关于建立国土空间规划体系精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇关于建立国土空间规划体系，期待它们能激发您的灵感。

篇1

 

临夏回族自治州人民政府办公室印发

《关于强化土地要素保障持续优化

营商环境的工作措施》的通知

 

各县（市）人民政府，州直各有关单位：

《关于强化土地要素保障持续优化营商环境的工作措施》已经州政府第143次常务会议研究，现印发给你们，请认真贯彻落实。

 

 

 

          临夏回族自治州人民政府办公室

             2021年6月29日

（此件公开）

关于强化土地要素保障

持续优化营商环境的工作措施

 

为贯彻落实《甘肃省人民政府办公厅印发关于强化土地要素保障持续优化营商环境若干措施的通知》（甘政办发〔2021〕15号），提高自然资源配置效率，发挥土地要素集成效应，持续优化营商环境，结合国土空间布局，在严格落实耕地保护制度的基础上，就加强土地要素保障能力，推动全州经济社会高质量发展，制定以下工作措施。

一、发挥国土空间规划统筹引领

（一）加快规划编制。严格按照国家《市级国土空间规划编制指南》，加速推进州、县（市）国土空间总体规划编制，9月份完成报批。同步推进乡镇国土空间总体规划、村庄规划、城镇控制性详细规划编制。做到国土空间规划编制与省州县“十四五”专项规划高度契合。

(二)做好三线划定。依据国家和省上的编制规则，核准划定生态保护红线、城镇开发边界线、永久基本农田保护红线，同步建立国土空间规划基础信息平台和规划实施监督体系，严格管控生态保护和农业生产，保障城乡建设。

(三)统筹项目清单。州、县（市）将重点建设项目和重大招商引资项目纳入国土空间开发边界范围内，切实为重点建设项目和重大招商引资项目用地提供充足的规划空间。

（四）保障项目建设。在州、县（市）、乡镇国土空间规划和《甘肃省土地征收成片开发方案》前，对各类建设项目用地实行规划承诺的方式，应保尽保、应报尽报。

二、科学配置用地计划指标

（五）争取用地指标。积极争取将我州重点建设项目和重大招商引资项目纳入省上支持范围，争取省上统筹安排的新增建设用地计划指标，保障全州各类项目用地审批。

（六）注重闲置和批而未供土地处置。提高土地资源配置效率，加大全州批而未供和闲置土地处置力度，使全州存量建设用地使用工作达到全省“增存挂钩”要求标准。

（七）鼓励节地挖潜。在全州统筹土地资源配置工矿废弃地利用和城乡建设用地增减挂钩，腾退出的建设用地节余指标用于重点建设项目和重大招商引资项目，全力保障重点建设项目和重大招商引资项目用地计划指标。

三、用足用好增减挂钩政策

（八）做好前期基础工作。县（市）政府组织开展前期工作，严格执行省自然资源厅验收标准，对上报的项目区地块逐一甄别、精准认定、外业核实，真正建立起以“政府主导，自然资源部门统筹协调，相关部门积极配合，乡镇政府发挥主体作用”的政策落实运行机制。

（九）争取挂钩指标。州自然资源部门要积极衔接省自然资源厅和东西协作省市，全力以赴争取增减挂钩交易指标，促进全州巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴的有效衔接。

四、优质高效申报审批建设用地

（十）合并批准流程。将建设项目选址意见书与用地预审合并为建设项目用地预审与选址意见书一证办理；将建设用地规划许可证和用地批准书合并为建设用地规划许可证一证办理。对不符合城乡规划的土地划拨类建设项目实行承诺制，由县（市）政府承诺纳入国土空间规划，容缺办理建设项目用地预审与选址意见书及建设用地规划许可证。对于以出让方式取得国有土地使用权的所有建设项目，在签订土地出让合同后，无需办理建设项目用地预审与选址意见书，直接核发建设用地规划许可证。

(十一)推进多测合一。在工程项目建设竣工验收阶段“多测合一”基础上，全面推进包含建设用地选址供地、工程施工定位测量等全流程的“多测合一”工作。

(十二)完善用地绿色通道。各级自然资源部门要主动服务，积极协调用地单位、项目业主和主管部门，做到各类项目用地“即来即办、快审快批”，全力保障我州各类重大建设项目依法落地。

 五、加大耕地占补平衡指标落实

（十三）争取土地整治项目。州自然资源局要积极争取新增耕地潜力大的国土整治项目，有效增加耕地占补平衡指标。

(十四)引导集约节约。各类建设项目用地尽可能不占或少占耕地，对确需占用耕地的项目，做到明确建设用地单位的补充耕地责任，认真落实补充耕地方案。

(十五)异地购买补充占补指标。争取通过省级占补平衡指标交易平台向指标富余地区购买指标，易地补充耕地实现占补平衡，全力保障我州重点建设项目和重大招商引资项目指标落实。

六、积极鼓励多方式供应土地

（十六）建立土地二级市场交易平台。完善推进建设用地使用权转让、出让、抵押二级市场，州、县自然资源部门建立土地交易平台，提供服务场所，办理交易事务，建立统一的信息系统，提供信息、归集和查询服务，主动接受社会监督；明确土地二级交易市场各交易环节和流程基本规则，建立“信息—达成交易—签订合同—交易监管”的交易流程；加强交易管理与不动产登记的有序衔接。

（十七）鼓励多方式供地。科学安排国有建设用地供应计划，平等对待各类投资主体，合理确定土地供应方式。在符合国土空间规划前提下，探索推动土地复合利用，实现两种或两种以上使用性质的用地类型，提高土地利用效率。产业用地可采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性出让等方式供应。现有工业用地在不改变土地用途且符合规划的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。建立城乡统一的建设用地市场。

七、主动做好项目用地协调服务

（十八）加强用地组织协调。州自然资源局成立重点建设项目和重大招商引资项目协调服务领导小组，全力做好协调服务工作，全面做到提前介入、靠前服务、清单式管理，实时跟进重点建设项目和重大招商引资项目进展。

（十九）实行台账管理。对重点建设项目和重大招商引资项目从用地预审、规划选址、用地报批等方面建立起工作台账，全力保障建设项目顺利报批实施。

（二十）强化衔接配合。州自然资源局向州直有关部门和项目实施单位发出工作协调函，建立项目协调联动实施机制，建立工作群，形成工作会商机制，保姆式服务保障全州各类重点建设项目和重大招商引资项目顺利建设实施。

八、稳妥化解历史遗留用地问题

篇2

完善统筹协调机制

健全组织协调机制。加强省级层面统筹协调。主体功能区规划明确“发展改革部门负责规划实施的组织协调”，但从规划实施的具体情况看，有必要在更高层面加大统筹力度。建议围绕主体功能区规划实施，建立部门联席会议制度，由江苏省政府分管领导召集，每年召开一次工作推进会，对规划实施和机制建设中的重大事项、重要工程进行集中研究推动。及时跟踪了解国家推进主体功能区规划的政策导向和工作部署，主动向国家有关部委对接，在规划实施、项目建设、体制机制创新等方面争取支持。把国家新型城镇化综合试点、国家生态保护红线管控试点等重点改革载体与加强主体功能区实施机制建设有机结合起来，努力形成更多可复制、可推广的做法和经验，为规划实施提供有力保障。定期开展督促检查。编制主体功能区规划年度推进方案，将重点任务细化分解到各地、各有关部门，确保每项工作都有明确目标、具体责任人和完成时限。由省发展改革委牵头，针对省主体功能区规划推进实施情况进行年度专题督查，重点督查推进方案落实情况、体制机制创新进展情况，及时通报督查结果，并作为各地、各部门领导干部政绩考核的重要依据。

强化法治保障机制。严格执行国家关于实施主体功能区规划的相关法律法规，加强法律法规间的衔接。全面清理现行地方性法规与推进主体功能区建设不相适应的内容，结合江苏实际，在多规合一、节能减排、生态补偿等领域，进一步修订完善相关地方性法规。加快推进综合执法体制改革，加强部门联动配合，加大规划、环保、节能、节水、海洋、林业、国土、水资源管理等方面的执法监督力度，严厉打击浪费资源、污染环境、破坏生态等影响主体功能区规划实施的违法行为。

创新公众参与机制。完善公众参与制度，及时准确披露主体功能区信息，扩大公开范围，保障公众知情权。健全举报、听证、舆论和公众监督等制度，构建全民参与的社会行动体系，有序增强公众参与程度。引导主体功能区建设领域各类社会组织健康有序发展，积极发挥民间组织和志愿者的作用。

探索国际交流合作机制。坚持以国际视野和全球思维推进江苏主体功能区建设，加强与世界先进国家在空间规划、生态文明、城镇化等领域的对话交流和务实合作，积极引进先进技术装备和管理经验，加强管理人才和专业技术人才培训交流，不断提升江苏主体功能区规划实施水平。

完善生态保护机制

健全资源环境保护机制。严格落实生态红线。将主体功能区规划确定的禁止开发区和江苏省重要生态功能保护区纳入生态红线进行严格管理，严格监管执法和责任追究。推进重要生态功能区域整治修复，促进生态空间集中连片。建立负面清单制度，逐步将准入要求具体化、清单化，规范生态红线管理。严格保护重要水源、湿地、森林等自然生态资源，动态调整优化，适度增加生态红线区域，确保生态红线区域占陆域国土面积不低于22%。实行最严格的水资源管理制度。推行以水定产、以水定城，强化用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”管理制度，实行水资源消耗总量和强度双控行动。全面实行节水管理，加强高耗水行业节水改造，严格取水许可、水资源有偿使用等制度。节约能源的政策。重点开发区域要根据国内领先的能效利用目标，分别制定节能标准，确定节能任务，积极发展循环经济和清洁生产，实施重点节能减排工程。积极推进农业规模化、产业化，合理利用农业相关物质能源，控制农业农村温室气体排放。禁止开发区域要实施强制性保护，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，根据环境生态保护需要科学调整各类自然保护区的功能区，逐步实现零排放。

构建低碳发展机制。一是形成节能低碳的产业体系。严控高耗能、高排放行业扩张，加快淘汰落后产能。推进工业低碳发展，制定重点行业碳排放控制目标和行动方案，制定排放标准，有效控制重点行业排放，加强新建项目碳排放管理。推进农业低碳发展，构建循环型农业体系，推动秸秆综合利用、农林废弃物资源化利用和畜禽粪便综合利用。推进服务业低碳发展，积极发展低碳商业、低碳旅游、低碳餐饮，大力推动服务业节能降碳。二是努力增加碳汇。大力开展造林绿化，将林业建设与发展碳汇经济有机结合起来，促进森林等各类生态系统碳汇功能的稳步提高和长期保存。三是倡导低碳生活方式。控制煤炭消费总量，加强煤炭清洁利用，提高煤炭集中高效发电比例，加快发展风电、太阳能等低碳能源，发展低碳建筑和低碳交通。倡导绿色低碳、健康文明的生活方式和消费模式，推动全社会形成低碳消费理念，鼓励使用节能低碳产品。

强化环境准入机制。实行更加严格的产业准入环境标准，重点发展现代服务业、先进制造业和战略性新兴产业。新建项目清洁生产应达到国际先进水平，新建产业园区应按生态工业园区标准进行规划建设，现有园区要逐步达到省绿色升级示范工业园区要求。重点开发区域根据环境容量逐步提高产业准入环境标准。按照“产业向园区集中”的原则，以园区为载体，有序承接产业转移，项目清洁生产应达到国内先进水平。着力建设沿海、沿江和沿东陇海线产业带，沿海产业带加快发展港口物流、船舶及海洋工程、风电装备及应用、海洋生物、核电等产业；沿江产业带积极发展具有先发优势的战略性新兴产业，严格限制新建中重度化工项目；沿东陇海线重点发展具有比较优势的机械装备、新医药、资源型非金属材料、优质无公害农产品加工等产业，控制发展高耗水产业。限制开发区域以县城为依托，适度发展低消耗、可循环、少排放的生态工业园区；现有产业园区因地制宜适度发展资源开发利用、农林牧渔产品生产和加工、观光休闲农业等产业，积极发展旅游等服务业，农产品主产区加快发展现代农业，大力推进标准化规模养殖和发展农产品深加工。禁止开发区域按照强制保护原则，禁止一切与主体功能定位不符的产业发展，建立国家公园体制，解决多头管理问题。

健全污染治理机制。全面提高污染物排放标准，增加实施总量控制的污染物种类，实现增产的同时较大幅度减少污染物排放总量。重点开发区域要根据环境容量，大力推行清洁生产，做到增产减污或增产不增污。限制开发区域要通过治理、限制或关闭污染物排放企业等手段，实现污染物排放总量持续下降。禁止开发区域要依法关闭或限期迁出所有排放污染物企业，实现零排放。加强城市环境管理，优化城市生产、生活、生态空间，划定城市发展边界，控制城市蔓延扩张，促进形成有利于污染控制和降低居民健康风险的城市空间格局。开展农村环境综合整治，加大村镇供水和污水、垃圾处理设施建设，推进农业清洁生产，加强面源污染控制和养殖污染防治力度，切实改善农村人居环境。确保农村土壤环境质量安全，针对可能造成农产品污染的区域，开展生态修复，确保农产品质量。大力实施大气污染防治、水环境综合整治、近岸海域污染防治、土壤污染防治、重金属污染防治等环境保护工程。

创新生态补偿机制。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，明确补偿责任主体。建立自然资源资产核算制度，对各类生态空间生态价值、经济价值进行量化测算。建立生态保护绩效评估制度，对各地政府实施的生态保护活动进行定期评估。针对各类生态空间生态资产和变化，明确补偿标准，大幅提高生态补偿额度，逐步平衡生态补偿收益与开发建设收益水平。建立健全排污许可证制度。优化开发区要严格限制排污许可证的发放，率先开展主要污染物排污权有偿使用和交易试点，制定较高的排污权有偿取得价格。重点开发区要合理控制排污许可证的发放，逐步开展排污权有偿使用和交易，制定合理的排污权有偿取得价格。限制开发区原则上不发放排污许可证，区域内的排污企业不得从其他区域购买各类主要污染物排放指标。禁止开发区一律不发放排污许可证。增强市场在资源配置中的决定性作用，推进碳排放权交易市场建设，逐步实现优化开发和重点开发区域的碳排放需求与限制开发和禁止开发区域的碳汇能力的有机对接。推广太湖流域和通榆河环境质量区域补偿经验，按照“谁达标、谁受益，谁超标、谁补偿”的原则，严格落实上下游“双向补偿”制度。

完善动态调整机制

健全多规合一机制。首先，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划。将不同类型规划有效整合于空间规划下，真正实现“一本规划、一张蓝图”绘到底。其次，以生态资源底线约束规划与发展。遵循分级施策原则，以环境质量底线作为刚性约束，守住永久基本农田与生态保护红线及水体保护线、绿地系统线和历史文化保护线所框定的生态安全格局。最后，以治理能力提升促进精准规划。科学划定空间发展边界与生态红线界限，强化问题导向、系统规划和源头治理，建立空间规划协同管理议事机制，注重规划管理综合信息平台建设，探索以规划代立项，实行建设项目准入清单制度，优化管理模式，提高治理效率。

创新主体功能转换机制。着重建立健全两个机制：一是强化区域合作机制。不断加强政府与市场之间、政府各部门之间、各级政府之间的沟通和协调，规范各类空间开发的协商程序，设立专门的协商机构或协商制度，建立专门的技术监测和协调平台，明确领导责任和主体责任。积极培育发展权流动和交易市场，建立反映区域功能定位、市场供求和政府引导相结合的发展权定价体系。二是协调利益分享机制。提升公共服务供给能力，优化公共服务供给结构，构建与主体功能区建设相适应的区域公共服务供给网络，是解决不同功能区域社会矛盾的关键。可以选择部分条件成熟的区域进行试点，通过开征特定税种、发行公债等手段，并辅以财政专项补贴和转移性支付等方式，支持限制开发区公共服务供给投入，实现区域开发共建共享。

构建主体功能区调整机制。着重强化三项工作任务：一是加快主体功能区的数据库建设。主体功能区规划应着眼于以乡镇作为基本空间单元，应从现在开始尽快完善乡镇级相关数据的收集整理工作。要建立基础数据库，内容包括自然资源、环境生态、开发密度、经济社会发展水平等方面，并在此基础上形成全省层面的功能区基础数据平台。在数据库建设过程中，要分类管理数据信息，将每个主体功能区的位置、范围、国土空间开发和经济社会发展的综合情况纳入其中，从而实现主体功能区管理的全覆盖。二是开展主体功能区监测评估。依托技术手段，构建航天遥感、航空遥感和地理调查相结合的一体化对地观测体系，建立互联互通的国土空间监测管理基础平台。持续跟踪主体功能区发展情况，定期编制监测评估报告，重点评价各类功能区关键指标的达标情况及变化态势，阐述存在的主要问题，并分析问题产生的原因，提出修订政策措施或区划方案的建议。三是细化主体功能区调整的指标要求。主体功能区划应保持相对稳定性，不能过于频繁地调整和变动。但随着国土空间开发格局的不断变化，主体功能区划的边界、范围、单元等基本特性也要保持不断变化和动态调整。

完善要素保障机制

健全财政金融支持机制。进一步健全省级财政一般性转移支付制度。优化调整一般性转移支付机制，结合新一轮“一市一策”政策实施，根据市县财政经济状况，对市县财政保障能力分类分档，分类分档结果与财政转移支付资金分配挂钩。重点结合各县（市）限制开发区域的比例等情况，合理确定转移支付系数，增加一般性转移支付规模比重，加强对限制开发区域的支持。加大各级财政对农业生产和生态保护的支持力度。认真落实财政奖补政策，重点支持粮食和主要农产品功能区、高标准农田、适度规模经营等。加大对自然保护区的投入力度，保障机构正常运转。对禁止开发区域，加大生态保护投入，完善生态补偿转移支付机制，用好省财政生态补偿专项资金，支持市县开展生态红线区域环境保护、生态修复和生态补偿。各市县也要相应建立健全生态补偿转移支付制度，根据财力状况稳步加大对生态保护修复的投入。有效发挥环境税的调节作用。征收环保税，有利于增加地方财政收入、提高空间规划治理的能力，是促进主体功能区建设的有效举措。下一步，江苏应按照国家统一部署，发挥好环境税调控调节作用，更好地引导主体功能区建设，加强生态环境保护。提升金融对实施主体功能区规划的支持保障能力。引导商业银行按主体功能定位调整区域信贷，鼓励向符合主体功能定位的项目提供贷款。鼓励省级金融机构为不同类型功能区提供有针对性的金融服务。建立实施主体功能区间的横向援助机制。推动各地制定优化开发和重点开发区域对限制开发和禁止开发区域的援助机制，采取多种形式，确保限制开发和禁止开发区域的基本公共服务提供能力和生活水平与优化开发和重点开发区域基本相当。

完善考核评价机制

分类考评指标。优化开发区域评价考核指标。优化开发区域实行转变经济发展方式优先的绩效评价，强化对经济结构、质量效益、资源消耗、环境保护及公共服务覆盖面等的评价，弱化对经济增长速度、招商引资、出口规模等的评价。根据规划要求，结合指标设计原则，优化开发区域评价考核指标体系包含：全员劳动生产率、服务业增加值占GDP比重、单位土地产出率、科技进步贡献率、城乡基本社会保险覆盖率、单位GDP能耗、主要污染物排放量等七个指标。重点开发区域评价考核指标。重点开发区域实行工业化和城镇化水平优先的绩效评价，综合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护等，突出承接产业和人口转移方面的考核。根据规划要求，结合指标设计原则，重点开发区域评价考核指标体系包含：人均地区生产总值、工业增加值占GDP比重、增量土地产出率、一般公共预算收入占GDP比重、城镇化率、单位GDP能耗、主要污染物排放量等七个指标。限制开发区域评价考核指标。限制开发区域实行农业发展优先的绩效评价。要强化对农产品保障能力的评价，适度考虑生态保护能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价。根据规划要求，结合指标设计原则，限制开发区域评价考核指标体系包含：现代农业发展水平、农林牧渔业增加值、农产品加工产值与农业产值之比、高效设施农业（渔业）面积比重、农业科技进步贡献率、农业废弃物综合利用率、林木覆盖率、耕地保有量等八个指标。禁止开发区域评价考核指标。禁止开发区域根据法律法规和规划要求，按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源的原真性和完整性保护情况的评价。根据规划要求，结合指标设计原则，禁止开发区域评价考核指标体系包含：生态红线区域占国土面积比例、自然湿地保护率、生态恢复治理率、污染土壤修复率、林木覆盖率、空气质量达到二级标准以上天数的比例、地表水优于Ⅲ类水质的比例等七个指标。

考核评价方法。江苏主体功能区考核评价依据对应的指标体系，采用综合指数法，分别计算水平指数和发展指数。根据各指标的当年实际完成情况计算水平指数，主要反映各地主体功能区建设工作的现实水平；根据各指标比上年的增减情况计算发展指数，主要反映各地过去一年主体功能区建设工作的成效进展情况。计算方法：将各指标作无量纲化处理，分别计算出水平指数和发展指数。具体方法如下：一是水平指数。各指标水平指数=（实际值-最小值）/极差×40+60，上式中，极差=某指标最大值-最小值。对逆向指标，采用取相反数的方法加以处理。本类水平指数=各指标水平指数之和/本类指标个数。二是发展指数。先计算各指标发展速度，再按照上述方法计算各指标发展指数和大类发展指数。

篇3

关键词:规划;“三规合一”;区位理论;田园城市理论;理论与实践

规划是“对未来的一种谋划、安排、部署或展望”。我国的规划种类和内容纷繁，有国家层级和地方一级的规划，有出自不同职能部门的规划，还有不同行业的规划，等等。但是规划过多造成规划之间内容重叠交叉，甚至矛盾，不仅浪费了规划资源，更使实施部门无所适从，长此以往失去了规划应有的意义和作用。因此，整合规划资源、加强规划之间的协调成为必然.

一、“三规”分立弊端

1.“三规”诠释

(1)国民经济与社会发展规划.

国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象，体现了国家或地方在规划期内国民经济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排，提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点，是具有战略意义的指导性文件.

(2)城市总体规划.

城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排.

城市总体规划根据《中华人民共和国城市规划法》编制，主要功能是定向布局，规划的对象主要包括:城市性质(功能定位)、发展目标、发展规模、城市主要建设标准和定额指标、城市建设用地布局、城市功能分区和各项建设的总体部署、城市综合交通体系和河湖、绿地系统、环保设施等.

(3)土地利用规划.

土地利用规划是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。土地利用规划一般分为全国性、区域性的总体规划和生产单位内部的土地利用规划两种.

土地总体规划功能是对一定时期内不同地区范围土地资源开发利用的纲要、目标和总体部署。主要内容是确定各类土地的用途和利用方式，划定各类生产建设用地的规模、比例和界限，设计和制订最优土地利用方案，最大限度地提高土地利用的综合效益，达到地尽其利的目的。在区域性总体规划中，农业用地规划最为重要，其基本内容包括:农业用地的划分，各项生产基地的布局，农业生产组织的区划与各级经营中心的布局，各业用地的内部规划及各项基本建设规划等.

2.三大规划的不足与矛盾

虽然城乡总体规划与国民经济发展规划、土地利用规划三大规划职能明确，但由于三大规划独立编制，部门之间缺乏协调配合，导致长期以来三大战略规划存在内容不一致、相互衔接差等缺陷，不能有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用.

建设部主管的城市规划最具有技术和管理实力，但建设部属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。国家发改委具有综合协调发展职能，但其空间规划技术力量与管理基础相对薄弱，行使区域规划职能力不从心，无法解决空间结构合理组织的全部问题，不能替代同层次的空间规划。国土资源部也是一个专业管理部门，空间规划的技术和管理基础相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用.

(1)国民经济发展规划操作性差.

由于国民经济总体规划导向性、客观性强，实施的约束性弱，不如城市总体规划控制性和可操作性强，实施效果不理想，往往编制规划时轰轰烈烈、热热闹闹，但批准通过后无声无息、冷冷清清。给人印象最深的往往只是规划期的概念，规划被束之高阁，比较极端的现象是“纸上画画、墙上挂挂”.

(2)土地总体规划与城市总体规划标准不一.

虽然两个规划的核心内容都是土地的合理利用，但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。在实际规划操作中，土地利用总体规划与城市总体规划在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显差异，造成两个规划在区域和城市土地开发利用与保护等方面出现较大的矛盾和不协调之处.

另外，由于我国开展土地利用总体规划的时间较迟，规划的理论与方法不完备，因此规划制定水平低，规划体系存在缺陷，致使其可操作性差.

(3)城市总体规划与土地利用规划对经济社会因素考虑不足.

相对来看，城市总体规划的实施约束力相对较强，但是城市总体规划和土地利用规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的硬伤.

二、“三规合一”的学术主张理论依据

鉴于三大规划分立各自均存在缺陷与矛盾，为此笔者主张实行“三规合一”方略。然而实现“三规合一”必须要有强有力的理论基础，能够同时指导城市建设、经济社会发展、土地利用等各方面的规划编制工作。笔者认为，霍华德的田园城市理论和杜能的区位理论针对城市设计、产业布局、土地利用等问题进行的分析和论述，表达了产业、城市、土地利用应协调发展的朴素思想，能够成为“三规合一”的理论支撑.

1.田园城市理论

在19世纪末，英国社会活动家E·霍华德关于城市规划的设想提出了田园城市的概念。霍华德理想中的田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市，它的规模足以提供丰富的社会生活，但不应超过这一程度.

霍华德设想的田园城市包括城市和乡村两个部分。城市四周为农业用地所围绕;城市居民经常就近得到新鲜农产品的供应;农产品有最近的市场，但市场不只限于当地。田园城市的居民生活于此，工作于此。所有的土地归全体居民集体所有，使用土地必须缴付租金。城市的收入全部来自租金;在土地上进行建设、聚居而获得的增值仍归集体所有.

城市的规模必须加以限制，使每户居民都能极为方便地接近乡村自然空间。霍华德设计的田园城市理论在城市规模、布局结构、人口密度、产业选择等规划领域都做了精巧的设计，成为现代城市规划领域的先驱.

2.区位理论

区位理论是关于经济活动的空间布局优化组合的理论，该理论内容丰富、包罗众多。在此主要介绍农业区位理论、工业区位理论和中心地理论.

(1)农业区位理论.

农业区位理论的创始人是德国经济学家冯·杜能，他在其著作《孤立国》中提出六种耕作制度，每种耕作制度构成一个区域，分别为自由农作区、林业区、谷物轮作区、草田轮作区、三圃农作制区、放牧区;每个区域都以城市为中心，围绕城市呈同心圆状分布，这就是著名的“杜能圈”。虽然杜能得出的农业空间地域模型过于理论化，但是他的理论体现了产业在城市中的空间布局问题，用规划的思想把城市设计、土地利用以及产业布局紧密相连.

(2)工业区位理论.

工业区位理论的奠基人是德国经济学家阿尔申尔德·韦伯。其理论的核心就是通过对运输、劳力及集聚因素相互作用的分析和计算，找出工业产品生产成本的最低点，作为配置工业企业的理想区位.

运输成本定向的工业区位分析。假定在没有其他因素影响下，仅就运输与工业区位之间的关系而言，韦伯认为，工厂企业自然应选择在原料和成品二者的总运费为最小的地方，因此，运费的大小主要取决于运输距离和货物重量，即运费是运输物的重量和距离的函数，亦即运费与运输吨公里成正比关系.

劳工成本影响工业区位的分析。韦伯认为劳工成本是导致以运输成本确定的工业区位模式产生第一次变形的因素。所谓劳工成本，就是指每单位产品中所包含的工人工资额，或称劳动力费用。当劳工成本(工资)在特定区位对工厂配置有利时，可能使一个工厂离开或者放弃运输成本最小的区位，而移向廉价劳动力(工资较低)的地区选址建厂。其前提是在工资率固定、劳动力供给充分的条件之下，工厂从旧址迁往新址，所需原料和制成品的追加运费小于节省的劳动力费用.

集聚与分散因素影响工业区位的分析。集聚因素是指促使工业向一定地区集中的因素，分为一般集聚因素和特殊集聚因素。集聚因素形成的聚集经济效益可以使运费和工资定向的工业区位产生偏离，成为工业区位的第二次变形因素。分散因素与集聚因素相反，指不利于工业集中到一定区位的因素。一些工厂宁愿离开工业集聚区，搬到或新建在工厂较少的地点去。但前提条件要看集聚给企业带来的利益大还是房地产价格上涨造成的损失大，即取决于集中与分散的比较利益大小.

德国经济学家阿尔申尔德·韦伯的工业区位理论核心体现了城市规划、经济社会发展以及土地利用有机结合的思想萌芽.

(3)中心地理论.

中心地理论是由德国著名的地理学家克里斯塔勒提出的。通过对德国南部城市和中心聚落的大量调查研究后，他发现一定区域内的中心地在职能、规模和空间形态分布上具有一定规律性，中心地空间分布形态会受市场、交通和行政三个原则的影响而形成不同的系统。他探讨了一定区域内城镇等级、规模、数量、职能间关系及其空间结构的规律性，并采用六边形图式对城镇等级与规模关系加以概括.

就区域内各城镇而言，大城市的商服设施和商品种类向高级发展，多而全;中等规模的城市具有中高级或仅能维持中级水平，服务项目少而不齐全;小城市具有中低或只有低级水平，种类少而不全;一般城镇(县城、建制镇)只有基本生活性商服，水平很低，种类更少。就城市内部而言，市级中心、区级中心和小区级商服中心也有类似的分异规律.

就不同商业、服务行业而言，有些行业经营品类多，有些则少;有的以高级为主，有的以低级为主.

商品的种类、级别不同，其需求门槛和服务范围也不一样，由此形成的等级序列可归并为:低级商品和服务，其售价低，顾客购买频率高，需要量大，需求门槛则低，销售距离则短或服务半径较小。而高级商品和服务，因质量好、耐用、更新慢，故售价高，需要量相对少，购买频率则低，运费占售价的比重小，致使其门槛高，销售距离长或服务半径大.

三、实践效果分析

编制规划的实际工作中，我们对“三规合一”进行了初步的尝试。对开展的每项规划，均加强了与其他规划的衔接和沟通，尤其在编制中新天津生态城经济社会发展规划时，与城市总体规划和土地规划进行了有机结合，使三个规划在内容上达到统一协调(仍未达到合一的理想境界)，取得良好的效果.

1.经济社会发展与土地开发利用相协调

我们以往作规划，只强调经济社会各阶段发展指标，而对完成各阶段指标所需要的土地能否与城市土地规划相一致考虑不够。在编制生态城经济社会发展规划时，我们将2010年、2015年、2020年经济社会指标与生态城各阶段用地配置计划进行了对接，以产业占地和产业发展的客观规律为基准测算各项指标;反过来，城市土地规划又按产业发展规律对土地的要求，调整优化了土地开发利用规划，两个规划互补完善，形成了良性循环.

2.经济社会发展与资源环境相协调

经济社会发展需要生产要素的支撑，要以资源67第30卷第1期王天伟:“田园城市”“产业层级”说对实现“三规合一”的理论支持与实践依据2010年1月的承载力和环境容量为依据。在编制生态城经济社会发展规划时，对生态城产业选择、交通基础设施、公共服务等内容充分与城市建设总体规划进行了对接。考虑生态建设的要求，我们选择了绿色建筑产业、环保科技研发服务业等产业作为生态城未来产业，交通为绿色出行方式。同时，又将经济发展规律、社会事业发展特点反馈给城市总体规划，使城市的规模与发展方向与我们确定的产业及规模相衔接，实现经济社会发展与资源环境相协调.

3.经济社会发展与土地空间布局相协调

产业布局、基础设施建设、公共事业发展等是经济社会发展规划中重要的内容，落实到具体区域时，与土地空间分布和城市空间规划必须相配套。以往针对这些内容从产业、经济的角度考虑较多，对土地的性质、功用考虑较少。生态城经济社会发展规划即从本规划的角度出发，又从城市空间布局和土地在产业用地、社会事业用地、基础设施用地这三者之间的分配和布局考虑，使产业布局即符合产业自身发展规律，又与城市发展空间、土地分布相匹配，达到经济社会发展与土地空间布局相协调.

4.产业、人口、城市相协调

国内外有许多产业与人口脱离的区域，出现了睡城，这种不成功的案例就是因为产业与城市规划脱节造成的后果。在编制生态城规划过种中，始终贯穿以产业集聚人口、形成城市的理念，从产业成长的规模、产业性质考虑城市人口规模和人口素质，与城市发展定位、规模相适应，形成产业与人口良性互动、城市良性发展的模式.

5.“三规合一”实现的途径

首先，成立跨部门的规划组织。三个规划出自不同的部门，部门之间的利益分割和权利范围是“三规合一”的最大障碍，也就是说体制是“三规合一”最大制约因素。为解决这个问题必须进行体制改革，在三个规划管理部门之上成立更高一级的联合组织。由联合组织开展“三规合一”的规划工作，做出能够统揽国民经济与社会发展、土地利用和城乡发展综合性规划.

其次，建立统一协调的法律体系。在2007年的10月28日，《中华人民共和国城乡规划法》通过并颁布，2008年1月1日起开始施行。《城乡规划法》强调了城乡规划的法律地位和作用，强调了规划的稳定性和法定性。《城乡规划法》严格了规划修改制度和程序，经依法批准的规划，禁止擅自修改，只有符合法律规定的特定情况，才可以修改，等等内容.

经济社会发展规划目前还没有法律约束，“三规合一”没有统一的规划法可以适用，所以要想做这项工作法律应先行.

复次，加强培养复合型人才。“三规合一”不是将三个规划的内容简单的加在一起，而是科学合理地、有机地融合成一个综合性规划。“三规合一”需要既懂经济社会发展，又懂城市建设和土地利用等复合人才，目前这种人才非常缺乏，所以需要加强延揽和培养.

最后选择一些地方进行先行先试。“三规合一”不仅是一项复杂的系统工程，更是一项体制改革工作，必须具备一定的经验才可以全面推开。可以选择领导有积极性的地方进行试点，总结经验教训和启示。在试点工作中，倡导规划编制工作要转变观念，从大局出发，不同规划部门之间要加强合作，充分调动和发挥民间组织的作用，公开编制的工作程序，吸引公众参与.

参考文献

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[2]翟立.“三规合一”促进区域协调发展[N].中国建设报，2008-03-19.

[3]杨卫泽.对美国和中国城市规划的认识[N].新华日报，2007-10-29.

[4]王利，韩增林，王泽宇，基于主体功能区规划的“三规”协调设想[J].经济地理，2008，(9).

[5]曹建丰，许德林.土地利用规划与城市规划的协调[J].规划师，2004，(6).