土地利用总规划精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇土地利用总规划，期待它们能激发您的灵感。

篇1

目

录

一、××镇概况………………………………………………………1

二、现行规划实施情况………………………………………………2

（一）现行规划实施效果……………………………………………2

（二）现行规划主要执行情况………………………………………3

（三）现行规划存在的问题…………………………………………4

三、规划修改的必要性和意义………………………………………4

（一）规划修改必要性………………………………………………4

（二）规划修改的意义………………………………………………6

四、规划修改的指导思想、原则依据………………………………7

（一）规划指导思想…………………………………………………7

（二）规划原则………………………………………………………7

（三）规划修改的依据………………………………………………8

五、规划修改的简要过程……………………………………………8

（一）组织准备阶段…………………………………………………9

（二）调查分析研究阶段……………………………………………9

（三）规划修改阶段…………………………………………………9

（四）规划成果形成阶段……………………………………………10

六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析……………………10

七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接………………………………………………………………………11

八、规划修改中若干具体问题的说明………………………………12

（一）关于基础数据的来源…………………………………………12

（二）重要指标规划的协调情况……………………………………13

（三）与城镇规划的协调情况………………………………………17

（四）与其他规划的协调……………………………………………18

九、规划方案的可行性分析…………………………………………18

十、需要进一步说明的的问题………………………………………18

十一、规划修改的成果………………………………………………18

×××区×××镇土地利用总体规划（20__－20__）

说

明

《××区×××镇土地利用总何体规划（20__－20__年）》（以下简称“本规划”）××镇土地利用总体规划的主要成果，也是政府评议、报上级政府审批和组织实施的政策性文件，包括：总则、土地利用现状及潜力分析、规划目标与方针、土地利用总体布局、主要用地规划和空间管制引导、规划实施与管理，附则及附表等内容。为了对本规划有一个全面的了解，现将有关问题作如下说明。

一、××镇概况

××位于××区东南部，集镇距市区15公里，属半丘陵半圩区地形。东与××县、××镇和×××接壤，南与××镇相连，西与××镇隔河相望，北与×××和××镇紧连，是××区建制镇之一。

全镇辖××村民委员会××个街道居委会，×××个村民组，辖区总面积×××平方公里。20__年全镇总人口5.4万人，其中农业人口4.5万人，非农业人口0.84万人，人口密度475人/平方公里,耕地总面积5823.90公顷，人均耕地0.1072公顷。

××镇是×××区×大建制镇之一，区域位置较佳，××省级开发区区域面积三分之一在我镇境内有××铁路及复线和××高速东西穿越，×××省道北穿而过，交通便捷。

这里典型的温带气候，加上独特的地理位置，使得××拥有皖南山区的朴质，更兼江南水乡的柔美。境内山峦起伏、环境优美。南有千年古坝－×××坝，滋润着××儿女；东有圣地－×××，休闲度假好去处。

境内自然资源极为丰富，有储量可观的石、方解石、煤，还有锰、铜、硫、铁等金属，广袤的山场盛产、李、中草药等。

改革开放以来，××经济和社会事业得到了快速发展，人民生活水平逐步提高。程控电话容量1万门，电子网络遍布世界各地。

二、现行规划实施情况

（一）现行规划实施效果

1、强了耕地保护力度，确保了耕地总时的稳定

现行规划通过实行“占一补一”制度，加大土地开发、复垦、整理的力度，使耕地在数量及质量上保持稳定；通过严格控制建设占用耕地，尤其是基本农田，使基本农田得到特殊保护；通过中低产田改造提高了耕地质量，进一步稳定了农业的基础地位。

2、严格控制了建设用地的规模，规范了建设用地管理

通过对建设占用耕地指标的严格控制，鼓励充分利用现有建设用地、确需扩大建设用地规模的优先安排利用非耕地或劣质耕地，有效地控制了建设占用耕地的规模。同时通过建立基本农田保护区和划定各项建设用地范围，有效地制止了不按规划建设、少批多占等现象，使建设用地管理得到进一步规范。

3、提高了土地利用效率

现行规划的实施使基本农田保护责任明确，稳定了农民在承包地上投资、投肥、投劳的积极性，同时通过对中低产田改造，提高耕地总体质量的同时，使耕地地力得以更大化发挥，提高了土地利用效率。

4、稳定了经济发展

现行土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济发展计划相轩调，将交通、水利、基础建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳定发展。

（二）现行规划主要执行情况

规划实施以来，各地严格实行土地用途管制，促进了用地管地观念的转变，有效遏制了建设用地盲目扩张，严格保护了基本农田，提高了土地利用水平；另一方面，通过合理安排用地，确保重点工程等各建设项目用地的合理需求，为我镇经济建设社会民展提供了用地保障。

通过调研民现，现行规划实施以来总体情况良好。规编制过程中公众与程度较高。规划宣传普及率达85%；现行规划实施后，土地利用率、土地产出率、土地集约度等得到明显提高；各项耕地质量指标有所提高。

（三）现行规划存在的问题

1、规划缺乏

足够的动态性。现行规划在1999年完成并实施以来，随着时间的推移，现行规划所依赖的基础条件发生了较大变化，因此原规划在一定程度上已缺乏现势性，不能有效地调控和指导各类用地的布局。

2、现行规划缺乏足够预见性。现行规划没有充分考虑农业结构调整对土地利用结构的影响，对新出现的土地需求预见性不强，使得现行规划不能很好地解决规划实施中出现的新情况、新问题。

3、现行规划缺乏足够的可操作性。现行规划偏重于强调规划指标的分解落实，对规划建设用地的定位和布考虑不够充分，在基本农田布局和建设用地布局中未能有效地结合当地实际条件，不能适应城市化发展需要，规划缺乏一定的科学性和可操作性。

三、规划修改的必要性和意义

（一）规划修改的必要性

现行规划在1997年至20__年期间得到了较好的贯彻实施，在耕地保护、建设用地规划管理、土地用途管制方面发挥了积极作用。但随着××省“东向发展战略”思想的提出，以及我镇经济的快速发展、工业化、城镇化过程的加快，农业结构和城镇体系战略的调整，行政区划调整工作的完成，全镇土地利用结构和布局的变化、现行土地利用总体规划在建设用地和基本农田空间布局等方面逐渐暴露出一些与新形势不相适应的问题。

1.社会经济调整及产业发展布局的变化要求土地利用布局的调整。

为了能主动融入“长三角”经济圈和适应××省“东向发展战略”的发展，××镇进行了经济结构的战略调整和产业重新布局。大力推动农业产业化，大力发展特色农业与生态农业，要求新的土地利用布局。

2.调整土地利用总体规划是加快农业和农村现代化建设的迫切需要。

在农业和农村现代化建设过程中，必须进一步优化城镇、村庄和基本农田的布局，使其成为一个完整统一的有机整体，形成城镇和农村相协调，居民点和农田相衬托的新格局，而县级土地利用规划正是调整这一格局的重要依据。因此，修改土地利用总体规划，增强规划的科学性、可行性，对于促进农业和农村现代化建设显行尤为重要。

3.调整土地利用总体规划是实现土地资源可持续利用的必然选择

新《土地管理法》实施以来，土地利用管理日益加强，而现有的规划在实施中的矛盾也不断显现，分散的建设用地布局越来越不适应新形势下土地管理的要求。因此，有必要进一步科学准确地测算建设用地规模、范围，预留必要的发展用地，把有限的用地指标落实到合适的地块上，使有限的土地资源得到最优的配置。

（二）规划修改的意义

1、为××镇实施可持续发展战略提供了必要的用地保障。通过××镇土地利用总体规划的调整，合理配置、优化各类用地，使社会、经济和生态效益协调一致，实现可持续发展。

2、土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济民展计划协调。将交通、水利、基础设施建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳步发展。

3、进一步提高土地资源的利用率与产出率。土地利用结构调整与优化是在不增加土地投入的条件下，实现产出增长以获取结构效益的有效途径，同时能促进土地资源利用集约型边转变，从而提高土地资源的利用率和产出率。

四、规划修改的指导思想、原则和依据

（一）规划指导思想

××镇土地利用总体规划以国家和省的的关法律、法规为指导，根据社会、经济和生态可持续发展的原则以及产业发展的实际需要，在对国民经济和社会发展用地需求做出科学预测的基础上，合理确定土地利用的方向，实行“占一补一”政策，统筹安排各业用地，从严控制建设占用耕地，优化配置和节约利用土地资源，提高土地利用率和产出率，为实现国民经济持续、稳定、健康、协调民展和保护、改善生态环境服务。

（二）规划原则

1、坚持供给引导需求、兼顾各方利益、统筹安排各类用地的原则；

2、坚持切实保护耕地、合理利用土地资源的原则；

3、坚持规划的科学性与可操作性相结合的原则；

4、坚持占用耕地与土地开发、整理、复垦相挂钩的原则；

5、坚持从实际出发、因地制宜和动态调整原则；

6、以土地资源可持续利用为根本出发点，坚持土地资源节约、集约和高效利用的原则；

7、坚持城镇面积增加与农村居民点面积减少相挂钩原则。

（三）规划修改的依据

1、《中华人民共和平共国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和平共国基本农田保护条例》、《中华人民共和平共国城市规划法》、《中华人民共和平共国环境保护法》、《中华人民共和平共国森林法》、《中华人民共和平共国水法》、《农业承包法》等。

2、《××省实施〈土地管理法〉办法》、国家《土地利用总体规划编制审批规定》、《××省乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》、《××省划定基本农田保护区技术规程》、《村镇规划标准》。

3、《××区土地利用总体规划》（1997－20__年）、《××区基本农田保护区规划法》（1996－20__年）、《××区城镇体系规划》（1997－20__年）、《××镇建设总体规划》（1997－20__年）。

4、××镇“十一五”规划和20__年国民经济与社会发展计划。

5、省、部其他规范性文件和相关基础资料。

五、规划修改简要过程

根据《中华人民共和国土地管理法》、区政府下达我镇土地利用总体规划有关指标以及其他相关法规、政策的规定和规划修改的动态原则，在行政区划调整的基础上，对××镇土地利用总体规划进行修改工作，大致经历了以下四个阶段。

（一）　组织准备阶段

这一阶段主要开展计划制定，落实经费，组成领导小组和规划小组，总体规划方案设计，选定研究专题以及业务培训等准备工作。

着先是制定工作计划，工作方案落实经费，组成领导组和工作班子。如开了领导组、工作班子会议，审议和讨论工作计划技术方案。

其次，为了修改好本次规划，在全镇对修改土地利用总体规划重要性进行广泛宣传，统一了思想、提高了认识。

最后，研究讨论了修改规划的指导思想、原则、依据和工作方法，明确了本次规划修改的目的、任务和重点内容，并制定了工作计划和方案。

（二）　调查分析研究阶段

这一阶段的主要任务是收集，整理和分析有关自然资源，土地资源，土地利用和社会经济等方面的数据、图件、文件等资料，并找出土地利用中存在的主要问题。

（三）　规划修改阶段

1、在收集、分析规划资料和开展前期专题调研的基础上，根据孙埠镇国民经济和社会发展及各部门各行业的用地要求，确定土地利用的方针和目标；

2、对作镇土地需求和土地供给量进行分析预测的基础上， 运用综合平衡、目标规划法等方法，制定了适应当前社会经济发展的土地利用方案，并从国民经济和社会发展的角度进行了各类用地结构的调整；

3、在用地方案和土地利用结构调整的基础上，对全镇主要用地进行了规划，并制定了相应的管制导则；

4、拟定规划方案，形成文字及图件成果。落实各项地指标，进行相应的土地利用结构调整，制定规划实施措施，撰写规划文本、说明。

（四）　规划成果形成阶段

在调查、分析、研究和规划修改的基础上，整理出本次规划的主要成果：

1、《××镇土地利用总体规划文本（20__－20__年）》；

2、《××镇土地利用总体规划（20__－20__年）说明》；

3、《××镇土地利用现状图（20__）》（1：1万）；

最后，由××镇向上级主管部门申请评审，根据评审结果进行修改形成最终规划成果。

六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析

1、基本农田保护面积

现行规划××镇的基本农田保护面积为5059.90公顷，基本农田保护率为86.88%。

规划实施期间，我镇严格执行基本农田保护，基本农田保护面积和布局与规划保护一致（表1）

表1××镇现行规划基本农田保护招待情况

单位：公顷

行政单位　1996年底

耕地面积　规划20__年

保护面积　20__年基本

农田保护面积　规划指标

完成率（%）

××镇　5823.88　5059.86　5059.90　100

2、建设占用耕地控制指标执行情况

依据现行土地利用总体规划，××镇1997－20__年新增建设占用耕地指标为40.98公顷,1997－20__年全乡实际建设占用耕地指标为6.1公顷，剩余指标为34.88公顷（表2）。

表2××镇现行规划建设占用耕地执行情况

单位：公顷

现行规划建设用地

占用耕地面积　1997－20__年

实际执行　剩余指标　指标完成率%

××镇　40.98　6.1　34.88　1.49

七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接

1、耕地基本农田保护指标的衔接

根据本规划到20__年的耕地面积规划为5863.55公顷，本规划与现行规划的耕地指标保持一致。本规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，而现行规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，本规划与现行规划的基本农田保护指标保持一致（表3）。

表3××镇规划耕地与基本农田保护指标衔接情况

单位：公顷

现行规划

20__年耕

地保有量　现行规划

基本农田

保护面积　现行规划

基本农田

保护率　本规划20__年耕地保有量　本规划基本农田保护面积　本规划基本农田保护率

××镇　5863.55　5059.90　86.88　5863.55　5059.90　86.88

2、建设用地及其占用耕地指标的衔接

本规划20__－20__年的建设用地指标规划为52.48公顷，其中占用耕地指标规划为34.88公顷，而现行规划1997－20__年的规划占用耕地指标为40.98公顷(表4).

表4××镇规划建设占用耕地指标衔接情况]

单位:公顷

现行规划建设用地

占用耕地面积　1997－20__年

实际建设占用

耕地面积　现行规划剩余建设中用耕地面积　本规划建设占用耕地面积

××镇　40.98　6.1　34.88　34.88

八、规划修改中若干具体问题的说明

（一）关于基础数据的来源

1、人口资料：包括历年人口、城镇人口、农村人口、暂住人口、流动人口、自然增长人口、机械增长人口等，其主要来源于××镇国民经济与社会发展统计资料，公安部门的统计资料等。

2、有关经济与社会发展方面的规划指标主要来源于××镇相关部门的规划资料。

3、土地方面的数据主要来源于历年各项建设用地资料、土地出让、转让资料、以及土地登记等资料；××镇历年土地利用变更调查资料；××镇土地整理、复垦和开发指标等。

4、有关规划方面的资料主要来源于历年社会经济统计年鉴、基本建设投资统计、农业用地效益资料、物价变化资料；气候、水文、工程地质、地形地貌、水系、植被、气象和主要自然灾害资料；孙埠镇各部门发展规划及用地计划资料。

（二）重要指标的依据

1、农业用地指标

耕地、园地、林地等各项用地量的预测，分别从需求和供应两个方面进行预测，对于预测结果在区级指标之内，以县级别分解指标作为××镇的用地指标，在耕地需求方面，与县级规划一样，从粮食生产总需求、粮食生产水平、粮地系数三方面预测；在耕地供应方面，则在耕地后备资源评价的基础上，结合社会经济条件的耕地开发能力进行预测，园地及林地在未利用地适宜评价的基础上，根据人口与经济发展水平的结果，对规划期间园地、林地开发及非农业建设占用园地、林地情况预测。

本次规划的生产潜力预测主要是对农作物单产进行预估，预测20__年粮食作物的单产为6225.00公斤/公顷。年。

2、建设用地预测

（1）人口发展预测

人口的民展变化关系着国民经济发展速度、城乡居民建设规模和土地的承载力，因此，人口预测是土地需求量预测的前提。

按人口自然增长率和人口的机械增长预测，20__年全镇人口将达到7.5万人。

（2）城镇建设用地预测

根据土地供给决定土地需求的原则及我镇经济发展与地关系状况，并按照城镇人均建设用地规划相关规定的要求，城镇用地总规模将由20__年的157.27公顷调整到20__年的180.15公顷。

（3）农村居民点用地预测

由于对土地集约利用的追求，行政村的合并，农村居民点的整理，同时中心村建设步伐加快，拆村并点，农村居民点用地集约度进一步提高，人均用地面积将大幅度减少。本次规划期内农村居民点用地将由现状（20__）年的569.521公顷调整到规划年（20__年）的562.63公顷，到20__年农村居民点用地规模减少6.89公顷。

（4）独立工矿用地预测

××镇20__年的独立工矿用地为26.61公顷。规划期内独立工矿用地将分布城镇以外集中，主要以内涵挖潜为主，但由于长三角地区的产业转移的带动下，××镇独立工矿用地面积还将进一步快速增长。预计到20__年独立工矿用地面积将增加到41.11公顷，净增加14.5公顷。

（5）交通用地预测

根据我镇规划期内交通用地指标，至20__年，我镇各类交通用 地规模基本保持不变。

（6）水利工程用地预测

根据我镇规划期内水利设施用地指标，至20__年，我镇水利设施用地规模基本保持不变。

3、基本农田保护区规划指标

遵照国务院《基本农田保护条例》、安徽省等有关法律、法规，孙埠镇土地利用总体规划要确保耕地保有量和基本农田，规划期间基本农田保护面积为5059.90公顷。

4.土地利用结构优化和平衡表的编制

为了保护规划用地指标的落实和使我镇各类用地的配置能从国民经济和社会发展的角度得到合理的安排，增强本规划的实用性和科学性，在部门用地指标调整上，多次进行了由镇政府组织的部门用地协调会，反复讨论、协商，广泛征求意见，尽可能地从行政、经济和技术上合理安排各类用地，同时，根据全镇经济和社会发展趋势，从提高土地利用率和产出率、走集约和节约用地的道路出发，积极引导部门接受镇规划用地指标。

⑴农、果、林、水产部门用地：农业部门用地给予优先安排和满足，优化大农业结构，实行多种经营，增加蔬菜、经济作物、果园面积，提高大农业经济从价值。

⑵镇区、工矿部门用地：镇区、工矿部门的用地在本着集约和节约的原则，进行统筹安排。

以此为原则，采用综合平衡法，根据各类用地在规划期内的增减变化，编制了20__－20__年的土地利用平衡表。

5.土地利用分区

土地利用分区的主要目的是为土地用途管制实行提供依据，用地区域类型的划分是根据土地利用总体规划规程中的有关规定进行，并突出了农业用地的划分，共分为农业用地区、园业用地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、其他用地区等七个区。

在具体区划划分方法上，是以土地利用现状分析、土地适宜性分析和区域自然和社会经济发展为基础，根据土地主导用途的不同，采用定量研究与定性分析相结合的方法。为确保土地用途管制的实行，还针对每种土地用地区的用途特点，制定了详细的用途管制细则。

6.各项用地指标的分解

××镇镇级土地利用总体规划是整个土地利用总体规划体系的最终落实点，是县级规划得发实施的基本保障，因此在镇规划主要用地控制指标，服从县级规划分解指标，特别是非农建设占用耕地、耕地开发、复垦指标上，以确保县级耕地总量占补平衡的实现，另外对退耕还林指标也给保证。

7.用地布局的依据

⑴规划年全镇国民经济和社会发展对土地所作的战略安排。

⑵各部门用地发展规划中的布局要求。

⑶《土地管理法》及相关法、法规对用地布局所作的要求。

⑷全镇的自然、社会经济条件、土地利用方式、土地质量和土地生产效益的差异。

（三）与城镇规划的协调情况

考虑到城镇规划用地分类与土地利用规划用地分类的技术口径不同，本次土地利用规划与城镇规划用地规划协调的着重点放在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积上，而对城镇用地现状面积、规划面积不强求统一。在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积方面，城镇规划与土地利用总体规划是统一的。

（四）与其它规划的协调

本规划在与生态、农业、水利、林业等部门规划的协调方面，充分考虑了这些部门的规划成果，优先保证了这些部门的胜地需求，在本质上是协调一致的，只是在具体的土地面积数据上按照上级部门的要求统一采用了土地部门的数据。

九、规划方案的可行性分析

1、组织上的可行性。在规划的整个过程中，从最初的技术方案的论证到资料的收集和规划讲座稿子论证都多次进行了专家、部门的调查咨询，保证了一次规划的科学性、合理性和可行性。

2、基础数据和资料的可行性。整个规划都是以土地详查和变更调查数据为基础基准，国民经济、社会发展的统计年鉴等资料的权威性强。各部门提供的基础数据、规划数据和资料是各有关部门根据自身的发展，经过长时间的努力完成的，具有较强的可靠性。

十、需要进一步说明的问题

1、关于规划范围的说明

本次规划范围为××镇辖区全部土地，土地总面积11440.06公顷。

2、关于规划时间的说明

基期年20__年，规划期20__—20__年。

3、关于土地质量评价的说明

土地质量评价坚持为生产服务原则，采用联合国《土地评价纲要》提出的土地适宜性评价思路（ITC）并结合××区××镇目前土地的利用方式进行。

4.关于基础数据口径不一致问题。根据《中华人民共和国土地管理法》和国家有关的规定，要求土地利用总体规划中土地面积的基础数据必须是土地详细和土地变更调查数据，因此，本次规划中将所有其它数据都统一到了土地变更调查数据的基础上，会与专利号部门提供的原始数据不完全一致，由于土地详杳和变更调查，是严格按照土地利用现状三大类进行的，各类土地利内涵，与各部门用地类型划分存在较大的差异，故二者在外延上有明显的区别。

十一、规划修改的成果

1、《××区××镇土地利用总体规划（20__－20__年）》；

2、《××区×镇土地利用总规划（20__－20__年）说明》；

3、《××区××镇土地利用总规划图（20__－20__年）》。

××区××镇土地利用总体规划

（20__～20__）

说

明

（送审稿）

××区××镇人民政府

二0__年十月

目

录

一、××镇概况………………………………………………………1

二、现行规划实施情况………………………………………………2

（一）现行规划实施效果……………………………………………2

（二）现行规划主要执行情况………………………………………3

（三）现行规划存在的问题…………………………………………4

三、规划修改的必要性和意义………………………………………4

（一）规划修改必要性………………………………………………4

（二）规划修改的意义………………………………………………6

四、规划修改的指导思想、原则依据………………………………7

（一）规划指导思想…………………………………………………7

（二）规划原则………………………………………………………7

（三）规划修改的依据………………………………………………8

五、规划修改的简要过程……………………………………………8

（一）组织准备阶段…………………………………………………9

（二）调查分析研究阶段……………………………………………9

（三）规划修改阶段…………………………………………………9

（四）规划成果形成阶段……………………………………………10

六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析……………………10

七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接………………………………………………………………………11

八、规划修改中若干具体问题的说明………………………………12

（一）关于基础数据的来源…………………………………………12

（二）重要指标规划的协调情况……………………………………13

（三）与城镇规划的协调情况………………………………………17

（四）与其他规划的协调……………………………………………18

九、规划方案的可行性分析…………………………………………1 8

十、需要进一步说明的的问题………………………………………18

十一、规划修改的成果………………………………………………18

×××区×××镇土地利用总体规划（20__－20__）

说

明

《××区×××镇土地利用总何体规划（20__－20__年）》（以下简称“本规划”）××镇土地利用总体规划的主要成果，也是政府评议、报上级政府审批和组织实施的政策性文件，包括：总则、土地利用现状及潜力分析、规划目标与方针、土地利用总体布局、主要用地规划和空间管制引导、规划实施与管理，附则及附表等内容。为了对本规划有一个全面的了解，现将有关问题作如下说明。

一、××镇概况

××位于××区东南部，集镇距市区15公里，属半丘陵半圩区地形。东与××县、××镇和×××接壤，南与××镇相连，西与××镇隔河相望，北与×××和××镇紧连，是××区建制镇之一。

全镇辖××村民委员会××个街道居委会，×××个村民组，辖区总面积×××平方公里。20__年全镇总人口5.4万人，其中农业人口4.5万人，非农业人口0.84万人，人口密度475人/平方公里,耕地总面积5823.90公顷，人均耕地0.1072公顷。

××镇是×××区×大建制镇之一，区域位置较佳，××省级开发区区域面积三分之一在我镇境内有××铁路及复线和××高速东西穿越，×××省道北穿而过，交通便捷。

这里典型的温带气候，加上独特的地理位置，使得××拥有皖南山区的朴质，更兼江南水乡的柔美。境内山峦起伏、环境优美。南有千年古坝－×××坝，滋润着××儿女；东有圣地－×××，休闲度假好去处。

境内自然资源极为丰富，有储量可观的石、方解石、煤，还有锰、铜、硫、铁等金属，广袤的山场盛产、李、中草药等。

改革开放以来，××经济和社会事业得到了快速发展，人民生活水平逐步提高。程控电话容量1万门，电子网络遍布世界各地。

二、现行规划实施情况

（一）现行规划实施效果

1、强了耕地保护力度，确保了耕地总时的稳定

现行规划通过实行“占一补一”制度，加大土地开发、复垦、整理的力度，使耕地在数量及质量上保持稳定；通过严格控制建设占用耕地，尤其是基本农田，使基本农田得到特殊保护；通过中低产田改造提高了耕地质量，进一步稳定了农业的基础地位。

2、严格控制了建设用地的规模，规范了建设用地管理

通过对建设占用耕地指标的严格控制，鼓励充分利用现有建设用地、确需扩大建设用地规模的优先安排利用非耕地或劣质耕地，有效地控制了建设占用耕地的规模。同时通过建立基本农田保护区和划定各项建设用地范围，有效地制止了不按规划建设、少批多占等现象，使建设用地管理得到进一步规范。

3、提高了土地利用效率

现行规划的实施使基本农田保护责任明确，稳定了农民在承包地上投资、投肥、投劳的积极性，同时通过对中低产田改造，提高耕地总体质量的同时，使耕地地力得以更大化发挥，提高了土地利用效率。

4、稳定了经济发展

现行土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济发展计划相轩调，将交通、水利、基础建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳定发展。

（二）现行规划主要执行情况

规划实施以来，各地严格实行土地用途管制，促进了用地管地观念的转变，有效遏制了建设用地盲目扩张，严格保护了基本农田，提高了土地利用水平；另一方面，通过合理安排用地，确保重点工程等各建设项目用地的合理需求，为我镇经济建设社会民展提供了用地保障。

通过调研民现，现行规划实施以来总体情况良好。规编制过程中公众与程度较高。规划宣传普及率达85%；现行规划实施后，土地利用率、土地产出率、土地集约度等得到明显提高；各项耕地质量指标有所提高。

（三）现行规划存在的问题

1、规划缺乏足够的动态性。现行规划在1999年完成并实施以来，随着时间的推移，现行规划所依赖的基础条件发生了较大变化，因此原规划在一定程度上已缺乏现势性，不能有效地调控和指导各类用地的布局。

2、现行规划缺乏足够预见性。现行规划没有充分考虑农业结构调整对土地利用结构的影响，对新出现的土地需求预见性不强，使得现行规划不能很好地解决规划实施中出现的新情况、新问题。

3、现行规划缺乏足够的可操作性。现行规划偏重于强调规划指标的分解落实，对规划建设用地的定位和布考虑不够充分，在基本农田布局和建设用地布局中未能有效地结合当地实际条件，不能适应城市化发展需要，规划缺乏一定的科学性和可操作性。

三、规划修改的必要性和意义

（一）规划修改的必要性

现行规划在1997年至20__年期间得到了较好的贯彻实施，在耕地保护、建设用地规划管理、土地用途管制方面发挥了积极作用。但随着××省“东向发展战略”思想的提出，以及我镇经济的快速发展、工业化、城镇化过程的加快，农业结构和城镇体系战略的调整，行政区划调整工作的完成，全镇土地利用结构和布局的变化、现行土地利用总体规划在建设用地和基本农田空间布局等方面逐渐暴露出一些与新形势不相适应的问题。

1.社会经济调整及产业发展布局的变化要求土地利用布局的调整。

为了能主动融入“长三角”经济圈和适应××省“东向发展战略”的发展，××镇进行了经济结构的战略调整和产业重新布局。大力推动农业产业化，大力发展特色农业与生态农业，要求新的土地利用布局。

2.调整土地利用总体规划是加快农业和农村现代化建设的迫切需要。

在农业和农村现代化建设过程中，必须进一步优化城镇、村庄和基本农田的布局，使其成为一个完整统一的有机整体，形成城镇和农村相协调，居民点和农田相衬托的新格局，而县级土地利用规划正是调整这一格局的重要依据。因此，修改土地利用总体规划，增强规划的科学性、可行性，对于促进农业和农村现代化建设显行尤为重要。

3.调整土地利用总体规划是实现土地资源可持续利用的必然选择

新《土地管理法》实施以来，土地利用管理日益加强，而现有的规划在实施中的矛盾也不断显现，分散的建设用地布局越来越不适应新形势下土地管理的要求。因此，有必要进一步科学准确地测算建设用地规模、范围，预留必要的发展用地，把有限的用地指标落实到合适的地块上，使有限的土地资源得到最优的配置。

（二）规划修改的意义

1、为××镇实施可持续发展战略提供了必要的用地保障。通过××镇土地利用总体规划的调整，合理配置、优化各类用地，使社会、经济和生态效益协调一致，实现可持续发展。

2、土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济民展计划协调。将交通、水利、基础设施建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳步发展。

3、进一步提高土地资源的利用率与产出率。土地利用结构调整与优化是在不增加土地投入的条件下，实现产出增长以获取结构效益的有效途径，同时能促进土地资源利用集约型边转变，从而提高土地资源的利用率和产出率。

四、规划修改的指导思想、原则和依据

（一）规划指导思想

××镇土地利用总体规划以国家和省的的关法律、法规为指导，根据社会、经济和生态可持续发展的原则以及产业发展的实际需要，在对国民经济和社会发展用地需求做出科学预测的基础上，合理确定土地利用的方向，实行“占一补一”政策，统筹安排各业用地，从严控制建设占用耕地，优化配置和节约利用土地资源，提高土地利用率和产出率，为实现国民经济持续、稳定、健康、协调民展和保护、改善生态环境服务。

（二）规划原则

1、坚持供给引导需求、兼顾各方利益、统筹安排各类用地的原则；

2、坚持切实保护耕地、合理利用土地资源的原则；

3、坚持规划的科学性与可操作性相结合的原则；

4、坚持占用耕地与土地开发、整理、复垦相挂钩的原则；

5、坚持从实际出发、因地制宜和动态调整原则；

6、以土地资源可持续利用为根本出发点，坚持土地资源节约、集约和高效利用的原则；

7、坚持城镇面积 增加与农村居民点面积减少相挂钩原则。

（三）规划修改的依据

1、《中华人民共和平共国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和平共国基本农田保护条例》、《中华人民共和平共国城市规划法》、《中华人民共和平共国环境保护法》、《中华人民共和平共国森林法》、《中华人民共和平共国水法》、《农业承包法》等。

2、《××省实施〈土地管理法〉办法》、国家《土地利用总体规划编制审批规定》、《××省乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》、《××省划定基本农田保护区技术规程》、《村镇规划标准》。

3、《××区土地利用总体规划》（1997－20__年）、《××区基本农田保护区规划法》（1996－20__年）、《××区城镇体系规划》（1997－20__年）、《××镇建设总体规划》（1997－20__年）。

4、××镇“十一五”规划和20__年国民经济与社会发展计划。

5、省、部其他规范性文件和相关基础资料。

五、规划修改简要过程

根据《中华人民共和国土地管理法》、区政府下达我镇土地利用总体规划有关指标以及其他相关法规、政策的规定和规划修改的动态原则，在行政区划调整的基础上，对××镇土地利用总体规划进行修改工作，大致经历了以下四个阶段。

（一）　组织准备阶段

这一阶段主要开展计划制定，落实经费，组成领导小组和规划小组，总体规划方案设计，选定研究专题以及业务培训等准备工作。

着先是制定工作计划，工作方案落实经费，组成领导组和工作班子。如开了领导组、工作班子会议，审议和讨论工作计划技术方案。

其次，为了修改好本次规划，在全镇对修改土地利用总体规划重要性进行广泛宣传，统一了思想、提高了认识。

最后，研究讨论了修改规划的指导思想、原则、依据和工作方法，明确了本次规划修改的目的、任务和重点内容，并制定了工作计划和方案。

（二）　调查分析研究阶段

这一阶段的主要任务是收集，整理和分析有关自然资源，土地资源，土地利用和社会经济等方面的数据、图件、文件等资料，并找出土地利用中存在的主要问题。

（三）　规划修改阶段

1、在收集、分析规划资料和开展前期专题调研的基础上，根据孙埠镇国民经济和社会发展及各部门各行业的用地要求，确定土地利用的方针和目标；

2、对作镇土地需求和土地供给量进行分析预测的基础上，运用综合平衡、目标规划法等方法，制定了适应当前社会经济发展的土地利用方案，并从国民经济和社会发展的角度进行了各类用地结构的调整；

3、在用地方案和土地利用结构调整的基础上，对全镇主要用地进行了规划，并制定了相应的管制导则；

4、拟定规划方案，形成文字及图件成果。落实各项地指标，进行相应的土地利用结构调整，制定规划实施措施，撰写规划文本、说明。

（四）　规划成果形成阶段

在调查、分析、研究和规划修改的基础上，整理出本次规划的主要成果：

1、《××镇土地利用总体规划文本（20__－20__年）》；

2、《××镇土地利用总体规划（20__－20__年）说明》；

3、《××镇土地利用现状图（20__）》（1：1万）；

最后，由××镇向上级主管部门申请评审，根据评审结果进行修改形成最终规划成果。

六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析

1、基本农田保护面积

现行规划××镇的基本农田保护面积为5059.90公顷，基本农田保护率为86.88%。

规划实施期间，我镇严格执行基本农田保护，基本农田保护面积和布局与规划保护一致（表1）

表1××镇现行规划基本农田保护招待情况

单位：公顷

行政单位　1996年底

耕地面积　规划20__年

保护面积　20__年基本

农田保护面积　规划指标

完成率（%）

××镇　5823.88　5059.86　5059.90　100

2、建设占用耕地控制指标执行情况

依据现行土地利用总体规划，××镇1997－20__年新增建设占用耕地指标为40.98公顷,1997－20__年全乡实际建设占用耕地指标为6.1公顷，剩余指标为34.88公顷（表2）。

表2××镇现行规划建设占用耕地执行情况

单位：公顷

现行规划建设用地

占用耕地面积　1997－20__年

实际执行　剩余指标　指标完成率%

××镇　40.98　6.1　34.88　1.49

七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接

1、耕地基本农田保护指标的衔接

根据本规划到20__年的耕地面积规划为5863.55公顷，本规划与现行规划的耕地指标保持一致。本规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，而现行规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，本规划与现行规划的基本农田保护指标保持一致（表3）。

表3××镇规划耕地与基本农田保护指标衔接情况

单位：公顷

现行规划

20__年耕

地保有量　现行规划

基本农田

保护面积　现行规划

基本农田

保护率　本规划20__年耕地保有量　本规划基本农田保护面积　本规划基本农田保护率

××镇　5863.55　5059.90　86.88　5863.55　5059.90　86.88

2、建设用地及其占用耕地指标的衔接

本规划20__－20__年的建设用地指标规划为52.48公顷，其中占用耕地指标规划为34.88公顷，而现行规划1997－20__年的规划占用耕地指标为40.98公顷(表4).

表4××镇规划建设占用耕地指标衔接情况]

单位:公顷

现行规划建设用地

占用耕地面积　1997－20__年

实际建设占用

耕地面积　现行规划剩余建设中用耕地面积　本规划建设占用耕地面积

××镇　40.98　6.1　34.88　34.88

八、规划修改中若干具体问题的说明

（一）关于基础数据的来源

1、人口资料：包括历年人口、城镇人口、农村人口、暂住人口、流动人口、自然增长人口、机械增长人口等，其主要来源于××镇国民经济与社会发展统计资料，公安部门的统计资料等。

2、有关经济与社会发展方面的规划指标主要来源于××镇相关部门的规划资料。

3、土地方面的数据主要来源于历年各项建设用地资料、土地出让、转让资料、以及土地登记等资料；××镇历年土地利用变更调查资料；××镇土地整理、复垦和开发指标等。

4、有关规划方面的资料主要来源于历年社会经济统计年鉴、基本建设投资统计、农业用地效益资料、物价变化资料；气候、水文、工程地质、地形地貌、水系、植被、气象和主要自然灾害资料；孙埠镇各部门发展规划及用地计划资料。

（二）重要指标的依据

1、农业用地指标

耕地、园地、林地等各项用地量的预测，分别从需求和供应两个方面进行预测，对于预测结果在区级指标之内，以县级别分解指标作为××镇的用地指标，在耕地需求方面，与县级规划一样，从粮食生产总需求、粮食生产水平、粮地系数三方面预测；在耕地供应方面，则在耕地后备资源评价的基础上，结合社会经济条件的耕地开发能力进行预测，园地及林地在未利用地适宜评价的基础上，根据人口与经济发展水平的结果，对规划期间园地、林地开发及非农业建设占用园地、林地情况预测。

本次规划的生产潜力预测主要是对农作物单产进行预估，预测20__年粮食作物的单产为6225.00公斤/公顷。年。

2、建设用地预测

（1）人口发展预测

人口的民展变化关系着国民经济发展速度、城乡居民建设规模和土地的承载力，因此，人口预测是土地需求量预测的前提。

按人口 自然增长率和人口的机械增长预测，20__年全镇人口将达到7.5万人。

（2）城镇建设用地预测

根据土地供给决定土地需求的原则及我镇经济发展与地关系状况，并按照城镇人均建设用地规划相关规定的要求，城镇用地总规模将由20__年的157.27公顷调整到20__年的180.15公顷。

（3）农村居民点用地预测

由于对土地集约利用的追求，行政村的合并，农村居民点的整理，同时中心村建设步伐加快，拆村并点，农村居民点用地集约度进一步提高，人均用地面积将大幅度减少。本次规划期内农村居民点用地将由现状（20__）年的569.521公顷调整到规划年（20__年）的562.63公顷，到20__年农村居民点用地规模减少6.89公顷。

（4）独立工矿用地预测

××镇20__年的独立工矿用地为26.61公顷。规划期内独立工矿用地将分布城镇以外集中，主要以内涵挖潜为主，但由于长三角地区的产业转移的带动下，××镇独立工矿用地面积还将进一步快速增长。预计到20__年独立工矿用地面积将增加到41.11公顷，净增加14.5公顷。

（5）交通用地预测

根据我镇规划期内交通用地指标，至20__年，我镇各类交通用地规模基本保持不变。

（6）水利工程用地预测

根据我镇规划期内水利设施用地指标，至20__年，我镇水利设施用地规模基本保持不变。

3、基本农田保护区规划指标

遵照国务院《基本农田保护条例》、安徽省等有关法律、法规，孙埠镇土地利用总体规划要确保耕地保有量和基本农田，规划期间基本农田保护面积为5059.90公顷。

4.土地利用结构优化和平衡表的编制

为了保护规划用地指标的落实和使我镇各类用地的配置能从国民经济和社会发展的角度得到合理的安排，增强本规划的实用性和科学性，在部门用地指标调整上，多次进行了由镇政府组织的部门用地协调会，反复讨论、协商，广泛征求意见，尽可能地从行政、经济和技术上合理安排各类用地，同时，根据全镇经济和社会发展趋势，从提高土地利用率和产出率、走集约和节约用地的道路出发，积极引导部门接受镇规划用地指标。

⑴农、果、林、水产部门用地：农业部门用地给予优先安排和满足，优化大农业结构，实行多种经营，增加蔬菜、经济作物、果园面积，提高大农业经济从价值。

⑵镇区、工矿部门用地：镇区、工矿部门的用地在本着集约和节约的原则，进行统筹安排。

以此为原则，采用综合平衡法，根据各类用地在规划期内的增减变化，编制了20__－20__年的土地利用平衡表。

5.土地利用分区

土地利用分区的主要目的是为土地用途管制实行提供依据，用地区域类型的划分是根据土地利用总体规划规程中的有关规定进行，并突出了农业用地的划分，共分为农业用地区、园业用地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、其他用地区等七个区。

在具体区划划分方法上，是以土地利用现状分析、土地适宜性分析和区域自然和社会经济发展为基础，根据土地主导用途的不同，采用定量研究与定性分析相结合的方法。为确保土地用途管制的实行，还针对每种土地用地区的用途特点，制定了详细的用途管制细则。

6.各项用地指标的分解

××镇镇级土地利用总体规划是整个土地利用总体规划体系的最终落实点，是县级规划得发实施的基本保障，因此在镇规划主要用地控制指标，服从县级规划分解指标，特别是非农建设占用耕地、耕地开发、复垦指标上，以确保县级耕地总量占补平衡的实现，另外对退耕还林指标也给保证。

7.用地布局的依据

⑴规划年全镇国民经济和社会发展对土地所作的战略安排。

⑵各部门用地发展规划中的布局要求。

⑶《土地管理法》及相关法、法规对用地布局所作的要求。

⑷全镇的自然、社会经济条件、土地利用方式、土地质量和土地生产效益的差异。

（三）与城镇规划的协调情况

考虑到城镇规划用地分类与土地利用规划用地分类的技术口径不同，本次土地利用规划与城镇规划用地规划协调的着重点放在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积上，而对城镇用地现状面积、规划面积不强求统一。在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积方面，城镇规划与土地利用总体规划是统一的。

（四）与其它规划的协调

本规划在与生态、农业、水利、林业等部门规划的协调方面，充分考虑了这些部门的规划成果，优先保证了这些部门的胜地需求，在本质上是协调一致的，只是在具体的土地面积数据上按照上级部门的要求统一采用了土地部门的数据。

九、规划方案的可行性分析

1、组织上的可行性。在规划的整个过程中，从最初的技术方案的论证到资料的收集和规划讲座稿子论证都多次进行了专家、部门的调查咨询，保证了一次规划的科学性、合理性和可行性。

2、基础数据和资料的可行性。整个规划都是以土地详查和变更调查数据为基础基准，国民经济、社会发展的统计年鉴等资料的权威性强。各部门提供的基础数据、规划数据和资料是各有关部门根据自身的发展，经过长时间的努力完成的，具有较强的可靠性。

十、需要进一步说明的问题

1、关于规划范围的说明

本次规划范围为××镇辖区全部土地，土地总面积11440.06公顷。

2、关于规划时间的说明

基期年20__年，规划期20__—20__年。

3、关于土地质量评价的说明

土地质量评价坚持为生产服务原则，采用联合国《土地评价纲要》提出的土地适宜性评价思路（ITC）并结合××区××镇目前土地的利用方式进行。

4.关于基础数据口径不一致问题。根据《中华人民共和国土地管理法》和国家有关的规定，要求土地利用总体规划中土地面积的基础数据必须是土地详细和土地变更调查数据，因此，本次规划中将所有其它数据都统一到了土地变更调查数据的基础上，会与专利号部门提供的原始数据不完全一致，由于土地详杳和变更调查，是严格按照土地利用现状三大类进行的，各类土地利内涵，与各部门用地类型划分存在较大的差异，故二者在外延上有明显的区别。

十一、规划修改的成果

1、《××区××镇土地利用总体规划（20__－20__年）》；

篇2

第一条 为规范土地利用总体规划的编制、审查和报批，提高土地利用总体规划的科学性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、行政法规，制定本办法。

第二条 土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办。国土资源行政主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划，审查下级土地利用总体规划，适用本办法。

第三条 土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。

各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇规划，基础设施、产业发展、生态环境建设等专项规划，应当与土地利用总体规划相衔接。

第四条 编制和审查土地利用总体规划，应当贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，紧密结合国民经济和社会发展的要求，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

第五条 国土资源行政主管部门会同财政等部门落实规划编制工作经费，保障规划编制工作的顺利开展。

第二章 规划编制

第六条 土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡(镇)五级。

根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。

村庄土地利用总体规划是乡(镇)土地利用总体规划的重要内容。各地应当在编制乡(镇)土地利用总体规划时对村庄土地利用的总体布局作出科学规划和统筹安排。

第七条 编制土地利用总体规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。

第八条 土地利用总体规划编制前，国土资源行政主管部门应当对现行规划的实施情况进行评估，开展基础调查、重大问题研究等前期工作。

第九条 国土资源行政主管部门应当在前期工作基础上,以真实、准确、合法的土地调查基础数据为依据，组织编制土地利用总体规划大纲。

前款规定的土地利用总体规划大纲，包括：规划背景，指导思想和原则，土地利用战略定位和目标，土地利用规模、结构与布局总体安排，规划实施措施等内容。

第十条 国土资源行政主管部门依据经审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。

乡(镇)土地利用总体规划可以与所在地的县级土地利用总体规划同步编制。

第十一条 在土地利用总体规划编制过程中，对涉及资源保护与可持续发展、区域和城乡协调、土地节约集约利用、土地利用结构布局优化、土地生态环境保护与建设等重大问题，国土资源行政主管部门应当组织相关方面的专家进行专题研究和论证。

第十二条 在土地利用总体规划编制过程中，国土资源行政主管部门应当建立部门协调机制，征求各有关部门的意见。

第十三条 对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。

对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。

采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。

第十四条 国土资源行政主管部门应当组织相关方面专家对土地利用总体规划进行论证，论证意见及采纳情况应当作为报送审查材料一并上报。

第十五条 承担土地利用总体规划具体编制工作的单位，应当具备下列条件：

(一)具有法人资格;

(二)具有编制土地利用总体规划的工作业绩;

(三)有完备的技术和质量管理制度;

(四)有经过培训且考核合格的专业技术人员。

国土资源部和省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门应当定期公布符合本条规定条件的单位目录。

第三章 规划内容

第十六条 土地利用总体规划应当包括下列内容：

(一)现行规划实施情况评估;

(二)规划背景与土地供需形势分析;

(三)土地利用战略;

(四)规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等;

(五)土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案;

(六)土地利用的差别化政策;

(七)规划实施的责任与保障措施。

乡(镇)土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简化前款规定的内容。

第十七条 省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

(一)国家级土地利用任务的落实情况;

(二)重大土地利用问题的解决方案;

(三)各区域土地利用的主要方向;

(四)对市(地)级土地利用的调控;

(五)土地利用重大专项安排;

(六)规划实施的机制创新。

第十八条 市级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

(一)省级土地利用任务的落实;

(二)土地利用规模、结构与布局的安排;

(三)土地利用分区及分区管制规则;

(四)中心城区土地利用控制;

(五)对县级土地利用的调控;

(六)重点工程安排;

(七)规划实施的责任落实。

前款第(四)项规定的中心城区，包括城市主城区及其相关联的功能组团，其土地利用控制的重点是按照土地用途管制的要求，确定规划期内新增建设用地的规模与布局安排，划定中心城区建设用地的扩展边界。

第十九条 县级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

(一)市级土地利用任务的落实;

(二)土地利用规模、结构和布局的具体安排;

(三)土地用途管制分区及其管制规则;

(四)城镇村用地扩展边界的划定;

(五)土地整理复垦开发重点区域的确定。

(一)基本农田地块的落实;

(二)县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实;

(三)各地块土地用途的确定;

(四)镇和农村居民点用地扩展边界的划定;

(五)土地整理复垦开发项目的安排。

第二十一条 土地利用总体规划图件，包括：

(一)土地利用总体规划图;

(二)土地利用总体规划附图。

前款第(二)项规定的土地利用总体规划附图，包括规划现状图、专题规划图和规划分析图。

第二十二条 编制土地利用总体规划，应当依据国家、行业标准和规范。

第四章 审查和报批

第二十三条 土地利用总体规划审查报批，分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段。

土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。

第二十四条 国土资源行政主管部门应当对土地利用总体规划大纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划目标、土地利用结构与空间布局调整等内容进行审查。

第二十五条 土地利用总体规划大纲未通过审查的，有关国土资源行政主管部门应当根据审查意见修改土地利用总体规划大纲，重新申报审查。

土地利用总体规划大纲通过审查后，有关国土资源行政主管部门应当依据审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。

第二十六条 土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下审查报批。

第二十七条 土地利用总体规划审查报批，应当提交下列材料：

(一)规划文本及说明;

(二)规划图件;

(三)专题研究报告;

(四)规划成果数据库;

(五)其他材料，包括征求意见及论证情况、土地利用总体规划大纲审查意见及修改落实情况、公众听证材料等。

第二十八条 有关国土资源行政主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内，征求有关部门和单位意见，并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内，完成规划审查工作。

对土地利用总体规划有较大分歧时，有关国土资源行政主管部门应当组织各方进行协调。因特殊情况，确需延长规划审查期限的，可以延长审查。

第二十九条 国土资源行政主管部门依据下列规定对土地利用总体规划进行审查：

(一)现行法律、法规及相关规范;

(二)国家有关土地利用和管理的各项方针、政策;

(三)上级土地利用总体规划;

(四)土地利用相关规划;

(五)其他可以依据的基础调查资料等。

第三十条 土地利用总体规划审点内容包括：

(一)现行规划实施评价;

(二)规划编制原则与指导思想;

(三)战略定位与规划目标;

(四)土地利用结构、规模、布局和时序;

(五)土地利用主要指标分解情况;

(六)规划衔接协调论证情况和公众参与情况;

(七)规划实施保障措施。

第三十一条 国土资源行政主管部门应当根据审查情况和相关部门意见，提出明确的审查结论，提请有批准权的人民政府审批。

第五章 附 则

第三十二条 国土资源行政主管部门根据需要可以编制土地利用专项规划。

行业主管部门可以结合本行业特点编制行业土地利用规划。

土地利用专项规划、行业土地利用规划应当符合土地利用总体规划。

篇3

【关键词】 土地利用总体规划 误差源分析 质量控制

土地利用总体规划是指在一定规划区域内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。它是城乡建设规划、土地管理的重要依据，科学制定并严格实施土地利用总体规划，对于保护耕地、合理利用土地、促进社会经济可持续发展具有十分重要的意义。

1 影响土地利用总体规划质量误差源

土地利用总体规划[1]是指在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内（通常为15年）土地利用的总安排。影响其质量误差源[2]包括：空间参考系（大地基准、高程基准、地图投影和行政区范围）；数据完整性（目录及文件规范性、数据格式正确性、数据有效性、元数据、图层完整性）；空间图形数据（点、线、面层内拓扑关系、线面拓扑关系、数据拼接、碎片多边形、碎线检查）；表格数据（表格完整性、表格数据结构一致性、表格数据代码一致性、表格数值范围符合性、表格字段必填性、表内逻辑一致性、表间逻辑一致性）；规划内容（空间数据与非空间数据一致性、规划成果间一致性）。

2 项目实例

2.1 项目概况

宁德市位于福建省东北沿海，北纬26°17′-27°14′，东经118°32′-120°52′，土地总面积1.35万平方公里，直接相邻的海域面积4.46万平方公里。现辖蕉城区、霞浦县、古田县、寿宁县、屏南县、周宁县、柘荣县、福安市和福鼎市9县（市、区），124个乡、镇、街道办事处，2269个村（居）委员会。辖区人口320多万人，其中畲族人口17万人，占全省畲族人口的1/2，全国的1/4，是全国最大的畲族聚居区。海外侨胞和港、澳、台同胞近30万人。

全面落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“在保护中开发、在开发中保护”的总方针，全面落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，落实最严格的土地管理制度和“五个统筹”，坚持保护、保障、挖潜和集约利用的原则，改变传统的土地利用模式，以严格保护耕地、基本农田和土地生态环境为前提，严格控制建设用地为重点，节约和集约利用土地为核心，合理配置土地资源，优化土地利用结构，统筹安排各业用地，处理好建设和保护的关系，为全面建设小康社会、落实新农村建设的战略决策和充分发挥城镇各项职能提供用地保障，更好地为海峡西岸经济区建设服务，实现宁德市经济社会全面、协调、可持续发展。

2.2 项目验收质量情况

基础资料收集全面、客观、准确；调查核实实事求是，重点项目实地勘查、核实率达100%；报告编写严格按照《土地利用总体规划编制规程》的要求；数据库建设严格按照《土地利用规划数据库标准》要求；项目质检合格率达98%。结果是：宁德市土地利用总体规划修编成果通过验收，并达到优秀。

3 误差分析与控制措施

3.1 空间参考系质量控制措施

参与土地规划的依据图件，均应进行数据空间参考系统一，平面坐标系统采用“1980西安坐标系”，高程系统采用“1985国家高程基准”，投影采用高斯-克吕格投影，分带符合《标准》[3]要求，县级及县级以上行政区范围是否与第二次全国土地调查使用的行政区范围一致。

3.2 基本数据完整性质量控制措施

基本数据质量检查包括基础资料的收集和实地勘查核实两部分：把握基础资料收集的权威性、准确性、完整性、实用性和现势性，是开展规划修编工作的基础。

（1）在基础资料的收集中，应从实际出发，做到资料收集与当地实际情况相结合；采集、补测的数据和图斑精度要求高，其误差应不影响建库要求；外业调查收集的资料要包括专题研究和专项规划所需的资料，其资料一定要内容全面、数据准确。

（2）核实数据与实地勘查过程中，应对土地利用活动要素和规划重点项目要素，在土地利用更新调查图上，结合基本农田保护区分布图、地质灾害防治规划图、生态公益林分布图、自然保护区分布图和遥感影像数据等基础图件，做到100%的调查分析，并形成分析报告；对规划新增建设用地区、基本农田补划区、重点建设项目应100%重点实地勘查、核实；对土地利用专项规划区（土地整理、复垦、开发）、生态环境建设区（生态退耕、废弃矿山生态修复，自然保护区）划定做到90%以上勘查、核实；对准备划为基本农田保护区的优质果园进行勘查、核实；对于土地利用活动要素和规划新增建设项目进行实地勘查、核实，并将其作业量定量化，作为规划修编质量控制和质检工作的重点。

3.3 数据库建设质量控制

在数据库建设过程中，在现有资料基础上，保证图形和属性数据的正确性、完整性、一致性。为保证数据质量，在建库过程中采取100%检查，并逐个数据、逐项内容进行检查。并对每项内容，不同的操作人进行三次检查，发现问题及时更正，直到数据质量附合《标准》要求。数据库建设质量控制内容包括：

3.3.1 空间数据质量控制

空间数据质量控制主要是对规划图上的内容进行质量检查，要分别对所有图层进行逐项检查，检查的重点是：数据库属性表是否完备，是否有遗漏或冗余的表，具有逻辑关系的表是否有关键字段联接等；数据库属性结构是否规范，是否有遗漏或冗余的字段，关键字段的标识是否正确等；数据库内容是否完备，关键字段的内容是否唯一、是否有空值，一般字段内容为空值是否合理，字段内容与其逻辑值域是否一致等；图层是否有遗漏或冗余，图层的名称、代码是否规范，图层要素和要素类型的划分是否正确；检查每个图层属性数据的正确性，图层之间逻辑关系的一致性与完备性，各图层之间相互重叠的点、线、面是否能保持基本一致，作到不扭结、不交叉、无缝隙等；检查每个图层的拓扑关系的正确性，是否有冗余的多边形碎片，孤立的点、线要素是否合理，悬挂的线要素是否合理，图层中需要表达的内容是否有遗漏或冗余，图层中各要素与对应的属性项的表达是否一致等；检查行政区划和土地用途分区图层是否做到完全剖分，即做到全域覆盖，不重不漏；检查注记的正确性，抽查30%的注记，检查其正确性；检查图廓修饰是否规范，图面设计是否合理；检查空间坐标系表示是否规范。

3.3.2 规划指标数据质量控制

是指检查数据结构的是否与本数据库规范一致，并对照规划文本检查与规划实施相关内容的完整性和正确性。

3.3.3 规划资料文档控制

规划资料文档控制主要是对照审批后的总体规划文本及规划指标等检查规划数据库所要求的总体规划文本、编制说明、规划指标等资料文档是否齐全，内容是否正确；并检查元数据采集表及入库数据内容是否合乎要求。

3.3.4 数据质量监控指标控制

上述内容的检查总错误率小于1.0%，其中，图元（包括点、线、面、注释）错误率小于0.5%，属性（包括文字、代码、ID号对应，记录个数等）错误率小于0.5%，凡错误率大于这两个值的，或发生图层缺失、指标缺失、文档缺失以及未提交正确的元数据采集表和入库数据的，一律不予通过。

4 规划图件编制质量控制

需进行100%的图面检查，质检内容包括：图面内容、规划要素表示是否齐全合理；用途分区是否准确，界线、符号及各要素表示是否恰当，地类图斑是否完整，有无遗漏；新增建设区位置和范围表示是否明确、是否完整；邻幅间接边、规划图间接边是否准确、无遗漏；土地整理、复垦、开发项目（区）界线是否明确；新增建设项目注记有无遗漏，检查所有注记的字体、字高、及颜色表示是否符合有关要求；图廓整饰是否标准、规范；通过目视进行图面各要素检查，结合上机查看，把错误的位置圈划之后，把错误缘由记录在图纸上，并根据ISO质量保障体系要求，详细填写各级质量检查记录表，作为供作业员修改更正的依据。

5 结论与建议

通过本项目的实践，论述了土地利用总体规划质量的控制。为控制土地利用总体规划提供了一套较系统的作业参考与借鉴。

（1）规划修编的指导思想应符合土地管理法等法律、法规的要求，全面落实科学发展观，以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约集约用地为核心；

（2）首先要有可靠的空间基础数据，并且要保证有高质量的数学基础；

（3）保证用于土地总体规划的空间基础数据的现势性；

（4）建库所采用的硬件、软件应符合《标准》要求。

参考文献：

[1]王万茂，王群.土地利用规划[M].北京：北京师范大学出版社，2010：3-25.

[2]标准制定者.测绘案例分析[M].北京：测绘出版社，2009：153-158.

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[关键词]土地利用总体规划；实施评价；综述

目前，我国人多地少，人地矛盾突出。需要通过土地利用总体规划来合理安排各类用地，然而现行的土地利用总体规划存在的问题是缺乏弹性和动态性。另外，规划重在编制贵在实施。规划制定后各地地方用地是否按照规划实施以及实施程度如何，需要通过规划实施评价来分析。到目前为止，国家相继出台了一系列的相关政策法规，2003年建设部要求进行城市规划动态监测。2004年6月21日，国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知（国土资法[2004]133号）》，标志着我国土地利用总体规划实施评价制度的初步建立。2005年5月30日国务院颁布《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（[2005]32号）》进一步明确了土地利用总体规划实施评价的基本内容和预期目标，提出要建立规划实施的动态监测、评价和管理的保障体系。这两项文件建立了我国土地利用总体规划实施评价制度的基本框架体系。2011年《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点方案（征求意见稿）》的实行，要求对土地利用总体规划的实施进行定期评估和适时修改，对土地利用总体规划实施评价提出了更高的要求。

一、土地利用总体规划实施评价目的与意义

所谓土地利用规划实施评价，是指根据一定的标准，运用一定的方法，对土地利用规划执行的效果进行分析、比较与综合后所做出的一种价值判断。进行土地利用总体规划实施评价具有十分重要意义。冯建美，陈龙乾等认为是提出规划修编的前提，也是确保规划修编依法有序推进的重要措施；王玉波，唐莹认为进行土地利用总体规划实施评价有利于对土地利用总体规划执行情况的监督和检查，为新一轮规划的编制提供决策依据和理论支持；高希瑞，张永福等认为进行土地利用总体规划实施评价可以发现上一轮规划实施的效果和实施过程中存在的问题，并为新一轮土地利用总体规划修编提供科学依据；张秀芳，王玉东对土地利用总体规划实施评价的目的进行了总结，认为规划实施评价的目的是检查现行规划实施情况、促进规划的有效实施、为规划修编和规划调整提供决策依据和改进规划编制和规划实施管理。

随着土地利用总体规划实施评价实践工作的开展和相关研究的深入，土地利用总体规划实施评价的目的和意义除了涵盖上述之外，还赋予了新的时代意义，进行土地利用总体规划实施评价有利于把静态的规划编制与动态的实施管理相结合，实现土地利用动态规划，促进土地资源集约节约高效利用，保持规划的权威性、科学性和连续性，保障和促进科学发展。目前，土地利用总体规划实施定期评估和适时修改方案还处于试点阶段，在国内还没有形成土地利用总体规划实施评价的范例。国内很多学者对土地利用总体规划实施评价进行了研究，但是还没有形成一个完整的土地利用总体规划实施评价机制，并且目前为止还没有学者对相关研究进展进行总结，因此本文尝试对中国土地利用总体规划实施评价的研究进行回顾和综述，并在此基础上分析探讨其未来的发展趋势，以期为以后的相关研究工作和实践工作提供借鉴。

二、土地利用总体规划实施评价研究主要进展

（一）土地利用总体规划实施评价研究阶段划分

国内土地利用总体规划实施评价研究起步较晚，依据已有文献，大致可以划分为三个阶段：

第一阶段起步阶段（1995年前）。最早是从规划实施效益评价研究开始的，早在上世纪90年代初，史京文[6’就对土地利用规划三大效益的实质以及三者之间的关系进行了探讨，认为土地利用规划追求的是三者最佳的综合效益；师学义，王云平从三大效益最优结合的角度出发，对土地利用总体规划方案的评价和选择进行了初步探讨；贺晓春，李长林…针对规划实施效果评价提出了连环替代法。

第二阶段是探索阶段（1995年--2004年）。孙施文，周宇对有关城市规划实施评价的理论研究进行了综述，并介绍了开展规划评价的基本思路及具体方法；赵小敏，郭熙[9’明确了土地利用总体规划实施评价的内涵和系统构成，建立了一套操作性强的土地利用总体规划实施评价指标体系和评价方法。这些研究为以后的研究奠定了基础，并产生了深远的影响。

第三阶段是发展阶段（2004年至今）。自2004年，国土资源部下发了第133号文件和此后的国办（2005）32号文和国土资发（2005）9号文等相关文件之后，土地利用总体规划实施评价的研究开始逐渐深入。大多数学者对土地利用规划实施评价的研究思路是，将定性与定量分析方法相结合，针对某一具体研究区域，选取富有针对性的指标，构建数学模型，对研究区域的土地利用总体规划实施效果进行评价。众多学者对土地利用总体规划实施评价分类、存在问题。、指标体系构建、评价方法选择和实证研究等各个方面进行了大量研究。下一阶段是完善阶段。目前研究虽然取得了一定的成果，但是目前还没有一个完善的土地利用总体规划实施评价的机制，规划实施评价的指标体系还没有一个统一的标准，土地利用总体规划实施动态评价还需要加强，另外还有很多方面需要进一步完善。

，

（二）土地利用总体规划是实施评价理论

国外，没有类似于我国相对独立的土地利用规划体系，以政策分析为思想基础的城市规划实施评价研究开展较早，以A，wildvaksy、Alexander、Faludi、Patsy Heaely和Emsily Talen等为代表的学者进行了大量研究，研究成果较为成熟。国内主要有孙施文、平宗莉和陈银蓉等少数人对土地利用总体规划是实施评价理论进行了研究，孙施文，周宇希望通过对有关城市规划的理论研究进行综述，唤起我国对城市规划领域的重视；陈银蓉，梅昀等认为我国土地规划实施评价才刚刚起步，需要加强对其理论与方法的研究，并基于土地利用总体规划实施评价的目的和要求，引入政策科学的理论，提出土地利用规划实施评价的内涵；平宗莉，闫整首先对国外规划实施评价理论与方法进行简要的介绍，然后对国内开展的实证研究进行归纳分类，并做出了简要评述，认为目前学术界大多是将国外规划实施评价理论与方法运用于国内规划实证研究并且还处在初步实践阶段。综上所述，国内关于规划实施评价理论的研究相对较少，大多数是对国外规划实施评价理论的总结研究，需要人们在对国内外经验借鉴的基础上，结合我国的实际，提出和我国土地利用情况相适应的理论，同时需要对规划实施评价展开更为广泛深入的研究。

（三）土地利用总体规划是实施评价方法

土地利用总体规划实施评价方法是目前研究的重点，目前常用的方法有：成对比较法、层次分析法、综合评价法和模糊综合评判法等，每一种方法都有其优势和局限性。吴秀在其硕士论文中对部分方法的适用范围和优缺点进行了对比分析。然而这些方法难以满足土地利用总体规划实施评价的需求，因此许多学者尝试将更多的方法引入到土地利用总体规划实施评价中。汤江龙，赵小敏等，采用理想点法对多种规划方案进行择优。该方法优点是能反映出规划方案间的细微差别，便于实际操作和理解，且评价结果可靠性好。缺点是在某些准则上难以精确地定量化，因而影响理想点的准确确定和理想点方法的评判效果；任奎，周生路等通过构建基于可持续度的土地利用总体规划实施评价体系，对连云港市土地利用总体规划实施的可持续度进行了评价，并且通过测定规划实施的协调度与障碍度，对规划的可持续性进行了分析；陈秋林，毛德华从可持续利用的角度出发，将生态足迹法应用于土地利用总体规划实施评价中，分析人类对各种自然资源的利用程度，从而反映土地利用是否可持续。周方运用层次分析法较全面的对汝城县的规划实施情况进行了评价；吴秀认为规划实施过程本身最大的特点是不确定性，且受到多个因素的综合影响，而模糊综合评判方法在处理此类问题上有一定的优势，因此引入模糊综合评判法进行规划实施评价；陈海素在综合考虑土地利用总体规划实施评价的系统性和复杂性的基础上，结合层次分析法和综合模糊评判法，建立AHP-FURRZY模型，构建富有针对性的指标体系进行规划实施评价；贺美利结合模糊评判法和PRS模型对潜江市土地利用总体规划实施评价；张雪松，张莹等将效用函数引入到土地利用总体规划实施评价中，该方法相对来说操作简单，并且也能够取得良好的效果；黄海清认为灰色综合评价法善于处理信息系统，它能在有限的资料和缺少信息的条件下建模、预测、评估和决策，并基于此构建了基于灰色评价模型的土地利用总体规划实施评价支持系统；黄中杰以成都市为例，将变异系数法、灰色关联度法引入规划实施评价中；徐春涛首次将回归分析法应用到规划实施评价中，不仅对规划的各项指标的变化趋势和变化量进行分析，还较好地反应规划各指标之间的相互关系；朱祁连指出在公共政策视角下的城市总体规划实施评价，应当充分利用指标综合法和民意调查两种评价方法，完善“自上而下”与“自下而上”相结合的规划实施评价模式。

在以上常用方法研究中，理想点法用于对规划实施前规划方案的选取；可持续度法、生态足迹法是对规划实施的总体宏观评价，对具体的土地利用控制指标等的评价不够，且生态足迹法需要大量的数据支持。层次分析法、模糊综合评判、AHP-FURRZY、PRS模型、效用函数、灰色综合评价法、回归分析法可以用于对土地利用结构和布局以及土地利用控制指标等具体评价指标进行评价。其中，层次分析法比较简单，但是可能由于个别指标的显著差异从而对规划实施评价造成重大影响；模糊综合评判法排出了层次分析法中可能由于个别指标的显著差异从而对规划实施评价造成重大影响的缺点，但是精确度不够；AHP-FURRZY模型融合了层次分析法和模糊综合评判法二者的优点，但是计算有点复杂；PRS模型主要用于从“压力-状态-响应”的角度建立一个系统的指标体系；效用函数法计算比较简单，该方法的关键是合成模型的选择；其他的一些方法也都存在各自的优缺点。因此，还需要继续尝试其他方法的探讨。

（四）土地利用总体规划是实施评价技术

3S技术的发展为土地利用总体规划实施评价提供了有力支撑，尤其是GIS技术的应用最为广泛。林艳丽利用GIS技术，采用图层对比法，进行了土地开发整理复垦规划实施评价；李琼提出了基于GIS的土地利用规划实施评价信息系统的构想，并对系统的设计及各个功能模块和数据库的实现方法进行了探讨和分析；薛春露、郑新奇等依据软件工程原理，采用原型开发法设计与实现县级土地利用规划实施评价系统；赵素霞，胡佰林等以土地利用数据库和土地利用规划实施评价业务为主线，根据土地利用规划实施评价的数学模型和具体过程，设计了土地利用规划实施评价辅助决策支持系统，为土地利用规划实施评价过程的自动化提供了有力的技术支持；袁成军结合GIS与DSS技术，以MAPGIS 6.7为二次开发平台，以Visual C++6.0为开发工具，开发一套基于GIS的土地利用总体规划实施评价决策支持系统。开发的系统包括数据库、模型库、方法库、知识库、用户界面5个部分，实现了数据管理、辅助评价、空间数据处理等功能，为实现规划实施动态评价提供了技术支撑。

（五）土地利用总体规划是实施评价实践

实践是检验真理的唯一标准，只有将理论与实践结合，理论才能够指导实践，同时实践也能够反馈信息使理论得到改正和升华。土地利用总体规划实施评价的理论只有应用到实际中才能体现它的价值，国内对此进行了大量的实证研究。

土地利用总体规划实施评价的实证研究，按照规划实施评价对象的行政等级可以分为全国、省级，市级、县级和乡镇级五级。目前研究较多的是省级、市级、县级三级土地利用总体规划实施评价。王玉波，唐莹建立了AHP-FURRZY模型对黑龙江省土地利用总体规划（1997-2010）实施至2004年所产生的总体效果实施评价，为新规划的编制提供了支持；杨忠学利用单因素多角度法和综合指数法两种方法对湖北省土地利用总体规划的实施情况进行了评价；高希瑞，张永福等针对新疆阿克苏市土地利用特点，对上轮规划实施情况进行了评价；冯建美，陈龙乾等参照相关研究成果，并根据中牟县的特点以及所能获得数据，建立评价指标体系对中牟县进行了评价；平宗莉强调规划实施结果评价和规划实施过程评价相结合全面、合理、客观的分析研究方法，从维护公众利益角度对济南市贤文片区的土地利用总体规划做出实施评价；另外，钱正强]以南平市为例根据国家级生态示范区的要求对国家级生态示范区进行了土地利用总体规划实施评价研究。还有些学者对土地利用总体规划实施动态评价进行了探讨。吕萌丽，吴志勇尝试采用分解式研究的方法，以城市总体规划实施评价年度报告的形式，探讨城市总体规划在规划期限内的实施过程；黎登琴提出了规划实施年度评价思路，通过研究发现上轮土地利用总体规划实施效果波动明显，规划实施的政策延续性不强，规划实施过程的及时评估和动态调整势在必行。

以上主要是关于土地利用总体规划实施动态评价运作形式的探讨，然而相关的实证研究较少，龙瀛等认为目前大多研究是在一定时间范围内对比规划实施结果和发展现状的一致性，属于时空静态的针对规划实施结果的评价方法，并提出了一种基于Logistic回归和GIS的时空动态的规划实施评价方法。将1947年至2008年分为5个时间阶段，分析各个阶段城市扩展的驱动因素，识别各版城市规划在不同阶段所起到的城市扩展促进作用；并以2004-2008年为例，以各个区（县）为子区域，探讨2004版总规在中心城市、近郊区和远郊区实施效果的空间变化，识别总规在城市扩展中的空间异质性。

在规划实施评价结果的可比性方面一些学者也进行了初步探讨。孙志波对规划实施效益的评价选用的是模糊综合评判法，并且对规划实施评价的结果进行了纵向比较和分析；刘鎏运用模糊综合评判法对乐山市规划实施评价，并在总结不足时指出要应尽可能增加区域内外规划实施的横向对比性评价；徐向克对遂宁市市中区的规划实施效益进行了横向和纵向的比较分析，但是其在选择比较区域时仅仅以区县所在市州划分经济等级，而且没有选择一个与研究区域在同一等级的区域进行比较分析，因此，仍然存在一些不足之处。

综上可以看出，目前土地利用总体规划实施评价的实证研究不够深入，规划实施评价的动态研究相对较少，只是对规划实施动态评价具体运行方式以及实证研究和规划实施结果的可比性等几个方面进行了初步探讨，以后需要拓宽规划实施动态评价的研究范围和研究深度。总而言之，土地利用总体规划实施动态评价是今后很长一段时间内的研究重点。

三、总结与展望

综上可以看出，我国关于土地利用总体规划实施评价的研究还处于探索阶段，还没有一个完整的规划实施评价机制，虽然目前研究取得了一定的成就，但还有很多方面需要进一步研究：

（一）完善土地利用总体规划实施评价理论研究

目前，结合我国土地利用情况，借鉴国外已有的理论，建立符合我国实际情况的土地利用总体规划实施评价理论，完善土地利用总体规划实施评价机制，保障土地利用总体规划实施评价的有效实施。

（二）丰富土地利用总体规划实施评价方法研究

评价方法方面，虽然相关研究对一些方法进行了探讨，但是由于土地利用总体规划实施评价的复杂性，目前的方法仍不能满足土地利用总体规划实施评价的需求，应该进一步加强系统、动态的评价方法研究。

（三）注重土地利用总体规划实施评价技术研究

土地利用总体规划实施评价技术的应用不仅省时省力，而且大大提高了精确度和可操作性，同时还为进行土地利用总体规划实施动态评价提供了支撑，下一步还应继续加强“3S”等其他技术在土地利用总体规划实施评价应用中的研究。

篇5

1.乌兰察布市概况

1.1自然概况

乌兰察布市地处自治区中部，位于东经109°16′～114°49′，北纬39°37′～43°28′。东西长458公里，南北宽442公里，总面积5.4万平方公里，占自治区土地总面积的4.67%。乌兰察布市北部与蒙古国交界，国境线长100多公里，东部与河北省接壤，东北部与锡林郭勒盟相邻，南部与山西省相连，西部与自治区首府呼和浩特市毗连。乌兰察布市地处黄土高原、晋北山地和内蒙古高原交错地带，地形自北向南由蒙古高原、乌兰察布丘陵、阴山山脉、黄土丘陵四部分组成。乌兰察布市地处中温带，属大陆性季风气候，四季特征明显。乌兰察布市境内各河流分属黄河、永定河和内陆河三大水系。乌兰察布市区位优势明显，地处呼、包、银经济隆起带和京津唐经济圈的结合部。110国道、208国道和京藏高速公路交汇于集宁，是国家“五纵七横”重点规划的十二条公路主干骨架中的两条重要公路，与省际大通道等10条省际通道及集宁通往各旗县市的公路网，共同相成了以集宁为中心贯通东、西、南、北快捷公路交通格局。乌兰察布市地质构造复杂，地质矿产资源比较丰富。目前普查已发现的矿种80余种，已探明储量的有37个矿种，已开发利用的有29个矿种，产地75处。

1.2社会经济条件

乌兰察布市现辖察右前旗、察右后旗、察右中旗、四子王旗、卓资县、兴和县、凉城县、商都县、化德县、丰镇市、集宁区十一个旗县市区。乌兰察布市是一个以蒙古族为主体的多民族聚居区，共同生活着蒙、汉、回等23个民族。总人口为286.97万人，其中主体民族蒙古族8.69万人，占总人口的3.03%，汉族居多数，其它有回族、壮族、达翰尔族、朝鲜族、鄂温克族、苗族、藏族、维吾尔族等20多个少数民族。据2012年统计，全市地区生产总值达781.17亿元，全年财政收入完成66.1亿元，同比增长28.9%。全年规模以上固定资产投资完成650.5亿元，增长40.8%。全年农作物种植面积达到61.97万公顷，增长2.8%。主要农作物产量稳定增长；全年粮食总产量达到88.5万吨，同比增长4.1%。全市城镇居民人均可支配收入和农牧民人均纯收入分别达到18609元和5853元。

1.3土地利用现状

根据2012年土地利用现状变更调查，经规划基数转换，乌兰察布市土地总面积5445589.22公顷。其中农用地4756733.63公顷，占土地总面积的87.35%；建设用地116095.37公顷，占土地总面积的2.13%；其他土地572760.22公顷，占土地总面积的10.52%。农用地中耕地909788.05公顷，占土地总面积的16.71%；园地1216.37公顷，占土地总面积的0.02%；林地738714.58公顷，占土地总面积13.57%；牧草地3046302.63公顷，占土地总面积55.94%；其它农用地60712.00公顷，占土地总面积1.11%。建设用地中城乡建设用地95413.84公顷，占土地总面积的1.75%，其中，城镇用地22398.29公顷，占土地总面积的0.41%；工矿用地10688.89公顷，占土地总面积的0.20%；农村居民点62326.66公顷，占土地总面积的1.14%。交通运输用地15064.10公顷，占土地总面积的0.28%。水利设施用地1637.41公顷，占土地总面积的0.03%。其它建设用地3980.02公顷，占土地总面积的0.07%。其他土地中水域面积80735.23公顷，占土地总面积的1.48%；自然保留地492024.99公顷，占土地总面积的9.04%。

2.规划执行情况评估

2.1规划实施评估方法

本文采用直接比较法对《乌兰察布市土地利用总体规划（2006年~2020年）》中的主要控制指标执行7年的情况进行评估。通过对比全市2005年、规划目标年（2020年）和2012年各项指标的数据，来反映全市规划实施7年来各项指标的落实情况。

2.2评估结果

农用地中耕地保有量、基本农田保护目标已经实现。建设用地中建设用地总规模未突破指标，规划指标剩余空间56071.6公顷。城乡建设用地与城镇工矿用地突破指标，尤其城镇工矿用地已超出规划下达指标的22%；交通用地、水利设施用地和其他建设用地指标剩余空间较大，分别为：8658.33公顷、4244.78公顷、50919.29公顷。新增建设用地、新增建设用占用农用地、新增建设占用耕地规模都未突破规划目标，指标剩余空间分别为4217.94公顷、5624.61公顷、3853公顷。规划期内通过耕地储备补充耕地4036.33公顷，虽然完成了规划实施期间的占补平衡，但距离规划目标的实现还需补充2522.67公顷。规划实施期间人均城镇工矿用地指标未降反升，实现程度低。规划实施期间，中心城区建设速度较快，中心城区建设用地规模尚未突破目标，还有1334.81指标剩余，但中心城区城市建设用地规模超出规划目标423.71公顷。

3.现行规划实施成效与存在的问题分析

3.1现行规划实施成效分析

3.1.1强化了对耕地特别是基本农田的保护土地利用总体规划划定的一般农地区和基本农田保护区，明确了耕地和基本农田保护范围，在规划实施过程中，通过建立农地转用审批制度、耕地占补平衡制度和基本农田保护制度，有效地实施了对耕地特别是基本农田的保护。严格执行先补后占，实现了建设占用耕地占补平衡政策。规划2020年耕地保有量为880849.33公顷。2012年耕地面积909788.07公顷，比2020年规划目标多28938.73公顷。规划基本农田保护目标为785000公顷，2012年基本农田面积793185.80公顷，比规划目标多8185.80公顷。规划实施7年间，全市新增建设占耕面积2705.87公顷，通过耕地储备增加耕地面积为4036.33公顷，实现了规划期内的占补平衡目标。3.1.2保障了建设用地的合理需求划实施期间，严格落实“四区三界”和土地用途管制，通过加强规划实施管理，基本保障了国家、自治区、市级及旗县级的各类重点项目和城镇化的用地需求。规划实施七年，乌兰察布市新增建设用地10575.64公顷。规划实施期间，城乡建设用地净增13092.80公顷，城镇工矿用地净增16019.20公顷，交通用地净增1487.42公顷，中心城区建设用地净增4945.76公顷，其中中心城区城市用地净增4237.5公顷。3.1.3增强了按规划用途使用土地和管理土地的意识国土资源管理部门在日常管理中依据规划审批土地，严格执行规划用途管制制度，保证了规划的强制性和严肃性。通过各级政府的高度重视，加上长期的宣传教育，使全社会特别是各级领导干部逐步形成了土地利用必须符合土地利用总体规划的观念，进一步增强了按规划用途依法使用土地的意识。/RESOURCES3.1.4指导了造林种草，促进了生态环境的改善规划贯彻了“在开发中保护、在保护中开发”的基本方针，确定了切实可行的生态环境建设用地布局和范围，有效地指导了造林种草，城乡生产、生活及生存环境得到进一步改善，规划实施期间，全市林地面积增加233705.68公顷，促进了生态环境的改善。

3.2现行规划实施存在的主要问题

3.2.1耕地数量变化旗县间差异大，基本农田布局不尽合理乌兰察布市耕地从数量上来看，规划实施期间总体上呈现增加的趋势，规划确定的耕地保有量和基本农田目标完全可以保证。但从全市11个旗县区来看，各旗县耕地面积变化差异较大。由于受水资源条件的约束，乌兰察布市大部分旱作耕地开发利用难度大。然而政府为建设阴山北麓优质杂粮马铃薯基地、察右中旗胡萝卜基地、察右前旗甜菜基地和商都西芹基地，大力发展该地区设施农业，扩大微灌、滴灌面积，造成有基地项目计划的旗县耕地增加明显，无计划地区则耕地增加很少，甚至减少，比如集宁区，在经济建设过程中只能依靠“异地补耕”来实现耕地占补平衡。2012年，乌兰察布市基本农田面积比规划目标多8185.80公顷，实现了基本农田保护目标。但由于自然灾害等原因造成的耕地和基本农田灾毁；同时，规划期间不可避免的会出现一些交通、水利等重大基础设施项目选址绕不开基本农田保护区，因此，需要对局部地区的基本农田布局进行调整，同时需要将规划实施期间通过土地整治、高标准基本农田建设等工程增加的优质耕地尽快划入基本农田保护范围。3.2.2建设用地空间布局和内部各项指标与实际需求不匹配规划期内，乌兰察布市城镇化速度加快，能源、交通建设迅速发展，许多项目的不确定性，总会造成规划建设用地与实际落地位置有所偏差，致使规划建设用地空间布局不能很好地适应建设项目的实施。根据规划实施评估结果，乌兰察布市建设用地内各项指标的结构分配不合理。目前，乌兰察布市建设用地总规模有56071.6公顷剩余空间。主要为其他建设用地、交通水利用地，然而城乡建设用地在规划实施期间已经超出规模的22%，剩余的其他建设用地、交通水利用地指标无法调整到城乡建设用地或城镇工矿用地中使用，从而造成有计划而无规模用地的尴尬局面。3.2.3规划新增建设占用耕地地区间不平衡，建设项目落地困难从全市的角度来看，乌兰察布市新增建设用地占用耕地指标尚有剩余，然而，由于自然资源条件制约和规划期内乌兰察布市打造区域性中心城市的规划影响，集宁区、察右前旗目前已经没有建设占用耕地指标可用。因此，在扩大城市规模建设过程中，为了避让耕地，各类城镇基础设施建设、工业园区建设项目无法科学的安排到规划图上，导致建设项目不符合规划，难以落地。3.2.4建设用地集约利用程度有待进一步提高规划实施以来，乌兰察布市建设用地集约程度有所提高，但仍存在许多问题，诸如城乡建设用地结构和布局不尽合理，集约利用水平低。农村居民点用地内涵复杂，居住、生产、畜牧养殖等用地类型混合其中，数量大，布局分散，居住环境差，人均用地超标；城镇用地内部结构和布局不尽合理，土地利用效率低；独立工矿用地中，有一些乡镇企业规模偏小，布局松散，容积率低，土地产出效益较差。应该进一步对全市的建设用地进行潜力挖潜。

4.对策与建议

4.1建立常态化土地利用总体规划评估修改机制

为解决规划实施过程中旗县区间耕地保护任务不平衡，规划基本农田布局区域间不尽合理，规划城乡建设用地和城镇工矿明显不足，规划新增建设占用耕地区域间不平衡，建设用地内部规划指标结构不合理等问题应建立一年一评估，两年一修改的常态化规划评估修改制度。同时完善规划实施办法，在建设用地总规模不突破的前提下，适时出台相应规划指标使用政策，允许交通用地、水利用地、其他建设用地指标与城乡建设用地指标之间的调整平衡，弹性引导和刚性控制相结合，提高《规划》对乌兰察布市社会经济发展的用地保障能力。

4.2强化耕地质量建设，推进耕地特别是基本农田布局调整

2012年，乌兰察布市耕地面积912171.02公顷，其中水浇地仅为115294.19公顷，占耕地总面积的12.64%，旱地面积795233.96公顷，占耕地总面积的87.36%。全市耕地质量较低，基本上为低等地。因此，需要加大整治力度，提高耕地质量和产能。2006年~2012年，全市各旗县区所建立的耕地储备库差异较大，规划实施期间凉城县、兴和县、察右中旗、察右前旗、化德县进行了储备库建设。因此，要结合现状耕地数量和分布情况，以及规划实施期间的土地整治情况，建立“优近劣退”机制，实施“异地补耕”，通过规划修改合理确定各地区规划耕地保有量和基本农田保护面积和布局。

4.3出台建设用地内部指标灵活运用政策

根据《规划》确定各项建设用地指标灵活运用政策，全市尚有大量的其他建设用地、交通运输和水利用地指标，但根据全市实际情况和《规划》实施以几年来各项建设用地使用情况，其他建设用地、交通运输和水利用地指标使用量较少，尤其是其他建设用地指标剩余高达50919.29公顷，但城乡建设用地已经严重缺乏，甚至突破。因此，建议在总建设用地指标不突破的前提下，适时出台相关政策，鼓励其他建设用地、交通运输和水利用地指标用于城乡建设用地，支持城镇建设和经济建设。

4.4增加城乡建设用地、新增建设用地和新增建设占耕指标

通过对本轮规划各指标的评估分析，乌兰察布市目前尚有56071.6公顷的建设用地指标可用，这些指标中只有其他建设用地、交通水利用地，城乡建设用地不仅无指标剩余空间，规划实施七年超出目标7750.80公顷。随着规划的深入实施，“三个基地”、“三个中心”、“五个区”的战略逐步落实，城乡建设用地需求量将大规模增加，同时新增建设用地量、新增建设占耕量会随同适当增加。因此，在没有出台建设用地内部指标灵活运用政策之前，增加城乡建设用地规模、新增建设用地规模、新增建设占耕规模是解决未来经济发展用地需要的主要措施。如果近期出台建设用地内部指标灵活运用政策，将其他建设用地指标分出45000公顷用于城乡建设用地，一方面可以弥补城乡建设用地历史欠账，另一方面还可以补充未来城乡建设用地的需求。同时，在其他建设用地指标可以灵活动用时，尽管在努力提高建设用地集约利用程度情况下，仅剩的4217.94公顷新增建设用地指标和3853公顷新增建设占耕指标也满足不了45000公顷指标的使用，到时，新增建设用地指标、新增建设占耕指标又将成为重点项目落地的限制因素。所以不管通过直接增加还是采用政策调整增加城乡建设用地指标，都将需要同时匹配增加一定规模的新增建设用地指标、新增建设占耕指标，来保障乌兰察布市社会经济的又快又好发展。

4.5提高土地集约节约水平

首先通过坚持规划引导，提高土地的集约节约水平。规划关系到当地的大局利益和长远利益。在规划实施过程中，不论是工业企业发展用地，还是招商引资项目用地，尽量引导项目向园区、向规划区集中，适度提高园区准入门槛，同时注重项目的时序安排，敢于和善于核减与区域发展功能不相符的用地项目，尽量克服土地利用的粗放现象。其次，通过发挥土地市场引导作用，挖掘土地潜力。不断规范土地市场，工业和经营性用地百分之百实行招拍挂出让，资源配置真正科学化、市场化。采取清理闲置土地，城乡建设用地增减挂钩等措施，积极盘活土地资源。

4.6探索建立未利用地开发利用试验区

随着西部大开发的深入实施，工业化、城镇化、农业现代化进程加快，乌兰察布市日益面临土地需求急速上升，而资源供给有限的两难局面。为拓展用地新空间，广袤的未利用地已成为投资开发热点。尝试探索建立未利用地开发利用试验区，将一定面积的区位条件好、适宜开发建设的未利用土地进行综合开发利用，通过修改规划将适合开发为建设用地的未利用地规划为有条件建设区，极探索不占或少占耕地，拓展建设用地空间的用地新路径。在管理上，支持试验区在产权等抵押融资方面先行先试，在审批、资金、项目等方面给予支持。

参考文献

[1]邢晓芹，乌海市新一轮土地利用总体规划用地平衡分析[M].内蒙古师范大学硕士论文.2011,4.

[2]娜仁图雅.邱淑，巴彦淖尔市土地利用总体规划实施中期评估研究[M].内蒙古科技与经济.2014.12.

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市规划和国土资源局：

根据《国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（国土资发〔〕8号）《国土资源、部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》(国土资厅发〔〕51号)等文件要求，我局对《土地利用总体规划（—2020年）（以下简称《规》划》）成果进行了认真自查，重点对规划基数、上级规划指标落实、规划图数一致及规划数据库等进行自查，现将具体情况报告如下：

一、规划基数，辖区土地总面积329661公顷，其中农用地270180公顷，建设用地36084公顷，未利用地23397公顷。农用地中耕地213958公顷，园地860公顷，林地35530公顷，牧草地59公顷，其他农用地19773公顷；建设用地中城乡建设用地29627公顷，交通水利及其他建设用地6457公顷。土地总面积及各类用地面积与市核定的土地利用现状数据一致。

二、上级规划指标落实情况

（一）耕地保护指标至2020年，全市耕地保有量不低于187170公顷。规划安排补充耕地5984公顷，超过或等于市级规划下达的补充耕地任务5984公顷；规划控制耕地减少面积3209公顷；低于或等于市级规划下达的耕地减少控制规模3209公顷。文本中安排的土地开发增加耕地3804公顷，复垦增加耕地94公顷，整理增加耕地2086公顷，耕地增加之和与规划确定的补充耕地指标一致；文本中安排新增建设占用耕地1304公顷，农业结构调整允许减少耕地1769公顷，灾毁减少耕地控制在136公顷，耕地减少之和小于或等于上级下达的耕地减少量，与规划确定的增加耕地指标一致。规划中确定全市基本农田保护面积174450公顷，超过或等于市级规划下达的基本农田保护任务和机动指标之和。

（二）建设用地调控指标到2020年，全市建设用地总规模控制在38741公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在31377公顷以内，城镇工矿用地规模控制在6697公顷以内，交通水利及其他建设用地规模控制在7364公顷以内；规划期间，安排新增建设用地3100公顷，其中新增建设占用农用地2656公顷，新增建设占用耕地1304公顷，其中新增城乡建设用地共计2188公顷，新增交通水利及其他建设用地共计912公顷。至2020年，人均城镇工矿面积控制在162平方米以内。批注[w1]:1758.97《规划》中上述用地安排严格落实了市级规划确定的各项建设用地指标。

（三）中心城区规划中心城区规划《规划》加强中心城区用地的空间管制，确定的中心城区规划控制范围内建设用地6160公顷，其中，中心城区城乡建设用地扩展边界总用地规模6160公顷，包括允许建设区3988公顷，含现状建设用地3130公顷和规划新增建设用地858公顷，有条件建设区2172公顷，绿心绿带等其他用地0公顷；中心城区规划城乡建设用地扩展边界之外的用地规模4631公顷，其中限制建设区4631公顷，禁止建设区0公顷。规划到2020年，中心城区人口达到30万人。包括现状人口14万人，规划新增人口16万人。现状人均建设用地224平方米，规划2020年人均建设用地205平方米。经审查，《规划》安排的中心城区新增建设用地规模与《规划》分解下达给中心城区新增用地占用的乡镇新增建设用地规模相匹配，2020年中心城区人均建设用地标准的确定，符合《城镇规划人均建设用地指标》的要求。

三、规划图数一致性检查情况依据《国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划数据质量检查细则的通知》（国土资厅发〔21〕号）要求，我局分别对《规划》文本确定的基本农田保护区等各类土地用途分区和中心城区控制范围内现状城镇用地面积、允许建中批注[w2]:全市总面积300平方，心城区100平方，占全市三分之一，是否过大？批注[w3]:控制范围与城乡用地扩展边界总用地规模一致？设区（新增建设用地规模）、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区等面积进行了检查，经查，文本与附图中涉及各类土地用途分区面积一致。综上认为，《规划》确定的规划基数、土地利用主要调控指标符合国家和省有关规定，规划文本与图件中涉及的给类用地规划控制规模一致。特此报告。

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[关键字]土地利用　总体规划　信息化建设　GIS

[中图分类号]　F301

[文献码]　B

[文章编号]　1000-405X（2012）-10-83-1

1　土地利用规划成果管理的重要性

土地利用规划方法包括：系统分析法、统计分析法、数学规划法、回归分析法、目标规划法，最基本的共同点都在于其规划过程均围绕着各种各样的数据，其成果同样均为各种数据集合，所以如何自动化、信息化管理土地利用总体规划各种形式的成果（例如：文本、图形、数据等等）直接关系到土地利用规划的工作效率。基于传统的人工管理存在着许多这样那样的弊病，信息形式不能多样化、长期保存难易丢失或损坏等等。随着市场经济的飞速发展，非农建设用地增加引发的土地供求矛盾与日俱增，新土地利用规划工作迫在眉睫。如何建立一个土地利用总体规划信息管理系统来宏观调控土地利用，我们将目光放在了日益发展的GIS技术上，GIS技术在用地调整、数据更新、用地量统计、动态决策等方面有着实用的功能。以GIS为基础建立土地利用总体规划信息管理系统，使之成为其实施管理的重要平台，对实现土地管理信息化，及时、准确地提供基础规划数据，提高土地科学管理的水平具有十分积极的意义。

2　土地规划信息管理系统设计理念与方法

2.1建立数据库，以土地利用规划原始数据及成果数据作为基本库，以GIS为基础建立土地利用总体规划数据库。

2.2建立数据管理系统，将GIS系统与SQL　Server数据库进行关联，具有数据即时输入输出与动态更新、编辑处理、数据汇总、统计分析、自动成图出及数据更新等功能，与Windows操作系统紧密结合大大方便数据管理与操作，不但具有强大的数据处理能力，更有着友好的人机交互界面与操作。对实现土地利用总体规划的实时监测、规划数据的统计分析及快速更新有着积极的作用。

2.3　数据库应满足的基本要求，首先要符合土地利用总体规划制订、实施及管理的基本规范和要求，包括行业术语、地形图图式、土地分类规范、土地利用数据库标准等等都需要与以GIS为平台的数据库数据结构相适应，严格执行国家行业相关的信息系统建设标准和行业规范；其次，系统应该满足矢量、栅格及与之关联的属性数据的管理，具有数据输入、编辑处理、查询、汇总、统计、成图、输出、实时更新等功能，能够满足日常信息管理、规划实施的基本要求，具有易学性、可操作性；最后还需要设置留有与行业中流通较广的其他软件与系统的数据交换接口，甚至可以尝试与之建立有共同属性的标准数据格式，方便以后发展过程中用户之间的数据共享和软件、系统的协作开发。现在一般采用ArcInfo的格式管理空间数据，通过结合SQL　Server关系型数据库进行设计与开发。系统的建立是以规划数据的利用和规划管理为主要目的。简言之，就是数据库、操作运行系统和一系列辅助功能组成的综合系统。

2.4数据库涵盖的数据信息，包括基础地理信息、土地利用现状数据、规划成果和规划实施等，通过文本（规划文本、规划说明、专项或专题报告、规划编制组织实施文本、规划工作报告、规划论证报告等）、表格（各项经济、计划、规划指标和基础数据）与图形（土地利用规划图、功能分区和现状土地利用图等等）三者相结合的方式综合反映土地利用规划的整体信息。

3　核心功能的设置

3.1系统应具有数据输入与输出（包括上述的三种数据方式：文本、表格数据和图形文件）、数据编辑（如地物属性的增删改等）与查询、投影转换、统计分析、系统维护和数据加密与保护等基本功能；值得注意的几点功能包括：

3.1.1投影转换，包括国际通用投影方式之间的转换。

3.1.2查询分析，包括地图浏览（放大、缩小、漫游）、量算（面积、长度等）、空间查询（包括属性和图形）、缓冲区分析、叠加分析等.

3.1.3统计分析，包括统计专题图、业务统计报表制作等。例如目前常见的DEM栅格数据结构分析，可以方便的从数据中获取等值线等重要数据，借助DEM还可以完成等高线绘制和坡度的信息获取进行空间叠置分析。

3.1.4系统维护，包括系统的正常运行维护、数据库维护、用户权限设置、数据加密、网络安全设置等等。

3.2规划管理功能，这里尤指成果管理，指的是对经批准的土地利用规划成果及在规划实施中形成的相关规划成果的管理，包括图件成果和文档成果管理。图件成果管理，包括规划成果图件的存档、查询、调阅、统计、修改、输出等功能；文档成果管理，包括文档的存档、查阅、输出等。

3.3实施管理功能，土地利用年度计划管理。系统辅助编制土地利用年度计划建议、拟订土地利用年度计划实施方案。具有核减使用管理的功能，核减每一宗农用地转用项目的占用农用地面积和耕地面积，形成现时计划使用剩余指标，供查询和制表输出；自动生成省级行政区域计划使用台帐，供查询和制表输出；统计、核算该行政区域内上一年度土地利用计划执行情况；计算上年度节余指标。

3.4建设项目用地预审管理，项目受理，生成建设项目用地预审工作台帐，根据项目划分的边界点坐标在图上自动标识项目的准确位置；初审是否符合供地政策、规划和用地定额标准；生成建设项目用地预审申请表和申报图件。

3.5其他综合实用功能的设置，辅助编制包括规划的方案拟定、方案比较、成果输出等；规划局部调整和修改包括对规划指标、用地布局等的调整；单独选址建设项目用地规划审查；城镇分批次建设用地规划审查；土地整理复垦开发项目规划审查；计划执行情况分析；规划实施情况分析；土地利用情况分析等等很多。

4　结语

土地利用变化间存在着复杂的关联性、邻域性、竞争性及政策约束性，充分管理并最佳限度的发挥土地利用总体规划的作用，以GIS为基础，明确目标、理清设计思路、严格把握设计依据来建设并丰富数据库建设内容，完善系统功能必将对城乡土地利用总体规划管理信息系统的建设起到切实可行的积极作用，甚至能够为地球科学、环境科学和工程设计、乃至企业管理等方面的规划、管理和决策提供及时准确的信息。

参考文献

[1]安国辉.土地利用规划.科学出版社.2008.12

[2]郑新奇.土地管理地理信息系统.武汉大学出版社.2008.08

[3]边馥苓.GIS地理信息系统原理和方法.测绘出版社.1996.08

[4]　姜晨光。高等测量学。化学工业出版社。2011-05

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[关键词]空间吻合性；土地利用总体规划；实施评价方法

中图分类号：P208；F301.23 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）03-0315-01

土地利用规划实际上就是利用科学方法，增强土地与使用群体的关联性，从而推动人与自然的协调发展，提高土地利用效率。土地规划实施评价的服务群体就是土地规划本身，因而其发展及延伸前提需要建立在土地规划基础上，反之它也能够为土地规划提供理论指导，通过对评价结果的科学性研究，就能实现对总规划项目的优化调整，因此，土地规划的实施评价也可以看成是推进土地规划实施项目的前提条件。利用总体规划实施的空间吻合性评价，能够对规划环节的各项数据进行精准衡量，进而实现对总体规划的管理及掌控。

1 土地利用总规划实施评价研究中存在的问题

土地利用总体规划实施评价的推进流程是，在土地规划过程中采取相应有效的方法，对规划项目中的重点问题进行细化考量，并在此基础上实现对土地空间的最大化利用，从而形成对全局的数据分析及质量掌控，因此也可以说土地利用总体规划实施评价是对规划流程项目中的数据进行量化分析的理论性工作。在实际评价过程中其应用主体主要是实施结果评价、效益评价及效力评价。土地规划实施结果评价就是对其推进项目中的细化内容进行分析比对，并在结合实际情况的基础上，实现对目标完成情况的判定。

从当前形势来看，我国对土地规划的研究仍旧处于发展及进步阶段，这就使得研究主体相对较少，并且在领域内的研究重点都大多停留在了发展问题上，而土地规划研究的频率及涉及范围却相对弱化、缩小。在实际研究过程中，我国所开展的土地规划研究中对缺少对制度的研究，通常情况下，技术的研究是占据主导地位的，并且，我国行之有效的土地利用规划体系并不多，虽然研究项目不断开展及开发，但是中间环节却没有相对独立的内容限制。在研究主体中大多是方案形成前期与过程中的量化关系为核心，这就使得整体性评价相对缺失，系统评价有待完善。

2 基于空间吻合性的土地利用总体规划实施评价方法

对土地利用总规划实施进行评价，通常采用的评价方法有四种，其中包括：德尔菲法法、主成分分析法、模糊综合评判法、层次分析法。在实际评价中，只运用一种评价方法是不能实现权重评定，达不到评价标准。而基于空间吻合性的土地利用总规划实施的评价是对土地利用总体规划实施的过程和结果进行当年的评价，评价本身具有一定的空间性和过程性。在对规划执行过程中进行空间吻合性评价是对土地利用空间的变化与前期目标的吻合性进行评价，而规划执行结果的吻合性评价是指对土地目前的利用情况与规划进行对比评价，是一种宏观性的考察方案。

土地利用总规划实施的空间吻合性评价是指对土地变化地类的数量和空间变化进行吻合程度考察，要求在总量和空间位置上都符合规划目标，才能属于空间吻合。该种评价标准对规划实施的速度不进行评价，只考察实施结果的总体用地状况是否满足规划方案。但是，由于评价角度不同，最终的土地总规划实施的空间吻合性的评价结果也不相同。如在规划方案中曾将一块地规划作耕地，但是实际实施时，这块地被用作园地，那么这块用地在评价时就不符合空间吻合性。但是，基于功能性考虑，两种用地模式都属于农业用地，从这个层面考虑又属于空间吻合，因此，在进行实际空间吻合评价时，需要对土地的地类图斑、功能区、区域性三个层面进行全面的分析。

在进行土地规划空间性评价时，需要采用一定的科技手段将土地的空间状况勘测出来，因此，采用的是GIS空间叠加技术。此技术可以将现实土地状况与规划中的土地状况进行叠加对比，实现对比效果，进而直观的了解土地利用总规划的空间吻合性评价。GIS空间叠加技术可以对用地规模和用地范围是实际情况反映出来，分析用地吻合度差的原因，进行整改，从而提升年度土地利用总体规划的空间吻合情况，实现土地利用总规划的空间吻合度评价。

3 基于空间吻合性的土地利用总体规划实施的应用探究

以某一地区的土地利用总体规划实施为例，进行空间吻合性评价。该地区属于城市发展中阶段，城市启动了很多土地施工项目，防止土地在建设过程中发生耕地资源大量被破坏，建筑用地面积扩充过快的现象发生，对土地规划执行过程进行一定的监督是十分必要的。对该地区的土地资源数据进行调查，调查发现该地区的地类图斑数量为45000，包括旱地、水田、村落、道路、河水等多种用地，但土地的分部较分散，利用分散化较严重。将土地根据农用地和建筑用地进行整体的数量统计发现，农用地面积为99654.32hm2，建筑用地面积为41235.14hm2，土地总面积为187502.63hm2。耕地是r用地的主要应用方式，占农用地总面积的85.36%，而在建设用地中，城乡建设用地占总建设用地的92.36%。对当前该地区的用地状况与前一年的土地状况通过软件进行对比，比较中发现在地类出现的变化主要是农用地改变成其他用地，从斑块层面上看是将耕地转为村民居住点的面积最多，其次的是城镇建设用地，如道路的修建等。对该地区的土地利用总体规划实施的执行过程进行空间吻合性评价。

对空间吻合度小于1的地类图斑进行分析，产生此现象可能有两个原因。第一个原因，可能是由于土地利用规划实施中进行的临时用地调整，这种情况在进行整体用地空间吻合性评价时，评价结果与规划方案中的结果是吻合的。第二个原因，可能出现了违法用地的现象，土地利用没有合法的用地手续，没有符合规划方案的要求，如有发现应严肃处理，要求对已用地进行整改调理，实现土地现状与规划目标统一。对执行结果进行空间吻合性评价，评价发现该地区的地类图斑的空间吻合程度差距很大，耕地的空间吻合度最大，为0.95左右，而林地的空间吻合度最小，数值为0。由此可以看出，在土地利用总体规划实施初步阶段，实施效果与规划目标差距很大，特别是林地、农民居住点等，在后期的土地规划实施中应加强规划管理，逐步提高土地规划的空间吻合程度。

参考文献

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关键词：改革开放；社会发展；土地问题；未来土地资源利用总体规划

中图分类号 F299.1 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）13-0025-03

Theoretical Research and Establishment Practice of the Overall Planning of Land Resources Utilization in China in the Future

Peng Rong

（College of Resources and Environmental Sciences，Hunan Normal University，Changsha 410000，China）

Abstract：With the continuous advance of reform and opening up，the rapid development of market economy，China has entered a new period of rapid economic and social development in the new period，the social development，land issues have become increasingly prominent，the problem of land since ancient times has been in continuous development and problems in the whole society，all kinds of people to think about. The author reads the literatures and works related to land use planning and future land use planning in China in recent years，Some suggestions are made for the theoretical research and practice of the overall planning of land resources utilization in China in the future.

Key words：Reform and opening up；Social development；Land issues；The overall planning of land use in the future.

土地利用总体规划是指在各级行政区域内，根据国家经济社会可持续发展需求并结合所在地的自然、经济、社会、土地资源特性等各方面的实际情况对土地的开发、利用等在时间、空间范围内所做的总安排[1]。

土地资源自古以来就是人类赖以生存、生活和发展的物质载体和基础，在我国社会发展背景之下，如何对其进行有效管理已变得至关重要，因此国家根据社会发展状况和各地区的实际情况对其进行了总体的规划和差别化的区域规划[2]。规划的制定一定要顾全整个大局，并考虑今后的可持续发展，不能只看重于眼前利益和局部利益，必须要考虑后代人的发展，而且规划在制定过程中一定要听取多方意见，吸取采纳各方意见，考虑到未来的发展来编制规划，同时规划的编制也要结合当前的时代背景，根据实际情况而进行适当地调整。由于一些历史原因，中国城市和农村发展极不均衡，城乡差别巨大，目前所实行的新型城镇化战略目的就是要促进城乡一体化，实现区域发展一体化[3]，以解决当前中国农村和城市的发展不平衡问题。城乡一体化发展是社会发展的必然趋势，未来的规划要把城市和乡村的发展整合在一起，也必须把两者未来的发展结合在一起，惟有如此中国的经济社会才能更加完好的发展和进步。结合全国土地利用总体规划纲要 （2006―2020年）的内容与实际生活中的一些思考，笔者初略的总结了当前一些土地资源管理中所面临的实际情况，分别从农村、城市的视角对我国未来土地利用规划编制和实践进行了一些论述。

1 当前农村土地利用方面存在问题

1.1 农村土地荒废严重 现今中国农村的现状是人多地少，经济发展水平低，农业生产比较落后，很多人特别是年轻一代的人大多外出打工或到城市生活，村里仅留下些能力有限的老年人，劳动力素质低下以及劳动力出走，导致大量土地荒弃，耕地效益低下。由于农业经济效益不高，生活在农村的大部分居民都外出打工，家中的耕地很大部分都被荒废，对于有的农户来说，种地就为了混口口粮[4]。有些地方气候是可以生产两季稻的，然而现在很多农民就只选择种一季，因为种地主要依靠人力，对于家中劳动力不足的家庭来说，种地收入不高，他们宁愿将同样的劳动力花在务工上，因为这样取得的收入更多且更稳定。农业现代化水平不高，农业生产则靠天吃饭，投入和回报不成正比且付出的劳动力较大，加上每个家庭人均耕地数量不是很多，种地的经济收益难以供养一个家庭，种种社会实际情况，导致了农民积极性不高，土地荒废严重。

1.2 农村土地乱用严重 人均宅基地占用面积大，很多宅基地处于空置状态。此外，农村实行土葬，逝者占有的土地面积过大。宅基地和坟墓占用耕地面积过多，导致耕地面积减少，基本农田数量难以得到保障。有很多农民都已成为城镇居民但是在农村却依旧占有宅基地和耕地，这也是当前中国社会中存在的普遍问题。

1.3 农村土地污染严重 由于农业化水平低下，在农业生产中大量农药化肥的使用导致农村土壤和水资源污染严重，生态环境破坏，各种生态问题频发，这也是目前农村土地利用所存在的一大问题。

1.4 农村土地产权界限不清 土地征收或农地转非农等问题显著存在，现今中国实行的土地承包责任制30年限期，土地归农民集体所有，这些已不符合现今社会的发展。这正是土地制度改革和规划必须要考虑到的实际情况，如何解决这些问题是必须要思考的大问题[5]。

2 当前城市土地利用方面存在问题

2.1 建设用地占有量大 城镇化进程快速推进，大量的耕地都转化为了工业用地城市建设用地，在这过程中土地资源浪费、乱用情况严重。城市建设和工业化进程中导致的各种污染，如大气污染（中国很多城市现在都普遍受到雾霾的困扰）、噪音污染（城市各种建筑工地各种建设和交通等导致的噪音污染）等各种环境污染。

2.2 城市土地集约利用程度不高 早前规划建设的老城区十分落伍，整个老区完全跟不上整个城市现代化进程的节奏，有很多危房和城中村，在经济发展和城镇化发展过程中突出的问题特别多，特别显著，因此在规划中应该要着力解决老城区改造和土地利用问题。

2.3 城市规模盲目扩大，房地产建设在不断扩张 整个城市在不断的向外扩张规模，多年来大力发展城镇化演变成了房地产化，出现了很严重的社会现象“鬼城”，即城市中建设得房屋根本没有那么多的人购买，或者是购买了而没有居住，很多房子被拿来炒而不是拿来住，大量的房子积压在那里，造成资源的严重浪费。[6]

2.4 城市规划缺乏前瞻性 城市之前的规划跟不上经济社会发展的节奏。之前的城区规模和房屋建设以及道路交通都没有考虑到经济社会的发展，随着经济社会和城市化进程的加快，城市普遍出现道路拥挤，交通堵塞。房屋质量差，危房旧房增多，在扩大城市规模的过程中，大量土地被占用为建设用地。

3 我国未来土地资源利用以及规划编制实施建议

我国的现实情况是人口众多、人地关系紧张。现在是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧矛盾的凸显期。必须科学全面分析掌握建设当前我国所处的新形势，深刻分析和把握工业化、城镇化、国际化、信息化、城乡一体化、区域发展一体化的新要求，充分认识我国土地利用和管理面临的挑战，转变土地利用模式和方式，优化行业土地利用结构。同时区域间经济、社会发展不平衡，以及各行各业、各区域土地利用情况各异，因此必须协调、调整、优化各行业和各区域土地利用结构与布局，统筹协调行业、区域土地利用。因此编制土地利用总体规划必须要随着到国际、国内形势的总体变化方向而适时的得以调整改变，从而不断地优化土地利用和布局。

3.1 在编制土地利用规划中必须严格执行土地用途管制制度，划定基本农田保护区，着力保护耕地 按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题和农民的生产生活问题，从农民的实际需求出发，立足当前展望未来，严格保护耕地特别是基本农田，着力保护耕地数量和质量，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，粮食安全就是国家安全[7]。城镇化推进不可避免地占用耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地，我国耕地后备资源少，生态环境面临的挑战大，制约了我国耕地补充的能力，耕地保护面临更加严峻的形势和建设用地的供需矛盾更加突出，随着耕地保护和生态建设力度的加大，我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力，统筹协调土地利用的任务相当艰巨。而同时我国正处于城镇化发展的重要时期，推进城乡一体化和区域一体化发展，还需要一定规模的建设用地，因此一定要掌握耕地和建设用地的平衡发展，从土地规划方面严加把控。展望未来，我国土地利用和管理的挑战与机遇并存，必须本着对人民、对子孙后代高度负责的态度，增强土地资源危机意识，树立全民节地观念，妥善处理保障发展与保护耕地的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索土地利用新模式，促进土地资源可持续利用。强化土地宏观调控。按照促进国民经济又好又快发展的要求，立足构建保障和促进科学发展新机制，加强和改进规划实施保障措施，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性围绕提高建设用地保障科学发展的能力。

3.2 规划编制要增强集约节约用地意识 不管是农村还是城市节约集约各项用地都是极其重要的。按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，合理控制建设规模，积极拓展建设用地新空间，努力转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式转变。统筹各业各类用地，加强建设用地空间管制，大力挖掘存量建设用地挖掘潜力度。积极盘活存量建设用地，加强城镇闲散用地整合，加强农村和城镇的土地整理，整合城镇中的集约利用度不高的城中村和农村中的宅基地，鼓畹托в玫卦鋈莞脑旌蜕疃瓤发，积极推行节地型城、镇、村更新改造，重点加快城中村改造，研究和推广各类建设节地技术和模式，促进各项建设节约集约用地，提高现有建设用地对经济社会发展的支撑能力[8]。积极拓展建设用地新空间，积极发展和利用现代先进的科学技术和建筑技术，积极创新提高建设用地的集约度，开发建设用地的地上和地下的新空间。加强规划统筹和政策引导，在不破坏生态环境的前提下，优先开发缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地，积极引导城乡建设向地上、地下发展，拓展建设用地新空间。整合规范农村建设用地，积极支持和推进新农村建设。按照新农村建设的要求，切实搞好乡级土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。重点保障农业生产、农民生活必需的建设用地，支持农村道路、水利等基础设施建设和教育、卫生、人口计生等社会事业发展。加强农村宅基地管理，合理安排农村宅基地，禁止超标准占地建房，逐步解决现有住宅用地超标准问题。这是个迫切需要解决的问题。农民新建住宅应优先安排利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，村内有空闲地、原有宅基地已达标的，不再安排新增宅基地。引导和规范农村闲置宅基地合理流转，提高农村宅基地的利用效率。稳步推进农村建设用地整治，按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进的原则，开展田水路林村综合整治，加强对“空心村”统筹安排交通用地[9]。按照统筹规划、合理布局、集约高效的要求，优化各类交通用地规模、结构与布局，严格工程项目建设用地标准，大力推广节地技术，促进便捷、通畅、高效、安全综合交通网络的形成和完善。按照落实国家区域发展总体战略的要求，立足形成国土开发新格局，优化配置各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡一体化建设和区域协调发展，加强土地生态建设。按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进生态文明发展。

3.3 加强公众参与规划机制建设 我国规划编制阶段公众参与比较少，难以有效引入和利用市民的志愿式参与。应该想办法吸引公众参与到总体规划编制与实施中来，可以采取适当的行政手段，例如制定相关的政策法规来要求公众参与，或是加强总体规划编制的舆论宣传，培养民众的公众参与度，吸引公众自觉参与规划编制事业中来等[10]。

4 切实监督土地利用总体规划编制实施

土地利用的编制和研究固然是很重要的，但其意义在于实践和实施。因此必须要采取一定的措施和手段保障土地利用规划的实施。我国土地管理制度不完善，管而不严的问题突出。在土地管理制度上，现状是中央的制度地方很难严格贯彻执行。对于土地资源各省市都有整体规划方案，但在实际操作中宏观规划如同一纸空文，很多地方为了求得经济的发展，建设用地早就超出了规划范围。虽然国家一再进行土地资源的整理和清查，但是执行和处罚的力度很不够，查而未禁的现象普遍存在。必须让规划更加法制化，以法律的方式来保障规划的实施。可以利用一定的方式来促进规划的实施，如加大媒体和舆论宣传力度，宣传动员全社会的公民都来参与，支持配合土地管理。加强土地执法监督力量，建立土地监察网络，对用地情况实施有效的监督检查，及时发现处罚违法用地行为。要既看到了存在的问题也想办法解决问题，这样才是最有益于整个人类和我们的子孙后代的。

5 结语

土地利用总体规划对于我们未来的发展极其重要，我们既要重视土地利用规划的编制实践，也必须要采取必要措施保障土地利用总体规划的有效实施。土地利用总体规划的有效编制和实施不仅可以保障国家安全、促进国民经济平稳较快发展，也可缓解生态环境破坏加剧的趋势，有利于全人类的健康可持续发展。

参考文献

[1]土地利用总体规划的概念[EB/OL].建设工程教育网门户网站，2014-11-14.

[2]土地的概念[EB/OL].中华人民共和国国土资源部门户网站，2011-06-13.

[3]全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）[EB/OL].中华人民共和国国土资源部门户网站，2008-10-24.

[4]李苑.中国农村公共事业管理的现状思考[J].科研，2017（1）.

[5]韩大元，李累.试论我国宪法对土地所有权的调整[J].法学家，1996（4）.

[6]苏培科.不能再让新型城镇化沦为房地产化[EB/OL].中国新闻网，2013（2）：26.

[7]国家粮食局.2016年度粮食安全省长责任制考核指标及评分标准解读[EB/OL].安徽粮食政务网.

[8]严格控制耕地流失加大补充耕地力度[N].中国新闻网.

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关键词：土地利用总体规；城镇规划；衔接

改革开放以来，随着我国国民经济的飞速发展和我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨，各项建设项目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面积的迅速减少，使土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。为了加强对新经济形势下我国土地利用总体规划进行科学、可行的修编，土地管理部门在全国范围内先后部署并开展了两轮总体规划编制工作，特别是加强对土地利用总体规划与城镇规划的衔接。土地利用总体规划与城镇土地规划在用地分类、编制体系及审批权限几方面都存在着很大差别，两者衔接的核心工作是做到用地布局与建设用地规模两方面的衔接。

一、土地利用总体规划与城镇规划的差异

1. 指导思想的差异。

自1986年至今，我国先后开展了两轮关于土地利用的总体规划编制。土地利用总体规划是以土地资源供给为出发点，依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制，按计划进行的土地规划编制，其指导思想是制约供给和引导需求，重点在于对土地利用的控制上。城镇规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析，并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划，其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点，重在发展。

2. 规划目标的差异。

土地利用总体规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发，整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下，对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。

3. 规划部门的差异。

土地利用总体规划与城镇规划分别由国家土地资源管理部门和土地规划建设部门来编制实施。随着计划经济体制到市场经济体制的转变，我国的土地资源也从过去的无偿使用发展为有偿使用，这同时就客观造成了国家土地资源管理部门与各部门之间以及各部门间的矛盾。

二、土地利用总体规划和城镇规划衔接的原则

土地利用总体规划与城镇规划的衔接应遵从以下原则：第一，从全局出发的整体性原则，要求以提高土地的总体利用效益为基础，对不同区域、用地部门及产业之间用地的需求进行全面考虑，协调好各区域、部门及产业间的用地矛盾。第二，保护与保障并行原则，在加强对基本农田保护的基础上，推进耕地保护从重数量向数量、质量及生态建设的全面平衡转变。加强对土地的整理力度，控制建设用地占地规模，建立保护耕地的激励机制，才能使耕地保护与经济建设和谐发展。第三，可持续的土地利用原则，在规划建设中要将土地的开发、整理、利用及保护结合起来，重视环境的保护与改善，对区域生态建设和环境保护用地进行合理安排，使土地利用和生态环境统一协调，实现对土地的可持续利用。土地利用总体规划和城镇规划的衔接方式

1. 强化土地管理部门和建设规划部门间的协作。

土地管理部门和城市建设规划部门都要对城市用地进行统一的管理，严格土地审批制度，切实做到土地规划、征地、开发、建设的统一管理。同时要强化实施两个规划后的监督检查工作，对于违法用地和建设的案件要严肃查处。土地利用总体规划与城镇规划衔接的重点是城镇建设用地的范围和界限，而建设用地区的土地利用则按照城镇建设规划进行。

2. 城镇规划要以土地利用总体规划为依据。

城镇规划制定的发展用地的规模及控制范围不可超过土地利用总体规划规定的控制指标。同时，城镇建设用地要严格符合耕地总量的动态平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的质量。对于不合理的建设用地，要按照土地利用总体规划与城镇规划的具体要求进行局部调整，做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城镇建设规划的要求。

3. 走集约型的城镇建设道路。

城镇建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城镇可利用空间的集约型建设方式。城镇规划要树立建设用地紧张的观念，对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划，对城镇空间充分利用，适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城镇建筑的密度与容积率都比较低，有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造，提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式，压缩农村的居民点及村镇企业用地，以达到节约用地的目标。

参考文献：

[1]丁祥伟.浅谈土地利用总体规划和城镇规划的衔接[J].城市建设，2011（13）.

[2]王开杨.大型复杂桥梁施工监控分析[J].科技创新导报，2011（28）.

[3] 於忠祥. 世纪初我国土地利用总体规划回顾与展望[J].安徽农业大学学报（社会科学版），2008，17（06）.

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关键词：土地；规划；协调；研究

Abstract: China's large population, relative shortage of per capita resources, reserve resources are very scarce, the contradiction between people and land prominent. Current and future a period, is the key to building a well-off society in China, and also an important period of the industrialization and urbanization accelerate the development of the future urban development, the occupation of cultivated land is inevitable, the contradiction between land supply and demand will become increasingly acute. Contradiction of city scale increase and cultivated land decrease, is a practical problem that at present our country urgently needs to solve.

Keywords: land planning; coordination; research;

中图分类号：F301.23 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）

土地利用总体规划和城市总体规划的两规协调是解决这一棘手问题的重要途径之一。两规在规划目标、编制思路、技术方法与相关数据采用等方面存在一些分歧，导致了当前两规在指导区域城乡土地的开发利用上的诸多矛盾，带给城乡土地管理极大的不便。因此，尽快协调两规的关系对于改善我国人地关系，构建资源节约型、环境友好型的发展模式具有十分重要的意义。

一、两规的相互关系

（一）两规的区别

1、对象和范围

土地是城市规划和土地利用总体规划的共同规划对象，但各自侧重点不同，从范围来看，城市总体规划是土地利用总体规划的组成部分。城市规划是在城市土地使用组合基础上进行城市空间形态布局，主要是对城市用地进行规划；土地利用总体规划则是全域覆盖，包括农用地、建设用地及其它土地，通过调节土地布局和各行业土地规模，合理规划利用土地。由此可以将城市总体规划和土地利用总体规划的关系理解为点与面、部分与整体的关系，互为依据、相互衔接。

2、目标及任务

城市规划为了促进区域经济社会的发展，其任务则是合理确定区域城市的性质、规模、功能和发展定位等。土地利用总体规划则是开发利用、整治和保护全域的土地，通过分析土地利用结构现状，根据国家经济发展对土地的需求，结合区域的土地供给能力、人口承载力以及开发利用战略，确定规划目标年的土地控制指标。

3、规划内容

城市总体规划包括区域重大基础设施的建设，根据区域定位、人口、经济、社会等实际情况合理确定区域的发展规模及方向、城市绿化和配套农产品基地建设等，对城市的各项建设活动作出规划。

土地利用总体规划是依据区域土地自然条件和经济社会发展需要，在研究分析土地利用现状的基础上，结合土地利用结构调整，考虑各项经济社会建设的用地，以保证整个辖区经济社会的发展需求，是以土地利用为中心，优化土地利用结构为主要内容的规划。

城市总体规划和土地利用总体规划是规划与建设，土地供给与土地需求的关系。

（二）两规的一致性

1、根本原则一致性

城市总体规划和土地利用总体规划都是以实现可持续发展为根本原则。

城市总体规划是区域性和综合性的规划，基本出发点和最终归宿是为了合理利用土地，完善空间功能布局，统一部署安排各项经济社会活动。

两项规划的侧重点各有不同，但都以土地作为主要规划对象，以国民经济和社会发展计划以及相关各部门的发展规划为参照进行规划编制，核心内容都是围绕土地资源的合理开发利用和保护，共同的目标都是为了实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展。

2、要求一致性

两规具有共同的编制要求，即实现土地利用的集约节约化，两规应当在集约节约利用土地的过程中发挥至关重要的控制性作用。

3、任务一致性

城市总体规划和土地利用总体规划的任务都是统筹安排各类用地：土地利用总体规划作为全局性规划，其规划的是规划行政区域内全覆盖的各类用地；城市总体规划的侧重点是统筹安排规划区，集中体现在规划建成区内的各项建设用地。

在土地利用中，两者互相联系、互相作用、互相指导。城市规划要依据土地利用规划，依据土地供给趋势进行城市规划编制；土地利用规划要充分结合城市、城镇和大型设施的发展布局情况，做到与城市总体规划及城镇相关规划体系相一致，否则土地利用总体规划也难于编制和实施。因此，两项规划在土地利用上应当彼此互相协调、有机衔接、彼此制约和互为补充。

4、法律地位的一致性

城市总体规划和土地利用总体规划都各自有与之配套的相关法律法规。

二、两规不协调的根本原因

上一轮土地利用总体规划的核心是实现耕地总量动态平衡，土地利用总体规划两个基本点为切实保护耕地、严格控制非农业建设用地。规划的基本指导思想是“以供给定需求”，采用自上而下，层层指标控制，指标下达的方法。非农业建设占用耕地量不能突破上级规划分解下达的控制指标，补充耕地量不得低于上级规划分解下达的控制指标。

城市总体规划的基本指导思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建设用地是通过经济社会现状，然后预测规划期间的人口及城市化水平，确定人均建设用地等标准；各类用地、功能分区是根据对土地的实际需要，经综合平衡、论证后确定的，没有严格的控制指标。

由于指导思想与方法的明显不同，土地利用总体规划与城市总体规划的结果自然会有不同。

三、两规协调建议

1、制定合理的社会经济发展目标。充分考虑区域社会经济发展条件，以及自然环境承载力状况，制定符合地区发展实际，社会、经济与环境相协调的发展目标，形成对地区发展的统一指导。

2、协调统一建设用地规模、人均城市建设用地指标、人口规模预测值、用地分类指标和城市建设用地范围等。城市规模的确定是两规协调、衔接的重点，也是两规争议集中所在。

3、从宏微观两个层面协调两规的用地布局，且在规划实施上要一致有效。在两规的协调过程中，城市总体规划应以土地利用总体规划为指导，土地利用总体规划在用地布局上起到的宏观调控作用，城市总体规划则详细的布置城市建设范围内各类用地的布局。

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一、充分认识土地利用总体规划修编工作的重要性

过去人们常说，“规划规划，墙上挂挂”，规划一般不引起人们的重视。但现在不一样了，规划的重要性越来越显现出来，特别是各部门、各乡镇（街）主管土地工作的领导以及抓项目建设工作的同志，经常参与征地工作，应该深知土地利用总体规划的重要性。说它重要，主要有以下几点：

第一，土地利用总体规划涉及面大，应用范围广。大家知道，无论是单位搞建设、搞开发，还是个人建住房、搞生产，都需要用地，而用地就必须符合土地利用总体规划。同时，如何掌握土地的资源现状，如何预测未来土地需求，如何科学安排和协调各业用地，都需要土地利用总体规划进行安排和落实。因此说，土地利用总体规划涉及方方面面，其应用范围甚至比经济和社会发展规划还要大，还要广。

第二，土地利用总体规划刚性强，威力大。国家实行土地利用总体规划制度，目的就是要加强土地的用途管制。只有规划为建设用地的地块，才允许搞建设；规划为一般农田的就得搞农业，不能搞建设；划定为基本农田的，绝对不能搞建设。使用土地要严格按照规划进行，规划的用地指标也不能突破，这些都是刚性的。除非法律规定的重点建设项目必须使用耕地的，可以使用一些耕地，可一般耕地要省政府批准，基本农田要国务院批准，市级以下政府都没有审批权。同时要按法定程序局部调整土地利用总体规划，但报批起来难度是非常大的。如果你违法占地，要追究占地和批地责任人的责任，轻者追究行政责任，重的要追究刑事责任。现在国家有各级土地监察机构和督查机构进行执法，还有多颗遥感卫星在天上巡视，半年一出图，哪里有微小的地貌变化都能清晰地显示出来，瞒都瞒不住，捂也捂不了。

第三，土地利用总体规划直接关系到经济发展。土地利用总体规划，是对各业用地进行规划和安排。一个地区的土地利用规划做的好，规划安排的科学合理，就有利于促进各业协调进步，有利于促进经济和社会事业快速发展；否则，如果规划安排的不好，就难以保证各业用地需求，就会阻碍经济社会发展。

第四，土地利用总体规划是对土地资源保护的有力保障。土地利用总体规划是对土地利用宏观上的控制，是土地用途管制的基础。按照土地利用总体规划利用土地，能使土地发挥最大的资源效益、经济效益和社会效益，减少和避免土地资源的浪费，有力地保护土地资源，实现土地节约和集约利用。土地利用总体规划特别强调了保护耕地，对确保国家粮食安全有着重要的意义。

综上所述，土地利用总体规划极其重要，当前规划修编工作必须引起我们的高度重视。各有关部门、各乡镇（街），要充分认识土地利用总体规划修编工作的重要性，把规划修编工作纳入本单位重要议事日程，切实把这项工作安排好，落实好。

二、明确任务和标准，保证规划修编工作的质量

这次规划修编工作的指导思想是：全面贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地、切实保护耕地”这一基本国策，坚持以人为本的科学发展观，以服务于我区经济建设为根本出发点，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，妥善处理好经济社会发展与资源保护、整体与局部、长远与当前的关系，全面落实土地用途管制制度，大力提高土地利用率，促进土地集约利用和市场经济条件下的优化配置，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。

规划修编工作的基本原则是：一是坚持严格保护基本农田，控制非农建设占用农用地的原则；二是坚持节约与开发并举、以节约为主，提高土地利用效益的原则；三是坚持统筹安排各类、各业、各区域用地的原则；四是坚持保护和改善生态环境，保障土地可持续利用的原则；五是坚持建设占用耕地与土地开发整理补充耕地的原则，确保耕地占补平衡，保持耕地问题基本稳定。

土地利用总体规划修编工作，涉及方方面面，是一项庞大的系统工程，绝不是某一个部门的事，是政府各部门、各乡镇（街）必须履行的重要职责。在这次规划修编工作中，各部门、各乡镇（街）必须明确各自的工作任务：

（一）国土部门的工作任务。我们上一轮土地利用总体规划的期限是1996-2010年，已即将到期，本轮规划修编的期限是到2020年。整个规划修编工作由国土部门来牵头，任务是相当繁重的。国土部门还要具体搞好土地资源的评价，各项基础数据的调查，要开展土地利用战略研究、优化城乡用地结构和布局研究以及耕地和基本农田保护、节约集约利用土地等专题研究，还要编制规划文本和规划图件等等，工作量是非常大的。对此，国土部门要认真研究，抓好各项工作的落实。

（二）各相关部门、各乡镇（街）的工作任务。各相关部门、各乡镇（街），要把本单位的一些必要的行业基础数据、未来发展规划以及用地需求情况调查好，预测准，并落好位。具体要按照国土部门的要求，由你们的专业人员与国土资源分局规划修编办公室共同操作。

这里需要说明的是，2004年末我们已经作了一些基础性的工作，各个部门都安排了专业人员，搞了一次初步的调查，上报了一些数据。但有许多部门报的数据很不准确，有的根本就不可用，还有的甚至连基本的数据都拿不出来。同时，随着时间的推移，相关数据发生了很大变化，已不具有时效性，必须重新调查。这次在工作中，上报数据要认真核对，要求必须准确，不能应付糊弄。特别是未来发展数据，要让你们的专业人员搞好测算，科学分析，领导要亲自过问把关，把数据搞准确，并按要求及时报上来。【今后，土地利用总体规划的宏观管制功能将大大加强，用地审批完全要按规划进行，不符合规划的将很难批地。据国土部门讲，这次规划修编的各级规划图件，国家要求采取电子版数字化处理，并与国土资源部联网。国土资源部从网上就可以全部掌握全国每一个地块的规划用途。批地时有一点违背总体规划的都会被发现，差一点也不行。另外，由于国家直接控制，再像以前那样大量的修改规划是根本不可能的，区国土分局有再大的本事，跟省市的关系再好也没用。这一点你们应该注意。这次规划修编是一次机会，要认真预测好，规划好，如果规划不好，以后用地批不下来，就是你们各乡镇（街）、各部门的责任。】

（三）规划修编的标准及要求。前面我已讲过，由于这个规划实施后就要按此进行批地，搞的科学，对经济发展就有充分的保障，搞的不科学，对经济发展就会形成障碍。这就要求我们必须提高规划修编工作的质量，其标准就是各项利用指标综合平衡要科学，规划布局的确定要合理，落位要精准。对此，我们要有高度的超前预见性，做好科学论证，要克服上轮规划的不足，根据新时期、新形势下资源保护和经济发展的新要求，对上轮规划进行全面、合理的调整，对新规划进行科学的定位，以使新规划更好地指导和控制今后规划期间的土地利用，保障经济发展不受制约，土地资源得到有效保护，资源效益得到充分发挥。

土地利用总体规划不是单项规划，强调的是总体。我们全区总的幅员面积是一定的，一共是1677.42平方公里，去掉城乡居民点和85%的基本农田保护区以及不能被占用的林地等，发展空间十分有限。我们各业都要快速发展，都要大量用地，大家都争这些地，用地的矛盾显得十分突出。在规划中如何照顾全面，整体协调，综合平衡，科学布局，准确落位，是保证规划质量的功能所在和关键所在。因此，各乡镇（街）、各部门在测算规划期内的未来用地时，一定要本着节约用地和保护耕地的规划原则，实事求是地开展工作，不能呼天海地的上报计划。因为空间有限，大家都要发展，指标不可能都给你。因此，我们要精心研究，提高预见性，尽可能达到准确落位。这次规划修编，全区的规划指标分配，由区政府来统一平衡；各乡镇（街）规划的指标平衡、布局落位都由你们政府自己来定，定的合不合理是你们自己的事，以后批地再不符合规划，谁也没办法。各乡镇（街）及各村的规划由乡镇政府和街道办事处统一向区政府报计划、端盘子，同时在报用地需要计划时，要根据轻重缓急程度排出先后顺序，以便在区里平衡时统筹考虑。

三、强化措施，确保规划修编工作顺利进行

（一）要高度重视，加强领导。这次土地利用总体规划修编工作，涉及今后相当一段时期的经济建设用地，是一项事关经济发展大局的重要工作。各乡镇（街）和各相关部门务必高度重视，从现在起就要列入重要工作日程。因领导变化很大，区政府将调整土地利用总体规划修编领导小组，各乡镇（街）也要抓紧成立或调整领导组织，配齐工作人员，并要有一名领导负责这项工作。各部门也要抽调得力人员和专业骨干，明确任务，落实责任，使这项工作有专人抓，有专人负责。

（二）要加强协调，密切配合。由于土地利用总体规划涉及面广，是多层次、多部门的系统工程，各乡镇（街）、各相关部门要根据发展计划和远景规划，抓紧制定好自己的用地方案。各乡镇（街）、各相关部门要与区修编办公室紧密联系，明确各自的任务和工作内容，谁的任务谁负责，不准找任何借口和理由推拖，耽误工作的区政府要追究责任。同时，各乡镇（街）、各部门之间要相互配合，搞好协作，共同把这次土地利用总体规划修编工作完成好。

（三）要严肃认真，保证质量。鉴于土地利用总体规划的极端重要性，各乡镇（街）、各部门一定要严肃认真对待。对这样一个长远的、涉及全社会的重要规划，不下大功夫、大力气，不多动脑筋，不认真细致是无法保证质量的。修编工作搞得科不科学、质量高不高，直接关系到今后用地工作是否顺利，对此我们大家都有责任，而且是历史责任。因此，我们各乡镇（街）、各部门一定要本着对历史负责，本着为官一任、造福一方的精神和态度，认真细致地把这项工作抓好抓实。

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第一条为规范土地利用总体规划的编制、审查和报批，提高土地利用总体规划的科学性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、行政法规，制定本办法。

第二条土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办。国土资源行政主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划，审查下级土地利用总体规划，适用本办法。

第三条土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。

各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇规划，基础设施、产业发展、生态环境建设等专项规划，应当与土地利用总体规划相衔接。

第四条编制和审查土地利用总体规划，应当贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，紧密结合国民经济和社会发展的要求，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

第五条国土资源行政主管部门会同财政等部门落实规划编制工作经费，保障规划编制工作的顺利开展。

第二章规划编制

第六条土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。

根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。

村庄土地利用总体规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要内容。各地应当在编制乡（镇）土地利用总体规划时对村庄土地利用的总体布局作出科学规划和统筹安排。

第七条编制土地利用总体规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。

第八条土地利用总体规划编制前，国土资源行政主管部门应当对现行规划的实施情况进行评估，开展基础调查、重大问题研究等前期工作。

第九条国土资源行政主管部门应当在前期工作基础上,以真实、准确、合法的土地调查基础数据为依据，组织编制土地利用总体规划大纲。

前款规定的土地利用总体规划大纲，包括：规划背景，指导思想和原则，土地利用战略定位和目标，土地利用规模、结构与布局总体安排，规划实施措施等内容。

第十条国土资源行政主管部门依据经审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。

乡（镇）土地利用总体规划可以与所在地的县级土地利用总体规划同步编制。

第十一条在土地利用总体规划编制过程中，对涉及资源保护与可持续发展、区域和城乡协调、土地节约集约利用、土地利用结构布局优化、土地生态环境保护与建设等重大问题，国土资源行政主管部门应当组织相关方面的专家进行专题研究和论证。

第十二条在土地利用总体规划编制过程中，国土资源行政主管部门应当建立部门协调机制，征求各有关部门的意见。

第十三条对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。

对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。

采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。

第十四条国土资源行政主管部门应当组织相关方面专家对土地利用总体规划进行论证，论证意见及采纳情况应当作为报送审查材料一并上报。

第十五条承担土地利用总体规划具体编制工作的单位，应当具备下列条件：

（一）具有法人资格；

（二）具有编制土地利用总体规划的工作业绩；

（三）有完备的技术和质量管理制度；

（四）有经过培训且考核合格的专业技术人员。

国土资源部和省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门应当定期公布符合本条规定条件的单位目录。

第三章规划内容

第十六条土地利用总体规划应当包括下列内容：

（一）现行规划实施情况评估；

（二）规划背景与土地供需形势分析；

（三）土地利用战略；

（四）规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；

（五）土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；

（六）土地利用的差别化政策；

（七）规划实施的责任与保障措施。

乡（镇）土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简化前款规定的内容。

第十七条省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

（一）国家级土地利用任务的落实情况；

（二）重大土地利用问题的解决方案；

（三）各区域土地利用的主要方向；

（四）对市(地)级土地利用的调控；

（五）土地利用重大专项安排；

（六）规划实施的机制创新。

第十八条市级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

（一）省级土地利用任务的落实；

（二）土地利用规模、结构与布局的安排；

（三）土地利用分区及分区管制规则；

（四）中心城区土地利用控制；

（五）对县级土地利用的调控；

（六）重点工程安排；

（七）规划实施的责任落实。

前款第（四）项规定的中心城区，包括城市主城区及其相关联的功能组团，其土地利用控制的重点是按照土地用途管制的要求，确定规划期内新增建设用地的规模与布局安排，划定中心城区建设用地的扩展边界。

第十九条县级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

（一）市级土地利用任务的落实；

（二）土地利用规模、结构和布局的具体安排；

（三）土地用途管制分区及其管制规则；

（四）城镇村用地扩展边界的划定；

（五）土地整理复垦开发重点区域的确定。

第二十条乡（镇）土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

（一）基本农田地块的落实；

（二）县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实；

（三）各地块土地用途的确定；

（四）镇和农村居民点用地扩展边界的划定；

（五）土地整理复垦开发项目的安排。

第二十一条土地利用总体规划图件，包括：

（一）土地利用总体规划图；

（二）土地利用总体规划附图。

前款第（二）项规定的土地利用总体规划附图，包括规划现状图、专题规划图和规划分析图。

第二十二条编制土地利用总体规划，应当依据国家、行业标准和规范。

第四章审查和报批

第二十三条土地利用总体规划审查报批，分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段。

土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。

第二十四条国土资源行政主管部门应当对土地利用总体规划大纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划目标、土地利用结构与空间布局调整等内容进行审查。

第二十五条土地利用总体规划大纲未通过审查的，有关国土资源行政主管部门应当根据审查意见修改土地利用总体规划大纲，重新申报审查。

土地利用总体规划大纲通过审查后，有关国土资源行政主管部门应当依据审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。

第二十六条土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下审查报批。

第二十七条土地利用总体规划审查报批，应当提交下列材料：

（一）规划文本及说明；

（二）规划图件；

（三）专题研究报告；

（四）规划成果数据库；

（五）其他材料，包括征求意见及论证情况、土地利用总体规划大纲审查意见及修改落实情况、公众听证材料等。

第二十八条有关国土资源行政主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内，征求有关部门和单位意见，并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内，完成规划审查工作。

对土地利用总体规划有较大分歧时，有关国土资源行政主管部门应当组织各方进行协调。因特殊情况，确需延长规划审查期限的，可以延长审查。

第二十九条国土资源行政主管部门依据下列规定对土地利用总体规划进行审查：

（一）现行法律、法规及相关规范；

（二）国家有关土地利用和管理的各项方针、政策；

（三）上级土地利用总体规划；

（四）土地利用相关规划；

（五）其他可以依据的基础调查资料等。

第三十条土地利用总体规划审点内容包括：

（一）现行规划实施评价；

（二）规划编制原则与指导思想；

（三）战略定位与规划目标；

（四）土地利用结构、规模、布局和时序；

（五）土地利用主要指标分解情况；

（六）规划衔接协调论证情况和公众参与情况；

（七）规划实施保障措施。

第三十一条国土资源行政主管部门应当根据审查情况和相关部门意见，提出明确的审查结论，提请有批准权的人民政府审批。

第五章附则

第三十二条国土资源行政主管部门根据需要可以编制土地利用专项规划。

行业主管部门可以结合本行业特点编制行业土地利用规划。

土地利用专项规划、行业土地利用规划应当符合土地利用总体规划。

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关键词：江西省；土地规划；实施评价；量化模型

中图分类号：F301.23文献标识码：A

一、引言

土地利用总体规划是依据严格保护基本农田、提高土地利用率、保护和改善生态环境及占补平衡的原则，对一定区域内的土地开发、利用、治理、保护在空间、时间上所作的总体安排和布局，是国家对经济与社会发展进行宏观调控的重要手段[1]。土地利用规划重在制定，贵在实施。目前，我国已编制了两轮土地利用总体规划，但在实施过程中存在一些问题。一是土地利用总体规划的法律观念不强，随意对规划进行调整；二是规划图件不能适应规划实施的需要；三是规划实施过程中缺乏有力的监督，未建立完整的反馈机制；四是缺乏土地利用总体规划实施效果、执行力度的科学评价体系，未建立有效的评价机制。因此，开展土地利用总体规划实施评价是土地利用总体规划实施过程中的一种内在的必然要求，通过对土地利用总体规划实施进行定性和定量的分析和评价，利于促进规划管理体系的完善，提高土地利用总体规划的科学性和实践性[2]。

二、土地利用总体规划实施评价的指标体系构建

（一）土地利用总体规划实施评价的内涵

土地利用总体规划实施评价是依据相关标准，运用一定的方法，对土地利用总体规划执行的效果进行分析、比较后作出的价值判断，是土地利用总体规划执行阶段的重要环节。土地利用总体规划实施评价包括三方面内容：一是土地利用总体规划结果评价，即土地利用总体规划执行后的结果是否实现其目标及实现程度的评价；二是土地利用规划效益评价，即对土地利用总体规划结果和土地利用总体规划投入之间的关系的评价；三是土地利用总体规划效力评价，即土地利用总体规划执行后对规划对象及其环境所产生的影响的评价。

（二） 土地利用总体规划实施评价的指标体系

根据土地利用总体规划实施评价内容，构建土地利用总体规划实施评价的指标体系，包括以下两大类：一是规划执行指标，是指土地利用总体规划实施过程中，关键指标的落实完成情况以及违反规划事件的频率和处置率；二是规划效果指标，是指土地利用总体规划实施后，所产生的社会、经济和生态效益，同时也包括社会公众对土地利用总体规划的认知程度。土地利用总体规划实施的指标体系如图1所示。

图1土地利用总体规划实施评价指标体系表

三、土地利用总体规划实施评价的方法

（一） 指标量化模型

土地利用总体规划实施评价是多指标综合评价，且评价指标中包括经济、社会、环境等相互联系密切的指标，这些指标变化速率呈现出的是各种非线性关系。因此，在进行指标量化时，需采用非线性函数以贴近实际情况，文中采用对数函数的效用函数进行指标量化，指标量化模型为：

（1）正指标模型

（2）负指标模型

式中，为第个指标的评价值；为实际值，和分别为指标的上限和下限；和为常数，通常取值40，取值60[3]。

（二）评价方法

1．指标权重测算

由于土地利用总体规划实施评价中，无法收集到大量的样本资料，从而不能依据统计数据得到各指标的客观权重。因此，为了合理地反映各指标对规划实施效果的贡献程度，本文采用专家经验估算的方法，来确定规划实施评价指标的权重 [4]。

2.指标合成方法

为了鼓励土地利用总体规划的各单项指标均衡发展，严惩落实指标，本文采用指标几何平均值作为评价指标合成值[5]，评价公式为：

，其中

当时，土地利用总体规划实施的协调度很好，效果明显；

当时，土地利用总体规划实施的协调度比较好，起到一定效果；

当时，土地利用总体规划实施的协调度一般，所起作用不大；

当时，土地利用总体规划实施的协调度较差，目标难以完成；

当时，土地利用总体规划实施的协调度很差，基本没有作用。

四、案例研究

（一） 研究区域概况

本研究以《江西省（1997~2010）土地利用总体规划》为案例，为了与土地利用总体规划紧密衔接，为《江西省土地利用总体规划（2006~2020）》的实施起到指导作用，对1996~2005年江西省土地变更调查数据进行分析，所采用的社会经济环境数据为1996~2005年江西省的统计数据。

1.研究区域的社会经济发展概况

2005年，江西省生产总值4056.2亿元，同比增长12.8%，其中，第一产业增加值770.0亿元，同比增长6.5%；第二产业增加值1914.9亿元，同比增长17.1%；第三产业增加值1371.3亿元，同比增长10.8%。全省农业总产值1143.0亿元，按可比价格计算，比上年增长6.8%。全省全部工业增加值1455.5亿元，比上年增长20%，工业对经济增长的贡献率达到51.6%，其中规模以上工业增加值达到828.5亿元，增长23.6%。

2.研究区域土地利用现状

至2005年底，江西省农用地面积14190111hm2，建设用地面积906211 hm2，未利用地面积1593112 hm2，分别占全省土地总面积的85.02%、5.43%和 9.55%。农用地中，耕地2859012公顷、园地273435公顷、林地10310488公顷、牧草地3824公顷、其他农用地743352公顷。建设用地中，居民点及工矿用地637639公顷、交通运输用地64768公顷、水利设施用地203804公顷。详见表1。

表1江西省2005年土地利用现状表

（二）评价指标的选取

本文根据兰州市的实际情况和所收集到的资料，选取土地利用总体规划评价指标，具体见表2。

表2江西省土地利用总体规划实施评价指标体系

（三）结果与分析

江西省土地利用总体规划实施评价指标值如表3所示。

表3江西省土地利用规划实施评价指标赋分表

1.单项指标分析

土地开发利用程度小于70分；建设用地需求满足率、建设用地违规面积比、耕地满足率、基本农田保护率在70~90分之间；城镇化率、规划的知情度、工业生产总值的比重、森林覆盖率大于90分。

由于江西省山多平原少，耕地后备资源有限，人地关系基础十分脆弱，另一方面建设用地粗放、低效利用现象不同程度存在。截止到2005年末，全省有闲置土地867 hm2，空闲土地657 hm2，批而未供的土地2442 hm2，低效用地19644 hm2，从而导致土地开发利用程度的分值较小。

江西省非常重视生态环境，通过“丘陵山区果林化、平原农田林网化、城镇郊区园林化”，不断提高森林覆盖率，2005年森林覆盖率达到60.05%，较好地完成了规划目标。

2.单项指标的合成值分析

江西省上一轮土地利用总体规划涉及人口、经济发展水平、产业结构状况、城镇化水平以及社会环境等在内的诸多因素，对规划实施产生了不同程度的影响。依据规划实施评价标准，江西省上轮土地利用总体规划实施情况评价值为85.12，说明土地利用总体规划实施效果比较明显，土地利用总体规划各项指标的执行与其所产生的社会、经济和生态各方面效益的协调程度较高。

五、结论

由于规划具有超前性，而人的思维和预知能力有限，且未来事物不确定性因素较多，江西省上轮规划还存在以下问题：

（一）耕地保有量脱离实际，耕地满足率不高。因退耕还林、退耕还湖和农业结构调整等导致江西省耕地面积减少。2005年比1996年净减少134424公顷，比规划目标年（2010年）要求的耕地保有量少131662公顷。

（二）土地开发利用程度低，未达到规划要求，需要加强土地开发利用程度：一是加大未利用地的开发力度，提高可利用土地面积；二是加强土地开发利用强度，提高土地利用效率。

（三）土地利用总体规划的法律地位不明显，土地违法违规现象时有发生。据统计，1997-2005年全省共查处违法违规用地1883公顷。

土地是重要的自然资源，土地利用总体规划是一项综合性强、涉及面广的决策，是一项重要的公共政策。通过对土地利用整体规划实施效果评价，可为新一轮土地利用总体规划修编提供依据。

参考文献：

[1]赵小敏，郭熙．土地利用总体规划实施评价[J]．中国土地科学，2003，17（5）：35-40.

[2]徐春涛，姜锡东．回归分析在土地利用总体规划实施评价中的应用——以吉林省伊通县为例[J]．东北师大学报（自然科学版），2010，42（4）：154-158.

[3]欧海若．土地规划的基础理论问题研究[D]．杭州：浙江大学，2004.