土地利用的规划精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇土地利用的规划，期待它们能激发您的灵感。

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关键词:城镇;城市规划;土地

Abstract: This article aimed at the present town development exists in land use problems, the main causes were analyzed.

Key words: urbanization; city planning; land

中图分类号 : TU984文献标识码： A 文章编号：

1、城镇用地现状分析

城镇用地内部布局不合理，土地利用率低，近年来，小城镇建设进入迅速扩展期，县以下的城镇建设大部分是外延扩大，占用土地多为优质耕地。不少小城镇建筑布局混乱，道路建设不规范。小城镇的发展势在必行,却因人们的素质、观念问题、政策法规不完善、规划滞后等而造成了宏观上的土地资源不足与微观上的土地资源浪费同时并存、土地供需“失衡”等问题。

1. 1 城镇建设扩张占用耕地的问题

在威胁中国耕地可持续发展的各种因素中,目前最突出、最严重的问题就是城市发展对耕地的占用。小城镇为达规模效益,应该扩张,在竞争激烈的今天也不能不扩张。但扩张就意味着对非城镇建设用地的占用,这是无论以哪种方式扩张的小城镇都要面临的重大问题。而小城镇是从大中城市郊区、城乡结合部或区位条件、经济基础较好的乡村生长、发育起来的,因而决定了其建设、扩张所占土地尤以地形条件较好、土质优良的耕地为主。加之许多地方片面强调“以地生财”忽视耕地的保护,存在靠卖土地赚钱,任意占用耕地的现象。耕地占用过多,严重影响农业的可持续发展。

1. 2 规划编制不到位导致城镇土地利用效率不高

在小城镇的扩张中,规划起着十分重要的“龙头”作用,如果规划不到位,就会出现道路拥挤、交通混乱、公共绿地不足等问题,尤其是土地的有效利用问题。没有规划的乱建可造成5 %～10 %的土地浪费,甚至有的地方还出现了“有地无人,有人无地”的怪现象,这并非土地供需失衡,而是土地供求未能很好衔接。一些城镇的实践表明,同样面积的土地,城镇建设如能合理规划和布局,可能多出70 %以上的使用面积。规划的滞后和规划执行力度不够是许多地方存在的一个普遍同题。土地利用总体规划不到位,乡镇级土地利用总体规划薄弱,城镇规划与土地利用总体规划的协调工作不够,缺乏公众参与,土管部门、城市规划管理部门缺乏交流和沟通,这些都使规划效果大打折扣,城镇土地不能得到有效利用。

1. 3 土地开发市场不规范使土地资源损失严重

小城镇扩张不可避免地涉及地产开发问题,许多小城镇的地产开发市场不合理、不规范。如为了吸引投资,将土地价格定得过低,或在土地批租中片面优惠让利,使得土地收益外流,损害了国家利益;由于片面追求经济效益,小城镇的开发零散而不成片,局部地区建筑面积过大,缺乏应有绿地和活动空间;以及现在比较严重的遍地开花式开发等同题,使土地得不到事实上的“集约”,而隐性的土地浪费严重。

1. 4 旧城改造,土地资源配置布局不合理

小城镇扩张中旧城改造是一大难题,有限资金的使用难以兼顾旧城新区,因而有的地方采取回避态度,将资金用于新区开发,追求增量土地,造成新旧区反差强烈,未经改造的旧城区土地资源配置效率和利甩效率低下,闲置浪费严重;而有的小城镇片面追求“节约用地”,旧城改造中房屋建筑增多,绿地减少,环境质量不高,实际上土地资源配置仍不合理,其绿地、住宅、交通、商业用地等比重与现代化城镇要求还不相适应,没能充分发挥不同地段土地的经济、社会、环境的综合效益,非常有必要从整体上优化土地利用的资源配置。

1. 5 土地管理行为不规范导致土地资源流失严重

由于体制、政策不配套,出现多头批地,多部门多渠道供地,土地供应失控问题;有的开发区管委会未经土管部门就将征得的大片土地转手倒卖,从中牟利;有买下土地使用权,作为财产拥有,不投入生产领域,而等待土地增值,以获巨额利润的土地投机行为;或多征少用,乱占乱用造成的土地资源浪费;土地进入市场,却出现城镇国有土地和城乡结合部的非农业用地被部分单位和居民直接或间接非法转让、出租,给小城镇建设规划和管理带来很大难度,国有和集体土地资产大量流失,扰乱土地经济秩序,而且土地利用率低下,这一系列问题均是由于土地的管理还未健全,政策措施还未完善,管理力度也还有待加强,否则对小城镇的社会经济发展不利,对土地的合理利用更是大为不利。

2 “节地”的必要性与紧迫性

当前城镇土地资源粗放利用方式没有得到根本改变,具体表现在:一是国内城镇建设发展需要迅速扩展用地,大量占用郊区和农村土地。二是地方政府为了获取土地增值收益,“圈而不用”现象较为普遍。据调查,一些城镇征购或者征收后不供地的土地面积占全部新增建设用地的40 %～60 % , 土地闲置十分严重。三是违法授予园区土地供应审批权,园区用地未批先用、非法占用、违法交易的现象较为严重。到2003 年底,全国共有各级各类开发区3 887 家,其中经国务院批准的只有232 家, 占6 %; 省级批准的1019家,占26. 6 %;其他2 586 家都是省级以下开发区,占67. 4 %。据不完全统计,各类开发区规划面积达3. 6 万km2 ,超过了全国现有城镇建设用地总量。四是土地利用结构不合理,各类用地比例失调,产业用地比例过高,生活用地比例偏少。五是城市人均用地水平偏高,目前我国的城镇人均用地为133 m2 ,超出国家标准(100 m2 ) 33 %。

基于我国人多地少的国情和土地利用中存在的诸多问题,集约利用土地是我国城市化发展的必然选择。城市土地集约利用能促进我国土地粗放浪费利用方式的根本转变,从而优化城市土地利用结构,促进产业结构调整和粗放增长方式转变,推动我国城市

良性发展,是我国全面建设小康社会和节约型社会的客观需要。

3 “集约用地”的概念与内涵

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【关键词】交通规划；城市土地利用；协调

进入21世纪以来，我国城镇化进程步入快速发展的阶段，市经济高速发展。与此同时，城市的交通出行需求急剧增加，城市规模不断扩张，城小汽车保有量不断攀升，大城市的发展逐渐受到交通拥堵、环境污染和能源消耗严重等城市病的困扰。城市发展的目标不再是单一经济指标的最大化，而应该是环境、人文、资源、经济等综合目标的最优化已经成为全世界的共识。本文针对交通规划中的城市土地利用的协调关系进行研究。

一、交通规划设计过程中的城市土地利用目标及意义

随着政治、经济、文化和技术的发展，城镇化的速度对城市发展提出了新的要求。城市交通与土地利用的关系促动和制约着城市空间的发展，影响并导向着城市的可持续发展，这已经是公认的事实。从“十五”末至今，我国优先发展公共交通的战略越来越明确，可供参考的战略思路也越来越丰富。城乡客运一体化、多中心分散组团式发展模式、新城市主义、成长策略、TOD发展模式等都为城市的发展提供了思路，然而在解决公共交通与土地利用关系上从理论、评价到实践尚缺乏清晰的战略思路和理论方法。

本文拟从公共交通与土地利用的互动关系出发，探讨公共交通与土地利用的一体化发展理论框架，分析适合我国城市新城开发、中心城区扩张和改建的TOD发展模式，并提出公共交通与土地利用一体化发展的评价指标和评价方法，为我国城市的可持续发展提供思路，具有重大的理论意义和实践意义。

二、公共交通与土地利用一体化发展的概念与内涵

（一）公共交通与土地利用一体化发展的概念与内涵

1.概念

公共交通与土地利用一体化发展（正TLU）具体是指在城市发展战略的指导下，准确预测远景城市发展的土地利用布局形态和规模，合理规划公共交通尤其是轨道交通和BRT等大容量公共交通的线网布设形式，以公共交通引导土地利用发展，通过合理配置公共交通与土地利用两个子系统之间的祸合关系，调控城市土地利用的布局、规模、性质和强度，以充分体现公共交通优先发展理念，最终实现公共交通与土地利用的协调发展。

2.内涵

确定城市土地利用的扩展模式是护TLU的首要问题；根据不同的土地利用扩展模式，界定相应的城市土地利用发展规模；在既定城市土地利用扩展模式和发展规模的情况下，提出与之相适应的TOD发展模式。

3.公共交通与土地利用一体化发展的适用范围

对于土地利用开发成熟的城市区域进行土地利用的调整范围已经很小，显然不宜采用DTLU理论以及TOD开发方法；因此，IPTLU适用于城市中心区的改建、扩张和卫星城镇的开发等。

（二）公共交通与土地利用一体化系统的内部祸合关系

公共交通与土地利用一体化系统的两个子系统之间以及子系统内部要素之间的相互作用、相互联系的方式，构成了一体化系统的祸合关系。合理配置二者的祸合关系是IPTLU理论的核心内容。

1.概念明晰

中心城区：为了缓减城市的居住、环境等压力，城市在发展过程中将其部分功能分离出来形成一些新兴的城镇）卫星城，与卫星城相对，原有城市及其周边连片发展形成的高度城镇化地区称为中心城区。

新城：卫星城在发展过程中，有的功能十分单一，成为城市的工业区、居住区（卧城）等；有的由于规划控制没有落实到位，致使卫星城与中心城区连接成为一个整体，卫星城己经名存实亡；有的逐渐形成功能相对完善，与中心城区保持一定程度的联系而又相对独立的城市，即称为新城。

2.公共交通与土地利用一体化系统的内部祸合关系

由IPTLU的概念及内涵可知，从宏观上看，公共交通与土地利用一体化系统的祸合关系主要包括：土地利用的扩展模式和土地利用的发展规模。从微观上看，公共交通与土地利用一体化系统的祸合关系主要包括：TOD社区的合理规模、TOD社区的土地利用强度和公共交通发展轴的公共交通站距；新城内部的主体公共交通方式、公共交通分担率和TOD社区的组合型式。

三、公共交通与土地利用一体化理论体系框架

从对IPTLU系统的内部祸合关系可以看出，应当从宏观、中观和微观三个层次来进行构建正TLU理论体系框架。护TLU理论体系从宏观上把握城市土地利用扩展模式和城市发展的合理规模，分析适合我国城市的土地利用扩展模式和城市发展的合理规模，并建立模型探讨与之相适应的公共交通线网布设型式和公共交通方式；基于上述研究，从中观和微观层面提出适合我国城市发展的正TLU方法）TOD发展模式；最后建立我国实施TOD发展模式的评价指标体系和评价方法。公共交通与土地利用一体化发展的理论体系框架如图1.所示。

微观上的源流互动反馈关系是基于土地利用开发为主导，公共交通发展则是为满足土地利用开发对公共交通的出行需求被动式发展。由于土地利用开发成熟的时间往往要滞后于公共交通供给能力达到上限值的时间，从而使得公共交通与土地利用最终无法实现协调发展。因此，要实现公共交通与土地利用的协调发展，必须采取公共交通供给能力控制土地利用开发的方法；宏观上的支撑关系表明采用不同的公共交通方式居民可忍受的土地利用规模不同；以土地利用开发为主导的被动式公共交通发展模式势必造成土地利用规模大大超出居民可忍受的范围，加之，以土地利用开发为主导的被动式公共交通发展模式忽视了公共交通具有引导城市土地利用扩展的作用，导致城市的土地利用扩展模式不合理，无法形成合理的土地利用布局形态。基于此，本文提出公共交通与土地利用一体化发展的概念，并构建了公共交通与土地利用一体化发展的理论体系框架。

结语：

总结分析了国内外公共交通与土地利用的研究现状，从宏观和微观两个层面剖析了公共交通与土地利用在微观上的源流互动反馈关系和宏观上的互相支撑关系。通过对微观上源流互动反馈关系的发展演变研究发现，这种反馈关系是基于土地利用开发为主导的，公共交通发展则是为满足土地利用开发对公共交通的出行需求而被动式发展。

参考文献：

[1]马荣国.城市公共交通系统发展问题研究=D].长安大学博士学位论文.2013.

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20世纪80年代，北美的景观生态学逐渐兴起[1]，美国哈佛大学设计研究生院的RiChard T·T·Forman教授为北美景观生态学的兴起和发展做出了不可磨灭的贡献。在1981年—1983年，Forman教授通过编写一系列文章介绍了欧洲景观生态学的一些概念，他强调景观生态学与其它生态学科不同，是着重于研究较大尺度上不同生态系统的空间格局和相互关系的科学，并提出“斑块一廊道一基质”(Parch-corridor-matriX)模式，奠定了景观生态学的基础。

Forman的主要研究方向是景观和区域生态学。同时，他也研究土地的转变、“斑块一廊道—基质”理论和道路系统生态学。Forman教授的景观生态思想具体体现在他的众多专著与论文之中。1986年，Forman教授和G0droFl教授共同出版了重要专著《Landscape ecology》，这标志着景观生态学的发展进入了一个新阶段。该书资料丰富，取材精当，系统性强，总结了景观生态学已经取得的一系列成就。1995年，F0rman教授在他的《Land Mosaics:the Ecology of Landscape and Region》—书中，系统地总结和归纳了景观格局的优化方法，并强调景观空间格局对过程的控制和影响作用，即通过格局的改变来维持景观功能、物质流和能量流的安全。这表明景观生态学已经开始从静态格局的研究转向动态格局的研究。

2.Forman教授的景观规划思想

Forman教授认为，对于一个合理的景观规划方案来说，其规划原则应包括：①考虑规划区域外较广阔的空间背景；②考虑保护区较长的历史背景，其中包括生物地理史，人文历史和自然干扰状况；③规划中要考虑未来变化的灵活性；④未来5年、10年或20年内可预料的保护区面积变化是规划的关键部分；⑤规划方案应有选择余地，其中最优方案应基于规划者明智的判断，而不涉及现实政策，这样其它可供选择的折衷方案才能清晰、明确”。因此，景观生恋规划设计中有5个要素必不可少：时空背景、整体景观，景观中的关键点，规划区域的生态特性和空间属性。据此他还提出了一个土地规划中协调保护与开发矛盾的“空间解决途径”，此方案主要包括如下内容：“必要的格局”(Indispensable Patterns)、“集中与分散相结合的格局”(Aggregate-with-outliers Pottern)及“战略点”(Strategic Points)。

2.1 “斑块—廊道—基质”模式

“斑块—廊道—基质”模式是土地利用空间格局的基本模式。Forman教授和Godron教授在观察和比较各种不同景观的基础上，认为组成景观的结构单元不外乎3种：斑块(Patch)，廊道(Corridor)和基质(Matrix)。在土地利用空间格局的评价中，基质代表了该景观或区域的最主要的土地利用系统，斑块意味着土地利用系统的多样化，廊道意味着土地利用系统之间的联系与防护功能。这些都是景观或区域土地持续利用的基本格局，这些要素能实现主要的生态或人类目标。“斑块—廊道—基质”模式为具体而形象地描述景观结构、功能和动态提供了一种“空间语言”。此外，这一模式还有利于考虑景观结构与功能之间的相互关系，以及比较它们在时间上的变化。

运用这一“基本语言”，景观生态学可进一步探讨地球表面的景观是怎样由斑块、廊道和基质所构成的。如何来定量，定性地描 述这些基本景观元素的形状，大小、数目和 空间关系，以及这些空间属性对景观中的运动和生态流有什么影响。如万形斑块和圆形斑块分别对物种多样性和物种构成有什么不同影响，大斑块和小斑块各有什么生态学利弊；弯曲酌或是直线的，连续的或是间断的廊道对物种运动和物质流动有什么不同影响；不同的基质纹理(细密或相散)对生物的运动和于扰的空间扩散有什么影响等等。围绕着这一系列问题的观察和分析，景观生态学得出了一些关于景观结构与功能关系的一般性原理，为景观规划提供了依据。 　2.2 集中与分散相结合的格局

“集中与分散相结合”的格局是进行土地利用空间格局优化的主要理论依据，是 Forma教授基于生态空间理论提出的景观生态规划格局，被认为是生态学上最优的景观格局。该格局是针对回答“在景观中，什么是土地利用的最合适的安排”这一问题而提出的。它包括以下7种景观生态属性；①大型自然植被斑块用以涵养水源。维持关键物种的生存：②粒度大小，既有大斑块又有小斑块，满足景观整体的多样性和局部点的多样性；③注重干扰时的风险扩散；④基因多样性的维持；⑤交错带减少边界抗性；⑥小型自然植被斑块作为临时性栖息地或避难所；⑦廊道用于物种的扩散及物质和能量的流动。集中与分散相结合的格局强调集中使用土地，保持大型自然植被斑块的完整性，充分发挥其生态功能；引导和设计自然斑块以廊道或小型斑块形式分散渗入人为活动控制的建筑地段或农耕地段、同时在人类活动区沿自然植被斑块和廊道周围地带设计一些小的人为斑块，如居住区和农业小斑块等。显然，这种规划原则的前提是营理景观中存在着多种组合，包含较大比重的自然植被斑块，可以通过景观空间结构的调整，使各类顶块大集中，小分散，通过确立景观的异质性来实现生态保护，以达到保持生物多样性和扩展视觉多样性的目的。这种景观模式是根据美国和欧洲的农村情况，融合生态知识与文化背景的一种创新。它有着许多生态学上的优越性：一方面，这一格局有大型植被斑块也有小的人为斑块，可提高景观多样性，达到保护生物多样性的目的；另一方面，大型植被斑块可为人们提供旅游度假和休憩的去处，小的人为斑块可作为人们的工作区和商业集中区，高效的交通网络则可方便人们活动。

2.3 土地利用的空间格局优化方法

其核心是将生态学的原则和原理与不同的土地规划任务相结合，以发现景观利用中所存在的生态问题，并寻求解决这些问题的牛态学途径。该方法主要围绕如下；几个核心展开；

(1)背景分析。在此过程中，景观的生态规划主要关注景观在区域中的生态作用(如“源”或“汇”的作用)，以及区域中的景观空间配置。对区域中自然过程和人文过程的特点及它们对景观可能产生的影响进行分析也是区域背景分析应关注的主要方面。另外，历史时期自然和人为干扰的特点，如干扰频率、干扰强度及干扰地点等，也是分析的重要内容。

(2)总体布局。以“集中与分散相结合”的原则为基础，Forman教授提出了一个具有高度不可替代性的景观总体布局模式。在该模式中，Forman教授指出，景观规划中作为第一优先考虑保护和建设的格局应该是几个大型的自然植被斑块，并且作为物种生存和水源涵养所必需的自然栖息环境，这些斑块应有足够宽度和一定数目的廊道用以保护水系和满足物种空间运动的需要。而在开发区或建成区里建设一些小的自然斑块和廊道，则可以保证景观的异质性。这一优先格局在生态功能上具有不可替代性，是所有景观规划的一个基础格局。

(3)关键地段识别。在总体布局的基础上，应对那些具有关键生态作用或生态价值的景观地段给予特别重视，如具有较高物种多样性的生境类型或单元、生态网络的关键节点和间断点，对人为干扰很敏感而对景观稳定性又影。向较大的单元，以及那些对于景观健康发展具有战略意义的地段等。

(4)生态特性规划。依据当时景观利用的特点和存在的问题，以规划的总体目标和总体布局为基础，进一步明确景观生态优化和社会发展的具体要求，如维持重要物种数量的动态平衡，为儒要多生境的物种提供栖条件、防止外来物种的扩散，保护土地以免被过度利用或被建筑、交通建设所占用等。这是格局优化法的一个重要步骤，根据这些目标或要求，调整现有景观利用的方式和格局，以决定景观未来的格局和功能。

(5)空间属性规划。将前文所述的生态和社会要求落实到景观规划设计的方案之中，即通过景观格局空间配置的调整实现上述目标，是景观规划设计的核心内容和最终目的。为此，需根据景观和区域生态学的基本原理和研究成果，以及基于此所得出的景观规划的生态学原则，针刘前文所述的生态和社会目标，调整景观单元的空间属性。这些空间属性主要包括以下几个方面：①斑块及其边缘属性，如斑块的大小、形态，斑块边缘的宽度，长度及复杂度等；②廊道及其网络属性，如“暂息地”的聚集程度、廊道的连通性、控制水文过程的多级网络结构、河流廊道的最小缓冲带、道路廊道的位置和缓；中带，以及间断点的位置、大小和数量等等。通过对这些空间属性的确定，形成景观生态规划在特定时期的最后方案。之后，随着对景观利用的生态和社会需求的进一步改变，仍可对该方案进行·不断地调整和补充。

[参考文献]

[1]邬建国，景观生态学—格局、尺度与等级[M]．北京：高等教育出版社2000．

[2]Forman R T T.Land mosaics：the ecology of landscape and reglon[M]．ambridge：Cambridge University Press，1995．

[3]Forman R T T，Godron N．Patches and structural components for 9 landscape ecology[J]．BioSclence，1981，(31)：733—740．

[4]Forman R T T，Godron H．Landscape ecology[M]．New York：John Wiley&Sons，l986．

[5]张斌高翅，着眼于景观的整体性与连续性[J]，规划师，2002，(4)：58—60，57，

[6]俞孔坚，李迪华．城乡与区域规划的景观生态模式[J]．国外城市规划，1997，(3)：7—31．

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关键词：总体规划 城市用地 存在问题 解决办法

一、土地利用规划与城市规划的关系

（一）土地利用规划与城市规划

城市用地包括两个方面，一是城市区域内已经被建设、被利用的土地资源，二是已经被有关部门批准，列入了城市规划的区域范围之内，有待于开发、建设的土地资源。另外，需要指出的一点就是，按照我国城市规划法中所规定的城市区域内的所有非建设的用地，象山石、树林、池水等占用的那部分土地资源，也属于广泛意义上的城市用地。

改革开放以来，我国社会主义建设高速发展，土地利用的总体规划与城市规划的关键性和重要性日益凸显。土地利用规划和城市规划既有兼容性，互有侧重又互为弥补，同时还具有矛盾性。它们在规划法律依据、指导思想、理论依据上有矛盾之处，给社会主义建设的发展带来了一些困难。

（二）兼容性：互有侧重、互为弥补

从社会主义建设的全局来看，土地利用的总体规划与城市规划都是区域规划的组成部分之一，二者虽然侧重点不同，但是它们是互相补充、缺一不可的两部分。

土地利用总体规划的立足点是一个地区乃至一个国家的远景发展和统筹发展，侧重点不仅是科学分析城市用地的范围和规模，还有保证城市用地和其他用地的平衡、保护地球自然资源，注重整体性原则和坚持可持续发展。

（三）矛盾性：供需矛盾、过分扩张

现在我国建设用地规划把人均建设用地指数作为标准，好像很合理，实际上忽略了很多因素，比如区域与城市之间的关系、城市中建设用地急剧扩张的原因等等，从而直接或者间接地影响了建设用地规划管理的效果。

几十年的社会主义建设中，土地利用总体规划中的城市用地显得很重要，现代化城市的建设和发展需要很多的土地，国家相关部门虽然严格控制城市的建设用地，但是城市土地规划往往只是从城市的建设和发展出发，不把全局的土地资源供需考虑在内，土地利用总体规划对城市用地规划没有起到限制作用，城市建设的用地不合理地扩张，侵占了耕地，给生态环境造成了破坏。

二、总体规划中的城市用地存在问题

（一）发展定位不当

因为土地利用总体规划的立足点是最大限度地对资源进行保护，然而城市建设用地的规划的立足点是追求城市的现代化发展，一般情况下会为了城市的发展，想尽办法调动区域范围内一切可调动的资源，有时候还会利用本城以外的各种资源来为城市建设服务，二者在在这一层面上是矛盾的。

现阶段我国城市的现代化建设的实施很少受到土地利用总体规划的制约，城市建设用地有过度扩张的情况，这对城乡一体化建设用地的规划管理有不良的影响，它使城乡一体化偏离了正确的方向，保护资源成了迫切的任务。应该从理性的角度，准确定位，综合考虑经济发展、人口资源增长、城乡流动等因素，根据城乡一体化的发展目标，能提出建设性的策略。

（二）布局不合理

城市并不等于工业基地，那是工业革命时代的标志，近代以来，城市的发展就往往和工业联系在一起了，一提到城市的时候，就会使人们联想到工业基地。

然而，城市不能局限于发展工业，还有更多的功能，现代化的城市是金融、商贸、科技、信息交流都很发达的地方，土地利用总体规划中的城市用地规划也应该充分考虑到这一点，认识不到这一点，不能兼顾城市各种功能的开发，城市朝着片面的方向发展，将导致资源浪费和行业发展缺陷，不利于社会的发展和文明的进步。

三、具体解决办法

（一）坚持可持续发展

《中华人民共和国土地管理法》中第二十二条明确规定：“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”

把可持续发展的理念运用到土地利用总体规划中的城市用地规划，就是注重提高土地规划的科学性和合理性，立足于城市的全局发展和社会的整体发展，注重土地资源的可持续利用。在发展经济、满足人民日益增长的物质需要和精神需要的同时，要以土地资源的可持续利用和良性循环为目的，增长经济、开发资源要和协调发展、环境保护齐步进行。

（二）资源保护与发展优先并重

现阶段我国城市的现代化建设的实施很少受到土地利用总体规划的制约，城市建设用地有过度扩张的情况，不顾耕地资源的流失，优先发展经济是不可取的做法。

要兼顾优先发展和保护资源，正确处理城市发展建设用地和耕地资源保护之间的矛盾，城市建设用地规划要和土地利用的总体规划大方向上一致。在土地利用总体规划发挥了应有功能基础上，灵活地科学地规划城市建设用地，环境开发、资源利用、把市场需求、保护治理要统一发展。

（三）各类规划管理部门协作

城市规划部门和土地管理部门应该加强业务上的互通有无和日常工作上的协调合作，既保证发展又保护资源。加强部门之间的沟通和合作应该从以下几方面入手：土地利用总体规划的制定人员应当充分考虑，使规划能够充分反映现代化城市的发展要求，自觉实行局部服从全局的原则，工作中的协调和调整应该以土地利用总体规划为标准；城市用地建设项目预审的时候，凡是超过了土地利用的总体规划制定的用地规模的项目，要以总体规划为标准。各部门协调工作，共同努力，才能建设节约型社会，促进社会快速发展。

参考文献：

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关键词：土地利用总体规；城镇规划；衔接

改革开放以来，随着我国国民经济的飞速发展和我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨，各项建设项目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面积的迅速减少，使土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。为了加强对新经济形势下我国土地利用总体规划进行科学、可行的修编，土地管理部门在全国范围内先后部署并开展了两轮总体规划编制工作，特别是加强对土地利用总体规划与城镇规划的衔接。土地利用总体规划与城镇土地规划在用地分类、编制体系及审批权限几方面都存在着很大差别，两者衔接的核心工作是做到用地布局与建设用地规模两方面的衔接。

一、土地利用总体规划与城镇规划的差异

1. 指导思想的差异。

自1986年至今，我国先后开展了两轮关于土地利用的总体规划编制。土地利用总体规划是以土地资源供给为出发点，依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制，按计划进行的土地规划编制，其指导思想是制约供给和引导需求，重点在于对土地利用的控制上。城镇规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析，并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划，其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点，重在发展。

2. 规划目标的差异。

土地利用总体规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发，整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下，对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。

3. 规划部门的差异。

土地利用总体规划与城镇规划分别由国家土地资源管理部门和土地规划建设部门来编制实施。随着计划经济体制到市场经济体制的转变，我国的土地资源也从过去的无偿使用发展为有偿使用，这同时就客观造成了国家土地资源管理部门与各部门之间以及各部门间的矛盾。

二、土地利用总体规划和城镇规划衔接的原则

土地利用总体规划与城镇规划的衔接应遵从以下原则：第一，从全局出发的整体性原则，要求以提高土地的总体利用效益为基础，对不同区域、用地部门及产业之间用地的需求进行全面考虑，协调好各区域、部门及产业间的用地矛盾。第二，保护与保障并行原则，在加强对基本农田保护的基础上，推进耕地保护从重数量向数量、质量及生态建设的全面平衡转变。加强对土地的整理力度，控制建设用地占地规模，建立保护耕地的激励机制，才能使耕地保护与经济建设和谐发展。第三，可持续的土地利用原则，在规划建设中要将土地的开发、整理、利用及保护结合起来，重视环境的保护与改善，对区域生态建设和环境保护用地进行合理安排，使土地利用和生态环境统一协调，实现对土地的可持续利用。土地利用总体规划和城镇规划的衔接方式

1. 强化土地管理部门和建设规划部门间的协作。

土地管理部门和城市建设规划部门都要对城市用地进行统一的管理，严格土地审批制度，切实做到土地规划、征地、开发、建设的统一管理。同时要强化实施两个规划后的监督检查工作，对于违法用地和建设的案件要严肃查处。土地利用总体规划与城镇规划衔接的重点是城镇建设用地的范围和界限，而建设用地区的土地利用则按照城镇建设规划进行。

2. 城镇规划要以土地利用总体规划为依据。

城镇规划制定的发展用地的规模及控制范围不可超过土地利用总体规划规定的控制指标。同时，城镇建设用地要严格符合耕地总量的动态平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的质量。对于不合理的建设用地，要按照土地利用总体规划与城镇规划的具体要求进行局部调整，做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城镇建设规划的要求。

3. 走集约型的城镇建设道路。

城镇建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城镇可利用空间的集约型建设方式。城镇规划要树立建设用地紧张的观念，对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划，对城镇空间充分利用，适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城镇建筑的密度与容积率都比较低，有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造，提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式，压缩农村的居民点及村镇企业用地，以达到节约用地的目标。

参考文献：

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[3] 於忠祥. 世纪初我国土地利用总体规划回顾与展望[J].安徽农业大学学报（社会科学版），2008，17（06）.

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关键词：土地利用规划方法规划质量

党的十六大把“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”，确定为21世纪初我国全面建设小康社会的四大目标之一。而土地是人类社会生存与发展的物质基础，实施土地资源可持续发展战略，是实现21世纪中国社会经济可持续发展的重要内容之一，建立耕地安全体系，是保证我国粮食安全的基础。地利用结构优化是土地利用总体规划的核心内容,如何按自然规律和经济规律来建立合理的土地利用结构是土地利用总体规划的关键所在.

一、我国土地利用的现状

1.规划的科学性较差。在过去两轮规划编制中，不同程度地存在领导重视不够，认识不到规划在土地管理中的重要作用，而影响规划的科学性。具体表现在：第一，土地管理基础工作薄弱，土地利用现状调查、变更调查跟不上土地的客观变化，土地利用现状家底不清等。第二，在过去两轮规划编制过程中，部分存在着信息搜集不全的问题。一是信息收集具有局限性，往往把规划编制的信息收集局限在政府及其部门，单一靠政府部门提供用地信息远远满足不了土地利用规划编制的需要；二是信息互通不充分，即土地供给与用地需求信息对接不好，预留的建设用地无人看好，企业要用的没有预留，如果地方为了发展经济、招商引资，就会由规划的主动调控变为频繁的被动调整。

2.土地规划人员混杂，规划质量参差不齐。编制土地规划涉及用地的方方面面，需要有广泛知识的科技人才。但由于编制规划工作量大，而往往又要求在数月内完成规划(实际上又是一拖几年才完成)编制任务，就只能临急组织规划队伍，参加人员复杂，除部分为科研单位科研人员外，还有大专院校师生，也有国土部门机关干部和社会人员。一些国土部门因编制规划有钱挣而自己干，有的地方没有经费则自己顶着干，不少规划人员缺乏规划专业知识，只好依样画葫芦，造成规划质量参差不齐。新《土地管理法》出台之后，又出现一刀切的机械规划方法，尤其是强调下级规划服从上级规划，实际上变成上级定数据，下级依数字填充，“依葫芦画瓢”，使规划质量难以恭维，有人戏称之为伪科学，并不为过。

3.土地利用规划的权威性不强。只有严格按规划控制土地供应总量，实行土地用途管制，才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，提高土地资源利用效率。按照规定，土地利用总体规划一经批准，就具有法律效力，各部门都必须按照总体规划的安排使用和分配土地。但是在一些地区，“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的错误思想仍然存在，无视规划的土地利用布局，造成用地布局的混乱，使土地利用总体规划不能起到应有的作用。虽然新的《土地管理法》明确了土地利用总体规划的法律地位，但目前国家并未出台相应的土地利用规划管理专门法规，从而难以对土地利用活动进行有效的规划管理，土地规划的“龙头”地位无法落到实处。

二、做好土地利用总体规划编制工作的措施

1.组织高素质土地规划科技队伍，保证规划质量。土地规划的编制并不是土地利用数据的凑合。土地规划编制必须从土地的人口承载力和自然环境容量等考虑建立农业的合理用地结构、城乡的密切结合、城镇的合理规模和布局、经济发展与环境建设的协调等问题，总之，广泛涉及区域自然、经济、社会和历史的各种问题，还涉及有关的各种法律。因此，只有熟悉各专业知识的人才，才能科学地编制好规划。近年来，编制规划中出现的各种问题，除了体制上和党风不正之外，有关规划编制者和领导者根本不懂编制规划也是其中的原因之一。为科学地编制好规划，应组织和培训一支高素质的规划科技队伍。在编制规划工作中应以规划专业人员为骨干，并带领一批从国家到地方国土部门的专业干部协同作战：使之熟悉区域情况和部门用地规划，以保证将来土地规划的实施。

2.完善土地管理法规，并从组织上建立有效的土地管理监督机制。为完善土地管理法规，应在法律上明确规定房地产开发仅限于城镇国有土地，不容许在农村和利用农业用地进行房地产开发。同时，各级地方政府应从土地买卖中解脱出来，转变政府职能，成为加强土地管理和保护的实施者。为此，应建立相应的土地管理监督机构，搞好对土地利用和管理的监督。

3.严格按照土地利用总体规划用地，树立规划的权威性。严格按照规划实施土地用途管制制度，是土地利用总体规划工作的重点和核心。针对当前实施管理过程中存在的问题，必须坚持规划用地，切实增强规划意识，提高按规划管地用地的自觉性，树立起“执行规划就是执法、违反规划就是违法”的观念；力争做到规划调整、修改工作细化、科学化。进一步明确规划修改调整的条件、类型、审批权限、阶段、程序和修改调整方案内容要求等等，制订相关实施意见或办法，使规划调整、修改走向规范化、制度化，从而树立规划的权威性。

4.加快土地利用总体规划管理信息系统建设。由于土地利用规划编制实施涉及大量的指标、图件等空间数据的维护和更新，对规划成果和管理的时效性要求较高。如果在管理中采用传统的手工方式，不仅人力物力难以保证，工作效率也不高。所以必须加快信息系统建设，引入先进的计算机技术和信息化工作，才能提高土地利用总体规划的管理水平和效率。因此必须明确要求新一轮规划修编要与规划管理信息系统建设同步进行，规划管理信息系统成果可作为规划修编成果之一进行验收审查。

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关键词：土地利用规划；宏观管理；管理措施

对于土地利用规划来说，其核心在于实际的实施。那么为了保证土地利用规划的顺利有效地实施，这就需要我们对其实施的过程进行严密管理。在土地利用规划的过程中，需要我们充分的应用法律和经济以及技术相结合的手段进行综合性的管理，通过土地利用的实施计划、项目的审核、基本区域的划分、土地利用执法检查、土地利用规划实施中的动态监测等方法，对整个的土地利用规划进行全方位综合性管理，这样才可以将其作用在社会经济中充分的发挥出来，让土地利用规划付诸于行动，做到真正的实施。

一、对于土地利用规划的认知

土地利用规划的基本内容是根据当地或社会的经济发展的情况及要求，综合性的去安排各个行业的用地。运用法律法规对城乡建设、土地开发以及各项土地的利用任务进行监督和规划，以便于这些土地利用活动都可以合理有序的进行，实现科学合理的利用土地，促进社会经济的可持续性增长。对于土地利用规划来说，一般可以分为编写计划、审批以及管理等三个方面，是一项比较复杂的长期性工作，其核心工作在于规划的实施，是实现土地利用规划的各项目标、发挥出自己对土地宏观调控作用的基本条件。相关的部门应该认识到对于土地利用规划工作中实施管理的重要性，了解和明确实施管理的目的以及要求，切实做好土地利用规划的实施管理工作，以便于规划工作的顺利实施，保障规划的目标实现。

二、土地利用规划实施管理中的问题

土地利用规划作为城市建设中非常重要的一个环节，其重要性不言而喻。而规划工作中最重要的便是实施管理，它的好坏直接的影响到了最终规划的科学性和合理性，对于能否符合当地的经济发展情况也是有决定性的影响。而实施管理在实际的规划化工作中还是存在着许多的问题。首先是对规划用地审批时的审核机制不健全，这就造成了许多的建设用地并不符合相关的法律法规，对管理造成了很大的影响。再者是许多的用地没有按照先关的标准，超出了土地利用总规划的土地范围，违背了土地利用规划的一些标准及相关条例。还有许多的地方政府对于当地的土地利用规划不重视，对于相关的审批不严格，这就造成了许多的地方建设用地紧张，对整个的管理造成了比较严重影响。

三、对土地利用规划实施管理中出现问题的解决措施

（1）建立健全土地利用规划实施管理中严格的执行建筑用地的审核机制

对于建筑用地可执行性的研究分析阶段，土地行政主管部门要严格的按照规定的程序以及标准来进行审核。不符合规定和违反了相关的法律条例的不得通过审核。对于是属于国家或者省级批准的有关能源、交通、水电、矿业以及军事设施等等这些建筑项目，需要占据土地利用规划已经确定的建筑用地之外的土地，可以在用地的审核中，提出对于规划的调整意见或建议。未通过审核的建筑项目，土地行政主观部门不可受理建筑用地的申请。

（2）切实做好对于农业用地的审查工作

在对建设用地的审批中，各级的有关部门要按照土地利用总规划来进行严格的审查，并且由负责土地利用规划的部门发表出相关的审核意见或建议，对此建设用地是否符合标准和规划的计划负责。对于要求单独选择建筑地址的建设项目，并且已经加入到土地利用总规划计划中的，要及时的做好各种审核工作，按照相关的法律法规或标准批准用地。没有加入到土地利用总规划计划中的，但是符合国家有关土地利用的法律法规的，要按照相关调理的要求，及时的调整规划计划，并将调整之后的计划上报进行审核。对于没有加入到土地利用规划计划中，同时也没有符合相关条例的建设项目，但是确实需要的建设项目，需要对计划进行修改，同时按照规定的流程进行上报审核。所申报的农业用地的范围，不能超过原有计划中城市和农村以及城镇的总建设用地范围。因为特殊原因，小部分征用的，要对整个的土地规划进行相关的调整，并且落实到关于规划的建设图纸上，再上报，通过有关部门的确认审查即可。

（3）加强对整个城市的规划、农村的规划以及乡镇的规划的审查

对于上报到国务院的整个城市土地利用规划的计划报表时，省级的土地行政主管部门要根据相关的法规进行严格的审查，确保规划中计划内的城市建设用地的范围要和土地利用总规划相结合起来。规划所完成的期限不一样的，需要对城市的人口以及人均用地的指标是否合理进行严格的审查，结合土地利用水平的相关规定，确认出合理的土地利用范围。对于地方政府所审批的土地利用规划报表，也是需要参考上述的流程，建立健全相应的审核机制。

（4）建立起土地开发整理规划审查体系

各个地方可以根据当地的实际情况，在土地利用总规划的领导下，周密的计划和编写出土地开发以及整理的规划，用来对总规划进行深化和相应的补充。土地开发及土地整理的项目确立，必须是严格遵守了土地利用规划的相关条例，并且依据土地利用的总规划。土地利用的计划是实施总规划的基础和重要手段。建立严格的计划审查制度，充分的发挥出计划对整个的规划所起到的调控作用。

四、提高土地利用规划中实施管理水平的措施

（1）制定完善的规划实施管理体系，加强执法审核，促进规划的法制化

土地利用的总规划是土地利用以及管理的基本依据，具有一定的法律作用，城乡建设以及土地开发等各个项目都要符合规划的基本要求，不允许在任何地方、任何的领导对规划随意的更改。擅自修改已经确认的规划，并且违反了规划用地的标准的，要依法进行查办。

（2）加强规划的基础设施建设，运用科技手段，提高实施管理水平

在规划实施管理工作中，还需要我们运用信息技术以及遥感技术等现代化高科技技术来加强和促进，使得工作可以顺利合理的完成。同时要加快规划管理数据库的开发，尽快的将全国规划管理信息系统建设起来，并且积极的开展地方上的规划信息系统的试点建设，指导和促进各个地方工作的顺利进行。运用科技手段，对规划的开展进行实时的监控，加强了规划实施管理的效率，使得对土地利用规划所发挥的调控作用大大增强。

（3）加强队伍的规划建设，保障实施管理工作的展开

加强队伍的规划建设，不仅有利于建设队伍秩序有效的开展工作，而且有利于提高施工人员综合素质的修养。而且施工预备人员的岗位培训必须完全按照规章制度进行，上岗人员也必须遵守法规严格实行持证上岗制度。工作管理人员必须完全按照国家相应的法律法规和相关制度办事，不得徇私枉法，更不得，并且严格制定奖励惩罚制度，并依此施行对员工的奖励和惩罚，对于工作中成绩突出、表现良好的工作人员和工作小组要进行表彰并呼吁全体员工以此为榜样进行学习，而对于违反法制法规的工作人员也绝不姑息，按照奖惩条例进行相应的出发措施。

结语：

土地利用的规划实施管理关系到整个规划是否能够顺利完成，在实施的过程中要严格遵守相关的条例以及法规。认真的执行，为现代化城市建设发挥出良好的调控作用，使得城市合理的应用土地，对整个的土地利用做出科学的计划，使其能够使得人们在城市中的生活更加便利，更好地服务于民。

参考文献：

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随着经济社会的高速发展和建设对土地资源的需求不断加大，人类对土地资源的利用正在发生日新月异的变化，传统的管理模式已不能适应当前形势的发展。急需一种新的技术手段来满足现代土地资源管理工作的需要。“3S”技术即遥感技术(Remote Sensing，RS)、地理信息系统(Geographic Informationsystem，GIsl，全球定位系统(GlobalPosition System，GPS)，是土地规划利用研究中的高新技术。随着国土资源部信息国土工程的推进“3S”技术和网络技术在国土资源规划与管理中得到了很好的推广和应用。

一、“3S”概述

1.GPS技术是美国从上世纪70年代开始研制历时20年耗资200亿美元于1994年3月完成其整体部署实现其全天候、高精度和全球的覆盖能力现在GPS于现代通信技术相结合使得测定地球表面三维坐标的方法丛静态发展到动态丛数据后处理发展到实时的定位与导航极大地扩展了它的应用广度和深度。载波相位整分法GPS技术可以极大提高相对定位精度。在小范围内可以达到厘米级精度。该系统由地面控制、空间和用户装置等构成，其主要优点有：全天候、全覆盖、高精度三维定位定速定时和快速省时高效。GPS现已广泛用于航天器定位、全球授时、地形测绘、国界测定、海岛与礁石联测、山体测高、测量板块和地壳运动、交通管制和工程建设等。特别是近几年发展起来的GPS(RTK)技术，以实时定位、厘米级定位精度、作业时间短和效率高等特点逐步在资源调查和土地管理等方面得到广泛应用。

2.GIS是在计算机硬、软件系统支持下，对整个或部分地球表层空间中的有关地理分布数据进行采集、储存、管理、运算、分析、显示和描述的系统。GIS技术主要由三部分组成：(1)数据获取与管理。应用各类遥感技术，通过遥感图像和航空照片的解译和校正。获取大量基础数据，并通过计算机技术实现数据的集成。(2)数据的传播。通过计算机及网络技术来实现。(3)数据的处理与分析。主要包括空间查询、分类、叠合、网络分析、三维数据分析等几大类功能。GIS已在城市规划、交通运输、资源调查、环境评估、灾害预测、邮电通讯和公共设施管理等领域发挥了重要作用。在土地行业。利用GIS可快速建立土地利用数据库。将空间图形数据与属性数据完整地结合，确保图形与数据的一体化，实现对土地利用的数据建库、数据分析、数据管理和成果输出等。

3.RS是一种远距离、非接触的目标探测技术和方法，通过对探测目标来获取目标信息。然后对所获取的信息加工处理，从而实现目标的定位、定性和定量的描述。遥感技术和GIS的结合即是在遥感影像的基础上对地物进行判读、分类、提取信息，再通过地理信息系统对之进行可视化的表达，对所研究的地区进行动态观测，使信息的管理层更加方便快速地管理与更新数据。遥感影像是国土资源规划与管理的主要数据来源。传统的地面调查需要耗费大量的人力、物力和财力。特别是在南方山区等条件困难的地区，进行野外实地调查更是难度大、周期长。而利用遥感技术进行国土资源调查。可大大减轻劳动强度。近年来，随着对地观测技术的迅速发展，利用遥感技术可以获得多时相、多平台、多分辨率的遥感数据，为我们准确研究小范围内国土资源利用特征、空间结构变化提供了便利。

4.3S技术集成是指三种技术与其他相关技术有机地集成在一起。是一种有机的结合、在线的连接、实时的处理和系统的整体性。GPS提供实时而准确的定位信息，对于空间数据的确定有特殊意义，RS技术利用某些仪器设备。在不与被研究对象直接接触的情况下，收集其数据，通过处理分析，最后提取和应用有关对象信息。是一种高效的信息采集手段，具有极高的空间时间分辨率；GIS是利用现代计算机图形和数据库技术来输人、存贮、编辑、查询、分析、决策和输出空间图形及属性数据的计算机系统，它能够把现实生活中的各种信息有机地与反映地理位置的图形信息结合在一起，可根据查询与分析将信息真实、图文并茂地展示在用户面前。也可将分析决策模型处理结果提交各级管理部门作决策参考。3S集成系统不仅具有自动、实时采集、处理和更新数据的功能。而且能够智能式地分析和运用数据，为各种应用提供科学决策咨询，并回答用户可能的各种复杂问题。在这个系统内，GIS相当于中枢神经。RS相当于传感器，GPS相当于定位器，三者的共同作用收集和处理地球能实时的变化。使其在资源环境与区域管理等众多领域中发挥巨大作用。

二、“3S”技术在土地利用规划中的应用

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关键词:地理信息系统;Arc GIS;信息化管理;发展趋势

Abstract: In this paper, the geographical information system in the land use planning application the effect, put forward the introduction of geographic information system platform, and geographic information system of our country's land use and platform planning information management, improve the working efficiency of the land management department, promote the land use planning scientific, systematic and high efficiency, and finally points out the land use planning of information management of the trend of development.

Keywords: Geographic information systems; Arc GIS; Information management; Development trend

中图分类号：V552+.3 文献标识码：A文章编号：

1概况

我国土地管理程过中，策划者应快速便捷地了解土地利用现状、规划、建设占用耕地及基本农田保护区等的各项数据，并能对之进行综合分析和有效统计。传统的手工运行管理模式由于数据获取较慢和工作效率较低，导致土地管理决策过程中人为性较大以至呈现许多失误。地理信息系统的出现，展现了空间数据和相关属性数据的统一管理，使其数据查询、统计、分析、输出等功能更为便捷，同时还可以很好地弥补传统管理模式中的缺点。

如今，在我国常见的GIS平台有Arc GIS、Map GIS、Geo Media MapInfo等。Arc GIS的主要特色是丰富的编辑工具和强大的空间分析功能，支持VB、VC、Delphi等语言的二次开发；不足处事在于界面显示文字为英文。Map GIS的主要特点有较大的无缝图库管理、高性能的空间数据库管理、实用的网络分析与处理、多源图像分析与处理等；缺点是操作界面比较繁琐，系统管理功能较弱。Geo Media的主要特点有多源数据的无缝集成、先进的数据库管理方式强大的二次开发环境以及信息功能；其缺点是只能运行在Windows系统平台上，不利于不同系统的兼容MapInfo的主要特色是具有较强的地图处理和数据查询分析功能、支持关系型数据库管理和对工作环境要求不高等；其缺点是管理的数据量不大，不适用于大型系统，用Map Basic编写的程序不能脱离MapInfo环境运行。

2信息化管理的应用

2．1规划用地的信息化整理

我国土地管理部门长期以来规划科室通过纸质档案和办公软件进行存储与归档，在信息化社会迅速发展的到至今，其弊端逐渐显露出来：不易汇总，整理效率低，可视化较差，数据易丢失等。通过引入Arc GIS的平台下，其可很好地弥补以上缺陷，对规划用地的信息化整理大致按以下流程进行：

1）根据规划用地的测量坐标等资料，在Arc GIS空间中创建图形。此外，利用Arc GIS的兼容特性，也可直接导入CAD、MapInfo、Map GIS的文件进行转换。

2）对输入图形的属性(如日期、面积、规划地类等)进行赋值，完善规划用地的各类数据。

3）依据规划用地的不同类型，分类汇总至相应图层，按照现状底图；规划变更地管制分区线状地物行政界线文字注记由下而上依次叠放的顺序。

4）依据图层中地块不重叠原则，对形成的图层分别生成拓扑文件，结合地块实际情况对重叠地块修改，以免出现拓扑错误。

5）确认规划用地区域面积、位置等属性无误，图层叠加分析表明合理的前提下，将该用地存入Arc GIS数据库中，方便今后进行规划管理。

2．2地类图斑的信息化查询、统计

进行日常的规划管理时，管理人员经常需要查询、统计某种地类或某块图斑的信息。在Arc GIS平台下，可以实现过程的快捷、准确、高效。实际应用中有关查询、统计可采取以下途径现实（图1）。

图1查询与统计实现流程

由图l，坐标定位可从“Sketch Tool”，中的“Absolute X，Y”命令实现，其原理是输入一个或多个点至图层中并定位；图形定位可从Selection菜单下的“Select By Graphics”命令执行，使图层中位于选定图形中的字段被选中；利用空间关系，则是按照多图层间关系进行查询与统计，其中又可分以下2个途径实现：①利用Selection菜单下的“Select By Location”命令执行。②应用Arc Toolbox中的“Clip”， “Erase”命令则是对图形本身的编辑，其原理是图层间运用逻辑关系进行裁剪，具体表示见表1。

表1 Clip、Erase Are在Arc GIS的含义

1，字段检索可从Selection菜单下的“Select By At-tributes"命令执行，其原理是对数据库运用SQL语句检索，如式下中；

Select *From数据集．图层Where字段[连接符]属性

数据报表则是将完整的属性表导入至Excel或Crys-tal Reports软件中，进而转换为数据报表的形式，再进行查询与统计。

不管是基于图或基于表，最终查询和统计的信息仍是自于图层的属性列表中，因此最终这一过程仍回归Arc GIS的表结构中。

2.3成果图表的信息化输出

土地规划部门的另一个重要职能，是向同级其他部门、上级政府以及土地使用者提供以规划图、数据表等为形式的成果。在Arc GIS设计中，数据库负责存储各类图表数据，工作空间负责对数据的显示效果处理。因此，土地规划管理人员在进行成果输出时，可厂根据具体情况更改工作空间，而无须变动数据库，从而保证了土地规划数据的完整性、正确性。

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关键词 土地利用规划；问题；对策

中图分类号：F301.23文献标识码：A文章编号：A

土地与国民经济息息相关，是一切生产和一切存在的源泉。土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。

一、我国土地利用规划现状

从我国的土地资源利用状况来看，国土面积绝对数量大，相对数量少，土地资源的地区分布不平衡，难以利用的土地面积大，后备土地资源不足；从我国目前的土地规划来看，建设用地的需求猛增，现行的土地利用总体规划和基本农田保护区规划，在一定程度上解决了土地资源总量供需和时空布局问题。产业结构调整促使土地利用结构调整加快，但在实施过程中现行的土地利用规划与土地利用现状严重脱节。

二、土地利用规划面临的问题

我国土地利用规划的问题是动态的，在土地利用过程中，暴露出诸多问题，严重阻碍土地的合理规划，乃至对国民经济产生一定影响。

（一）土地规划信息库不完善

规划是一个时期过程，但从当前土地利用规划的现实来看，土地规划所依据的土地信息制度并不完善。土地利用信息是各类用地进行有效控制、提高土地利用效率的基础。我国大部分土地与规划部门对土地的利用情况掌握不够，基础数据不翔实，据此制订出的规划只能是空对空、假对假、相关统计数据不能及时更新；归档的资料缺失严重、缺乏系统规范的整理，很难将现代先进的管理信息系统与土地数据的管理相结合。因此造成土地规划借以参考的信息具有很大的波动性，相应的土地规划就处于一个变化、不稳定的状态。

（二）土地利用规划方法滞后

在规划的专题研究中，先进的科学技术手段应用并不多见。土地利用规划所采用的方法基本上是沿用传统的方法，即定性研究的方法。定性研究方法是以经验判断为基础，在对客观事物观察的基础上进行综合分析，制定出规划指标，然后进行各种数据推算达到综合的平衡。而规划所以依据的土地信息本身就处于不确定的状态，有的规划实施不久，客观情况就已发生重大变化，这种方法的最大缺陷是用静态的方法处理动态的结果。这样一来，土地利用规划就不能很好的指导用地调整。预期的规划难以发挥效用，缺乏科学性，造成规划在某些方面的严重滞后。

（三）土地利用规划僵硬

土地利用的动态性决定了土地规划的灵活性，但灵活性并不意味着调整的随意性。所谓动态性，是根据客观实际情况和对未来用地的科学预测，而只是在原有基础上表面文章，使得土地规划在实质上成了“纸上画画、墙上挂挂的”附属品，结果导致土地利用规划工作滞后，丧失了统筹规划和参考的意义。灵活性，不是说随意的更改规划，而是参照当地的历史和现状、自然与文化等更好付诸于实施，也就是发展的眼光看问题。目前很多地方把二者生硬的割裂开，造成了土地利用规划丧失活力，起不到相应的作用，形同虚设。

（四）土地利用规划的欠缺法律保障

土地利用规划的法律保障条款的制订存在一定的漏洞和空白，在权威与震慑的法律效果上达不到立法的目的，规划的法律效用难以形成。我国土地利用规划在实施过程中随意性很大，实用性欠佳，缺少本身的独立性和新颖性，不能适应市场经济的需求。再加上其规划本身的针对性和时效性，难免也存在一定的局限性，各级规划的职责分工不够明确，规划体系不够灵活，规划协调与衔接性差等。

（五）土地利用规划执行困难

目前我国土地利用规划主要集中在土地利用总体规划上面，土地利用详细规划缺少，使得相关部门在处理有关问题时滥用权利，从而损害了国家的公信力；规划是保障公民土地权益的依据，也是公民履行相应义务的准则。但是由于土地利用规划在现实生活中只流于形式，民主参与较少，民众对于这些规范很模糊、很陌生，土地利用规划真正实施起来矛盾阻力重重。

三、土地利用规划的出路所在

土地利用规划是经济社会可持续发展的重要保障，是促进城乡建设合理有序进行的重要手段，也是发挥市场配置资源基础性作用的前提条件。因此，为更好利用国家的土地资源，找到土地利用规划的新出路，笔者提出以下建议。

（一）完善土地信息制度

土地利用规划起调节、分配、控制土地资源的作用。我们应加快体制的技术创新，应用遥感技术、全球定位系统和地理信息系统等现代技术手段，提高土地利用规划管理的科学技术含量，进一步核查基础土地统计数据，解决信息不对称问题，变定期编制土地利用规划为随时动态修编土地利用规划的管理模式；其次，完善土地信息档案项目，及时更新有关数据，尽可能详实记录土地规划的情况；最后，加强工作人员的考核激励制度，要求工作人员各司其职，奖惩分明，提高员工的积极性。

（二）开拓创新土地利用规划方法

土地利用系统是一个庞大而复杂的社会经济生态系统，规划的编制和实施需要考虑各种因素。在德国科学分类方法常应用于规划中，比如建造用地一般划分居住用地、混合用地、工业用地、特别用地共四种类型。每一种类型又有次一级用区、片构成，如核心区、混合区、居住区等，而这些区片的有关具体规划思想，具有较为明确的意向性和指导性。另外，近年来我国有的学者推崇的沟通式的规划方法，它的操作使土地规划编制更合理、可操作性更强，利于社会公平。这些方法给我们的理念带来新的冲击，我们可以集众所长，找出适合自己的方法。

（三）增强土地利用规划灵活性

土地利用规划是实施土地利用总体规划和城市规划的有效手段，因此协调好规划的灵活性和稳定性至关重要。土地，作为国民经济的重要生产资料需要保持好稳定性，规划的市场变化必定会损伤有关部门的公信力；但我们所依据的客观事实却是在时刻变化的，所以在实际操作过程中，真正做到在变化中发展，而不是教条的仅把规划当作教科书来使用。

（四）加强土地利用规划的法律保障

法律的保障将土地规划提到一个政治高度。土地利用规划实行公众参与的公开性和民主性规划体制，这就要求在规划的编制和调整中，要建立规划公众参与制度、规划公示制度和规划实施监督制度等。这样一方面可以调动公众潜力和主动意识，赋予土地使用者知晓、参与、决策、监督规划的权力，从使用者的角度来对规划的编制提供意见，另一方面也可以促使政府部门编制的规划更加切合实际，同时制约和避免各种违反规划行为的发生。（五）提高土地利用规划的执行力

土地利用总体规划作为一种公共产品，需要在公共管理思想范畴内，引入公众参与理念，了解公众对土地利用问题的认识、对重点项目和政策效应的意见等，从而有利于科学合理地制定土地利用规划工作的目标和任务，使土地利用规划方案更加科学合理，提高规划的科学性和可操作性。

（六）创新土地利用规划的模式

土地利用是一个生态系统，是一种摆脱过去只考虑土地量化的新的规划模式。这种模式遵循协调共生、多样性、协调面积空间结构协调的原则。将土地规划纳入到绿色、可持续发展的道路。创新，是民族进步的灵魂，也是制度发展的核心。

结语

就现状而言，土地利用规划推进是遇到许多困难和自身的不足。土地规划必须吸取先进理念，如控制城市向外扩张、保护农田、合理高效持续利用土地等。展望未来，创新理念，真正做好土地利用规划工作。

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摘要：土地是人类生产和生活不可缺少的物质基础，也是人类赖以生存的生态系统。可是人类的土地利用活动却造成了土地资源的严重污染和破坏，土地不合理利用产生的问题威胁到人类自身的发展。由于我国土地利用规划制度中存在一些问题，致使土地利用规划没能充分发挥作用。本文主要分析了土地利用的概念和特点，回顾了国外土地利用法律制度发展的历程，对我国土地利用规划制度的现状与不足进行分析，并对其健全和完善做了初步的探讨。

关键词：土地利用 规划 公益 私益 法律制度

土地利用是人类将主观需要和客观对象——土地相结合的过程。广义上的土地利用不仅包括土地的分配，而且包括人们直接与土地进行物质和能量交换的过程。土地利用是一定的主体行为，表现和反映着主体的意志，包含着主体对土地价值的认识，进而影响土地利用的结果。由于人们在土地利用的过程中不仅存在个人利益和个人利益之间的矛盾，而且存在个人利益与公共利益之间的冲突，因此需要利用法律制度进行调整。

一．土地利用的概念

土地是生命的支撑地，是人类生产和生活不可缺少的物质基础，人类利用土地获取物质和能量的所有活动都可以称为土地利用，但是对土地利用仍然存在广义和狭义两种解释。广义的土地利用包括土地资源的利用和配置两个方面的内容，认为“土地利用是指人们为了达到经济和社会发展的目的，采用一定的技术措施对土地资源进行利用以满足自身需要的过程。它是对某一国家、某一地区、某一单位之土地，在社会需要的不同方面，在国民经济各个不同部门和各个不同项目上的分配和使用”①。狭义的土地利用专指直接利用土地的行为，是“人类通过与土地结合获得物质产品和服务的经济活动过程，这一过程是人类与土地进行的物质、能量和价值、信息的交流、转换过程”。上述两种观点都有其道理，在本文中，土地利用一词将使用其广义的含义，这是因为人对土地利用的活动不是单纯的个体行为，而是出于社会中的个体对土地的利用活动，个人在利用土地的过程中彼此存在分工。土地配置既是土地利用的基础，又是土地利用的结果，土地的配置虽然没有直接影响土地的物理或生物过程，但是它通过土地用途的分配而影响土地利用活动。

二．我国土地利用规划制度存在的问题

土地利用规划是土地利用控制的基础。土地利用的规划控制一般分为以下几个步骤：首先国家确定土地利用开发的总量；在总量下，各城镇依据耕地保有量、建设用地总量和用地指标，制定自己的城镇规划，进行土地利用分区并确定各种土地利用类型的数量和规模；在此基础上企业和市政部门根据批准的数量和类型进行土地开发利用。各土地利用单位和个人要遵守用地要求，如果超出确定的范围，将受到处罚。

1．土地规划脱离公众需求的问题

我国土地利用规划实施有一个自上而下的指标分解过程。规划指标落实的主要依据是各地历年用地情况统计、土地后备资源调查数据和产业发展规划等基础数据，这些数据信息的不完备，在一定程度上影响了规划分解的准确性。

2．国家土地利益和地方土地利益之间的协调问题

全国的土地利用总体规划着眼于全国土地资源的合理配置和利用，强调优先保护耕地，控制建设用地规模。而地方考虑的是如何供给土地满足生产和投资的需要，关注的是局部的经济利益。

3．公益之间的协调问题

保护耕地的一个重要内容是控制城市的建设用地。但是在目前经济快速发展，建设用地仍不断占用耕地的情况下，为了保障耕地的数量，往往牺牲一些林地、草地或其他一些生态环境区域。在建设用地不断占用耕地的情况下，如何协调各公益目标之间的关系，土地利用规划中并没有明确，实践中由于“占优补劣”导致耕地整体质量下降、生态环境被严重破坏。

三．完善我国土地利用规划制度的思路

土地利用规划制度是实现公益目标的基本手段。要实现公益目标，必须解决土地利用规划中所存在的各种可能偏离公共利益的问题。

1．各公益目标的协调发展

耕地保护非常重要，但是耕地保护并非土地利用规划的唯一目标。我国目前正处于经济快速发展的时期，提高全体国民的生活水平，增进国民的福利，也是公共利益的要求。经济要求发展，就必定会占用土地。虽然新《土地管理法》立法指导思想从保护建设用地转移到保护耕地，但并不意味着我们无需发展经济，不再供应建设用地。依据《全国生态环境建设规划》的要求，我国退耕还林、还草、还湖的力度还将明显加大，而全国可供开发的后备资源又多处于生态环境脆弱的地区，因此我们必须处理好耕地保护和环境保护两者之间的关系。

2．土地利用规划应满足公众需求

制定专门的土地利用规划法，增强土地利用规划的法律效力是必要的。土地利用规划必须对用地者的行为进行有效的调节，才能发挥作用，达到其预期的目的。“如果说普通公民在政策制定之前和政策制定过程中可能不会主动的表达自己的利益需求，并向决策者施加压力以使其在政策中得到体现，那么当政策经过官僚系统层层贯彻下来，付诸实施时，他们在政策实施过程中很可能会以一定的方式寻求自己的利益，宣泄自己受到压抑的不满。但是，在利益需求的驱动下，公民有可能以社会行为方式来反映自己的政策偏好，以更好的实现自己的利用，并因此对政策绩效发生根本的影响。”②所以土地利用规划制度首先需要解决的是土地利用规划是否满足公众实际需求的问题。

3．处理好地方与国家之间的利益矛盾

我国的土地利用规划是一个多层次的规划体系。如果权力集中在中央，那么在具体的实施过程中存在指标分解的技术性问题。我国国土面积大，各地的自然条件、经济状况、社会发展水平有很大的差距。由国家制定一个非常详尽地规划，没有可能也不现实。另外，具体的土地利用计划和安排需要根据国家的发展战略和各地的实际发展情况适时地做出一些调整和修改，如果土地利用规划的指标过于刚性，土地供求之间也会出现较大差距。如果权力下放到地方，低层次土地利用规划常用来实现他们的土地利益目标，这样就有可能出现群体的目标与国家的目标不一致，或者虽然一致，但是成员的行为却表现出于目标不一致的情况，这时候，就需要协调好地方与国家之间的利益矛盾。

总之，土地利用问题一直是世界各国普遍关注的问题，如何解决这一问题，也是国际社会不断探讨的话题。应该说，土地资源可持续利用的思想早于“可持续发展”概念的提出，只不过人们当时更多的关注土地资源保护的目标，缺乏可行性的行动。可持续的土地利用强调的是环境和经济的协调发展，追求人和土地关系的和谐。利益关系是土地利用规划制度的基础，土地利用规划法律制度的建立和完善，不仅取决于法律制度的建立和制度的配套化，而且取决于法律制度的功能和机制。（作者单位：西北民族大学法学院）

注解：

①皮纯协主编：《新土地管理法的理论与适用》，法律出版社2000年版，第123页。

②赵成根：《民主与公共政策研究》，黑龙江人民出版社2003年版，第187页。

参考文献

［1］孙笑侠：《论法律和社会利益》，载《中国法学》1995年第4期。

［2］石成球：《关于我国城市土地利用问题的思考》，载《城市规划》2000年第2期。

［4］王利民：《法律行为制度的若干问题探讨》，载《中国法学》2003年第5期。

［5］李启家：《环境资源的使用权》，载蔡守秋主编：《环境资源法》，武汉大学出版社2007年版。

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（一）土地利用空间布局不合理

由于联产承包责任制的推行，农用地按照人口平均分配到各家各户。在分配的过程中，考虑到了土地的质量、好坏搭配均匀，这种做法具有一定的公平性，然而分配的结果是整块的土地被分割，农用地呈现零散不集中、单位面积狭小的局面。

（二）耕地的面积锐减、质量下降且污染严重

近年来，农村耕地面积大量减少。同时，在土地开发的过程中，过度追求耕地的产量、盲目开发和过渡垦殖等，造成大量水土流失，出现了土地沙化、盐碱化和荒漠化现象，导致耕地质量下降，且耕地退化严重。在土地耕作的过程中，过多地使用化肥和农药对耕地和农业生态环境的影响非常明显，造成了严重的耕地污染。

（三）农用地闲置抛荒严重，土地利用效率低下

农民对土地的投入热情渐渐降低，将目光更多地投向正在高速发展中的第二、三产业，对土地的投资减少，粗放经营乃至弃耕撂荒。现阶段，农村青壮劳动力外出务工经商的现象已经屡见不鲜，有的乡村村民甚至举家外出，丢下责任田不管，使土地长期处于粗放和低效利用的经营状态，抛荒面积不断扩大。

（四）建设用地基础配套设施不完善

农村基础设施建设存在着规模小、投资分散的特点，中央政府一般不能直接加以控制，需要依靠地方政府和基层组织去落实。

（五）农村征地问题重重

土地征用补偿安置机制不健全，当前的征地普遍采用的是年产值倍数法的补偿方式，存在着补偿标准偏低的问题。农村征地过程中，存在着一些村干部利用职权“低征高出”、土地征用后圈而不用的现象。

二、新农村土地利用的规划

（一）建立土地利用分区，合理布局

乡村土地利用规划必须从用地的合理布局入手。为避免不同功能用地之间的混杂而相互干扰，协调用地的矛盾，保护农用地，限制不当土地使用和开发行为，应进行合理的土地利用分区，将农业区与农村建设用地区有效地分隔开来，并进行相应的用途管制。

（二）保护农用地控制建设用地规模

应合理地控制农用地数量的减少和质量的下降，注重对建设用地的规模控制，要加强土地的用途管制，加强对新增建设用地的审批，在法律上严格控制建设用地的供应量，对农村建设用地的基础配套设施的投入，加大对基础设施的投资力度，提高农村建设用地的集约利用程度。

（三）提高乡村土地的节约和集约利用程度

在乡村土地利用规划中，要对土地利用实施严格的用途管制，加大对闲置抛荒的惩罚力度。适当地提高农产品的价格，提高农民对农业生产的积极性，用市场的手段来调节供给。同时，要将新农村建设与旧村改造相结合，充分利用闲置的宅基地、荒杂地、空闲地，进行新的土地利用和建设;严格控制新区启用所需的耕地。

（四）加强公众参与，广泛听取意见

制订乡村土地利用总体规划，要转变传统的土地利用规划思维，建立和完善土地利用规划的公众参与制度。土地利用规划的起草和编制均应建立在广泛的群众参与基础上，经村委会充分论证以后确定，土地利用规划编制后应上交县、乡级主管部门，并及时公布，以接受村民的监督。公众参与对于乡村土地利用总体规划的科学性、合理性、可行性和可操作性的提高有着十分重要的意义。

（五）加强乡村土地利用规划的技术支持和法律支持

加强乡村土地利用规划的技术支持，实行规划的信息化、科学化，可以及时了解各种土地信息的变化情况，并及时、适当地进行宏观调控和管理，使规划达到实时与高效。乡村土地利用规划的执行要做到执法必严、违法必究。在乡村土地利用总体规划中，必须强化执法概念，这在目前土地规划体系的法制还不是很健全的条件下尤其显得必要。

三、规划实施的保障措施

在对新农村土地进行合理有效的规划之后，应该对土地的规划进行的实施，而实施的有效性，主要依靠相关的保障措施来保证。土地利用规划实施保障措施是确保土地利用规划全面有效实施而制订的可操作性强的法律、行政、经济、社会、科技等综合手段和配套措施。

（一）法律保障

村土地利用除严格遵循村级规划外， 还应符合国家其它法律、行政法规及有关强制性标准的规定;严格按《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等法规实施规划。

（二）行政保障

加强领导， 建立和完善规划管理制度;以规划为依据， 对农用地和非农建设用地实行严格的土地用途管制;耕地、基本农田、建设用地等硬性指标管理目标责任化， 建立规划公示、听证制度。

（三）经济保障

深化农村土地使用制度的改革， 继续推进农村集体土地有偿使用， 培育完善的农村土地流转市场，保护耕地， 集约利用土地;重建农用地经营价值和用途转移价值核算体系， 显化农用地经济效益， 保护农民利益;多渠道融资， 让企业参与土地整理。

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关键词:城乡规划;土地征用;级差地租

一、问题提出

城乡规划是指导城乡建设、统筹城乡发展的重要依据和手段，在城乡差距日益凸显、城市化进程不断加快、农村劳动力持续向城市转移的进程中，城乡规划逐渐被提上日程。我国正处于城市化、工业化快速发展时期，城市经济的快速发展与稀缺的土地资源之间的矛盾持续加剧，使得城市土地开发利用范围不断扩展。而在农村，土地是农民拥有的除劳动力之外的有效“致富”资产，是支撑农村经济发展和提高农民收入的基础。土地不仅为城镇发展提供布局与建设的空间，而且是融资的重要工具，土地增值收益的公平分配在一定程度上是社会公正、社会稳定的体现。国外经验表明:城市健康有序的发展与政府充分控制和分配土地收益密切相关。因此，合理利用土地资源是保障城乡规划成功进行的前提条件，对城乡规划中土地的合理利用进行研究具有重要的理论和现实意义。

二、城乡规划中土地利用方式及其问题

(一)城乡规划中土地利用方式。当前我国城乡规划中土地利用方式主要表现为以下两种:第一，农村土地征用:土地征用是集体土地向城市用地转换的合法途径，农业用地转为建设用地是城市化、工业化、城镇化推进的客观要求和必然结果，是经济发展的大趋势，集体所有制化的土地作为城市用地的重要补充，保证了工业化、城市化推进对土地急剧增长的需求;第二，对土地以招标、拍卖、挂牌的方式进行城市建设的配套开发以及城市土地的综合管理利用。对城市土地以拍卖的方式卖给房地产商，以招标的方式将城市基础建设的任务分配到有能力的单位，从而综合利用土地资源。

(二)城乡规划中土地利用存在的问题。城乡规划中土地利用存在的问题主要表现在以下方面:首先，土地征用方面:土地价格在土地征用中的作用发挥不到位。征用是国家运用强制性的行政手段有偿征用农民土地的方式。在我国，征用农民土地后给农民较少的经济补偿，土地征用费占土地出让价格的比重很低，土地的收益分配混乱，加之政府对土地补偿费的截留，严重损害了农民利益。此外，市价和土地征用价格的巨大反差，土地在集体经济组织以及其他类型经济组织之间的不规范流转大量存在，这种自发性的流转由于没有纳入统一的土地市场，带来诸多问题。如用地权不清晰、产生由价格和产权问题而发生的争端、土地资源的滥用等;其次，利用招标拍卖等方式对土地进行分配利用。土地竞拍的价格一般较高，尤其是房地产商为了追逐自身的经济利益，在高价得到土地使用权后，对土地进行配套建设开发，造成房屋价格上涨、炒房现象严重。

三、城乡规划中土地合理利用的政策建议

土地资源的合理利用在城乡规划中有着重要作用，是做好城乡规划的基础。为充分利用土地资源，促进城乡规划中土地的合理有效利用，应首先从土地价格的规范出发，一方面对农村土地征用进行管制;另一方面对土地的招标、竞拍、挂牌给予合理规制。

(一)对农村土地征用的管制

1、征地补偿费、土地增值收益分配。根据地租理论，地租有级差之分，应根据土地的优劣程度来确定地租。换言之，对征收的土地给予征地补偿费时，应有所区分，根据地块带来的效益确定。对于在可预测范围内有良好发展前景，并且用途非常广泛的地块，在征用补偿费的确定时，应区别于劣质地块。此外，政府在对失地农民的同期损失给予补偿时，应该加入土地使用后的预期利益，动态提高补偿标准，从而既可以降低农民对征地的不满情绪，又提高了土地征用的成效。

按照马克思的地租分配理论，级差地租Ⅰ应由土地所有者所有，级差地租Ⅱ应由土地所有者和经营者共同所有。对土地征用后产生的增值部分，应充分考虑被征地者的利益。而据国家有关统计资料显示，土地用途转变增值的土地收益中，农民约得5%～10%，村一级得25%～30%，政府及部门得60%～70%。因此，规范征用土地的收益分配是改善现行制度的重要方面，是切实保障农民权益的重要举措。

2、征用土地的购地费确定。购地费应由被征购地块的地价款、地上附着物和青苗的补偿费构成，其中地上附着物和青苗的补偿费应如实补偿，地价款可根据农地基准地价，参考集体农用地转为国有建设用地后的用途及预期收益等因素确定，让农民分享额外的增值收益。尤其对于个人承包集体土地的农户，在承包期还未到达的前提下，承包的土地已被政府征用，他们的预期利益更应得到保护。

(二)对土地招标、竞拍、挂牌的规制。由于国家允许对经营性土地实行招标、招商、拍卖和挂牌，全面推行和严格执行经营性土地招标、拍卖、挂牌出让制度，从而凸显土地资产价值，为建立公开、公平、公正的土地市场秩序以及有效遏制土地出让中的暗箱操作提供平台。经营性用地通过扩大土地出让的招拍挂比例，由市场机制决定土地去向，由政府部门根据市场情况调整基准地价和出让底价，充分挖掘土地的资产价值。

根据科斯定理，在明确产权的前提下，甚至不需要政府干预市场交易，市场交易便会按照公平合理的价格来进行。市场的真谛不是价格，而是产权，只要产权确定，市场主体便会“议出”合理的价格。土地是一种特殊商品，地价是转让产权后的经济收入，招标、竞拍、挂牌会获得土地使用权，因此政府为了保证招标、竞拍、挂牌的顺利进行以及土地资产价值的充分体现应该先从制定基准地价以及转让土地的产权入手，根据转让产权的不同、土地的位置、土地使用期限、基础设施完善程度、地区经济结构、人口密度、城市周围农用地的生产状况以及交易成本等因素来制定基准地价，从源头上规制土地的招标、竞拍、挂牌。

主要参考文献

[1]陆益龙.农村土地征用问题:现状及成因分析[J].学习与实践，2009.1

[2]童霓.城市化进程中土地征用问题浅析[J].西部财会，2008.3

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关键词：城市土地规划；资源利用；探讨

近些年，我国城市发展迅速，但是随着城市人口的增多，城市发展进程的加快，资源利用以及环境问题也逐渐凸显，并且在城市中引发了很多的冲突出现。在我国的前期的城市规划设计的过程中，因为并没有预料到城市化进程发展如此之快，所以在土地资源规划上，设计范围与现如今的城市需求不符，已经不能满足现阶段的城市发展要求，导致现阶段的城市土地资源利用率较低。所以在城市规划设计中，重新对于土地资源进行规划，已经成为了城市发展的重点，只有确保土地利用率提高，才能使之符合城市发展需求，为城市的发展做出贡献。

1 现阶段城市土地资源利用存在的问题

1.1 城市土地规模扩大过快

在城市人口、企业迅速增加的今天，对于居住建筑以及工业厂房建筑的需求量不断增大，由于城区内土地资源已经无从插足，所以很多新兴的建筑逐渐向着城市周边扩展，大学、工厂、产业园区以及物流园区等不断想着城市外扩张，大量的占据城市周边土地，已经占用了不少耕地区域，土地资源出现透支现象，并且在不断扩张的情况下，还是难以满足城市发展的需求。

1.2 城市原有土地资源利用率低

在城市原有的占地区域，对于土地的利用率并没有达到土地利用率的最高点，很多地方存在着土地资源浪费现象。很多城市中心区域都存在着废弃土地，这些闲置的土地资源甚至可以占据城市整体占地的百分之八左右，如果可以对于这些资源进行合理的利用，将在很大程度上缓解城市土地资源压力。并且在现有的城区中心区域，商业用地以及工业建筑普遍存在土地浪费现象，增加了城市投资，并且还不能达到符合投资的产出，及浪费土地资源，也不利于城市发展。

1.3 城市土地资源分配不协调

在城市土地资源的结构分配中，商业用地以及政府用地在整个城市土地中占据了很少的部分，大部分土地是被工业生产企业所占据，已经远高于城市规划中工业产业应占有的比例。与很多发达国家对比，其工业产业占地不会超过百分之二十，但是在我国的城市中，工业产业的占地已经达到了将近百分之三十。并且在城市中人均可使用的道路以及绿地区域占整体土地利用比例太小，并不利于城市环境发展，也影响了城市的协调发展。

2 城市土地规划中存在的问题

2.1 城市土地信息管理不全面

在城市的土地规划过程中，规划人员并没有合理利用城区土地信息，只有对于城市土地信息数据进行仔细的研究，才能更好地分辨出城市土地资源的浪费点，从而有针对性的进行改进，确保城市土地资源的利用率。但是在现阶段的城市土地规划过程中，很少有研究人员对于城市土地信息资源掌握完善的，大多数管理部门对于城市土地资源信息并没有进行及时的存储和更新，也就导致了土地资源信息记录存在误差，并且杂乱无章的现象，要种影响着土地资源规划的合理性，而且规划部门对于土地信息资源了解不足，必然会导致土地资源管理的不合理，不到位问题。

2.2 土地规划与城市规划不相协调，与经济发展不衔接

目前我国城市土地利用规划的内容在土地利用总体规划和城市规划中均有相应的规定，但土地利用总体规划和城市规划的编制和实施职能分属土地管理部门和建设部门，两个规划的编制上所依据的文件、规程、技术标准不同；城市土地分类体系不同，城市土地的统计口径不同，每一轮规划编制的时间不同，规划编制的出发点也不相同：土地利用总体规划强调耕地保护，而城市规划则强调城市规模。这些差异往往导致实践中城市土地的管理工作受到“多头领导”，给城市土地的开发、利用、管理带来诸多困难。同时，两个规划不能与城市的总体发展融为一体，保证城市用地规模的合理扩张。

3 城市土地规划资源利用措施

3.1 基于系统协同视角的城市土地利用规划原则

城市作为一个开放的复杂系统，它由许多子系统构成，如经济子系统、教育子系统、科技子系统、人口子系统、城市用地子系统等。按照系统协同学理论，一个复杂系统只有内部各个子系统协同发展，才有可能实现系统宏观层面的有序发展。

首先，城市土地利用规划要以城市整体发展战略为总领，满足、协调各子系统的用地需求。城市系统的发展，需要各个经济、社会子系统战略的支持，如制定相应的经济、教育、科技等方面的发展战略，控制人口的增长与分布，建设城市交通系统等。其次，城市土地利用的规划要协调好用地子系统内部各类型用地之间的相互关系，保证各类用地合理布局、集约利用。

3.2 城市土地利用规划的制定建议

按照促进城市系统有序发展及土地集约利用的原则，城市土地利用规划作为一项系统工程，应当由土地部门、城市规划部门共同负责编制，经济发展委员会、发展与改革委员会等经济职能部门以及各类土地使用部门参与编制。规划的编制要遵循客观性、科学性与可操作性原则，使规划能够真正对城市土地利用的控制起到实效。

（1）深入开展城市土地用地现状调查。客观、准确的用地信息是土地利用规划编制的基础，在城市土地利用规划编制之前应当首先对城市的用地系统展开深入的调查，明确各类用地的数量、质量、分布、利用和权属状况。结合现代信息技术完善土地信息的管理制度，建立城市土地利用信息数据库。

（2）根据城市各经济、社会子系统发展战略，制定城市土地的利用指标。针对不同的用地类型，选择适宜的指标，如人均占地面积、容积率、建筑密度、投资强度、单位面积产出、绿地率等，对土地的集约利用进行控制，使之符合经济、社会发展的速度及需求。

（3）合理控制城市土地子系统内各类土地的使用。每个城市所处的地理位置不同、占据的自然资源不同，因而具有不同的城市特色。城市土地利用规划在对土地利用进行集约控制的基础上，还要根据城市的定位及其具体特点，因地制宜，突出城市的特色a业、优势产业。

4 结论

城市的存在，承载着人们正常生活所需要的一切，并且也是社会发展的主要存在，对于整个国家的政治、文化进步都有着不可比拟的意义。并且随着城市发展的加快，对于土地进行合理利用也成为了城市发展新的需求，随着城市人口以及企业的增多，城市对于土地的需求量不断增加，所以合理的对于城市进行土地规划，可以更好的促进城市的发展，确保城市交通的顺畅，并且对于城市的长期发展也具有极其重要的意义。

参考文献