发布时间:2023-10-10 17:14:02
序言:作为思想的载体和知识的探索者,写作是一种独特的艺术,我们为您准备了不同风格的5篇国家土地利用规划,期待它们能激发您的灵感。
本次规划修编以《土地管理法》等有关法律、法规、规章为依据,贯彻“十分珍惜、合理利用土地和保护耕地”的基本国策,按照党的十六届三中全会精神,全面落实科学发展观和省委“八八战略”,文秘部落围绕市五届人大三次会议精神和推进率先发展、实现富民强市的战略部署,结合我市社会经济发展实际,坚持以人为本、坚持统筹发展、坚持“三保“主线,正确处理内涵挖潜与外延扩张、全面利益和局部利益、长远利益和当前利益的关系,通过合理配置土地资源,优化土地利用结构,转变土地利用方式,提高土地利用水平,推进社会、经济、环境的协调发展。
本次规划要充分与上一轮规划相衔接,继承和发扬在规划编制、实施中的经验。同时要与时俱进,做到六个“转变”,即规划定位向区域规划转变,工作任务向资源保护和集约利用并重转变,规划方法由指标控制型向空间控制型转变,规划内容由耕地保护研究向综合研究转变,决策方法逐步由领导决策向民主决策转变,规划实施由目标导向型向过程导向型转变。努力使修编后的规划更具科学性、可行性和可操作性,服务于全市社会经济全面、协调、可持续发展。
二、土地利用总体规划修编的原则
总体上要坚持“保护、保障、挖潜和集约利用”的原则。保护就是依法依法保护耕地、保障基本农田、保护农民合法权益;保障,就是千方百计保障我市经济社会发展对建设用地的合理需求;挖潜,就是清理消化闲置土地和盘活存量土地;集约用地,就是努力提高节约、集约利用土地水平。
1、用途管制原则。
土地用途管制是土地利用总体规划的核心。要统筹合理安排各业用地,明确各土地利用区块的用途,严禁随意改变土地用途。用途管制的重点是耕地保护,特别是加强基本农田和标准农田的保护,要立足保护和提高粮食综合生产能力,努力推进耕地保护向数量、质量和生态上并重转变。
2、占补平衡原则。
根据《绍兴市土地开发整理规划》,进一步加大土地开发整理复垦力度,适度开发宜耕后备土地资源,大力推进农村居民点的撤并和退耕,增加有效耕地面积,确保实现全市耕地占补平衡。
3、合力建设原则。
“工业立市、开放兴市、合力建市”是这几年我市社会经济快速发展的成功经验,也是各项工作的指导方针。土地利用总体规划要按照明确重点,兼顾一般,统筹安排的原则,遵循市场化机制,在全市范围内实现资金和资源的互补和互流,优化土地资源配置。
4、集约用地原则。
一是要加强土地利用水平评价,调查闲置土地情况,制定盘活存量建设用地的措施和方法。二是要研究促进新增建设用地集约利用的政策,完善“双控”指标体系。
5、公众参与原则。
规划编制要充分利用“外脑”,依靠科研单位、专业技术单位和大专院校的技术力量,提高规划编制的客观性、科学性和技术性。在规划编制过程中要广泛征求公众和社会各界的意见和建议,建立相关信息的交流和互动渠道,同时要加大宣传力度,通过听证或公示等手段,完善规划的决策机制和监督机制,努力做到规划“以人为本”、公正透明。
6、三规衔接原则。
土地利用总体规划要正确把握社会经济的发展方向和重点,科学预测用地需求,认真分析土地供应潜力,合理土地资源布局,正确处理“保护”和“保障”的关系,使土地利用总体规划与“十一五“规划、城市总体规划的有机结合。同时土地利用总体规划还要与矿产资源规划、地质灾害防治规划、城镇体系规划等相关规划相衔接。
7、成方成块原则根据城市发展边界理论,按发展阶段、重要程度和资源供给能力,合理界定城市和开发区的外延扩张边界,开发区块尽量做到成方成块,以利于资源配置、规划实施和耕地保护。
8、可持续利用原则。
要按照生态绍兴建设的要求,充分考虑“环境
容量”和生态承载力,开展土地适宜性评价,进行土地敏感性分析和不确定性分析,减少对生态脆弱地区和地质灾害易发地区的不合理的开发,切实保护生态环境,确保土地的可持续利用。
9、信息化原则。
要建立土地利用总体规划信息系统,利用现代信息技术,进行规划编制、规划审批、规划实施,满足规划要素实时更新、快速统计、共享互动等要求,增加规划科技含量,有效提高规划管理水平和工作效率。
三、土地利用总体规划修编工作计划及时间安排
工作时间总体上按省厅和市政府有关要求安排,即计划在本年度完成整项工作。如遇国家、省、市相关政策及安排的影响,则作相应的时间调整。
1、健全组织机构。
(1)由市政府统一成立“三规”领导小组。(时间根据市政府安排)(2)在成立“三规”领导小组后半个月内设置联络员、专家咨询组。
(3)成立市国土局规划修编工作组。(4月1日---4月15日)2、落实资金。(4月1日----4月23日)已编制经费预算,由办公室具体落实。
3、落实编制单位。(4月30日前)(1)确定落实编制单位的方法、程序和要求;(4月4日前)(2)收集编制单位的资料、信息;(4月11前)(3)按规定落实编制单位,签订委托协议。(4月23日前)
4、调查研究阶段(4月24日至7月23日)这一阶段与下阶段的工作将穿行,主要工作包括资料收集、实地踏勘、召开座谈会。总体规划综合性强,涉及部门多,需要进行多方调查。走访各有关部门,调查各部门规划期内用地需求,征求各部门对总体规划的建议。深入各重点地块进行实地踏勘和典型调查。
5、专题研究阶段(5月24日至7月23日)在前期调查研究和全市土地利用更新调查批准的基础上,开展上一轮土地利用规划实施评价、土地供给与需求分析、区域社会经济发展态势与土地利用战略研究等专题研究,为规划大纲及规划文本草案的编制提供依据。
6、规划大纲拟定阶段(7月24日至9月23日)规划大纲文本包括绍兴市基本概况、规划总则、规划目标、土地利用总体布局与结构优化、主要用地规划和空间管制引导、规划修编方法与实施机制创新、预期规划实施成效等内容。规划大纲编制完成后须报市、省批准后方可开展下步工作,时间进度较难把握。
7、规划草案拟定与选优阶段(9月24日至11月23日)本阶段主要是落实土地利用分区、土地利用结构和布局调整、确定土地用途以及完成规划草图。
需拟定的方案包括:全市、区土地利用结构调整方案、重点建设项目和城镇建设用地布局方案、土地整理、土地复垦、土地开发方案和土地利用分区方案。最终提供2~3套供选规划方案。
确定规划供选方案的主要要求:⑴在编制土地利用结构与布局调整方案过程中,应分析土地利用的影响因素和变化趋势,拟定规划供选方案。⑵每个供选方案均需保证规划主要目标的实现。⑶对每个供选方案的实施,从组织、技术,资金投入、公众接受程度等方面进行可行性论证、评价其实施可能达到的社会、经济、生态效益,综合评价后,提出推荐方案,供领导小组审定。
[关键词]土地利用总体规划;实施评价;综述
目前,我国人多地少,人地矛盾突出。需要通过土地利用总体规划来合理安排各类用地,然而现行的土地利用总体规划存在的问题是缺乏弹性和动态性。另外,规划重在编制贵在实施。规划制定后各地地方用地是否按照规划实施以及实施程度如何,需要通过规划实施评价来分析。到目前为止,国家相继出台了一系列的相关政策法规,2003年建设部要求进行城市规划动态监测。2004年6月21日,国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知(国土资法[2004]133号)》,标志着我国土地利用总体规划实施评价制度的初步建立。2005年5月30日国务院颁布《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知([2005]32号)》进一步明确了土地利用总体规划实施评价的基本内容和预期目标,提出要建立规划实施的动态监测、评价和管理的保障体系。这两项文件建立了我国土地利用总体规划实施评价制度的基本框架体系。2011年《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点方案(征求意见稿)》的实行,要求对土地利用总体规划的实施进行定期评估和适时修改,对土地利用总体规划实施评价提出了更高的要求。
一、土地利用总体规划实施评价目的与意义
所谓土地利用规划实施评价,是指根据一定的标准,运用一定的方法,对土地利用规划执行的效果进行分析、比较与综合后所做出的一种价值判断。进行土地利用总体规划实施评价具有十分重要意义。冯建美,陈龙乾等认为是提出规划修编的前提,也是确保规划修编依法有序推进的重要措施;王玉波,唐莹认为进行土地利用总体规划实施评价有利于对土地利用总体规划执行情况的监督和检查,为新一轮规划的编制提供决策依据和理论支持;高希瑞,张永福等认为进行土地利用总体规划实施评价可以发现上一轮规划实施的效果和实施过程中存在的问题,并为新一轮土地利用总体规划修编提供科学依据;张秀芳,王玉东对土地利用总体规划实施评价的目的进行了总结,认为规划实施评价的目的是检查现行规划实施情况、促进规划的有效实施、为规划修编和规划调整提供决策依据和改进规划编制和规划实施管理。
随着土地利用总体规划实施评价实践工作的开展和相关研究的深入,土地利用总体规划实施评价的目的和意义除了涵盖上述之外,还赋予了新的时代意义,进行土地利用总体规划实施评价有利于把静态的规划编制与动态的实施管理相结合,实现土地利用动态规划,促进土地资源集约节约高效利用,保持规划的权威性、科学性和连续性,保障和促进科学发展。目前,土地利用总体规划实施定期评估和适时修改方案还处于试点阶段,在国内还没有形成土地利用总体规划实施评价的范例。国内很多学者对土地利用总体规划实施评价进行了研究,但是还没有形成一个完整的土地利用总体规划实施评价机制,并且目前为止还没有学者对相关研究进展进行总结,因此本文尝试对中国土地利用总体规划实施评价的研究进行回顾和综述,并在此基础上分析探讨其未来的发展趋势,以期为以后的相关研究工作和实践工作提供借鉴。
二、土地利用总体规划实施评价研究主要进展
(一)土地利用总体规划实施评价研究阶段划分
国内土地利用总体规划实施评价研究起步较晚,依据已有文献,大致可以划分为三个阶段:
第一阶段起步阶段(1995年前)。最早是从规划实施效益评价研究开始的,早在上世纪90年代初,史京文[6’就对土地利用规划三大效益的实质以及三者之间的关系进行了探讨,认为土地利用规划追求的是三者最佳的综合效益;师学义,王云平从三大效益最优结合的角度出发,对土地利用总体规划方案的评价和选择进行了初步探讨;贺晓春,李长林…针对规划实施效果评价提出了连环替代法。
第二阶段是探索阶段(1995年--2004年)。孙施文,周宇对有关城市规划实施评价的理论研究进行了综述,并介绍了开展规划评价的基本思路及具体方法;赵小敏,郭熙[9’明确了土地利用总体规划实施评价的内涵和系统构成,建立了一套操作性强的土地利用总体规划实施评价指标体系和评价方法。这些研究为以后的研究奠定了基础,并产生了深远的影响。
第三阶段是发展阶段(2004年至今)。自2004年,国土资源部下发了第133号文件和此后的国办(2005)32号文和国土资发(2005)9号文等相关文件之后,土地利用总体规划实施评价的研究开始逐渐深入。大多数学者对土地利用规划实施评价的研究思路是,将定性与定量分析方法相结合,针对某一具体研究区域,选取富有针对性的指标,构建数学模型,对研究区域的土地利用总体规划实施效果进行评价。众多学者对土地利用总体规划实施评价分类、存在问题。、指标体系构建、评价方法选择和实证研究等各个方面进行了大量研究。下一阶段是完善阶段。目前研究虽然取得了一定的成果,但是目前还没有一个完善的土地利用总体规划实施评价的机制,规划实施评价的指标体系还没有一个统一的标准,土地利用总体规划实施动态评价还需要加强,另外还有很多方面需要进一步完善。
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(二)土地利用总体规划是实施评价理论
国外,没有类似于我国相对独立的土地利用规划体系,以政策分析为思想基础的城市规划实施评价研究开展较早,以A,wildvaksy、Alexander、Faludi、Patsy Heaely和Emsily Talen等为代表的学者进行了大量研究,研究成果较为成熟。国内主要有孙施文、平宗莉和陈银蓉等少数人对土地利用总体规划是实施评价理论进行了研究,孙施文,周宇希望通过对有关城市规划的理论研究进行综述,唤起我国对城市规划领域的重视;陈银蓉,梅昀等认为我国土地规划实施评价才刚刚起步,需要加强对其理论与方法的研究,并基于土地利用总体规划实施评价的目的和要求,引入政策科学的理论,提出土地利用规划实施评价的内涵;平宗莉,闫整首先对国外规划实施评价理论与方法进行简要的介绍,然后对国内开展的实证研究进行归纳分类,并做出了简要评述,认为目前学术界大多是将国外规划实施评价理论与方法运用于国内规划实证研究并且还处在初步实践阶段。综上所述,国内关于规划实施评价理论的研究相对较少,大多数是对国外规划实施评价理论的总结研究,需要人们在对国内外经验借鉴的基础上,结合我国的实际,提出和我国土地利用情况相适应的理论,同时需要对规划实施评价展开更为广泛深入的研究。
(三)土地利用总体规划是实施评价方法
土地利用总体规划实施评价方法是目前研究的重点,目前常用的方法有:成对比较法、层次分析法、综合评价法和模糊综合评判法等,每一种方法都有其优势和局限性。吴秀在其硕士论文中对部分方法的适用范围和优缺点进行了对比分析。然而这些方法难以满足土地利用总体规划实施评价的需求,因此许多学者尝试将更多的方法引入到土地利用总体规划实施评价中。汤江龙,赵小敏等,采用理想点法对多种规划方案进行择优。该方法优点是能反映出规划方案间的细微差别,便于实际操作和理解,且评价结果可靠性好。缺点是在某些准则上难以精确地定量化,因而影响理想点的准确确定和理想点方法的评判效果;任奎,周生路等通过构建基于可持续度的土地利用总体规划实施评价体系,对连云港市土地利用总体规划实施的可持续度进行了评价,并且通过测定规划实施的协调度与障碍度,对规划的可持续性进行了分析;陈秋林,毛德华从可持续利用的角度出发,将生态足迹法应用于土地利用总体规划实施评价中,分析人类对各种自然资源的利用程度,从而反映土地利用是否可持续。周方运用层次分析法较全面的对汝城县的规划实施情况进行了评价;吴秀认为规划实施过程本身最大的特点是不确定性,且受到多个因素的综合影响,而模糊综合评判方法在处理此类问题上有一定的优势,因此引入模糊综合评判法进行规划实施评价;陈海素在综合考虑土地利用总体规划实施评价的系统性和复杂性的基础上,结合层次分析法和综合模糊评判法,建立AHP-FURRZY模型,构建富有针对性的指标体系进行规划实施评价;贺美利结合模糊评判法和PRS模型对潜江市土地利用总体规划实施评价;张雪松,张莹等将效用函数引入到土地利用总体规划实施评价中,该方法相对来说操作简单,并且也能够取得良好的效果;黄海清认为灰色综合评价法善于处理信息系统,它能在有限的资料和缺少信息的条件下建模、预测、评估和决策,并基于此构建了基于灰色评价模型的土地利用总体规划实施评价支持系统;黄中杰以成都市为例,将变异系数法、灰色关联度法引入规划实施评价中;徐春涛首次将回归分析法应用到规划实施评价中,不仅对规划的各项指标的变化趋势和变化量进行分析,还较好地反应规划各指标之间的相互关系;朱祁连指出在公共政策视角下的城市总体规划实施评价,应当充分利用指标综合法和民意调查两种评价方法,完善“自上而下”与“自下而上”相结合的规划实施评价模式。
在以上常用方法研究中,理想点法用于对规划实施前规划方案的选取;可持续度法、生态足迹法是对规划实施的总体宏观评价,对具体的土地利用控制指标等的评价不够,且生态足迹法需要大量的数据支持。层次分析法、模糊综合评判、AHP-FURRZY、PRS模型、效用函数、灰色综合评价法、回归分析法可以用于对土地利用结构和布局以及土地利用控制指标等具体评价指标进行评价。其中,层次分析法比较简单,但是可能由于个别指标的显著差异从而对规划实施评价造成重大影响;模糊综合评判法排出了层次分析法中可能由于个别指标的显著差异从而对规划实施评价造成重大影响的缺点,但是精确度不够;AHP-FURRZY模型融合了层次分析法和模糊综合评判法二者的优点,但是计算有点复杂;PRS模型主要用于从“压力-状态-响应”的角度建立一个系统的指标体系;效用函数法计算比较简单,该方法的关键是合成模型的选择;其他的一些方法也都存在各自的优缺点。因此,还需要继续尝试其他方法的探讨。
(四)土地利用总体规划是实施评价技术
3S技术的发展为土地利用总体规划实施评价提供了有力支撑,尤其是GIS技术的应用最为广泛。林艳丽利用GIS技术,采用图层对比法,进行了土地开发整理复垦规划实施评价;李琼提出了基于GIS的土地利用规划实施评价信息系统的构想,并对系统的设计及各个功能模块和数据库的实现方法进行了探讨和分析;薛春露、郑新奇等依据软件工程原理,采用原型开发法设计与实现县级土地利用规划实施评价系统;赵素霞,胡佰林等以土地利用数据库和土地利用规划实施评价业务为主线,根据土地利用规划实施评价的数学模型和具体过程,设计了土地利用规划实施评价辅助决策支持系统,为土地利用规划实施评价过程的自动化提供了有力的技术支持;袁成军结合GIS与DSS技术,以MAPGIS 6.7为二次开发平台,以Visual C++6.0为开发工具,开发一套基于GIS的土地利用总体规划实施评价决策支持系统。开发的系统包括数据库、模型库、方法库、知识库、用户界面5个部分,实现了数据管理、辅助评价、空间数据处理等功能,为实现规划实施动态评价提供了技术支撑。
(五)土地利用总体规划是实施评价实践
实践是检验真理的唯一标准,只有将理论与实践结合,理论才能够指导实践,同时实践也能够反馈信息使理论得到改正和升华。土地利用总体规划实施评价的理论只有应用到实际中才能体现它的价值,国内对此进行了大量的实证研究。
土地利用总体规划实施评价的实证研究,按照规划实施评价对象的行政等级可以分为全国、省级,市级、县级和乡镇级五级。目前研究较多的是省级、市级、县级三级土地利用总体规划实施评价。王玉波,唐莹建立了AHP-FURRZY模型对黑龙江省土地利用总体规划(1997-2010)实施至2004年所产生的总体效果实施评价,为新规划的编制提供了支持;杨忠学利用单因素多角度法和综合指数法两种方法对湖北省土地利用总体规划的实施情况进行了评价;高希瑞,张永福等针对新疆阿克苏市土地利用特点,对上轮规划实施情况进行了评价;冯建美,陈龙乾等参照相关研究成果,并根据中牟县的特点以及所能获得数据,建立评价指标体系对中牟县进行了评价;平宗莉强调规划实施结果评价和规划实施过程评价相结合全面、合理、客观的分析研究方法,从维护公众利益角度对济南市贤文片区的土地利用总体规划做出实施评价;另外,钱正强]以南平市为例根据国家级生态示范区的要求对国家级生态示范区进行了土地利用总体规划实施评价研究。还有些学者对土地利用总体规划实施动态评价进行了探讨。吕萌丽,吴志勇尝试采用分解式研究的方法,以城市总体规划实施评价年度报告的形式,探讨城市总体规划在规划期限内的实施过程;黎登琴提出了规划实施年度评价思路,通过研究发现上轮土地利用总体规划实施效果波动明显,规划实施的政策延续性不强,规划实施过程的及时评估和动态调整势在必行。
以上主要是关于土地利用总体规划实施动态评价运作形式的探讨,然而相关的实证研究较少,龙瀛等认为目前大多研究是在一定时间范围内对比规划实施结果和发展现状的一致性,属于时空静态的针对规划实施结果的评价方法,并提出了一种基于Logistic回归和GIS的时空动态的规划实施评价方法。将1947年至2008年分为5个时间阶段,分析各个阶段城市扩展的驱动因素,识别各版城市规划在不同阶段所起到的城市扩展促进作用;并以2004-2008年为例,以各个区(县)为子区域,探讨2004版总规在中心城市、近郊区和远郊区实施效果的空间变化,识别总规在城市扩展中的空间异质性。
在规划实施评价结果的可比性方面一些学者也进行了初步探讨。孙志波对规划实施效益的评价选用的是模糊综合评判法,并且对规划实施评价的结果进行了纵向比较和分析;刘鎏运用模糊综合评判法对乐山市规划实施评价,并在总结不足时指出要应尽可能增加区域内外规划实施的横向对比性评价;徐向克对遂宁市市中区的规划实施效益进行了横向和纵向的比较分析,但是其在选择比较区域时仅仅以区县所在市州划分经济等级,而且没有选择一个与研究区域在同一等级的区域进行比较分析,因此,仍然存在一些不足之处。
综上可以看出,目前土地利用总体规划实施评价的实证研究不够深入,规划实施评价的动态研究相对较少,只是对规划实施动态评价具体运行方式以及实证研究和规划实施结果的可比性等几个方面进行了初步探讨,以后需要拓宽规划实施动态评价的研究范围和研究深度。总而言之,土地利用总体规划实施动态评价是今后很长一段时间内的研究重点。
三、总结与展望
综上可以看出,我国关于土地利用总体规划实施评价的研究还处于探索阶段,还没有一个完整的规划实施评价机制,虽然目前研究取得了一定的成就,但还有很多方面需要进一步研究:
(一)完善土地利用总体规划实施评价理论研究
目前,结合我国土地利用情况,借鉴国外已有的理论,建立符合我国实际情况的土地利用总体规划实施评价理论,完善土地利用总体规划实施评价机制,保障土地利用总体规划实施评价的有效实施。
(二)丰富土地利用总体规划实施评价方法研究
评价方法方面,虽然相关研究对一些方法进行了探讨,但是由于土地利用总体规划实施评价的复杂性,目前的方法仍不能满足土地利用总体规划实施评价的需求,应该进一步加强系统、动态的评价方法研究。
(三)注重土地利用总体规划实施评价技术研究
土地利用总体规划实施评价技术的应用不仅省时省力,而且大大提高了精确度和可操作性,同时还为进行土地利用总体规划实施动态评价提供了支撑,下一步还应继续加强“3S”等其他技术在土地利用总体规划实施评价应用中的研究。
关键词:土地利用规划乡镇建议
中图分类号: F301.0文献标识码:A 文章编号:
规划是人类社会最基本的活动形式之一,是对客观事物的未来发展状态进行预选的安排和设计,并给出未来行动路线的过程。由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序的土地利用规划所组成相互交错且相互联系的系统称为土地利用规划体系[1]。在规划的不同时期、不同对象、不同区域,规划要解决的问题不一样,规划的着重点不一样,规划的内容体系也不一样。
一、国内外土地利用规划体系
(一)国外土地利用规划体系
1、英国的土地利用规划体系。英国的土地利用规划体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划、区级规划组成。国家级规划叫规划政策指南,提出全国性的土地利用方针政策。地区规划又叫区域规划指南,通过召开区域协调会议制定。郡级规划也叫结构规划,由每一个郡级的规划机关在土地测量的基础上,与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、政策及发展的框架结构。区级规划也叫地方规划,是一种详细的发展和实施规划[2]。
2、美国的土地利用规划体系。美国的土地利用规划体系有三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用地增长管理规划。六个层次是国家级、区域级、州级、地区级、县级和市镇级。县级规划是美国土地规划中的一个重要层次,注重资源经济情况的分析和用地分区的划定。市镇级规划的内容比较具体,属城市规划,并有相应比例的规划图。美国基于可持续发展的土地利用规划设计了保护生态环境、维持生态平衡、提高土地利用效率和控制人口增长的一系列政策[3]。
3、日本的土地利用规划体系。日本国土规划体系分为四级,全国综合开发规划、区域规划、都道府县规划、市村町规划。国家根据《国土综合开发法》(1950年)及其相应配套法规,相当集权的制定全国综合开发规划、大地区和特殊地区规划。都道府县规划即土地利用基本规划,将地域划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护等五种,它落实全国综合开发规划精神,听取市村町的建设要求,起承上启下的作用。市村町根据地方自治法制定规划并听取都道府县的建议。规划内容比较具体,属实施性详细规划,在市村町下还专门设有城市规划与农村土地利用规划,且各市村町的情况差别较大[4]。
(二)国内土地利用规划体系
我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成,形成了全国、省、市、县、乡五级土地利用。乡镇土地利用规划处于最低层级,国家、省、市、县四级规划目标、任务、各项控制指标最终都必须通过乡镇土地利用规划得以落实,其内容应达到控制性详细规划的要求,是实施土地用途管制最直接的依据。因此,乡镇土地利用规划具有重要的理论地位和实践价值。
二、现行乡镇土地利用规划存在的几点不足
(一)乡镇土地利用规划编制缺乏技术规范
由于规划区域、规划对象不同,乡镇土地利用规划编制的内容、深度、模式、方法不尽相同,在缺乏明确的编制技术思路和技术操作规程及要点提示的情况下,易导致规划水平不高,规划可操作性不强。
(二)乡镇土地利用规划制图问题
目前,乡镇土地利用规划图件比例尺一般为1:10000,这主要是考虑到充分利用土地利用现状调查成果,但是万分之一比例尺的图件达不到按图审批用地、划分用地红线的程度,而且乡镇土地利用规划图的编制水平总体不高,突出的表现为数、图、表、文不一致,这就使规划的科学性和合理性得不到保证,对规划的具体实施造成影响。
(三)规划间的协调和衔接存在问题
乡镇土地利用规划和城镇总体规划协调与衔接明显不够,主要体现在图件比例尺、图件现实性、城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等方面。
三、乡镇土地利用规划优化完善建议
(一)加强乡镇土地利用规划编制指导
乡镇土地利用规划作为我国五级规划体系中的重要组成部分,应该加强其理论和技术方法的研究,明确规划编制的技术思路和技术操作规程,注重规划人才的培养和技术设备的投入,推进乡镇规划编制与实施的一体化进程。
(二)完善乡镇土地利用规划制图
乡镇土地利用规划的职责是具体落实职能规划的指标,进行土地利用规划的详细设计,做好图件上的定位控制和定量控制,其核心和重要成果就是乡镇土地利用规划图。目前亟需加强GIS技术应用和制图方面的研究,为完善乡镇土地利用规划制图提供技术支持和保障。
(三)注重规划间的协调和融合
当前要做好乡镇土地利用规划和城镇总体规划的协调工作,首先应开展图件比例尺的协调工作,这是两规划衔接的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图,保持图件的现实性,这样才能将用地范围和用地界线协调好。其次要注重在城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等实质性内容方面的衔接。有条件的地区可以组织同时编制这两项规划,统一资料口径,实现资料共享,统一编制的指导思想,加强建设部门和土地管理部门的配合。
参考文献:
1、黄宏胜.土地利用规划体系探讨[J].江西农业大学学报(社会科学版),2003(3).
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5、沈曙文.乡镇土地利用总体规划中“四定”的内涵及方法[J].中国土地科学,2000,14(3).
6、欧名豪.土地利用规划体系研究[J].中国土地科学,2003,17(5).
【关键词】土地利用;规划
一、土地规划认知
土地规划指的是一国或一定地区范围内,按照本国的经济发展的前景和需要,对土地的合理使用等,所作出的长期安排的活动。土地规划的目的在于保证土地的利用,同时能满足国民经济各部门按比例发展的要求。现有自然资源、技术资源、人力资源的分布和配置状况是土地规划的依据,最终使得土地得到充分、有效的利用,而不因人为的原因造成土地资源的浪费。
二、我国土地利用规划的现状及存在问题
城市以土地为载体,它是具有多种功能的人口聚集地,不言而喻,城市规划与土地利用总体规划有着密不可分的联系。在我国,城市规划主要是根据城市的客观条件而因地制宜,在合理统筹安排部署下,使得其余的各个方面都能得到均衡协调地发展,但是,对于土地利用中的总体规划来讲,其主要关注的是耕地数量的保护以及城乡建设用地规模的控制,对于产业用地布局分散在农业发展规划、工业园区规划以及旅游发展等规划在次要等级的规划之中。目前,我国社会主义初级阶段,各领域的现代化建设都处在一个渐进的过程之中。自土地使用制度改革后,我国政府不断进行着土地利用相关制度的建设,同时也颁布、修订了诸多的法律及法规,使得土地利用规划受到了整个社会的普遍重视,与之相应的,各级政府按照规划规划使用、管理土地的意识大大的增强。但是,就目前而言,我国整体的土地利用规划中实践仍然不尽协调。对比我国土地利用总体规划,以及城市规划的本质概念、特征属性两个方面,不难发现,城市规划作为土地利用规划的一种,其与总体规划具有密切的联系。但是在土地利用规划的实践中,由于我国土地利用规划体系的不完善性,使得规划实施环节容易造成脱节,导致土地利用方面出现整体与个体利益相悖、总体规划与城市规划的关系脱节问题产生。其只要表现在以下几个方面。
1、土地利用规划的种类较多,分工不明确。土地利用规划三大类包括土地利用总体规划、土地利用详细规划与土地利用专项规划。土地利用总体规划体系又分为五级,分别是国家、省、市、县、乡五级,按理说是层次完整的,但是,由于我国目前各级总体规划职能分工的不明确性,以及内容相似雷同,其他专项规划的编制则相对缺乏,致使详细的方案规划活动不能够积极地去开展。但是,相对于其他国家的土地利用规划而言,国外最高级别的土地利用规划,往往是比较宏观的,只是对下一级别的规划,单方面的具有一定指导作用,在其他的地方制定的土地利用规划则上,内容详实,分类细致,有的甚至是图文并茂的形式呈现。
2、土地利用总体规划体系的不完善。土地利用总体规划、区域规划以及城市规划等等方面各成体系,土地利用总体规划,基本上无法有效发挥对于区域内社会经济发展对于土地利用需求的整合作用。同时,土地利用的总体规划,一般是属于计划性规划,其出发点是土地供给,前提是上级下达的非农业建设用地控制指标,重心在控制,有效引导需求;而城市规划,则是按城市在市场经济条件下发展的客观规律编制来进行,着眼于发展。二者在规划的目标、时间、部门职能分工以及编制规划所依据的技术标准等等的方面存在比较大的差异,最终导致了城市发展规模不断的突破各种规划的失灵现象。其次,土地利用总体规划的内部体系,在目前而言,仍然存在协调性与衔接性差、形式死板的缺陷,这些原因导致土地利用总体规划对城市用地规模的控制规划失灵。
3、政府规划干预政策存在缺陷。政府干预政策的存在的原因是市场失灵,而政府干预手段的一种体现即是土地利用规划的编制和实施。政府规划干预措施虽然取得一定成效,但是往往也存在缺陷,比如规划指标下达依据不充分、规划指标设定不科学等等的因素造成非农建设用地量稀缺导致城市规划与总体规划相悖以及缺乏公共参与等。
4、激烈竞争。激烈竞争导致了城市间冲突和区域性矛盾不断地加剧,在全球化的背景之下,国家、区域、城市越来越受到重组化的影响。尤其改革开放以来,我国的经济体制产生了巨大的变化,加之市场化和全球化改革进程的不断加快,使得我国地方政府之间开始存在愈发激烈的竞争关系,地方政府的首要任务由原先变成了发展地区经济、增强城市竞争力,由于城市之间竞争的关系的进一步加剧了,在一定程度上也导致了城市间区域性的矛盾激化。
三、应对措施
1、规划编制。强调的保护基本农田、维持耕地总量动态平衡和控制非农建设用地规模等方面,向全面保护国土资源方向转变,最终目的是达到我国经济社会的可持续性发展,理想是保障区域发展的公平性和人与自然共存的和谐性。
2、转变控制体系。我国土地利用规划的体系,应当由以指标控制体系为主向,同时结合以宏观控制手段为主、与空间布局相结合的概念转变,弱化单纯的指标控制、分配作用,不断地加强产业布局优化、用途管制的规模等,做到少说假大空话,一定要切中要点,提高土地利用规划体系的效率。
3、保证指标设置的弹性化。在规划编制的过程中,指标的控制是无可避免的,因此,规划的制定必须要保证指标设置的弹性化,其目的是降低信息不完整的特点带来的规划制定不科学,以及脱离实际情况的带来的风险。
4、引入适当的公众参与机制。我国土地利用规划制度在制定过程中,可以适当的引入公众参与的机制,其目的是为了推动土地利用规划在土地资源配置,使其发挥更积极的作用。
5、规划实施。构建规划管理信息系统,保证各级规划在实施过程中的信息数据的透明化。同时,实施保护规划的价格屏障,加强重视价格机制,以期完善土地利用总体规划与城市规划间的空白。此外,还应该不断的提升土地利用规划的法律地位,相关配套的政策措施,保证从土地利用总体规划到城市规划、甚至其他的下级规划,在各级政府单位的职责范围内都能够得到顺利的实施。
参考文献
关键词:土地利用;规划;城市发展;调控
国家城市化发展号召下,各地城市加重对自身基础的重新定位,大力发展现代化城市,兴建开发区、招商引资、开发房地产等项目越来越多。但是,由于由于缺乏对城市发展的有效引导,导致多数城市土地问题日益加剧。城市无度蔓延下耕地面积的减少,用地结构的失衡等问题急需有效的手段来处理。土地利用规划是空间规划的组成部分,作为国家保护耕地、调节土地配置的主要手段,土地利用规划对优化城市体系的结构布局,促进城市的合理发展有着重要的作用。目前,我国土地利用规划的实施存在着诸多问题和障碍,对我国土地的合理集约利用和城市的可持续发展存在不利的影响。
1 我国城市发展中的土地问题
1.1 耕地面积减少
据中国统计年鉴国土资源部数据显示,近年来由于城市的告诉发展,我国的耕地面积日益减少,减速惊人。耕地面积是粮食产量的保障,自2000年以来,我国的粮食需求已不能自给自足,每年都需大量进口粮食。另外,城市的高速扩张引发各种形式的耕地占用,“以租代征”等新的违法占地现象的出现大大加剧了耕地面积的缩减幅度。
1.2 城市土地资源闲置浪费和违法占地现象普遍
专项调查数据显示,截至2013年底,全国城镇规划范围内共有147万亩的闲置土地,相当于现有城镇建设用地总量的6.9%。近几年城市“开发区“热度下,国内各大城市开发区总体数量多,且规划面积大,但是大多数开发区的开发程度远远不够,土地利用率低,进一步增加了城市的闲置土地资源,土地浪费现象相当严重。另外,部分地方政府官员为推动本地区经济的快速发展,无视土地利用规划规定,拿土地换项目等违法占地现象屡见不鲜,城市扩张陷入无序状态,进一步阻碍了城镇化的发展进程。其次,房价热的带动下,开发商囤积土地现象也十分常见,国土资源部虽然了《国有土地使用权出让合同补充协议》的规定,但由于违约金的数目与土地价值增长的明显差距下,此法规也收效甚微。
1.3 城乡结合部环境恶化
城乡结合部作为城乡过渡的特有地域,土地利用规划与城市规划的矛盾十分集中,农用地与非农用地的交错下的规划混乱,以及政出多门下无人治理,类型复杂多样土地利用状况最终导致该区域环境恶化严重,也造成土地资源的浪费。
2 土地利用规划调控城市土地失效的原因分析
2.1 土地利用规划实施基础不牢
以土地换项目的做法使得部分地区的经济短期内得意高速发展,GDP的快速增长与政府官员的政绩挂钩下‘性财之道”逐渐衍生,加之农产品价格日益低廉,农民放弃土地进城打
工的现象越来越严重。土地是国之根本,农村土地价值的普遍下跌以及国内土地违法现象屡教难改的局面最终导致土地利用规划实施基础不牢。
2.2 土地利用规划编制缺乏科学性
目前,我国土地利用的规划编制技术落后,缺乏科学性,专家和政府的纸上谈判规划可操作性欠缺。土地利用规划偏重“刚性”缺乏“弹性”,用地严重超标致使耕地紧张后的补救措施又过于严苛不够应变,又导致土地利用年度计划超标,恶性循环下使得土地利用规划刚性日甚,不仅不适应社会发展,也使土地规划形同虚设。
2.3 缺乏系统的有效协调
作为社会经济活动的承载体,土地利用规划与国民经济发展规划、城市规划、交通规划、农用地规划、水利设施规划等都有关联。所以,土地利用规划的实施离不开相关部门的协调合作,但是各部门都隶属于不同的主管体系,部门间的各自为政或利益博弈导致不同部门在城市规模的确定和结构布局上的安排并不能完全一致,而国内目前尚无合适的解决办法。
3 城市和谐发展下土地利用规划的变革
3.1 规划理念的革新
规划理念的革新首先要求土地利用规划应以市场理念和全球化理念为基石,重视以人为本的理念。市场经济主导下,土地利用方式和结构的调整应适应市场供求关系的变化,全球化理念下的市场变化影响国家和个人的土地利用决策行为,这就要求土地利用规划决策者需站在国内、国际两个市场的高度不断的调整土地利用的发展战略。自我国加入WTO后,国家实施开发的“西北建设”、“南水北调”等重大项目得以有序的实施,正是决策者全球化市场战略下从国内国际市场的角度、区域经济的比较等不同的方面进行协调的红利。土地利用规划的最终目的是建设美好家园和谐社会,因此应树立和落实科学的发展观,体现以人为本的变革理念,规划应以民众的切实需求为重要方针。不断的完善土地利用规划编制,开放规划的理念,借鉴国内外、不同地区的规划经验教训,集思广益,根据时代的发展强化土地利用规划的理念。
3.2 合理配置土地以引导城市的理性扩张
我国最初编制土地利用规划的目的是为了规范各部门用地,协调土地资源的公平分配。但随着社会的发展和我国城镇化建设的实施,资金技术管理的落后已不能很好的解决城市膨胀带来的诸多负面信息,“摊大饼”式的城市推进方式极大的浪费土地资源,加上城市功能配套不能有序的设施,加剧土地利用规划的问题。当下,土地规划的合理利用既要保护耕地、控制城市规模,又不能单纯的限制城市发展,土地利用规划应对城市的增长进行合理的控制,恰当的调节城市外部扩张和内部结构所表现的作用引导其动态发展。在城乡结合的特殊地带,编制土地利用规划方面应该体现城乡协调发展,综合布局,从更高层次多角度审视社会的发展,编制符合社会发展的土地利用规划,引导城市郊区的发展有序,有效的解决城市发展带来的环境问题和社会问题。
参考文献
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