发布时间:2023-10-10 17:15:14
序言:作为思想的载体和知识的探索者,写作是一种独特的艺术,我们为您准备了不同风格的5篇风景区土地利用规划,期待它们能激发您的灵感。
关键词:风景区;地貌单元;功能叠加;空间序列
引言
近些年,红色旅游的兴起,给作为中国革命走向胜利标志点的杨家沟提供了开发契机,当地深远醇厚的传统文化成为其发展的动力,又有得天独厚的黄土地貌资源于此,三重景源相聚叠加,使杨家沟集具成为风景区的可能性,要使杨家沟以风景区模式完整、系统的构建完成,各景源挖掘缺一不可,但由于地貌资源作为实体具有极高的原生性,所以,其转化利用途径成为规划的焦点。
1 总体地貌解析
1.1 现状地貌环境
杨家沟风景区地处陕西省米脂县域东南的黄土群峦中,总面积约为0.9hm2。内由大量黄土沟谷、沟间、坡谷地貌与局部黄土潜蚀地貌组成。纵观整个杨家沟,黄土塬、墚、峁形态完整,体量庞大,数量集聚。在雨水的侵蚀下,纹沟、细沟、切沟、冲沟遍布,宽度从1米至数10米不等,它们将的黄土坡面,切割的支离破碎。
规划区域被一条南北纵向的坳沟贯穿,经过多年外力作用,沟底黄土沉积区平均宽度约40米。坳沟从南至北又串联起6条辐散状沟道,东部依次为:寺沟,属坳沟,两条沟道交汇处的沟床呈喇叭状,最宽处约80米,开阔平坦;阳 山沟,沟床狭细坎坷,沟道纵伸远,长约395米,沟壁较为陡峭;水道沟:沟底崎岖,局部开阔,南侧沟壁较北侧陡峭。西部依次为:西一沟,沟槽开阔,沟底平坦,沟壁陡峭;崖 沟、水燕沟:沟底平坦顺直,沟壁、沟头坡度平缓,两条沟道所夹形成一个宽度约为297米的大体量平顶峁。
1.2 地貌特征与开发现状
1.2.1 峦间隙地限制开发建设。规划区域内沟谷一纵多横、峁墚逶迤,高低起伏,变化多态。沟壁坡度大,沟底间隙窄,其中适宜于常规建设的平地、缓坡占总用地仅为1.22%,其余为不宜用于建设的陡坡、陡坎。沟壑间隙地开发建设余地比重甚少。
1.2.2 沟壑墚峁割裂空间结构。规划范围内,依托旧址有机会形成景点的区域,由于沟峁阻隔,分布在三处,呈现一主两次、一大两小的空间结构关系,但因割裂景点与地貌资源的联系,区域自身特色打造薄弱,各区域间协同配合力差,致使杨家沟景区缺乏秩序,结构松散。
1.2.3 道狭壁陡阻碍交通通行。米杨路依附纵向链墚峁、接沟道的主沟,夹在两侧沟壁中,虽为贯穿杨家沟,车辆过境的唯一道路,但宽度仅4.5米,仿佛一条深巷,因此,交通系统负荷重。除局部外,其余所有通往旧址的道路都盘沿于陡峭的沟壁上,道路无级别特征,且缺乏系统性组织串联,路面大都没有经过专门铺设,崎岖泥泞,这也成为致使空间联系断裂的因素之一。
2 地貌资源利用理念与策略
2.1 地貌资源利用理念
高畔上的扶风古寨与黄土地貌完美契合,窑洞成组以院落形式栖于坡面不同海拔间的片状塬地上,不同海拔间的院落空间由迂回的坡道完整串联。位于顶部开阔塬面的新院,规模与建造技术一流,塬面南侧,冲沟下切形成的九条形似腾龙蕴含深刻寓意的黄土脊被完整充分展现。推敲扶风寨建寨模式,不难发现其通过区分不同的地貌部位来承载不同功能,不可控的自然形态被分区对待,缓坡地“上山建城”增加用地面积,塬地按尺度设置开敞空间,陡坡地保持坡面原状,竖向利用地貌特征,赋予空间性质更多的可能性。
2.2 地貌资源利用策略
将黄土地貌作为景源开发实体,以扶风寨现状为依托,对杨家沟红色景区提出相应规划策略与步骤:(1)依形布序。综合考虑杨家沟地貌形态特征,从整体到局部进行分析,将风景区的自然地貌环境划分为不同的地貌单元,使各单元形态明确。(2)适地置能。因势利导,合理利用地貌特征;根据地貌单元划分配合人的游赏心理植入相应的功能。构成与自然条件相和谐、与古寨理念相一致的风景区;(3)逐势附行。依附崎岖的沟壁,以多变的道路形式化解地形地貌的阻隔,合理过渡,自然串联各地貌单元,强化风景区整体、局部间的可达性。
3 地貌资源利用途径
3.1 整合划分地貌单元
杨家沟整体范围内,墚峁阻隔形成相对独立的局部空间,各空间尺度、肌理差异明显,首先,在水平与垂直两个空间上划分沟间坪地与沟间坡地两个地貌单元,再将其细分为多个单元子集,在适地置能的策略指导下,将不可控的整体复杂地貌形态划分为便于控制的局部单一地貌形态,从而确定杨家沟风景区的结构体系。
3.1.1 沟间坪地单元。沟床底部平缓的地面或平台、坡面下陷在沟壁上形成的局部平地,坡度在0~10度之内的区域划分为沟间坪地单元。该地貌单元又细分为:(1)沟底坪地单元,包括有杨家沟主沟,三条坳沟的沟底部位和沟道的交汇处,规划建设时其高差能被忽略。(2)沟坡坪地单元,沟壁上不同海拔间背靠沟沿线的局部平地。沟道经过自然侵蚀,沟床曲折,坪地边界线的自然性很强,所以呈现出的平面形态多异化、无规则。
3.1.2 沟间坡地单元。沟间坡地整体作为一个地貌单元,考虑到坡地各局部明显的差异性,结合平面上坡缘线持续性走向,该单元被划分为(1)低位凹坡,主要包括杨家沟主沟大部和阳 山沟、水燕沟局部。(2)低位凸坡,包括杨家沟主沟大部及阳 山沟、水燕沟南坡局部。(3)高位坡,除低位凹坡、凸坡其余的均质坡面。
3.2 依附利用地貌单元
3.2.1 沟间坪地单元的利用。坪地多平整缓和,方便聚集人流,打造景点。(1)沟底面状坪地引场空间,确定风景区多个主要空间节点,置入功能,形成门户形象广场、联通休闲广场、景观承载广场、文化主题广场等,可配合建造大体量建筑。(2)沟底带状坪地引街空间,丰富景区的空间形式,增加空间的流动感,使用与窑洞体量相似,形制相仿的建筑,置入商业与安置功能,形成前商后住模式的商业街。(3)沟坡片状坪地引院空间,延续杨家沟原有院落空间形式,整合利用坡间零碎的坪地,形成竖向延伸的次要空间节点。
3.2.2 沟间坡地单元的利用。坡地的利用主要考虑不同坡面形态的利用。(1)低位凹坡多围合沟底坪地构成节点空间,因此规划放置较大体量公建,且建筑易靠山顺坡缘线布局,配合结合节点空间营造,凹坡局部坡脚设置休闲、停留设施或浮雕、雕塑等依峰造景,同时人流上行路线多依附凹坡等高线“之”字布局。(2)低位凸坡与与凹坡形态相反,利用方式不同。凸坡前空间局促,所以不倚坡面设置建筑,以充分展露的方式体现自然地貌形态,巧于因借,外向组景。(3)高位坡依托坡间坪地形成竖向空间节点,围合休憩、观景平台,随坡就势,借势作景,道路依附坡面以坡道与台阶交替的形式串联各空间。大部分坡面仍保持其原生性。
4 结束语
综上所述,带有显著地形地貌特征的风景区规划不同于一般的风景区,其受外部环境因素制约较大,设计注意要点较多。首先,尊重场地地形地貌,尽量保持原有衍生自然环境;其次,在道路交通体系与空间形态布局时,在保护地形地貌的前提下,强化空间联系,梳理空间秩序,整合空间体系;最后,被地形地貌阻隔的各局部空间,在功能建立与依附时要充分考虑区域空间表现出的相对独立、独特性,增强空间个性。
参考文献
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1.建立新的土地利用规划体系
土地利用规划作为国家一项行政政策,是国家土地管理的重要手段,新一轮规划修编中,除建立从中央―省―市―县的各级土地利用总体规划体系外,还应该在各级总体规划指导下,编制市区、县城区和乡镇土地利用详细规划,来完善土地规划体系,进一步落实土地利用总体规划确定的目标。
总体规划期限为15年,详细规划期限为5年~10年。总体规划属于指导性规划,一般情况下不得修改,只有到期或遇到特殊情况,才能进行修改。详细规划可以规定每5年修编一次,遇到不符合规划的情况,可以依据总体规划的要求,进行适应性调整。
2.科学设置规划指标,满足宏观调控的职能要求
强调规划指标设置问题,并不是否定上轮规划指标的设置,而是要依据宏观调控职能的要求,用一种新的思路来设置规划指标。新一轮规划修编在设置指标时应改变方式,由市县根据国家或省控制指标要求,在充分论证的基础上提出本地的规划指标,国家或省级政府只负责组织确认地方规划指标的科学性、合理性。地方享有一定程度的指标设置自,能使规划更突出地方特色、更符合地方实际。而控制性指标,如耕地和基本农田保护规模、建设用地规模等,仍由国家或省级政府下达。
3.积极开展农业地质调查,确定统一的耕地和基本农田土壤理化质量标准
要通过农业地质调查,分析耕地和基本农田的理化指标,提出本地耕地和基本农田土壤理化质量标准,作为划分耕地和基本农田的依据。对符合耕地和基本农田土壤理化质量标准的土地,规划为耕地和基本农田保护区,把保护责任落实到农户;对不适宜种植无公害农产品的土地,调整为林地或建设用地;对已被工矿企业污染的土地,积极采取修复技术进行修复,不能修复的,调整为建设用地。
4.依据社会经济发展规划,优化功能分区
要依据国家“十一五”发展纲要,按照“体现地方特点,因地制宜、协调统筹”的原则,形成科学合理的土地开发结构。要根据不同的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,在不同的区域采取不同的土地政策。
对资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域,要在保证基本农田“数量不减少、质量不下降”的前提下,可以适度扩大用地供给;对开发密度较高、资源环境承载能力逐渐趋弱的区域,要控制建设用地增量;对资源环境承载能力本身较弱的区域,则要严格实行用途管制。
5.注意与其他专业规划相衔接
一是与城市规划衔接。可以利用城市规划与土地利用规划的空间布局来划分圈层,留足城市发展的空间。对城市规划近期范围,土地利用规划应设定为建设预留区;对大于土地规划的部分,即城市规划远期范围,应将其设定为城市建设用地过渡区。
二是与交通、能源、水利等规划衔接。交通、能源、水利等工程通常属于单独选址的项目,详细规划中要设置一定的弹性指标,为这类项目留出调整的空间。
三是与农业、林业规划衔接。设立刚性的基本农田保护区,保护责任落实到乡镇,落实到农户,一般情况下不得改变。对各类自然保护区,不得规划为建设用地,也不得用作其他用途。
各位领导、各位专家:
九月的**,秋高气爽,硕果飘香。在这美丽的金秋,(来自)我们非常高兴地迎来了国土资源部1:1万土地利用现状更新调查工作验收组的各位领导和专家,以及省厅、市局的各位领导。值此,我谨代表**区区委、区政府和全区人民向你们表示最热烈的欢迎!向你们长期以来对**区土地管理工作给予的关心和支持表示衷心的感谢!你们对我区1:1万土地利用现状更新调查工作的验收和指导,是对我们的极大鼓舞和鞭策,必将有力地促进我区土地调查工作迈向一个新的台阶。
**区地处**市区东部,濒临黄海,以山地、丘陵地形为主,辖**、**、**、****个街道,人口**万人,陆地总面积**平方公里,海岸线**公里。这里冬无严寒,夏无酷暑,依山傍海,风光秀美,是久负盛名的旅游度假胜地。1994年4月,**市进行行政区划调整,新**区成立,并与1992年建立的**高科技工业园实行区园合一。**区、高科园辖区内拥有高新技术产业开发区和**国家旅游度假区、**风景区三个政策性经济区域,资源优势、区位优势突出,是**市向东部发展的腹地、高新技术产业基地和重要的经济增长点,功能定位和发展方向为“高科技、大旅游、外向型、新城区”。
近年来,我区国民经济和社会各项事业实现了超常规、跨越式发展,全区土地利用状况也发生了很大的变化,原有的图件、资料已失去了现实性,影响了政府对土地的科学、有效管理,制约了耕地及基本农田保护、土地利用规划和计划的实施。开展新一轮土地利用现状更新调查工作,准确掌握我区城乡各类土地利用情况,是实施新一轮土地利用总体规划编修,加强土地资源管理,保护和利用土地的重要基础,是政府进行城乡经济社会发展宏观调控的重要依据,也是适应经济和社会发展的必然要求。为此,区委、区政府高度重视,并召开区政府办公会进行了专题研究部署。国土资源部、省国土资源厅、市国土资源和房屋管理局也给予了我们很大的支持和帮助,在此我再次表示感谢,并欢迎各位领导和各位专家一如既往地对我区的工作给予更大的支持。
引言
土地资源是生产活动中最为重要的自然资源。旅游业的发展离不开它,如果离开了土地资源,旅游业将无法发展。但旅游业的发展本身就是一种土地利用的过程,它也是造成土地利用方式发生巨大变化的根本原因。旅游景区的发展与土地利用之间是相互影响、相互制约的。因此,研究旅游景区发展与土地利用之间的关系有着很现实的意义,加强旅游景区发展与土地利用方面的研究也很有必要。
一、荔波小七孔景区发展中的土地利用变化
(一)研究区位置
荔波县位于贵州省黔南布依族苗族自治州南端,其地理坐标介于东经107?37′―180?18′,北纬25?7′―25?38′之间。东北与丛江县、榕江县、三都县接壤,西南与广西壮族自治区南丹县相邻,西北与独山县交界。全县总面积为2441平方公里,占全省面积的1.38%。
荔波小七孔景区位于云贵高原,属于丘陵岩溶和孤峰岩溶平原的过度渡带,地形较为割裂,经常产生奇峰山谷;属于中亚热带季风湿润气候区,四季分明,气候类型多样;在水系上,该景区拥有打狗河水系、三岔河水系和甲料河水系等多条河流;在物种资源上,该景区的物种丰富;在森林资源上,这里植被覆盖率高,种类较多,生态系统良好。
(二)荔波小七孔景区及起周边土地利用的变化情况
荔波县以l展旅游业为主,小七孔景区是荔波旅游业发展的核心区域。该景区的发展势必会引起周围土地利用类型的变化。随着景区知名度的提升,该景区已成为游客的首选。因此,为了满足景区周边常住人口及旅游人数增长的需求,荔波县加强了对旅游基础设施及服务设施建设的力度。到2015年底,荔波县的面积已从296.48公顷扩大到732.29公顷,是2005年面积的2.5倍,增长幅度为147%。表1显示的是2005年与2015年荔波县城区的土地利用变化情况。
由上表可知:①居住用地的面积由05年的87.84公顷增加到了15年的158.45公顷,变化幅度为80.38%,引起居住用地面积增加的原因有:一是荔波县常住人口的增加使得居住用地的面积扩大;二是旅游业的发展使景区周边及县城内的旅社、酒店等的规模不断扩大,从而使居住用地的面积增加。②商业金融用地的面积相对于05年来说增加了159.66公顷。该类用地面积增长的原因主要有:一是荔波县经济的发展,人们的生活水平不断提高,从而增大了当地居民对商品的需求,促使商业金融用地的面积逐步扩大;二是游客人数的逐年递增对商品的需求随之增加使得该地类的面积扩大。该地类中专为旅游服务的面积占该地类总面积的69.3%。③工业用地减少了5.74公顷,该地类减少的原因有:一是荔波县是以旅游业的为主要发展对象。二是工业排除的废气废水,对城区及景区的环境造成了恶劣的影响,因此大部分工厂都关闭了。④道路广场用地的面积相对于05年来说扩大了4倍。原因是近几年自驾游盛行,在旅游旺季景区的车位总是供不应求。因此荔波县在十年间修建了一些面积较大的广场,广场不仅可以为游客提供车位还可作为荔波旅游节事活动开展的场地。⑥城建总面积由05年的296.48公顷增加到15年的659.43公顷,变化幅度为147%。这在很大程度上反映了在05年到15年的十年中荔波县在不断地扩大。
据分析可知,在2005年到2015年的10年间,荔波县的居住用地、商业金融用地、道路广场用地受旅游业发展的影响最大。旅游景区的发展使荔波县的用地规模不断扩大,荔波县城区及景区周边的建设用地面积不断增加,从而使得土地利用类型和结构发生了很大的变化。
(三)荔波小七孔景区及其周边土地利用变化的旅游驱动力分析
1.小七孔景区的发展得到了政府的大力支持,政府的支持给景区及周边土地的利用方式及结构转变提供了政策依据。近几年,荔波县的经济收益主要源于旅游业,因此政府对其发展给予了大力支持。主要表现在两个方面:第一,政府在旅游开发上提供了优惠政策。如对景区附近从事住宿、餐饮的商家给予帮扶;在建设旅游基础设施和完善旅游配套功能上进行了专项规划;把旅游发展及开发过程中产生的旅游经费纳入财政预算,实行专款专用;政府还聘请专家进行旅游规划和土地利用规划,以确保旅游能够快速和友好的发展。第二,政府在景区宣传上加大了力度,政府借助现代媒体的力量,扩大景区的知名度;如在社交网站上建立景区的公众号,通过网络的力量来宣传景区。
2.荔波小孔景区独特的自然、人文景观使其名扬天下,为旅游业的发展提供了巨大的客源市场,为土地利用方式和结构的变化提供了条件。荔波小七孔景区是“中国南方喀斯特”世界遗产的一部分,被誉为是世界上的最后一颗“绿宝石”。风景区面积仅10平方公里,却是集奇峰、幽洞、清泉、飞岩溶与一体的绝妙景观。小七孔景区内丰富的旅游资源景区及其周边土地的利用方式和结构变化提供了动力。
二、荔波小七孔景区发展对土地利用的影响
(一)荔波县土地利用类型和结构变化
图2中a、b分别为2005年荔波县土地利用类型图、2015年荔波县土地利用类型图,利用Arcgis的统计功能,对荔波小七孔景区的土地利用类型信息进行统计分析,从而得到小七孔景区05年、15年的土地利用变化信息,如表2所示:这10年间,建设用地、林地、水体面积呈增长趋势,农用地面积呈递减趋势。其中面积增长最快的是建设用地,由2005年的9339.21公顷,增加到2015年的52044.57公顷,面积变化率为106.02%。
在2005年到2015年的十年间,由于旅游业的快速发展,使得城镇化规模不断扩大,吃、住、行、游、购、娱等旅游需求必然引起建设用地的增加。但事实上,在这十年里,林业用地的面积减少了。主要原因有两个,一是在风景区内修建公路、宾馆、旅游设施的过程中对一部分森林造成了破坏;另一方面是由于小七孔景区内旅游管理的力度不够,居住在景区内及其周边的居民随意砍伐森林,从而对森林造成了破坏。最后,农用地比重的降低,一是由于退耕还林,部分耕地变为林地,农用地的面积减少;二是在旅游业的开发过程中,会使城镇化规模不断扩大,部分农用地会在旅游景区建设过程中被占用。
(二)荔波小七孔景区发展对土地利用的影响
1.荔波小七孔景区发展对土地利用的积极影响
荔波小七孔景区的发展,有力地带动了第三产业的发展,使得景区周边的住宿业、餐饮业、文化娱乐业等服务行业的数量不断增加、规模不断扩大,档次不断提高、游客消费不断上涨,景区及周边从事服务行业的经营者赚取的利润也越来越大,这就说明了小七孔景区的发展提高了单位土地面积上的经济效益。此外,随着景区内各种自然、人文景观的开发,小七孔景区的门票已经从85元上涨到了110元。旅游资源开发是景区发展的一部分,随着旅游资源的不断开发,使一些本不具备商品属性的物质资源,产生了旅游经济价值,从而使土地产生了巨大的经济效益。
2.荔波小七孔景区发展对土地利用的负面影响
旅游是一种高消费活动,游客在旅游时消费行为最为活跃,虽然带动了旅游经济的发展,但也产生了大量的垃圾,使景区的环境受到严重的破坏;近几年来景区内的酒店、饭店越来越多,导致污水排放量不断增加。因此,荔波小七孔景区内的水质受到严重的影响。
三、结论
本文通过对贵州荔波小七孔景区发展对土地利用影响的研究,得出以下结论。
1.旅游景区的发展,使土地利用向旅游用地转变成为可能,旅游景区具有特色的自然景观、人文景观和政府对旅游发展的大力支持也有力地促M了土地利用类型的转变。
2.旅游景区的发展,加快了城镇化规模的扩大,使得土地利用类型向多样化转变。
3.旅游景区的发展,加快了土地类型变化的速度。在景区的发展过程,建设用地增加得最快。
4.旅游景区的发展大大提高了土地的经济效益,但也带来了一些负面的影响,如景区内的生态环境在景区发展过程中遭到了严重的破坏。
美国土地利用管理的历史变迁
城镇发展模式经历了从无序蔓延向精明增长的转变。二次大战后,伴随着人口暴增、经济繁荣和小汽车普及,美国大城市出现了“郊区化”现象,即中心城市人口停止增长甚至负增长,而近郊小城镇人口却迅速增加。进入20世纪80年代,在人口郊区化的基础上又完成了产业郊区化。新区像野草般蔓延,伸向原来的农田、牧场和森林。城市用地的无序扩张,消耗了巨量土地资源。据统计,佛罗里达州2000年的农田面积与1960年相比,损失了近40%,其他州的情况大致相同。这样的损失速度,引起了美国社会广泛关注。一些地方开始对这种不可持续的增长方式进行反思,并提出了交通导向型开发模式、划定城市增长边界、宗地再开发等土地利用策略和措施。这些都被纳入到“精明增长”的政策框架之内。“精明增长”在土地利用方面提出了一系列原则,如鼓励利用建成区内低效用地;保护开放空间、农田、风景区和生态敏感地;提供多样化住房选择;鼓励紧凑型建筑设计。俄勒冈、佛罗里达、马里兰等州均实施了“精明增长”计划,在控制城市扩展方面取得了显著成效。
土地利用目标经历了由全面开发向严格保护的转变。由于自然条件优越,美国政府和民众曾一度忽视保护土地资源的重要性,土地利用粗放。特别是在西部大开发过程中,掠夺式的经营使土地资源遭到严重破坏。1934年美国发生了震惊世界的“黑风暴”,西部大平原600多万亩农田上的3亿多吨表土被刮走,波及27个州。此次事件后,美国对土地开发政策进行了深刻反思,土地利用思路开始从全面开发、粗放利用向严格保护转变。美国国会相继通过一系列法令,范围涵盖土壤保持、农田保护、小流域管理、洪水防治、控制采伐和自由放牧等。此外,还采取了实施农业区划、对农地给予税收优惠、土地发展权转让、土壤保护储备计划、休耕等一系列经济和行政手段,加强农用地特别是耕地保护。
土地利用规划经历了从实体规划向综合规划的转变。20世纪前,美国的城市和土地利用规划主要着重于物质建设和空间形态布局等实体要素,对经济、社会、文化等非物质性要素缺乏考量,从本质上讲是一种实体规划。如19世纪由朗方完成的华盛顿规划、由威廉・潘恩完成的费城规划,均只是按照美学设计的城市建设蓝图。20世纪后,土地利用规划逐步融入社会、政治、经济等内容,开始从实体规划向综合规划转型。综合规划的内容涵盖经济发展战略、各类用地配置与布局、增长管理、公共服务设施、社区安全、历史文化保护、基础设施、社区再发展、城市设计等多项内容。在效力上,综合规划是涉及土地利用各项活动的基本依据,编制各类专项规划、专区规划、区划条例、土地细分以及建设各类项目都必须符合综合规划。
土地再次开发经历了由城市更新向社区开发的转变。为解决中心城区衰败问题,美国于1949年至1972年期间开展了大规模的城市更新运动。约1100座城市开展了2800项更新工程,拆除60万左右单元的房屋,搬迁200多万居住人口,涉及城市用地120多万亩。客观地讲,这一运动取得了一定效益,对美国城市地理分布及城市化进程产生了深远影响。但在大多数地方,更新仅仅被视为单纯的物质环境建设,没有将社会、文化等因素考虑进去,带来了新的社会矛盾,改造过的地方很快又变成新的贫民窟。城市地价过高、开发过度、人地关系不协调等问题更加突出。一些简单化的操作也使不少历史文化建筑遭到破坏。鉴此,1974年联邦政府的《住房和社区开发法》终止了城市更新计划,代之以富有人文色彩的社区开发计划。改造城市的方式从以开发商为主进行大拆大建,转向以社区自己组织进行小规模、分阶段渐进式改善,着力于社区的培养、延续和可持续性发展,注重社区事务公众参与;在城市用地再开发方面,不再提倡全面拆除重建,主要着重于旧建筑的改善和再利用,以及对低效建设用地做“填空式”开发。
美国土地利用管理的主要特点
宏观调控与微观管理并重。美国是分权、分税制国家,联邦、州和地方在土地的所有、使用和受益上各自独立。联邦政府除直接管理联邦公有土地外,主要是运用法律、经济和行政手段对土地利用行为进行宏观调控和引导。联邦政府先后出台了一系列涉及土地利用的资源环境法案。各州在制定本州法律、各地在编制土地利用规划时,都必须遵守联邦法律。同时,联邦政府还通过公共投资、设立专项基金、调整住房政策等手段引导地方政府和土地使用者合理利用土地。在微观管理方面,则是由地方政府通过以区划条例、土地细分、场址规划审查等手段,直接规范土地利用行为。区划条例是地方政府控制土地利用的主要措施,其严格规定了土地使用的具体指标,如地块面积、用途、开发强度、建筑体量等,对土地利用的调整可谓“面面俱到”。
维护公益与保护私益并重。美国的私有土地约占全国总面积的58%。作为私有财产,土地可以买卖和租赁,但土地的所有和使用者并不享有绝对处置权。美国政府对私有土地利用制定了严格的管理制度。其基本原则就是不能在私有土地上进行“有害公益”的行为。主要手段则是实施土地用途管制制度。对此,各州政府规定各异,如有的禁止在房屋后院养殖或屠宰牲口,有的禁止在屋前的土地上堆放杂物阻碍道路和水路。尽管为了维护公共利益,政府在私有土地利用上附加了诸多控制条件,但并不意味着可以随意侵害个人土地权益。在美国,对土地私益的保护与维护公益同等重要。其重要体现就是在土地征收上实行严格的法律制度。国家可以动用“征收权”把私人土地转变为公有,但征收目的必须是公共使用,且必须给予公正补偿并经过正当程序。
编制规划与实施规划并重。美国联邦政府对规划不实行集中统一管理,也没有制定涉及全国范围的土地利用规划,但各类涉及土地利用的规划相互衔接、相互补充,在引导和规范土地利用行为方面发挥着重要作用。其土地利用规划在类别上大致分综合规划、专项规划和增长管理规划,在层级上大致分区域级、州级、亚区域级、县级、镇级。编制完成的规划一经议会批准,便具有法律效力。在实施规划上,很多地方的规划历经多年,都坚持了既定规划方针,没有因为政府更替进行方向性调整。如圣地亚哥在1926年制定第一个综合规划,由于城市的大规模发展目前也只有两次大的调整。
行政引导与公众参与并重。美国的地方政府均建立了健全的规划管理机构,加强对土地利用的引导、管理和监督。据称,全美所有5万人以上的城市都设有规划委员会,5千人至5万人口的城镇中,约有90%设有规划委员会。规划委员会的主要职责是在规划内容和决定方面协调政府与民众关系,并对规划机构进行监督。而规划局、社区发展局等规划机构的主要职责则是编制和实施规划。为确保土地规划科学合理并得到广泛认可,在规划编制和实施过程中,政府高度重视公众参与。可以说,公众参与规划在美国已经成为一种社会民主制度,反映在土地利用管理的各项制度中。实际上,因为规划问题事关每个人切身利益,美国的民众也乐于参与其中,积极建言献策。
对我国土地利用管理的几点启示
要坚决贯彻落实节约优先战略,切实转变土地利用方式。改革开放以来,我国用地表现为建设用地总量快速增加和粗放利用。随着资源环境约束日益强化,我们必须转变增长方式、实现内涵式集约型发展,要大幅提高土地利用效率和承载的产出效益,努力以较少的土地资源占用支撑经济平稳持续发展。
要统筹开发与保护的关系,实现土地利用的经济、社会和生态效益有机统一。构建和谐的人地关系,必须把质量管理、生态管护作为土地利用管理的重要任务。要始终坚持最严格的耕地保护制度;在土地修复和开发活动中,要尊重生态规律,避免造成对生态的破坏。
要始终坚持以人为本,维护群众土地权益。在我国,各类主体围绕土地的利益调整和纠纷已经成为引发社会矛盾的重要因素。必须加快推进征地制度改革,建立公平、共享的土地增值收益分配机制,改革重点应放在保护农民合法土地权益上。