的理论体系及内容基本上停留在西方20世纪70年代以前的水平上,未能充分体现和吸收当代国外公共管理领域所取得的新成就。二是行政学的研究缺乏开阔的视野,学术基础不牢,既未能反映政府管理领域的新变化,将其他国家机关(立法、司法机关)和非政府公共部门的公共管理活动纳入自己的研究范围,又未能顺应当代科学技术尤其是社会科学发展的交叉、综合和整体化趋势,充分吸收相近学科尤其是当代经济学、工商管理学、政治学和政策分析等学科的新理论和方法成果。它不能突破以往的眼界,在主题上创新,在范围上拓宽和在基础上打牢。三是行政学的理论研究落后于现实的政府管理实践,尤其是缺乏对市场经济条件下政府管理的重大实践问题以及当代国外公共管理的实践加以深入的研究,行政学的应用性、现实性和生命力不强。[8]受单一行政学的影响,我国公共管理学未能跟踪西方学术前沿,也没有如实反映国内政府运作现状,更没有与社会科学的全面发展相适应,因此,应借助新公共管理思想,探讨我国公共管理学的学科设置及其相互间的支撑机制。

二、新公共管理理念与实践要求

20世纪80年代中后期在美国出现了一种(新)公共管理运动。这种运动的目标是以政府和其他公共部门管理问题的解决为核心,融合各种学科相关的知识和方法,创立一个公共管理(尤其是政府管理)的新知识框架,以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。公共管理学者来自于行政学、经济学、政策分析、组织与管理理论(管理学)等各个学科。公共管理学不仅是一种新的政府管理理论,而且也是一种新的政府管理模式。[2]86西方公共行政学的渊源来自于政治学、法学和财政学等学科,其思想基础则是由伍德罗•威尔逊和马克斯•韦伯等人所奠定的。[9]公共管理学的研究目的就是将管理从混乱和狭隘经验主义的现状中解救出来,使之建立在坚实的科学理论基础知识之上。[10]在新公共管理思想的影响之下,学术界对公共管理学科的认知经历了从传统走向现代的转变。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。[8]73新公共管理认为,那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法,如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有,它们完全可以运用到公有部门的管理中。首先,新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位,即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”。政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。其次,与传统公共行政只计投入、不计产出不同,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量。最后,与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等。[12]新公共管理理念转向的改变,要求公共管理学科设置需要发生相应的变化,公共管理学唯“行政学化”需要加以改变。政府不再是官僚机构,政府变成了顾客导向的政府;有企业家精神的政府;预防在先、治疗为辅的有预见与前瞻思维的政府;从官僚层级制到参与及团队合作的分权的政府;通过市场杠杆进行改革的市场导向的政府。[13]按照“新公共管理”理论所谓“产业型政府”的解释,政府部门实质上是一个特殊的产业部门。政府部门产生、存在和运转的唯一理由,就在于它要生产或提供通过市场解决不了或解决得不能令人满意的公共物品或服务。新公共管理理念的兴起,智识群体已经意识到了公共管理学科设置需要加以改变,需要突破传统公共行政学的局限,借助经济学、管理学等学科拓宽学科视域,更好地服务于政府和公共管理部门。

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我国即将启动 MPA 项目。 因为 MPA ( Master of PublicAdministration)被译为“公共管理硕士”，即其中的Administration被译成“管理”，而不是如以往那样更多地译成 “行政”，因此， MPA内涵的外推使得公共管理从来没有象今天这样如此受人关注。我们认为，无论是从理论还是实践的角度，公共管理都存在着许多重大问题尚未讨论清楚，十分有必要对其展开争鸣。比如，Public Administration 与Public Management都翻译成“公共管理”， 它们之间的区别究竟在哪里?难道仅仅是适用层次不同?有些学者认为，Administration指层次高的管理，Management指层次低的管理。如果是这样的话，我国研究生专业目录在管理科学类中， 把一级学科“公共管理”定为“PublicManagement ”， 而把二级学科“行政管理”定为“PublicAdministration”的看法，似乎从道理上讲不通。①同样，在 MBA 中Business Administration 译为“工商管理”， 这里所用的Administration，又如何用层次的高低来解释?也有人认为Management主要用于操作层面，更多地从技术角度讨论管理问题。如果仔细查阅中外管理学的相关?

新公共管理运动的启示

目前我国已有许多专家学者正在研究公共管理问题，比如厦门大学陈振明教授在他主编的《公共管理学》一书中介绍了西方政府管理(行政学)的发展与演变历程中所出现的三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。②国家行政学院季明明教授在“当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起”一文中也指出，当代“再造政府”的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学体系，为公共管理学科的崛起作了铺垫;公共行政、公共事务、公共政策构成了公共管理学科的三大支柱。③综合上述两位专家的看法及其他国内相关文献，应该说在对公共管理尤其是公共管理的讨论中，有两点看法是共同的。

1. 新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推动了“重塑政府运动”。在凯恩斯理论的影响下，当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得非常明显。一方面政府对社会、市场的管理，不仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，而且政府对外管理的实际效率也很低，在不少方面负面影响越来越大;另一方面政府中官僚机构膨胀，效率低下，财政支出扩大。正是在这种背景下，世界上绝大多数国家都要求政府进行改革。人们在“实用主义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”④等思潮的影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品(服务)民营化;推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会;加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织;用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。

在全社会和学术界都在反省政府的角色与作用时，英、美、新西兰等国政府掀起了一股大力推进行政改革的浪潮。在英国，从撒切尔政府起就不断提出了一系列坚持市场取向、减少政府干预的行政改革方案。从“阶段革新计划”到 “公民运动”，在民营化、公私竞争与融合、公共部门引进私人企业的管理机制、承诺公共服务的内容与标准、提高公共服务的质量等问题上，英国的行政改革都取得了一定成就。当然，这种改革被不少人称之为“宁静的革命”。八十年代初，美国的里根政府发动了一场大规模地放松甚至废除政府管制的变革运动，并由此设计了一种使政府官员不仅对管理过程而且要对管理结果负责的新体制。克林顿政府继续推进政府职能市场化改革的进程，提出了若干重塑政府的原则与措施，如把竞争机制引入政府机构，大力降低行政成本，建立“顾客导向”的管理服务体系，以企业精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织。在这场全球化的行政改革浪潮中，新西兰的改革十分激进，因而它备受人们的关注。新西兰的政府再造运动的主要做法是：政府将那些具有商业性的职能与可以开展竞争的服务，从公共部门中分离出来;财务报告、预算、拨款等均需要考虑绩效;在政府部门中区分决策与执行两种不同功能;按契约中规定的竞争原则，在政府部门的部长与执行官之间，签定“绩效协议”、“采购协议”等，强化各自的职能。

西方国家，特别是OECD国家的行政改革及其政府再造运动，为新公共管理的兴起提供了强有力的实践背景。“新公共管理被学者冠以各种不同的名称(如‘经理主义’、‘公共管理’、‘以市场为基础的公共管理’、‘以企业家精神重塑政府’等)，这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此，但他们确实存在着某些共识：从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”。

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关键词：整体性治理；网络结构；协调；整合

在长达二十年之久的新公共管理改革之后，从20世纪90年代中后期开始，西方国家开始了一场新的寻找“公共部门协调与整合机制”的改革运动。这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁一撒克逊国家非常明显，而且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。

一、整体性治理兴起的背景

从理论渊源来看，整体性治理的出现既是对传统公共行政的衰落以及1980年代以来新公共管理改革所造成的碎片化的战略性回应，又是一定意识形态的折射还是合作理论的一种复兴，只不过其内容要更加复杂。

首先，整体性治理作为一种解决问题的方式，它是对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造成的严重“碎片化”的战略性回应。传统公共行政范式适合于大工业社会的生产和管理，也是管理大规模人口所必需的。

其次，整体性治理风行于西方国家还有着很强的意识形态色彩。后新公共管理时期，在美国对新公共管理进行批评并对其大有取代之势的是新公共服务理论，代表人物是罗伯特.登哈特。在英国，对新公共管理的批评发展起来的是整体性治理范式，其代表是佩里.希克斯和帕却克.邓利维。英国新工党政府实行的“协同政府”即是作为一种象征，它与之前连续执政18年之久的保守党政府的碎片化政策形成鲜明的对比，同时也回应了对英国中央政府“空心化”导致的责任问题和能力问题的担忧。此外，新工党对“第三条道路”理论情有独钟，整体性治理在某种程度上正是“第三条道路”这一政治思潮在行政改革层面的折射。第三条道路力图超越传统左与右的二元对立思维方式以适应社会现状和发展的需要。在第三条道路的影响下，工党政府所推行的整体性治理，既主张继续借鉴企业竞争文化与市场机制来实现公共服务提供机制的高效性，也提倡通过协商、协调、整合与合作的方式来实现社会平等、公正等民主价值。新西兰和澳大利亚在推行整体性治理时也有同样的政治考虑和意识形态色彩。

最后，整体性治理理论也是传统的合作理论和整体主义思维方式的一种复兴。当前，面对复杂化、动态化、多样性世界的挑战，整体主义思维再度风靡学术界。整体主义思维方式和合作理论是社会科学研究中一个行之有效并有广泛应用的传统方法和论域。但是，深受经济学帝国主义对公共管理研究的入侵和影响，整体主义思维一度被轻视。以社会资本理论、多中心治理理论、组织网络理论等为主要流派的各种协作理论为整体性治理理论提供了丰富的理论要素，使得整体性治理理论在摒弃新公共管理时期盛行的个体主义思维的同时，复兴了整体主义的研究方法。

二、整体性治理的治理机制

随着公共问题复杂化，跨部门的公共议题不断增多，协调与整合问题再次受到重视，并赋予时代的内涵。因此，与遵循经济学逻辑的新公共管理改革不同，整体性治理追求的是更注重全局、“通盘考虑”的战略，它借鉴的是其他社会科学（尤其是社会学和文化理论）的理论而不仅仅是经济学的。毕竟，在治理的过程中，政府只是作为行动者之一，公共管理发生在由不同行动者组成的网路结构当中，没有一个行动者有绝对的权威和权力来支配其他行动者的行动，各组织是站在同一条水平线上。

1.协调机制

官僚制的特色之一是分工和专业化，这必然伴生协调需求，因而协调是公共行政研究永恒的主题之一。但是，由于时代背景和组织环境的不同，协调的目标、范围、方式相应也会有所不同，这些不同赋予了“协调”这个古老概念以新的内涵，并形成了新的话语体系。新公共管理很重要的一个不同点在于，整体性治理还是以官僚制为基础。佩里。希克斯在论及整体性治理时也是以官僚制为背景的，这与新公共管理要打破官僚制的努力是不同的。因此，协调是整体性治理中涉及的一个很重要的概念。在整体性治理的语境中，“协调指的是在信息、认知和决策方面理解相互介入和参与的必要性，并非定义不精确的行动”。

在诱导和动员机制中，管理者的主要任务在于选择恰当的行动者和资源，动员相关的诸如资金、人员、专业知识、技术、信息等各种资源参与到网络结构中去处理复杂而棘手的公共问题。因此，动员是网络结构中的一个重要环节。

2.整合机制

整合是整体性治理中涉及的另外一个重要概念。在整体性治理的语境中，整合是指“通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务，从而达致整体性治理的最高水平”。政策内容的碎片化及政策利益部门化等问题远不是政策内容所主导形成的，而是由制定政策的体制所决定的。通过政策合并达到政策一致性已经成为历史，寻求新的整合方式是整体性治理的改革方向所在。整体性治理着力于政府内部机构和部门之间的功能整合，力图将政府横向的部门结构和纵向的层级结构有机整合起来，并试图构造一个三维立体的整体性治理整合模型。

3.信任机制

整体性治理内生的网络治理结构是多个组织相互依赖的结构，组织之间没有上下级的隶属关系。不同的行动者和组织，在缺少合法权威领导和价格机制诱导的条件下，为什么会联合起来去共同解决面临的问题，达成一致意见呢？因此，在行动者和组织之间建立信任是整体性治理所需的一种关键性要素。信任是一种核心的凝聚力，是合作达成的劲合剂，是任何社会往前走不可或缺的因素。然而，信任又是不确定、易逝和有风险的。

三、结语

作为一种日益勃兴的公共管理新范式，整体性治理的复杂性在于，它的提出无疑是同信息技术的发展密切相关的，因为技术的进步提供了整体性治理的可能。问题是，无论在什么时候，科技本身只是一种工具，科技深受政治的影响而且由政治赋予其意义，信息技术的应用是在既定的价值体系和制度安排下，达成目标的手段。因此，整体性治理最大的障碍可能还是来自政治系统自身的反对。

参考文献：

[1]陈振明，薛澜. 中国公共管理理论研究的重点领域和主题[J]. 中国社会科学，2007

[2]蓝志勇，陈国权. 当代西方公共管理前沿理论述评[J].公共管理学报，2007

[3]金太军.从行政区行政到区域公共管理――政府治理形态嬗变的博弈分析[J].中国社会科学，2007

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关键词：公共管理学;现代社会分层;研究意义;变化

社会分层现象并不是在特定的时期形成的，哪里有人类哪里就会有社会分层，哪怕是世界上最偏僻、最落后、人数最少的部落内部也存在分层现象。“分层”这个词最早存在于地质学中，但社会学家发现这个词语很适合用来形容人类社会的差异现象：因社会资源的分配以及占有程度，社会成员以及社会群体之间产生了不容忽视的差异。比如美国和中国。中美两国的社会体制以及法律制度有着千差万别，资源占有也有着很大的差别，因此两国的层次结构、社会等级秩序等简直没有相同点。如今，美国是发达国家，而中国则是发展中国家，这些都体现着社会的不平等，这就是典型的社会分层现象。随着经济的发展，人们把公共管理学和社会现状结合在一起了，寄希望于用系统科学的理论知识把社会建设的更加美好。

1、社会分层的形成过程

现阶段，中国社会的现代社会分层结构已慢慢显现出来。我国当代的社会分层结构正在向着与现代经济结构相适应的现代社会阶层结构方向靠拢，而且这种结构也已经度过了最容易起伏的阶段，逐渐地稳定下来。分析这种机制的形成过程主要从以下三个方面进行：第一，社会制度和社会文化。社会资源的价值是由社会制度和社会文化来定义的，同一样的事物在不同的社会文化背景下会被赋予不一样的含义，不同社会制度下的同一事物所包含的价值也不相同，比如中西方的不同价值观；第二，社会资源的分配。社会资源的分配规则是决定社会群体地位的关键因素，比如教育资源的分配。在我国，高考分数线的划分以及录取工作一直备受关注，很多人口大省如河南、山东考生和北京上海考生做同样的试题，录取分数能相差几十分。有一个笑话曾嘲讽过这个现象：高考成绩出来后，北京考生：“老爸，我考了530，比一本分数线高53分！”“儿子真有出息，走去上海旅游去！”河南考生：“爸，我530，跟一本线差了42分”“真没出息，别上了，滚去上海打工吧！”上海考生：“爸，我530送我出国吧”“行，去学个工商管理回来帮我吧，今年又从河南招了不少农民工。”虽是笑话，但却犀利的反映出了资源分配不均所造成的社会不公平现象；第三，社会流动。社会成员或社会群体会受到社会流动的影响，进而主动或被动的到达社会分配的、高低不同的层级位置上去，这就是所谓的“地位准入”机制。社会结构本来就是不公平的，只有消除了“地位差异”才有可能实现公平，才有可能消灭社会分层，但这几乎是不可能实现的。

2、研究现代社会分层的意义所在

“存在即合理。”马克思揭示了阶级产生的根源和阶级的本质，这才建立了科学的阶级和阶层分析方法。他认为社会分工是阶级产生和演变的基础，而生产资料和劳动占有关系则掩盖了社会分工的原生产基础地位，共同的生活方式、阶级利益和教育程度则成了划分阶级的必要条件。马克思的阶级理论为后辈们的研究提供了有实际意义的参考。韦伯的社会分层理论就是受到了马克思的阶级理论的启发，随后帕累托就在《普通社会学总论》一书中系统地阐述了经营阶级理论。作为社会学分层研究的先驱们，这三人都提到了研究社会分层的意义。研究现代社会分层学的意义就在于：第一，现代社会分层现象的研究涉及到对社会群体分类的根本问题。分层研究首先关注的就是人们社会地位的不同，造成这些不同的主要原因还是在于经济方面；现代社会分层对于中国社会有着不一样的意义。自古以来，中国就是一个非常讲究等级制度的社会，封建制度下的王权大于天，人分三六九等。即使现在，中国人还是非常注意级别顺序的。改革开放后，中国的经济得到了快速发展，社会结构也有着非常大的变化，社会处于一个相对不是很稳定的状态，分层问题几乎涉及到了社会发展的方方面面，社会分层关系着中国社会的未来发展，因此研究现代社会分层现象对于中国而言是十分必要的。

3、公共管理学视野下的现代社会分层有了不一样的变化

公共管理学对现代社会的分层产生了一定的影响。社会分层受到社会管理体制的制约，而社会的管理体制又是公共管理体制的一种，这都属于公共管理学的一部分。在公共管理学的视野下，社会管理体制在制度、组织和机制层面上都进行了一定程度的创新，具体表现为国人经济价值观、教育价值观等方面的进步：当代国人经济价值观的变化。经济利益是社会分层的根源。随着经济的发展，社会分层现象变得越来越严重，这引起了国人的重视。为了缩小不同阶层之间的差别，人们想方设法地带动贫困地区的经济发展，力图实现全国经济均衡发展，而且人们不再“重义轻利”，而是尽量做到“义利统筹发展”。人们的经济价值观发生了改变，正视并重视金钱的作用，不再过度的“视金钱为粪土”，勤劳致富成为整个社会共同的经济价值观；国人教育观上的改变。封建时代，人们通过科举考试来实现自身的飞黄腾达，教育过度地被赋予功利的色彩。现如今，人们开始关注教育的实用功能，开始重视素质教育。虽然教育还是被看做改变命运的方式，希望通过教育来改变自身所处的社会地位，但人们已不再执着于通过教育获得怎样怎样的成功，而是开始从提高个人修养和素质的方面来看待教育。“知识改变命运”的教育理念并不过时，人们认为教育就是一种投资，而且是一种十分划算的投资。受过教育的人和没有接受教育的人有着很大的差别，个人的谈吐和修养都会不一样。

4、结束语

公共管理学视野下，社会分层结构中加入了一些新的元素。本文主要从公共管理学、现代社会分层、研究意义和变化四个方面展开分析，有一定的借鉴和参考价值。

作者:胡振忠 单位:河北省委党校唐山工作站

参考文献：

[1]戴洁.现代社会分层理论范式探析——兼论转型中中国社会阶层分化的启示[J].江西社会科学.2009(01)

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关键词：公共行政 公共管理 流派

流派归类与公共管理理论的历史沿革

（一）公共管理原则导向的流派

White（1926）的《公共行政学导论》和Willoughby（1927）的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则；Max Weber（1978）的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。

首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论的科学性。Taylor（1911）在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政的核心价值追求。

其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。

最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。

（二）公共管理“理性”质疑的流派

20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。

社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。

理性决策理论学派代表人物Simon（1988）把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

（三）公共管理多元化扩散流派

20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。

系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用，都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益，即政府与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力，政府被置身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。

系统管理学派是以系统为研究对象，研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统，必须持续地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。

行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径。

（四）公共管理价值重塑流派

历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段，而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵，也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代，以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派，除了致力于民主行政的推动，还大力提倡社会正义、自由、民主等价值，这也就突破了科学实证主义的限制，走向了人文精神与价值的复兴之路。

Waldo（1971）在《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》的序言中指出，“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”，它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于：第一，由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变；第二，抛弃“政治-行政”二分法，把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程，开始重视政府管理中的政策问题研究；第三，公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。

Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表，奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调，行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变，行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。 　（五）公共管理思路创新流派

任何思想流派的发生，除了寻找之身的历史、传统等渊源之外，时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索，极大丰富了公共行政学的内容和方法论。

公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中，它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化，参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础，关注个人利益，将人类社会分割为两个市场：经济市场与政治市场，它们都有着共同的特点，都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在：扩大公众参与；最大化行政职能分权化；简化行政程序与层级节制；彻底将公共行政经济化，并进行可行性评估，而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础；对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制；削弱公共部门的领导角色，将其界定为专家或技术人员。

20世纪70年代末期，新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心，采用经济学理论和私人部门管理方法，创立一个新的公共管理的知识框架。如：更加关注绩效-激励的行政模式，建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则；建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制；经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。

新公共服务理论主张和现实求解，主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出，一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失，并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量，并带给社会更高的收益，这些都体现了新公共服务理论的思想进步。

意义及启示

公共管理流派纷争，其主线主要集中在下面三部分：

（一）政治与行政

公共机构的任务，即政策的制定必须由政治家来完成；而行政者则贯彻执行这些政策措施，即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑，但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义，促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来，公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊，主要是因为公共部门采用了众多的组织形式，政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态，使得传统的政治价值难以追寻，并产生了许多问题。

（二）公共与私人

在公共部门管理研究中，最基本的问题就是所谓的“划界问题”，如何选择属于公共、私人领域抑或公私混合领域，以及如何执行等问题的思考。在现实生活中，纯粹的组织形式是不存在的。既没有纯粹的公共组织，也没有纯粹的私人组织，构成了所谓的“模糊状态”。公共与私人边界移位使我们必须对传统公共部门原则进行重新思考，如公共权力与个人自由，资源配置问题、分配问题、所有制问题、官僚制问题等。公共部门管理创新，运用私人部门管理来提高效率、提高更优质的服务，这样可以减少成本，但也存在公共信任减少的问题。

（三）效率与公平

效率与公平是一对矛盾体，效率在生产力落后的时代其重要性被提高到了历史高点，而当社会矛盾渐露的时候，公平理念就会出现。效率注重规则、缺乏人性；公平重视人的主观能动性，牺牲效率。公共管理理论引入了行政效率、经济人假设、私人部门管理等效率优先理论，也提出了政治价值、人性与公共服务等公平理论。新公共服务理论主张公民与政府的共同治理，加强对话，消减矛盾，以克服公共管理理论一味强调的竞争化、市场化可能带来的恶果。其实，效率实际上是生产力的尺度，强调发展；而公平更多是价值观念，是社会稳定的心理需求，注重稳定。在稳定中求发展，以发展来谋稳定。效率与公平最终将在社会的天平中寻达到平衡。

参考文献

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