乡村土地利用规划精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇乡村土地利用规划，期待它们能激发您的灵感。

篇1

1.严格保护耕地，特别是基本农田

在新一轮乡镇土地利用总体规划修编时，要把确保耕地总量基本稳定、基本农田面积不减少作为规划修编的前提。严格控制非农建设占用耕地，对于经批准占用耕地的非农建设也要压缩其建设用地规模，并且与开发复垦挂钩，实行占一补一原则，由占用耕地单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦的，也要缴纳相关税费，专项用于耕地整理，开发补充耕地。对于划入基本农田的粮、棉、油生产基地、有良好水利与水土保持设施的耕地、正在实施改造的中低产田，在农地转用审批和土地征收等方面要继续实行严格管理。在乡级土地利用总体规划中，在落实基本农田保护任务，明确划定基本农田保护地块的前提下，可结合新农村建设和土地综合整治项目的实施，划定基本农田整备区，加大土地综合整治资金投入，引导建设用地等其他土地逐步退出基本农田整备区，将零点分散的基本农田集中布局，形成集中连片的高标准粮、棉、油生产基地。

2.严格控制非农建设用地扩张

目前，农村居民点建设普遍缺乏规划，布局杂乱松散，要逐渐对村庄进行规划治理，规划期内各村均不能再扩展居民点用地。要充分利用村内闲散地和旧宅基地，消灭空心村，挖掘内部潜力，提高居民点的集中利用程度，鼓励农民建楼房，充分利用低丘缓坡和荒地，尽量不占或少占耕地。积极推进农村建设用地布局调整，逐步撤并小型村、整理空心村、缩减自然村、搬迁偏远村，进一步优化村庄布局。要加强农村环境建设，农村环境治理涉及大量的宅基地、基础设施用地、公益服务设施用地等，要充分挖掘现有的土地潜力，合理规划。为适应新农村建设要求，在乡级规划修编时，通过农村居民点增减自求平衡，为新农村住宅建设、农村产业发展、农村中小学建设，农村卫生院建设留足空间。对于独立工矿，要优先保障省和国家批准的重点建设项目用地，而且布局要相对集中，共同利用基础设施，达到节约用地的目的。工矿用地内部布局要紧凑，集约利用土地，对土地特别是耕地具有破坏性的工矿企业，如砖瓦窑，要限制其发展。由各种原因形成的工矿废弃地，原用地单位或个人要负责复耕。

3.加强土地开发整理专项规划编制

耕地数量的增加和耕地质量的提高在很大程度上能增加农民收入，改善生活水平。因此在新一轮乡镇土地利用规划修编时，要进一步编好土地开发整理专项规划，更好地适应新农村建设的需要。土地利用要以保护和改善生态环境、防止水土流失、土地荒漠化、次生盐渍化为前提，要因地制宜。在一定耕地数量的基础上，通过耕地质量和生态环境的不断改善，逐步提高耕地产出能力，这才是完整意义上的耕地保护。土地开发整理要本着确保耕地占补平衡的条件下，增加有效耕地面积，提高耕地质量，并正确处理好开发整理与生态环境保护的关系。主要通过退耕还林、还水、还草和盐碱地、沙地的综合开发治理、改造中低产田，有效地增加耕地面积和改善土地生态环境，提高耕地质量和集约化利用程度；大力进行农村居民点整理及对塌陷、挖损、压占废弃土地的复垦以及对沟、渠、路、坎进行综合整理，增加有效土地利用面积；通过规整农田灌溉系统，发展节水灌溉农业，改良土壤，提高土、水、肥的综合利用效率；通过平田整地、归并零星地块，促进土地集中程度和规模经营；通过改善农业基础设施，为农业技术的大面积推广应用创造条件。

4.做好重点项目用地布局

篇2

1 严格保护耕地，特别是基本农田

在新一轮乡镇土地利用总体规划修编时，要把确保耕地总量基本稳定、基本农田面积不减少作为规划修编的前提。严格控制非农建设占用耕地，对于经批准占用耕地的非农建设也要压缩其建设用地规模，并且与开发复垦挂钩，实行“占一补一”原则。

2 严格控制非农建设用地扩张

目前，农村居民点建设普遍缺乏规划，布局杂乱松散，要逐渐对村庄进行规划治理，规划期内各村均不能再扩展居民点用地。要充分利用村内闲散地和旧宅基地，消灭空心村，挖掘内部潜力，提高居民点的集中利用程度，鼓励农民建楼房，充分利用低丘缓坡和四荒地，尽量不占或少占耕地。积极推进农村建设用地布局调整，逐步撤并小型村、整理空心村、缩减自然村、搬迁偏远村，进一步优化村庄布局。要加强农村环境建设，农村环境治理涉及大量的宅基地、基础设施用地、公益服务设施用地等，要充分挖掘现有的土地潜力，合理规划。

3 加强土地开发整理专项规划编制

土地利用要以保护和改善生态环境、防止水土流失、土地荒漠化、次生盐渍化为前提，要因地制宜。在一定耕地数量的基础上，通过耕地质量和生态环境的不断改善，逐步提高耕地产出能力，这才是完整意义上的耕地保护。土地开发整理要本着确保耕地占补平衡条件下，增加有效耕地面积，提高耕地质量，并正确处理好开发整理与生态环境保护的关系。

4 做好重点项目用地布局

篇3

（一）土地利用空间布局不合理

由于联产承包责任制的推行，农用地按照人口平均分配到各家各户。在分配的过程中，考虑到了土地的质量、好坏搭配均匀，这种做法具有一定的公平性，然而分配的结果是整块的土地被分割，农用地呈现零散不集中、单位面积狭小的局面。

（二）耕地的面积锐减、质量下降且污染严重

近年来，农村耕地面积大量减少。同时，在土地开发的过程中，过度追求耕地的产量、盲目开发和过渡垦殖等，造成大量水土流失，出现了土地沙化、盐碱化和荒漠化现象，导致耕地质量下降，且耕地退化严重。在土地耕作的过程中，过多地使用化肥和农药对耕地和农业生态环境的影响非常明显，造成了严重的耕地污染。

（三）农用地闲置抛荒严重，土地利用效率低下

农民对土地的投入热情渐渐降低，将目光更多地投向正在高速发展中的第二、三产业，对土地的投资减少，粗放经营乃至弃耕撂荒。现阶段，农村青壮劳动力外出务工经商的现象已经屡见不鲜，有的乡村村民甚至举家外出，丢下责任田不管，使土地长期处于粗放和低效利用的经营状态，抛荒面积不断扩大。

（四）建设用地基础配套设施不完善

农村基础设施建设存在着规模小、投资分散的特点，中央政府一般不能直接加以控制，需要依靠地方政府和基层组织去落实。

（五）农村征地问题重重

土地征用补偿安置机制不健全，当前的征地普遍采用的是年产值倍数法的补偿方式，存在着补偿标准偏低的问题。农村征地过程中，存在着一些村干部利用职权“低征高出”、土地征用后圈而不用的现象。

二、新农村土地利用的规划

（一）建立土地利用分区，合理布局

乡村土地利用规划必须从用地的合理布局入手。为避免不同功能用地之间的混杂而相互干扰，协调用地的矛盾，保护农用地，限制不当土地使用和开发行为，应进行合理的土地利用分区，将农业区与农村建设用地区有效地分隔开来，并进行相应的用途管制。

（二）保护农用地控制建设用地规模

应合理地控制农用地数量的减少和质量的下降，注重对建设用地的规模控制，要加强土地的用途管制，加强对新增建设用地的审批，在法律上严格控制建设用地的供应量，对农村建设用地的基础配套设施的投入，加大对基础设施的投资力度，提高农村建设用地的集约利用程度。

（三）提高乡村土地的节约和集约利用程度

在乡村土地利用规划中，要对土地利用实施严格的用途管制，加大对闲置抛荒的惩罚力度。适当地提高农产品的价格，提高农民对农业生产的积极性，用市场的手段来调节供给。同时，要将新农村建设与旧村改造相结合，充分利用闲置的宅基地、荒杂地、空闲地，进行新的土地利用和建设;严格控制新区启用所需的耕地。

（四）加强公众参与，广泛听取意见

制订乡村土地利用总体规划，要转变传统的土地利用规划思维，建立和完善土地利用规划的公众参与制度。土地利用规划的起草和编制均应建立在广泛的群众参与基础上，经村委会充分论证以后确定，土地利用规划编制后应上交县、乡级主管部门，并及时公布，以接受村民的监督。公众参与对于乡村土地利用总体规划的科学性、合理性、可行性和可操作性的提高有着十分重要的意义。

（五）加强乡村土地利用规划的技术支持和法律支持

加强乡村土地利用规划的技术支持，实行规划的信息化、科学化，可以及时了解各种土地信息的变化情况，并及时、适当地进行宏观调控和管理，使规划达到实时与高效。乡村土地利用规划的执行要做到执法必严、违法必究。在乡村土地利用总体规划中，必须强化执法概念，这在目前土地规划体系的法制还不是很健全的条件下尤其显得必要。

三、规划实施的保障措施

在对新农村土地进行合理有效的规划之后，应该对土地的规划进行的实施，而实施的有效性，主要依靠相关的保障措施来保证。土地利用规划实施保障措施是确保土地利用规划全面有效实施而制订的可操作性强的法律、行政、经济、社会、科技等综合手段和配套措施。

（一）法律保障

村土地利用除严格遵循村级规划外， 还应符合国家其它法律、行政法规及有关强制性标准的规定;严格按《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等法规实施规划。

（二）行政保障

加强领导， 建立和完善规划管理制度;以规划为依据， 对农用地和非农建设用地实行严格的土地用途管制;耕地、基本农田、建设用地等硬性指标管理目标责任化， 建立规划公示、听证制度。

（三）经济保障

深化农村土地使用制度的改革， 继续推进农村集体土地有偿使用， 培育完善的农村土地流转市场，保护耕地， 集约利用土地;重建农用地经营价值和用途转移价值核算体系， 显化农用地经济效益， 保护农民利益;多渠道融资， 让企业参与土地整理。

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【关键词】土地利用规划；作用；问题；对策

土地利用规划是合理调节、分配、控制土地利用的有利工具，为了促进城市建设的健康发展，必须加强土地利用的科学规划，从而使土地资源得到合理、高效、集约利用。

一、土地利用规划的作用

土地利用规划的作用主要表现为：（1）优化土地资源的配置。加强土地利用规划，需要以当地土地利用情况为立足点，需要遵守“布局集中”、“产业集聚”、“用地集约”等规划原则。基于我国很多城市人多地少的实情，加强土地利用规划，有利于提高土地资源配置的合理性。如在工矿废弃地方面，落实被损毁土地的复垦责任，有利于正确引导废弃地变为宜林宜耕地或适宜建设用地，亩实现土地资源优化配置。（2）促进国民经济的可持续发展。土地管理属于保障性管理工作，其管理水平的高低直接影响着我国国民经济是否能得到可持续发展。通过土地利用科学规划，将土地资源功能与社会经济发展紧密相连，可以不断提升土地资源的利用价值，进而实现土地资源利用最优化，从而保证社会经济稳定、健康发展。（3）减少城市建设成本。土地利用规划有利于解决当前我国城市用地紧张及房价居高不下的问题。加强土地利用规划可以最大限度提高土地资源利用率，通过集中式布局与合理规范，尽量减少不必要管线基础设施建设，同时也在一定程度上减少道路占用土地的现象。这样不仅大大提高了土地管理的合理性与科学性，同时也在有利于减少城市化建设投资成本，提高城市土地资源利用效率。

二、土地利用规划存在的主要问题

土地利用规划存在的问题主要有：（1）法律法规问题。土地利用规划体系包括：土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划，土地利用详细规划又分为城市（镇）土地利用规划和乡村土地利用规划。但目前我国土地利用规划主要进行的是土地利用总体规划，而对其他的地利用规划则缺乏相应的法律法规指导。（2）土地利用规划与城市规划不协调，与经济发展不衔接。目前我国城市土地利用规划利用的内容在土地利用总体规划和城市规划中均有相应的规定，但土地利用总体规划和城市规划的编制和实施职能分属土地管理部门和建设部门，两个规划的编制上所依据的文件、规程、技术标准不同；城市土地分类体系不同，城市土地的统计口径不同，每一轮规划编制的时间不同，规划编制的出发点也不相同：土地利用总体规划强调耕地保护，而城市规划则强调城市规模。这些差异往往导致实践中城市土地的管理工作受到“多头领导”，给城市土地的开发、利用、管理带来诸多困难。同时，两个规划中有关城市土地利用规划利用的内容均存在与城市经济发展战略相脱节的现象，不能与城市的总体发展融为一体，保证城市用地规模的合理扩张。

三、加强土地利用规划的对策

1、建立健全相关的法律法规。首先要不断健全法律，建立全国性的土地开发规划，之后再完善相应法律，制定地区性的土地开发规划，并且要严格立法及不断完善相关法律，保证土地利用规划等工作有法可依，做到依法行政，同时要做好土地利用规划的编制工作，要充分结合我国的实际国情，考虑当前人口、土地、经济、城市化等形势，对土地利用规划进行科学调整。应该认识到，我国目前处于经济水平快速进步的阶段，不仅要开发土地资源，同时也要贯彻“以人为本”的理念，协调人与自然的关系，努力实现区域个性化发展，以此作为土地利用规划利用的指导。

2、强化土地集约化利用指标体系与城市规划相结合。通过供地机制变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地和粗放利用土地的问题，进而推动建设用地内涵.挖潜和集约利用。应进行深入的调查和研究，搞清城市化建设（规模、速度）、耕地、经济承载力、人口等之间的关系。尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系。必须将城市规划与土地利用总体规划衔接起来，坚持“一要吃饭、二要建设”的基本方针.贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，对城市空间布局和城市形态总体设计，在指标体系中体现城市人均用地标准、城市容积率、城市土地投资强度和产出效益等，并通过城市土地利用规划来落实。杜绝“规划跟着项目走，土地任由投资者圈占”的现象。使所建指标体系。既有利于城市化建设，又有利于集约利用土地；既达到发展建设的目的.又起到最大限度地节约用地的作用，缓解建设用地和保护耕地的矛盾。

3、加强土地整理。土地整理通常即是指农地整理，农地整理的目的就是要增加土地在农业中的使用率，为了做好土地整理工作，可以采取填海造田、排水造田等措施，也可以对蓄水池、道路、畦畔、沟渠、堤糖等实施改造，进而提高土地在农业中的使用率，土地整理的措施和方法有很多，实际工作中一定要认识到，土地整理工作要坚持保护生态环境、协调城乡发展、科学分配土地资源等原则，进而对耕地进行补充，保障国家的粮食生产能力，同时要改善农业的生产条件，不断提高农村地区的经济发展水平，另外要改善生态环境，实现可持续发展。在土地整理项目的实施过程中，首先要制定相关政策，鼓励社会力量参与土地整理，大力吸引社会投资，此外应该创新工作理念，大力落实国际合作，努力引进外资，要努力形成政府投资为主，政府投资与社会投资相互结合的运作机制。

结束语

综上所述，土地利用规划是关乎民生的重要工作，做好土地利用规划，有助于促进城乡的协调发展，有利于解决人与地之间的矛盾，只有不断完善土地利用规划，才能实现可持续发展。我国是世界上人口最多的国家，人与地之间的矛盾十分突出，因此加强土地资源利用的合理规划，对促进我国可持续发展具有重要意义。

参考文献

[1]黄薇.浅谈当前土地规划存在的问题以及解决方法[J].低碳世界，2013（22）

[2]高磊.土地管理与土地节约利用的关系[J].黑龙江科技信息.2014（07）

篇5

关键词:反规划;土地利用规划;生态安全;科学发展

中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1009-2374(2009)23-0099-02

在现代工业化和城市化进程中,人类对土地资源的不合理利用,如过度开荒、乱砍滥伐森林、城市的无序扩张、不合理的工业布局等,不但造成了有限的土地资源的浪费,而且导致了生态环境、人文景观等承载因素的破坏,危及到整个社会、经济、环境的可持续发展,美国由于19世纪30年代盲目的开垦西部土地从而酿成1834年的黑风暴和苏联由于20世纪50年代不合理开垦中亚处女地而引起的1963年黑风暴就是最好的佐证。这些问题逐渐引起了许多学者的关注和研究,一些新兴前沿研究如土地生态学、土地伦理学、土地可持续利用等也不断展开。但是合理利用土地、科学管理土地的现实手段和方法就是建立完善的土地利用规划体系。就目前我国的土地利用规划的过程和方法而言,土地利用规划追求单一的社会经济目标,土地利用的经济、社会、生态的综合效益未达到最佳,而城市规划中的“反规划”理论为我们拓展完善土地利用规划提供了借鉴和参考。

一、“反规划”理论

(一)“反规划”理论的提出

随着我国工业化的不断加速,城市二、三产业得到迅速发展,城市规模不断扩张,城市也不断面临着一些新的问题,如城市生态环境恶化、城市人居环境的适宜性逐渐降低等。为了寻找解决日益恶化的城市环境问题的有效途径,北京大学景观设计学院院长俞孔坚教授于2002年在《论反规划与城市生态基础设施建设》一文中首次提出“反规划”(Anti-planning)的概念,它是从景观生态学的角度出发,专门针对以往城市规划建设过程中对自然系统缺乏认识和尊重,以牺牲自然过程和格局的安全、健康为代价的城市化途径而言,是城市规划与设计的一种新的工作方法,即城市规划和设计应该首先从规划和设计非建设用地入手,而非传统的建设用地规划。

(二)“反规划”理论的内涵

“反规划”不是不规划,也不是反对规划。“反规划”强调的是一种逆向规划过程,负的规划成果是对传统规划的一种校正,而不是反对传统规划,其规划的思维是辨证的思维,是反思的思维,是可逆的思维。“反规划”强调城市发展必须以生态基础设施(Ecological Infrastructure,EI)为基础,即是指区域和城市赖以生存的自然系统,是将生态系统的各种功能,包括涵养水源、旱涝调节、维护生物多样性、乡土文化保护、游憩与审美体验等整合在一起的关键性的网络状土地空间格局。其基本要义是:城市的规划和设计应打破传统思维,变“城市与环境”之“图与底”的关系为“底与图”的关系,以环境为图,以城市为底,着重在规划和设计“不建设用地”上做文章,而非传统的“建设用地”规划。

(三)“反规划”理论的工作方法

“反规划”工作方法应该从区域非建设用地入手,优先规划和设计乡村生态基础设施,即先将城市生态基础设施保护、控制起来,不因城市的发展扩张而减少和损坏,从而使城市生态基础设施得以延续和发展。

规划和设计城市生态基础设施的过程,就是建立城市生态安全格局的过程,它是城市生态环境的安全保障。城市生态安全格局是指城市生态基础设施按照一定规律在空间上的有序排列,它包括:(1)维护和强化整体山水格局的连续性;(2)保护和建立多样化的乡土生境系统;(3)维护和恢复河流和海岸的自然形态;(4)保护和恢复湿地系统;(5)将城郊防护林体系与城市绿地系统相结合;(6)建立非机动车绿色通道;(7)建立绿色文化遗产廊道;(8)开放专用绿地;(9)溶解公园,使其成为城市的生命基质;(10)溶解城市,保护和利用高产农田作为城市的有机组成部分;(11)建立乡土植物苗圃基地。

二、“反规划”理论下的土地利用规划

(一)“反规划”理论下的土地利用规划理念

1.土地利用规划的价值取向。在市场经济条件下“经济人”都是理性的,在经济活动中所追求的目标是自身利益最大化,因而导致土地所有者和使用者以最能从土地上获取财富的方式来决定其用途。这种价值秩序将导致非建设用地被大量蚕食转变为建设用地,这种土地用途/覆被变化造成了不可恢复的土地景观生态系统的改变;同时在土地利用空间配置上,未考虑充分各种土地利用类型的空间关系,忽视了土地利用空间格局对诸多自然过程、生物过程和人文过程的影响,忽视了对土地景观斑块之间空间关系的适宜性,也没有涉及保持土地利用系统较高生物生产性能、保护生态环境以及给人以艺术和美学的享受,导致区域生态格局和人文格局的分割破坏。“反规划”理论就是在日益严重的生态和人文危机中提出,要求关注土地开发的外部性影响,要求重视和尊重区域的生态环境和人文精神,重新审视现有土地利用价值标准与判断问题,重构土地资源利用价值体系,尤其是土地的社会价值和生态价值。

2.土地利用规划的思维方式。“反规划”理论强调的是一种逆向思维的规划过程,开拓了一条新的规划思维,改变以单一价值主体主导的思维方式为多种价值主体的思维方式。在目前的土地利用规划实际编制过程中,土地的开发和利用的习惯性思维是先确定城镇建设用地的发展方向和发展规模,而对于城镇建设用地内部或者周边的非建设用地,往往因为城镇发展的需求被抢先占用。“反规划”思路提倡的规划程序“以生命土地的健康和安全的名义和以持久的公共利益的名义,而不是从眼前城市土地开发的需要出发来做规划”,将规划主体的偏向由重建设用地、轻非建设用地转变为建设用地与非建设用地均视,首先确定强制性的非建设用地范围域(即先构建生态基础设施),初步定义未来城市空间形态,然后在此基础上落实城市建设用地布局。

(二)土地利用规划的角色定位

土地利用总体规划是土地资源保护和利用的统领,可以说土地利用规划不仅是对区域土地生态经济系统的布局规划,而且对不同的区域间土地利用方式也存在规划制约。在某种程度上,土地利用规划就是政府针对市场失灵而进行公共干预的具体手段之一,已经成为政府的公共政策的工具或者一部分,它涉及到各种社会利益的调节及效率和公平的权衡。“反规划”理论在土地利用规划中的引入有助于提升规划价值观体系完整性和土地利用规划公共政策属性的合理性,倡导公共利益或集体利益,尽可能弥补市场行为的负面影响,关注公共与私人行为的分布效果,努力弥补基本物品分布上的不公平,维护社会整体利益,保障土地资源配置的公平公正。

(三)土地利用规划的目标选择

土地利用规划的核心问题就是通过计划和安排不同土地利用方式、强度来协调人口、资源、环境和发展,但由于非建设用地利用具有生态与社会效益的正外部性,其发挥具有潜在性和滞后性,而现行土地利用规划仍以传统狭隘的直接“经济效益”最大化为目标,所以对土地资源利用的社会效益和生态效益考虑不足,更缺乏对土地利用对远期的生态、社会影响后果的考虑,规划目标单一必然导致其他效益的损失。“反规划”理论立足于对非建设用地规划,优先考虑城市生态基础设施建设,注重生态过程和人文景观的保护、模拟和规划,强调了时空上土地利用/覆盖变化研究,建立在不同尺度上的土地利用变化和生态环境演变关系模型以及生态安全评价标准体系,同时要求土地利用规划的目标和措施符合当地居民的生活习惯和审美要求,提供土地资源生态安全下的土地利用方案。因此,“反规划”理论的引入改变了环境目标和社会目标在土地利用规划中的不对等地位,确定以人口、资源、环境、经济为核心的多目标规划模式,才能使得环境目标、社会目标和经济目标三者能够取得协调,保证资源和经济社会的可持续发展。

(四)土地利用规划的编制流程

“反规划”理论在研究方法上主要是借助GIS技术,对景观过程(包括城市的扩张、物种的空间运动、水和风的流动、灾害过程的扩散等)进行模拟分析,用以判别不同过程的景观安全格局(Security Pattern,SP),综合叠加不同过程的安全格局即可建立生态基础设施。将“反规划”理论运用到传统土地利用规划过程中时,通过模拟区域自然过程、生物过程和人文过程形成专项景观安全格局,这既包括具体土地利用景观单元的研究,也包括确定这些单元区位的廊道和网络来实现各区之间的水平联系,然后得到这些关键性生态系统和景观元素所构成的生态基础设施,与传统土地利用规划相结合得到该区域土地利用规划分区、落实土地利用布局,最后形成该区域土地利用规划方案(图1)。在此基础上形成的土地利用规划编制流程实质是“反规划”理论对传统土地利用规划进行的一种校正和补充。

三、结语

在生态保护、伦理思想、科学发展等观念逐渐深入人心的时代,生态价值和社会价值逐渐得到社会的认同,人们对土地利用也提出不同的要求,实现土地合理利用的目的不仅仅是经济效益为中心,而是取得土地利用的最佳经济效益、社会效益和生态效益的综合。此时,“反规划”理论的提出具有深刻的意义,将其与传统土地利用规划相结合,形成尊重自然生态过程的土地利用规划方法,使土地利用规划更为科学合理。

参考文献

[1]俞孔坚,李迪华.论反规划与城市生态基础设施建设[C].杭州城市绿色论坛论文集,北京:中国美术学院出版社,2002.

[2]俞孔坚,李迪华,刘海龙.“反规划”途径[M].北京:中国建筑工业出版社,2005.

[3]俞孔坚,李迪华,韩西丽.论“反规划”[J].城市规划,2005,(9).

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【关键词】土地规划；修编；探讨

土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式，是落实土地管理法的重要手段。随着我国社会经济的不断发展，近几年我国城市化进程逐步加快，对自然资源和生态环境等产生了较大的影响和冲击，引发了一系列的矛盾和问题，其中尤为突出的是土地问题。，针对当前在城市土地利用规划方面存在的问题，从系统的角度加强、完善土地利用规划功能，使之与城市的发展方向、发展速度相协调，促进土地资源的节约与集约利用。

1 我国城市土地利用中存在的问题

近年来，随着我国城市化步伐的逐步加快，我国在城市土地利用方面存在的问题日益暴露出来，主要表现在以下几方面。

1.1 城市用地规模扩张过快，用地供需矛盾尖锐

目前全国共设有660个城市，两万多个建制，2005年我国的城市化率达到43％，大体上每年增长一个百分点；而全国城市土地面积2000年为2.24万平方公里，2003年达到2.83万平方公里，2004年全国城市建成区总用地面积约3万多平方公里，年均增长8％左右，远远超过城市化的速度。求。

1.2 城市已占用土地利用效率低下

在城市用地大规模外延扩张的同时，我国城市已占用土地的利用效率却非常低下，绝大多数城市建成区内或多或少都有一定数量的闲置或废弃地。同时，城市中存在住宅建设项目用地、商服建设用地等各类建设用地的容积率普遍偏低、工业建设项目用地的投资强度、产出水平低下等现象，远远达不到集约用地的要求。

1.3 城市用地结构比例失调

我国城市用地结构不合理主要体现在城市中工业用地比例过大，商业服务业及市政环境用地比例过小。目前我国城市工业用地占城市用地比重一般在20％―30％之间，远远高于建设部关于工业用地占建设用地的比例控制在15％―25％之间的规定，而发达国家城市工业用地比例一般不超过15％。城市的工业用地比重过大，影响了土地的价值收益率及城市商务中心功能的发挥，有碍城市经济的协调发展。

2 我国城市土地利用规划管理中存在的问题

城市土地利用规划是合理调节、分配、控制城市土地利用的有利工具，但目前我国的城市土地利用规划功能较弱，对用地的管理尚不到位，主要表现在以下几个方面。

2.1 城市土地利用信息管理不完善

城市土地利用数据反映了当前城市土地的利用情况，是对各类城市用地进行有效控制、提高土地利用集约度，开展城市土地利用规划的基础。目前我国大部分城市的土地与规划部门对城市中各类土地的利用情况掌握不足，一些建设项目用地相关数据记录上存在着数据缺失、不详等现象；随着时间的推移，相关统计数据不能做到及时更新与存储；记录在案的资料繁杂、混乱，缺乏系统规范的整理，不能将现代先进的管理信息系统与土地数据的管理相结合。规划部门对城市用地信息的掌握不足必然会导致对土地利用效率低下、布局不合理等问题管理不到位。

2.2 土地规划与城市规划不相协调，与经济发展不衔接

目前我国城市土地利用规划的内容在土地利用总体规划和城市规划中均有相应的规定，但土地利用总体规划和城市规划的编制和实施职能分属土地管理部门和建设部门，两个规划的编制上所依据的文件、规程、技术标准不同；城市土地分类体系不同，城市土地的统计口径不同，每一轮规划编制的时间不同[2]，规划编制的出发点也不相同：土地利用总体规划强调耕地保护，而城市规划则强调城市规模。这些差异往往导致实践中城市土地的管理工作受到“多头领导”，给城市土地的开发、利用、管理带来诸多困难。同时，两个规划中有关城市土地利用规划的内容均存在与城市经济发展战略相脱节的现象，不能与城市的总体发展融为一体，保证城市用地规模的合理扩张。

2.3 缺乏专门的城市用地规划法规，对城市用地控制较弱

我国土地利用规划体系包括：土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划，土地利用详细规划又分为城市（镇）土地利用规划和乡村土地利用规划。但目前我国土地利用规划主要进行的是土地利用总体规划，而对其他的土地利用规划则关注较少，尤其是土地利用详细规划。

3 城市土地利用规划的制定

3.1 基于系统协同视角的城市土地利用规划原则

城市作为一个开放的复杂系统，它由许多子系统构成，如经济子系统、教育子系统、科技子系统、人口子系统、城市用地子系统等。它是若干个子系统之间动态地相互促进、相互作用的关系及其程度的反映。城市土地作为城市生态系统的一个子系统，它的利用规划不能仅限于自身系统，出现什么问题治理什么问题，而应当着眼于整个城市系统的和谐发展，与其他子系统紧密协作，才有可能从根本上改变城市土地利用过程中存在的问题。因此，一个城市的用地规划应当以促进城市的整体系统有序发展与土地自身系统的集约利用为原则。

3.2 城市土地利用规划的制定建议

按照促进城市系统有序发展及土地集约利用的原则，城市土地利用规划作为一项系统工程，应当由土地部门、城市规划部门共同负责编制，经济发展委员会、发展与改革委员会等经济职能部门以及各类土地使用部门参与编制。规划的编制要遵循客观性、科学性与可操作性原则，使规划能够真正对城市土地利用的控制起到实效。

3.2.1 深入开展城市土地用地现状调查

客观、准确的用地信息是土地利用规划编制的基础，在城市土地利用规划编制之前应当首先对城市的用地系统展开深入的调查，明确各类用地的数量、质量、分布、利用和权属状况。结合现代信息技术完善土地信息的管理制度，建立城市土地利用信息数据库，对每类用地的用地指标、经济指标数据，如某类建设项目用地的人均占地面积、建筑密度、容积率、绿地率、单位面积产出、投资强度等进行详细存储。根据用地情况的变化，定期更新数据库，保证数据资料的系统性、准确性、及时性和连贯性，为各类土地管理决策提供科学依据。

3.2.2 根据城市各经济、社会子系统发展战略，制定城市土地的利用指标

根据城市的经济发展方向及策略、教育发展战略、医疗发展战略等经济、社会子系统的发展要求，按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137―90）对土地分类，制定、调整居住用地、公共设施用地（其中包括行政办公用地、商业金融业用地、医疗卫生用地、科研教育设计用地等多个种类用地）、工业用地、对外交通用地、市政公用设施用地等各类土地的使用比例、用地强度及地理布局，针对不同的用地类型，选择适宜的指标，如人均占地面积、容积率、建筑密度、投资强度、单位面积产出、绿地率等，对土地的集约利用进行控制，使之符合经济、社会发展的速度及需求。

3.3 加强用地建设的事后监督、评价

要将各种土地利用活动限定在土地利用规划所规定的方向和范围之内，还要重视用地建设项目的后期监督与评价。对于后期建设与申请初期设计不相符合的项目，予以一定的处罚，避免土地使用者以各种名目、理由圈占土地，而进行低效开发，违反土地利用规划的宗旨。同时对各类已建成项目进行用地集约度与经济生态化评价，以检验土地利用规划的正确性与有效性，为下一期城市土地利用规划提供决策依据，以保障土地系统和社会整体长远利益的实现。

我国的城市土地利用的研究尚处在起步阶段，而城市土地利用绩效的研究更是方兴未艾，尚有许多研究上的空白之处。一些城市虽然开展了存量土地的现状调查和潜力分析研究，积累了一些提高土地利用绩效的经验，但在理论研究和实践工作中还存在很多不足。今后的研究方向包括：进一步明确城市土地利用绩效的概念，为城市土地利用绩效的评价建立更加科学的评价方法和指标体系等，城市土地利用绩效评价的开展将为政府和土地管理部门制订提高土地利用效益等相关政策和措施提供有价值的参考及决策依据。

参考文献

[1]李志民，周宝同．城市化进程中的土地问题．国土资源，2005

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关键词：宅基地退出；精准补偿模式；土地利用规划；成本核算；土地估价

中图分类号：F32 文献标识码：A

2014年，河北省共有村民委员会48，636个，乡村总户数1，575.2万户，乡村总人口5，695.4万人，乡村从业人口3，055.9万人，拥有房屋面积35.91平方米/人。本文共调查了唐山市滦县、路南区、丰润区、迁西县的9个乡镇，石家庄市井陉县和赵县的两个乡镇，沧州市黄骅的两个乡镇，保定市清苑区和曲阳区的两个乡镇，衡水市桃城区的一个乡镇，邯郸市涉县2个乡镇。除涉县因地理原因每户宅基地较少外，其他地区农民宅基地面积均较大。有的地区甚至出现了4口人12间宅基地的现象。在所调查的农民中，已有1/3的家庭在县城或城市购买了商品住宅，农村宅基地的空置问题可想而知，可见农村宅基地退出具有较大潜力。探索适合区域特点的精准补偿模式对推动宅基地退出工作的有序进行会起到至关重要的作用。

一、精准补偿模式概念界定

本文认为补偿模式由补偿方式和补偿标准所构成。宅基地退出的补偿方式包括货币补偿、城镇购房补贴、新民居住房安置以及宅基地换社保等方式。补偿标准则是基于成本核算、土地利用规划和土地估价基础上科学确定的土地增值收益在农村集体经济组织和农民之间的合理分配。所谓精准的补偿模式则是由精准的补偿方式和精准的补偿标准所构成。精准的补偿方式是指所提供的补偿方式种类较多，并且可以根据农民的需要进行自由组合，能够精准地满足不同农民的需求。精准的补偿标准则是建立在土地利用规划、土地估价和成本核算基础上所确定的，它能够让农民充分享有因土地使用权的退出所应得到的补偿，使宅基地使用权的资产性质得到充分体现。

二、“一篮子”的精准补偿方式

“一篮子”的精准补偿方式则是在补偿金额一定的情况下，让农民自愿选择补偿方式，根据需要，自由进行补偿方式的组合，目的是给予农民更大的选择权，使退出宅基地的农民能够获得最大的补偿效用。“一篮子”的精准补偿方式可以有效提高农民退出宅基地的意愿。这种补偿方式的实施是建立在精准的价值评估基础上的，不管是宅基地换住房还是宅基地换社保，均需要有精准的价值评估。而宅基地换社保的方式可以使宅基地的社会保障功能得以延续，消除农民退出宅基地的后顾之忧，建议将这种补偿方式与现有的农村社会保障制度相衔接。

三、精准补偿标准的确定

（一）土地利用总体规划、成本核算和土地估价。做好乡镇土地利用总体规划、成本核算和农村经营性建设用地估价这三项工作是制定宅基地退出精准补偿标准的基础。

首先，农村宅基地退出之后是复垦为耕地还是开发为经营性建设用地，这就需要进一步完善和落实乡镇土地利用总体规划。乡镇土地利用总体规划在我国五级土地规划体系中是最基层的土地利用规划，目前在很多方面还有待完善。但要想使腾退出的宅基地得到合理利用，使农村土地得到合理布局，有效利用，避免过去“拆完建、建完拆”的严重浪费社会资源的发展模式的重复，就必须发挥土地利用规划对土地利用在时空上的合理安排和组织作用。

其次，要做好退出宅基地的再开发利用的成本核算工作。退出的宅基地要根据乡镇土地利用规划所规定的土地功能分区要求，复垦为耕地或者开发为经营性建设用地进行入市交易，抑或是用于农村基础设施公共设施建设用地，如开发为晾晒场或者公园绿地。这些再开发利用方式均需要做好成本核算工作，这直接关系到土地增值收益的测算。

最后，要加强农村经营性建设用地的估价工作。长期以来，因农村建设用地产权不完整，土地使用权没有入市交易，未形成公开的土地市场。土地估价主要集中在农用地上，估价目的主要是用于农用地的承包、转包、出租以及征收等，很少对农村建设用地进行价格评估。而要建立“同权、同地、同价”的土地市场和开展农村宅基地退出工作，就必须做好农用地和农村经营性建设用地的土地估价工作。本文建议抓紧做好农村经营性建设用地的基准地价体系和标定地价的评估工作，借鉴城市土地地价评估工作的经验和方法，依据《城镇土地估价规程》，抓紧出台针对农村经营性建设用地的估价规程，以期为即将入市的建设用地做出公平、公正、科学合理的价格评估。

（二）影响退出宅基地地价的因素

1、一般因素。即影响宅基地退出增值收益的一般的、普遍的因素。我们认为主要衡量指标应包括经济因素、人口因素和行政因素（农村土地利用规划）。

经济因素可以用本乡镇内农村居民家庭人均可支配收入来表示；人口因素包括本地区人口的年龄构成、外出务工人员数量、从事个体经营人员数量、人口的受教育程度。外出务工人员和从事个体经营人员占总人口的比重，能够说明该地区农民对农业的依赖程度以及农民从事非农业生产的能力素质。

行政因素主要是指土地利用规划对宅基地退出后的再利用的安排和组织情况。它将直接关系到退出宅基地的未来用途和增值收益的多少。

2、区域因素。区域因素包括村集体所处的地理位置，这可以乡镇为单位进行衡量，往往距离县城或城市较近的乡镇经济发展得越好，农村居民家庭可支配收入越高，乡镇企业就越多。

基础设施状况，即我们所说的“五通”或“七通”，包括通电、通路、通上水、通下水、通热、通讯和通气。农村的低电压、上下水、道路、通讯均是开放农村经营性建设用地市场需要解决的薄弱基础设施问题。

3、宅基地自身因素。这是对具体宅基地的退出补偿金额有直接影响的因素。宅基地自身的因素主要包括宅基地的面积和在土地利用规划中所处的功能区域。往往来说，面积越大补偿金额越多。另外，宅基地所处的功能分区也直接影响其退出补偿金额，处在商业区、工业区和复垦区的宅基地所产生的增值收益会有明显区别，其补偿标准会有很大区别。

（三）宅基地退出精准补偿标准的确定。地方政府相关部门要定期公布基准地价体系，根据基准地价体系中对各类用途的各个级别土地的界定以及土地利用规划所确定的功能分区，来判定退出宅基地属于哪个土地用途的哪个级别的地类。然后再根据退出宅基地的具体情况，对基准地价进行修正，从而得出退出宅基地的估价结果。再运用成本核算方法，对腾退宅基地的一级开发或复垦为耕地的成本进行核算，对农村退出宅基地所造成的经济损失进行补偿，从而得到土地增值收益。将土地增值收益再在农村集体经济组织和退出宅基地的农户之间进行合理分配。当然，对土地的估价和成本核算是确定精准补偿标准的关键。

主要参考文献：

[1]李瑞琴.农村宅基地退出的农户响应研究[J].农业技术经济，2014.4.

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关键词：城市规划，土地利用，发展

Abstract: with the increasing development of urban economy and city scale enlargement, land use problem is becoming more and more serious, how in urban planning of rational utilization of land resources, ensure the sustainable development of urban economy, become the urban development planning of the important problem facing. This paper introduced the general land use planning and the urban planning, and on the basis of analysis of urban planning of urban land use the existing problems, and puts forward the corresponding solutions.

Keywords: the city planning, land use, development

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

一直以来，土地利用问题都是城市发展规划应考虑的重要问题。从理论意义上讲，城市规划是通过塑造城市物质空间来完成对人类生活居住环境的创造，而这种环境的创造需要建立在对土地资源进行合理的利用上才能得以实现。从实践意义上讲，城市规划的实施过程，也是对城市土地利用的过程。因此，从这一层次上讲，城市规划实际上是对城市建设用地的合理开发利用，科学的配置城市建设空间布局，科学的使用土地资源的过程。在城市规划的过程中一定要在保护耕地的基础上，规划城市扩展空间，稳步发展城市规模。

一、土地利用规划与城市规划的关系

土地利用规划是着眼于可持续发展的目标，以保护农耕地为基础，统筹规划各行各业，各种类型的用地规模和空间布局，充分的利用有限的土地资源，科学高效的使用每一块土地资源。而城市规划的目标则是以城市现代化发展和建设为主，对城市各项建设进行综合性整体部署和规划，二者相辅相成，又互相制约。土地利用规划从远景发展和统筹发展出发，在保证自然生态环境，自然资源合理利用的情况下，通过科学的分析城市用地范围和规模，规划出城市用地和其他各种用地的平衡性，持续性的发展。

而传统的城市规划将人均建设用地指数设为规划标准，忽略了众多影响因子，比如区域和城市之间应保持的关系，城市中建设用地不合理的扩张使用，给周围生态环境造成的破坏等等，都和土地利用规划产生矛盾和冲突。

二、城市规划中城市用地存在的主要问题

1.城市发展定位不合理

由于土地利用规划主要目标是对资源的保护，而城市规划的主要目标是快速发展现代化的都市建设，在建设的过程中就会不断的消耗资源。二者规划因此而产生矛盾和冲突，但目前，大部分的城市发展规划都过度定位于现代化都市的建设，忽略了资源的保护和合理利用，将城市规划建设定为重点，忽略了经济发展过程中人口资源增长，城乡流动等因素带来的城市压力。

2.城市规划中存在不合理的布局现象

现代化的城市是金融，贸易，科技，信息交流的综合体系，而大多数城市规划建设中，都将城市的整体规划设计成工业基地，试图通过工业带动城市的发展，没有全面的从城市的各种功能开发和发展建设中进行规划，使得城市单一化发展，导致资源的浪费以及流通受阻，严重制约了城市的发展和进步。

3. 城市地面利用效率不高

城市规划中的土地利用效率一方面体现了城市整体配置水平的结构效率，一方面反映了城市土地使用水平边际效率。近年来，随着城市经济的快速发展以及城市建设规模的不断扩大，土地利用问题日益突出，尤其是地面利用效率普遍低下的现象日益严峻。从城市土地利用方式上分析，我国大部分城市在空间上的表现形式仍以粗放型发展模式为主，主要通过加大土地要素的投入比例，扩大城市外延的再生产来得以实现的。在这种情况下，我们可以看出，城市中仍有大量的闲置浪费土地存在着，现有城市土地仍存在着较大的利用潜力，因此我们必须对此加以高度重视。三、城市规划中促进土地合理利用与发展的主要策略

1. 坚持以可持续发展为目标

在进行城市建设规划过程中，应充分利用现有的建设用地，尽量少占用或者不占用农耕地。在对城市的总体规划和乡村规划过程中，应该和土地利用规划相衔接，在进行城市的总体规划时，建设用地和规模不能突破土地利用总规划确定的城市和乡村建设用地规模。在稳步发展经济的同时，根据人民日益增长的物质需求和精神需求因子综合考虑，力求达到土地资源可持续利用和良性循环利用，使得经济发展，资源开发，环境保护等城市建设中存在的重要因素共同发展。

2. 优先发展生态建设

目前多数城市建设中对生态环境的建设重视不足，导致生态环境质量日益下降，因此，在进行城市规划的同时一定要对城市的合理容量和城市建设中生态环境建设的适宜度进行研究。建立土地要素合理流动的市场化配置资源机制，建立生态保护区，达到稳步发展为大容量城市的建设目标。同时在进行城市规划时，应将土地利用规划区中建设用地范围划分为，城市发展促进地区，城市发展控制地区以及非城市化发展地区，根据生态限制因素为依据，进行规划。深入分析各种土地利用结构对环境造成的影响，提出相应的改善措施，最低限度的控制土地利用结构对环境造成的破坏和不良影响。

3．强调区域发展观念

城市规划中的土地利用及发展不能仅仅从促进城市这一单一的方面进行考虑，必须以促进城市整体发展为立足点，强调城市区域间的协调发展及城乡不同区域之间的协调发展。城市发展离不开城市规划，而在城市规划的过程中必须将以下方面的内容充分考虑进去：第一，从城市区域发展特点出发，并根据城市土地利用与发展的有关政策法规，对城市区域发展建设用地的布局情况，土地利用开发的规模及未来发展方向进行深入地分析；第二，对城市各区域发展建设中所具备的各种发展优势及影响因素予以全面地分析，并整合城市内部各个区域之间的优势资源，以促进城市整体实力的提升；第三，针对当前城市发展规划的实际状况及未来的发展方向制定土地利用空间结构的重整措施及切实可行的发展战略。

4、建立城市土地循环利用调控机制

通过多种途径加强我国城市土地使用权流动管理，增大城市土地资源的资产存量，比如土地收购，土地流转，土地储备等方法。在城市建设规划过程中，应将闲置的土地资产存量调拨给可以高效利用的企业和优势企业合理利用，另外还可以将部分土地资产存量转换成资金，从多方面实现国有土地资产的保值和增值。建立合理的科学的开发循环机制，扩充土地供给的储备，建立科学的增值循环机制，增加货币资金，提高货币资金利用率。通过合理的分配有限的土地资源，将先进的规划理念注入到城市经营的各项领域中，引导城市土地资源正常增值，稳定的扩展城市的规模和发展，建立可持续化发展的现代化城市。

参考文献

【1】吕维娟，杨陆铭.试析城市规划与土地利用总体规划的相互协调【J】.城市规划，2004,（4）

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Abstract: Rapid urbanization changes the land use/cover dramaticly, which affects the regional eco-environment and causes various socio-economic issues. Further land use/cover change research will help to mitigate or improve the impact. From the number of structure, spatial distribution and characteristics of landscape pattern, the paper analyzes the landscape characteristics of land-use change by

land-use type map of Zengcheng Country, which is on the same time of different years.

关键词： 城市化；土地利用；动态特征；城乡结合部；增城区

Key words: urbanization；land use；dynamic characteristics；urban-rural fringe zone；Zengcheng District

中图分类号：F301 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2014）23-0316-02

0引言

城郊区是一个随着城市化的发展而出现的处于乡村和城市之间的特殊地域实体，是受城市化、工业化进程影响最显著、最敏感，人地矛盾最尖锐的地带。城郊受制于分别来自城市和乡村的各种作用力，也正是这种区域上的特定位置使得其土地利用不同于其他地区的最为显著的特点就是其土地利用结构复杂、极不稳定、总是处于不停的变动之中。城郊是城市的昨天，乡村的明天，对城郊土地利用变化特征进行研究具有重要的现实意义[1]。

在当前，对土地利用空间结构的研究，尤其是对土地利用结构分析方法的探讨已经成为土地科学研究的焦点，广大学者相继提出了多种研究方法。其中，遥感技术具有覆盖范围广，信息量大，获取信息快，更新周期短等特点，为土地利用状况提供了有效的信息。与传统方法相比，节省了野外调查花费的大量时间，提高了结果的时效性，增大了研究结果的价值含量，对快速城市化的土地资源合理配置与有效利用有着重要的意义。

增城区位于珠江三角洲东北部、广州东部，背靠大广州，南与东莞隔江相望，东临惠州，北界从化、龙门。总面积1616平方千米。总人口103.67万人（2010年第六次人口普查结果）。因地处连结香港、深圳、广州三个大都市的中部，被称之为“黄金走廊”。是典型的城乡结合部，在快速城市化过程中土地利用发生数量、空间上的变化。并且，增城本是农业大县，是典型的农村，经过多年的发展到今天成为广东省县域经济的排头兵，已正式撤市设区，并入广州市。增城模式受到各方推广，对我国新农村建设有重要的参考价值与借鉴作用[2-3]。2014年增城正式撤市设区，成为广州市的一部分。

1研究方法和技术路线

本次研究的数据使用的是覆盖增城全市的遥感影像，分别为1990年与2005年两个时相。其中，土地类型分类体系参照中华人民共和国行业标准，结合研究区土地覆被特点和遥感信息的可判性建立。此外，有关研究区域的社会经济统计数据来源于广州年鉴或增城年鉴，相关政策资料来自中国知识资源总库文献[2-3]。

土地利用的空间结构和数量结构变化研究使用ArcGIS的空间分析模块将两个时期的土地利用类型图进行叠置分析，得到两个时期的土地利用类型变化图，统计分析其属性数据，生成1990-2005年增城区土地利用类型转变化转移矩阵。

2土地利用变化特征分析

2.1 土地利用变化的数量结构特征

城市化发展过程中城市的建设以及土地利用规划作为人类活动对地表的影响使土地利用发生数量、空间上的变化，不同土地利用类型间发生相互转化。增城区1990-2005年各类土地利用类型之间的转移面积百分比如表1所示。

由表1可知，从1990年开始，经过15年的发展，各类土地利用类型间转化的比例很大，只有林地这种土地利用类型比较稳定，只有18.93%转化为非林地。耕地的主要转化类型为林地、园地，转化率达到四成，值得注意的是建筑交通用地作为城市化进程中标志性的快速增长并且蚕食耕地的土地利用类型，在这里并没有作为耕地的主要转出类型而存在。

转化为建筑用地的土地利用类型最要为绿地和水域，占转入比例的57.6%，而建筑用地则主要转化为林地和水域。从相关文献中得知，主要是由于政策转变，北部地区发展生态旅游业，并在区域范围内进行大幅度植树造林，蓄水造湖等工程导致，在遥感影像上则表现为北部丘陵山地间的农村居民点减少。交通用地的转入类型主要是水域、园地、耕地，三者占转入比例的66%以上。体现城市化过程中对耕地、园地、水资源等的侵占。根据相关资料显示，在未来一定时段内，为了特显增城“黄金走廊”作用并吸引资金发展经济，作为基础设施的交通道路数量还会有大幅的上升。

由上述分析可知，增城区的土地利用变化与一般城市化进程中建筑交通等城镇用地侵占耕地、林地、园地和绿地等的状况不同，增城区已进入理性发展的阶段。根据文献记载，上世纪90年代初工业起步初期的增城的发展是粗放型的，导致了环境的严重污染和生态的严重恶化。从2000年开始，增城转变了发展策略，走上可持续发展之路，进行了生态环境大整治，积极护绿造绿，并且对土地利用进行了科学的规划。据记载，从2000年起截止2004年，增城区累计引进社会资金5000多万元，营造各种速生丰产林1万多公顷。走可持续发展的道路成为增城后发优势。体现了城市化过程中人类活动的影响不单单在于破坏生态环境，在发展社会经济的同时，只要能够及时调整发展方向，科学规划，就做到经济发展与环境保护齐头并进，甚至以生态促发展。

2.2 城市化进程中城镇建设用地侵占耕地状况分析

将两个时相的土地利用类型图进行空间叠置与合并处理。其中，将建设用地和交通用地合为城镇建设用地一类，耕地为一类，其他土地利用类型为一类，进行叠置分析后，得到1990-2005年建设用地侵占耕地状况图（图1），直观地体现了城市化发展过程中，城镇建设用地对耕地的侵占情况。

图1显示，被侵占耕地最主要分布于南部和中西部平原地区，并且多沿交通路线产生，分布于道路两旁。该区域为珠江三角洲河流冲积平原，土壤肥沃，耕地数量众多。并且由于被规划为工业区，有多条交通线路经过；靠近广州市，众多房地产楼盘星罗棋布，故该区域成为耕地转化为城镇建设用地最多的区域。

中心城区周边的耕地主要是由于城镇中心区用地向外扩张，由次级城郊转化而成。主要分布于原中心城区周边，并有沿主要交通道路向次级城区蔓延的趋势。其中主要向西蔓延连接中新镇，向南蔓延连接新塘、石滩。由此体现了城市化发展，人口增多等因素无可避免地发生侵占耕地的状况。

相关文献资料表明，从2004年起，增城区根据因地制宜科学发展，保护环境走可持续道路等发展原则与策略，在区域范围内构建南中北“三大主体功能区”：南部建设重点开发的新型工业集聚区，中部建设优化开发的大都市副中心生活安居与文化产业区，北部建设限制工业开发的都市型农业和生态旅游示范区。重点建设“两城三中心”：“两城”，即荔城区和新塘城区，市区努力建设成为生态良好、文化繁荣、经济发达的文化产业和国际化会议休闲城；新塘努力打造成广州东部生态工业卫星城。“三中心”，即石滩、中新、派潭三个中心镇，石滩创建生态工业镇，中新创建增城中部工业明珠，派潭创建生态旅游特色镇。图3.3所显示的被侵占耕地的分布总体来说与上述文献体现的土地利用规划不谋而合，充分反映了正确的发展方向和科学的土地利用规划对一个区域城市化进程有举足轻重的影响，两者相辅相成。

3结论

数量结构的研究结果显示，增城区城市化发展过程中虽不可避免地占用了耕地、绿地等自然资源，但侵占量很少，并无以牺牲地表自然覆被为代价的发展经济的现象，甚至林地的比重还有所增加。查阅相关文献与统计数据后得知，增城区在城市化初期的发展模式也是粗放型的，但随着经济的发展和人们认识水平的提高，对自然资源的破坏程度有所减轻，而且努力恢复生态面貌，积极提高生态环境质量，走上可持续发展道路，城市化发展进入理性阶段。空间分布与景观格局特征的研究结果显示，土地利用的多样化趋势明显，空间分布变得更复杂，并向土地利用规划所划的三个功能圈方向发展，体现了科学的土地利用规划的重要性。

参考文献：

[1]程琳琳.大城市郊区土地利用结构变化及土地利用可持续利用评价研究[D].南京：南京农业大学土地资源管理专业，2006.

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关键词：风景园林；土地利用；文献综述

中图分类号： S6-06 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2015.05.059

土地为复杂的区域生态综合系统，也是人类赖以生存的重要资源。当今，随着人口数量的增多和经济的发展，城市面积逐年向郊区扩张，有限的土地资源面临着急剧紧缺的状况。因土地的不合理利用所导致的土地浪费、气候变暖和空气质量等问题严重影响了人们的居住及工作环境。斯蒂文・摩尔海德（Steven Moorhead）（2001）认为，通过风景园林可以为人们创建“令人欣喜的高质量环境”[1]，所以研究风景园林与土地利用之间的关系就成为了改善城市环境的一项重要举措。基于此，本文从风景园林的核心价值出发，力图对土地利用的规划设计、生态修复、供求矛盾等影响做一个系统而全面的综述，希望为研究相关领域的学者提供一定的借鉴。

1风景园林的美化价值

关于园林的产生历史，可以追溯到自人类产生的时期。自古以来，人类一直在自身的生活空间范围内通过不断改变环境来适应自己的世界观和审美观。基于通过风景园林来改变土地的美化价值，国内不少学者对此进行了深入的研究。张晋石（2006）认为，由于自然环境的不同，导致了中西方园林景观的价值取向差异，并根据中西方的文化差异提出了发展乡村景观规划的意义[2]。李剑（2009）提出了土地的美化价值直接影响着人类与土地的互动[3]。胡婉菲（2014）提出了通过风景园林的美化设计可以满足人们对区域土地上的精神文化需求，进而影响着现代城市的发展[4]。

2风景园林的生态价值

风景园林设计中土壤、水文、植被等设计元素不但为人们在视觉上提供了一定的美学价值，也为人们在生活空间上提供了防尘、保湿、改善空气、调节气候等一系列的生态价值。通过土地生态价值的改变，又会对土地利用产生一定的影响作用。赵彩君（2010）认为，通过风景园林设计来改变城市雨水径流可为解决城市土地因大量密集建筑所带来的供水不足及气候变化等问题[5]。冯潇（2009）认为，风景园林可以通过土壤中微生物的分解功能，净化一定程度的土壤污染，配以绿色植物来保护生态环境[6]。董祚继（2007）认为，当前为解决我国的城市化加快发展所导致的土地供求矛盾必须重视生态建设，注重土地的可持续利用规划[7]。

3风景园林的公共价值

风景园林存在于人们公共的生活之中并影响着人们的生活，因此具有一定的公共价值。熊瑶（2010）认为，风景园林的设计应注重“以大众为本”，而并非是建造仅迎合个人的场所[8]。李淋龙（2013）认为，风景园林是城市规划中重要的组成部分，其设计可体现出社会公众的审美价值观[9]。但承龙（2002）认为，在我国当前阶段，公众参与政府的土地利用规划所反映的结果有利于可持续土地利用规划的建设[10]。

4结语

根据以上学者们的研究，可以发现风景园林的美学价值、生态价值及公共价值均在城市的土地利用问题上产生影响。如何在高效利用现有土地的基础上提高土地的美化程度、改善区域的生态环境以及构建人文和谐的公共场所，就不得不依靠风景园林来对土地利用进行合理规划。风景园林设计旨在对土地地块进行合理的设计和利用，建立一个园林景观与人类发展文明相结合的自然生态系统。生态系统的改善同时也会影响人们对区域地块的认知，并改变土地的整体价值，进而自然而然地调控了单位土地面积内的居民居住密度，有助于解决土地的供求矛盾。将风景园林的设计理念融入到区域规划、城市规划、道路规划、建筑物及建筑附属设置规划等一系列的土地开发利用中，通过风景园林的元素设计，在最大程度上有效解决环境恶化和资源浪费所给人们带来的生活不利的影响因素。

参考文献

[1]斯蒂文・摩尔海德.景园建筑[M].天津：天津大学出版社，2001：8-11.

[2]张晋石.乡村景观在风景园林规划与设计中的意义[D].北京林业大学博士学位论文，2010：129.

[3]李剑.土地美学的基础理论问题及其应用研究[D].浙江大学博士学位论文，2009：1.

[4]胡婉菲.浅析风景园林工程现状及解决对策[J].科技致富向导，2014，（9）：227.

[5]赵彩君.城市风景园林应对当代气候变化的理念和手法研究[D].北京林业大学博士学位论文，2010：111-133.

[6]冯潇.现代风景园林中自然过程的引入与引导研究[D].北京林业大学博士学位论文，2009：41-46.

[7]董祚继.中国现代土地利用规划研究[D].南京农业大学博士学位论文，2007：452-454.

[8]熊瑶.中国传统园林的现代意义[D].北京林业大学博士学位论文，2010：61-80.

[9]李淋龙.风景园林设计建议及未来发展方向探究[J].才智，2013，（21）：217.

[10]但承龙.可持续土地利用规划理论与方法研究[D].南京农业大学博士学位论文，2002：141-153.

篇11

关键词：风景园林；风景规划；规划体系；土地利用；荷兰

中图分类号：TU986

文献标志码：A

文章编号：1671-2641（2017）01-0028-04

收稿日期：2015-09-28

修回日期：2016-07-22

Abstract： Landscape planning is a broad and meaningful concept mentioned in 2009 by the global landscape convention， it pointed out that landscape planning was defined as： responsible， proactive tips or action process to manage， improve， protect or restore the scenery. Europe has a rich history in landscape planning and advanced technical system. In this study， we analyze the origins and development， planning system and characteristics of landscape planning of Netherlands. We find out the core content of landscape planning of Netherlands is the distribution and consummating the way of using land. Besides，we take land use as the breakthrough point to compare and analyze related content of landscape planning between China and Netherlands， in order to find a good position of Landscape planning in planning system nowadays in China.

Key words： Landscape architecture； Landscape planning； Planning system； Land use； Netherlands

1研究背景

IFLA世界理事会于2009年10月通过的《全球风景公约》（Global Landscape Convention，以下简称《公约》）明确了风景的概念，也明确了风景规划的定义。近年来，全球城市化进程减缓，改造和提升人居环境已经成为新的建设重点，美好风景的规划和保护已引发了全人类的共鸣与关注。欧洲和中国一样，有着丰厚的历史文化资源和优质的自然景观基础，早在20世纪中叶各个国家就已经意识到要合理规划现有景观资源，以永续利用这种资源，而这也是提升人类生存环境质量的一种有效手段。例如荷兰将风景规划融入到土地利用规划中，保证在使用土地时就有着对风景的思考；德国的风景规划则以独立或组合两种不同的形式参与到国土规划中[1-2]。总的来说，因工业化城市化进程较早，欧洲各国都有着较为丰富的风景规划经验。

2风景规划概念释义

以土地为作用对象的风景规划，核心观点在于对自然和社会这两种属性给予同等程度的关注，并加以融合，其结果在于满足并提高人类的体验品质。这种思路并不是针对土地资源的永续利用，也不是土地视角下的社会资源合理配置。风景规划以提升环境品质为基本出发点，手段方法包括创造美好的视觉场景、保护并恢复具有历史价值的场所、提供丰富活动内容的游憩场所等。

《公约》的通过标志着针对土地的风景规划等相关行为已经得到了全球主导国家的关注与支持，这正是各国风景园林工作者走向协作式发展的必然结果。在其统一框架下，风景园林工作者能更加方便并清晰地明确自己的任务和方向。

《公约》中关于风景规划有两个关键的定义解释，一是“风景”，被解释为“土地、水系统和（或）海洋区域的总称，其面貌是自然和（或）文化因素单方和（或）相互作用造成的结果”。这句话阐述了两个关键定义，即风景的本质在于其自然属性，以及风景所表达出来的形象易受到各方面因素影响，实则是描述风景的社会属性。二是明确了风景规划的基本内涵，《公约》指出风景规划的四大任务包括管理L景、提升风景、保护风景、恢复风景，以这四大任务为核心共同构成了风景规划的基本内涵[3]。

3荷兰的风景规划

3.1荷兰风景规划发展概述

荷兰国土狭小，人口密度大，高度发达的城镇化、工业化和交通网络加剧了土地资源的紧缺程度。而在荷兰入海的莱茵河、马斯河等，集水面积比荷兰本土大近6倍，由此可见荷兰在进行风景规划之初整体就面临苛刻的条件。20世纪初在颁布了多项土地整理法案后，荷兰政府开始着手实施大规模的区域风景规划和乡村土地整理，整个过程历时大半个世纪。

1924年，荷兰政府颁布了第一个《土地整理法》法案，荷兰农业生产因此被提到了新的高度，并拉开了荷兰土地整理的序幕。1938年，在原有法案的基础上荷兰政府又颁布了第二个《土地整理法》，目标仍然是改善农业用地的使用现状，提出更有效的土地利用策略，增加农业产量，消除零散用地，规整划一。这一法案在提高农业生产效率的同时，也奠定了荷兰大尺度农业景观面貌的基础。

1947年，荷兰颁布了《瓦赫伦岛土地整理法》，这开启了从简单的土地重新分配转向更为复杂的土地发展计划，风景规划的要求被逐渐重视起来。在借鉴了瓦赫伦岛土地整理的经验后，1954年荷兰颁布了第三个《土地整理法》，这次法案的提出具有划时代的意义，因其明确规定了风景规划是土地利用规划必须的组成部分，风景规划也因此获得制度和法律上的支持，法案还指出风景规划必须由林业部门负责。新法案的通过为发展多重目标的风景规划提供了可能，包括设立自然保护区、开展休闲娱乐等。

20世纪70 年代后，随着经济实力和科技水平的高速发展，多元化诉求开始占据风景规划思想主导地位。1985年《土地开发法》正式取代《土地整理法》，在新法案中这些新的需求被予以考虑，休闲娱乐场地、自然保护区等用地的设定可能性有了明显的提高，各方利益受到了同等的重视。此时社会的主流认知也开始转向风景规划的相关内容，例如进行大尺度生态关系修复、生态安全格局等方面的研究[4]。

由上述变迁不难发现，自1924年第一个《土地整理法》的实施，到1985年《土地开发法》的替代，风景规划的发展与变迁受到不同时期的社会背景以及在特定时间出台的法案的影响，这种影响意义深刻。从一开始以农业增产为发展目标，破碎的农田被整理，无意间形成了大尺度的农业景观，到后来转变为农业生产与其他方面的平衡发展，最终转变为追求多元化的社会利益，风景规划是随着土地整治目标的转变实现了内涵的丰富（表1）。

3.2荷兰现行规划体系

荷兰作为典型的人多地少、高密度发展的欧洲国家，和我国国情背景较为相似，总体而言其城乡规划体系和我国比较相似，呈现出自上而下的中央集权模式。但由于荷兰城市规划和乡村规划发展起源有所不同，在现行的空间规划体系中已经将这两者一并考虑，这种思想与任务的转变值得风景规划师思考。

3.2.1自上而下是主要特征

荷兰空间规划体系主要分为全国、省级和市级三个层次。全国层面的规划通常被称为全国空间规划，由国家议会批准实施，还包括国家空间战略和规划准则、政策，主要目的是进行全国核心问题决策，例如大型的农业区、保护区、工业区的定位划分。省域结构规划为所在区域提供规划政策和导则。市级层面的规划分为两个层次，一是市域结构规划，二是土地利用规划，也可称作土地分区图则。市域结构规划类似于我国的城市总体规划，主要对目标进行定性规划，并提出一定的政策和导则，土地使用规划类似我国控制线详细规划，其核心内容是不同土地利用的分配和使用方案，该规划能够有力地约束地方政府的开发建设行为，是荷兰空间规划体系的核心内容（表2）。

通常情况下，站在约束力和法律效力的角度，市级层面的土地利用规划（Municipal Land-use Plan）是整个荷兰空间规划体系中唯一的法定规划，其他诸如中央政府层面的全国空间规划、省级层面的省域结构规划等都属于指导性规划，并不具备明确的法律效力。

在荷兰空间规划体系中，宏观层面并不设立强制性规划，相关规划只作为政策指引和规划导则。根据《空间规划法》，地方政府在充分考虑上位规划―省域结构规划、全国空间规划、空间战略等的情况下，独立编制并实施土地使用规划，经由上级政府部门审批后才能生效。规划的修正与改动也必须由地方政府先提出申请，再由上级政府批准后才能组织修编，省域结构规划与中央层面的全国空间规划也有着相似的逐级管制关系，这与我国的城乡规划体系表现出高度的一致性。

荷兰规划体系表现出明显的自上而下的特点，在中央政府占据绝对领导地位的前提下，省级、市级政府在决策上仍然具有发言权，实际情况是三级政府之间经常进行对话和磋商行为从而保证规划的科学实施与进行，“民主后的集中决策”可以说是荷兰规划体系的重要特点之一。

3.2.2政策保障内容

荷兰在坚持自上而下的大前提下，通过法规、制度、政策等方面来保障规划行为的民主性，主要包括以下4个方面：第一，君主立宪的行政制度使得中央政府和地方政府在规划与决策中相互影响且制约，任何一项规划的通过必须进过议会讨论的形式进行；第二，中央政府的财政分配权与地方政府的规划许可证发放权之间的相互制约；第三，《空间规划法》明确指出规划是一项协商活动，任何利益主体与规划编制人员有责任创造规划协商的条件，从而确立其法律地位；第四，荷兰空间规划部门内有超过300名的专业规划师来保证各项规划协调工作能够高效执行，人数之多为欧洲所有国家之首。

3.2.3城乡统筹特征

值得注意的是，由荷兰住房、空间规划和环境部（Ministry of Housing，Spatial Planning and the Environment）制定的空间规划，改变了该国传统上侧重城市的倾向。新版《空间规划法》规定了省级土地整理项目必须与地区空g规划相吻合，同时规定自治市政府制定的具有法定效用的土地使用规划（Land Use Plan）须覆盖全部乡村地区，这体现出空间规划对乡村地域的全新关注[6]。

3.3荷兰风景规划在现行规划体系中的地位和作用

荷兰空间规划体系的城乡统筹一元结构特征是风景规划发挥其实际作用的基础，由于历史原因，荷兰的乡村地区获得了与城市地区同样的关注程度，广阔的农田林地等自然要素的风景价值被重视，从全国空间规划到各地方政府的土地利用规划都对风景价值始终保持着高度的关注，某种程度上，荷兰各层次的空间规划都是风景规划的具体落实，风景规划并非荷兰的某一个专项规划或某个方面的特别规划，而是各层次、各类别规划和政策都必须重点考虑的内容。

3.3.1全国空间规划中的风景规划作用

在1988年第四次全国空间规划中，荷兰政府除了贯彻紧凑城市的建设思想，并划定了5个国家级限制区和4个省级自然保护区，在2004年第四次全国空间规划中明确要求各省级空间规划必须划定“红线”和“绿线”，红线即城市建设空间的范围线，绿线即限制建设范围线，包括自然保护区、重要农田等，在各市级土地利用规划中必须对所划红线区域和绿线区域进行符合要求的管控措施。

3.3.2土地利用规划中的风景规划作用

土地利用规划中通过严格划定绿色廊道与城市重要绿色斑块，来体现对于风景规划的考虑要求。豪滕（Houten）是荷兰新城建设的典范，在进行土地利用规划时详细规划了连续贯通的结构性绿化体系与绿道设计。豪滕新城通过连续的指状绿带和中心绿地构成了与乡村空间有机联系且开放的生态系统。同时将自行车交通与结构性的绿化体系紧密结合，形成了新城空间最为重要的功能组织轴线，既构成最主要的景观结构，又构成主要的交通结构。这一宜人的行车环境和空间格局进一步促使豪滕成为荷兰自行车与公共交通使用率最高的城镇。

3.4荷兰的风景划特点

3.4.1以功能主义为原则的美学思维受现代主义运动的影响，荷兰的风景规划师们坚持认为只有理性的技术创新，才能更好地满足公众需求，促进社会发展。荷兰的风景园林学科发展也因此受到极大的影响，形成了注重实用主义的特色，而放弃追求形式主义或浪漫主义的古典园林创作模式。在他们的思想中，规划和设计必须以功能实用性为主、饱含理性认知，景观必须反映现代的社会特征。换个角度，风景规划最初的目的正是为了集约破碎的土地，以便提高生产效率、优化社会结构，由此形成了荷兰特有的农业景观。同时，他们提出景观设计必须基于场地特征，使用地形图作为风景规划的依据。

3.4.2尊重历史文脉与场地的空间逻辑

荷兰风景规划突出从场地中的地形地貌、植被、水系、道路、城镇标志物等要素中，发掘场地内的潜在关系，以此建立景观肌理的空间逻辑。同时，荷兰风景规划也非常注重场地的历史文脉，将场地上的历史特征以新的形式转入到新的景观，使区域景观变得具有独特性。在1931年的阿姆斯特丹森林规划（The Amsterdam Woods）中，风景规划保留了原有场地内的圩田和起伏的地形，再加以规整，进而形成了广阔的林地、草坪、水面三者交替出现的场景，在植物配置上也注重速生树种和慢生树种的组合，此外还保留了大片场地内原有的野花，延续了该区域原有的景观体验，同时在其中布置了露天剧场、迷宫以及其他装饰元素，赋予了该区域新的使用功能[7]。

3.4.3合理的政策与规划编制机制

荷兰的风景规划是伴随土地整治与土地管理而产生，荷兰的规划职能部门又分为空间规划分部和环境分部，在二战以前空间规划分部承担主要的规划任务，即提高生产效率、优化土地结构。随着城市人口增加、工业的发展、环境的恶化，人们对高生活品质的诉求愈发强烈，环境部门不仅承担基本的控制生态环境任务，更趋向于多元化的职能范围。城市空间发展与环境保护永远是二元对立的问题，而荷兰政府要求这两个部门在完成规划任务时须协同工作、商议讨论达成共识，表面看似乎效率较低，但工作取得的成果却影响深远。此外，荷兰风景规划在进行中还有多项国家层面的政策工具，如空间规划与环境政策、城市与环境法、生活质量与环境政策等。

4结语

荷兰具备非常严密且合理的规划体系，风景规划无论以什么样的形式出现，在这个体系中都有它可以发挥作用的空间。而我国在这方面较为欠缺，在现有的城乡规划体系内，风景规划始终处于不明朗的地位，虽然每份规划文件都会提到要改善环境、保护环境、创造宜居的生活空间，但在执行过程中更多的还是以发展经济为主要目的进行用地配比等，这与我国现阶段国情有关。由于近20年来我国处于高速建设的运转模式，在城市化进程中必然会忽略一些有可能阻碍城市这个“机器”运行的机制。而随着近年来城市化进程有所放缓，人们开始对过去二十年的建设发展进行反思，风景规划作为一种有着先进思想意识的行为必然会引起大家的关注。我国如何将风景规划作为一项重要规划行为来实施，如何处理好风景规划与城市规划及土地利用规划之间的关系，笔者认为，在现有规划体系内找准风景规划的位置是关键所在。

参考文献：

[1] 沙洲，金云峰，张悦文. 两规合一背景下基于土地利用的风景规划研究[C]//中国风景园林学会. 中国风景园林学会2014年会论文集（下册）. 北京：中国建筑工业出版社，2014：825-828.

[2] 金云峰，汪妍，刘悦来. 基于环境政策的德国景观规划[J]. 国际城市规划，2014（3）：123-126.

[3]刘晓明，赵彩君. 全球风景公约[J].中国园林，2011（3）：32-36.

[4]Manten A A. Fifty years of rural landscape planning in The Netherlands[J]. Landscape Planning，1975（2）：197C217.

[5]张驰，张京祥，陈眉舞. 荷兰城乡规划体系中的乡村规划考察[J]. 上海城市规划，2014（4）：88-94.

篇12

关键词：建设用地 节约 集约 利用 技术 管理

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2012）12（b）-0041-02

1 在技术层面上

一种良好用地管理办法，必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。

研究节约与集约利用土地，根本的问题就是要应用规划的手段，从科学发展观的高度，去用心捕捉能带动城市扩张，又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子，扩大研究成果，满足建设用地市场需求，有序实现集约（如图1）。

1.1 坚持从规划入手，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性，注重规划的前瞻性

土地利用规划是一个完整、长期的系统工程，完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提，它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系，必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性，提高地（市）级以下土地利用规划的针对性和可操作性。规划不论大小，但都不能偏离有理、有据、有序、有效的基本原则。有理就是说编制或修编规划必须从长计议、理由充分、观点鲜明，发展方向清晰，理得清、挑得明、有说服力，可操作性强。有理有据就是说土地利用规划在编制期间必须分析过去发展中的利弊，着眼编制后的发展前景，从战略的高度和对未来发展的深度提出定性与定量结合的数据、指导规划编制，体现规划的实用性。有序就是在编制规划过程中必须坚持短、中、长规划结合，体现规划的阶段性和实现规划的长效性的有机统一。有效就是说规划不是一纸空文，是付诸实施的指导性文件，规划编制过程必须把有效性作为发展方向，在编制中注重其土地利用的节约与集约的基本要求，规划在实施过程必须达到经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。

1.2 从产出入手，坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩

土地是不能再生的稀缺资源，土地的开发利用不加以控制，没有一个定量的经济标准，不仅是浪费资源，严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用，必须把开发强度与产出率一并加以研究，力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发，不少地方圈地现象严重，几百亩的用地仅见一层的厂房，建筑密度不到25%，年产值也聊聊无几，给国家提供的税收也很少，这样的开发必须限制，考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求，工业用地是这样，房地产开发用地，第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础，鼓励支持高产出的用地项目，以满足飞速发展的经济建设的用地需求，做到用地节约、产出集约。

1.3 要从标准入手，城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制

以人口总量、建设用地的规模为基础，制定规划利用土地标准，推行节约集约用地的原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，加强与土地利用相关行业规划与土地利用总体规划的衔接，制定出土地利用的标准化文件。要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面，城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量，城镇用地规模和农村居民点用地规模，实现对城乡建设用地总量的控制要求，合理制定各项人均用地控制指标；微观方面，抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准，各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

1.4 从空间入手，加大土地利用的节约、集约程度

城乡用地空间的整合，不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合，它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此，城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划，应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制，避免各自为政，相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约，还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用：一要坚持节地升空，出让土地时就要科学提出容积率的标准，让更多的建筑物升向空中，减少土地资源的浪费；二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面，同时要考虑向地下要资源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，开辟地下建筑空间，更多地满足建筑的配套需求。

2 管理层面上

管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求，必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控，各地争相寻求建设用地，以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下，不顾影响环境和无序建设的情况下，必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度，为经济的发展找到双赢的路子，着力做好城乡土地利用规划。

2.1 加强规划对节约和集约利用土地的指导

加强土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制。新土地管理法在土地利用总体规划对城乡建设用地规模控制的地位和作用，作了明确的规定，在加强对土地清查、实施土地资源评价的基础上，以节约和集约用地求发展为指导思想，以科学合理、节地挖潜、集约利用土地为原则，合理地编制、修订土地利用总体规划，真正发挥土地利用总体规划在控制城乡建设用地总量上的龙头作用。

加强各规划间的协调配合工作。一方面要切实做好城乡规划与土地利用总体规划的相互衔接工作。土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合，通力协作，正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系，坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划，使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调；另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接，与土地利用总体规划相衔接，通过合理制定土地供应计划，统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序，确保节约和集约用地目标的实现。

完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节，完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法。

（1）加强城镇体系和区域发展规划编制，充分发挥产业集聚效应，加大力度整合土地资源。

（2）加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模，在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点，迁村并点。统筹安排乡村工业用地，严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理，从而减少农村建设用地。

（3）加快城乡规划立法，在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系，从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。

2.2 制定节约和集约利用土地的规划控制标准

建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。加快制定建设用地指标，建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。宏观方面，要根据城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地的要求，确定城乡建设用地总量、城镇用地规模和农村居民点用地规模，从而合理制定出各项人均用地控制指标；微观方面，要抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先做好城市基础设施项目、教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准、各工业集中区、开发区建设用地指标、居住用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

合理确定城乡建设用地规模。凡不符合节约和集约用地标准的规划，不得审查通过，必须按规定进行修改调整。严格控制城乡建设用地的外延扩展，实行城乡规划和用地总量管理，即在建设用地规模上要受土地利用规划的制约，在城市用地上要依照城市规划组织实施，从根本上实现城乡建设用地从外延粗放型向内涵集约型的转变。

2.3 加大产业结构调整和城市用地布局调整

随着社会经济的飞速发展，城镇化进程的加快，产业结构的调整，客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整，特别是城市房地产业，工业用需求的加大，客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更，达到充分、合理、高效利用土地的目的，同时应鼓励发展第三产业，增加第三产业用地实行土地置换。

2.4 建立区域土地集约利用评价考核制度

全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况，建立土地集约利用评价考核体系，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。

2.5 建立和完善规划执法监察制度

建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度，实行规划执法监察公开制度，建立纠正行政违法、不当行为制度，建立违法案件统计报表制度，以及完善规划动态监察制度来实施。

2.6 建立规划审查制度和规划调整管理制度

建立规划审查制度和规划调整管理制度可以通过下面四项措施来实施。

（1）强化建设用地项目的规划审查。（2）加强对城市和城镇规划的审查、审核。（3）加强对土地开发、复垦、整理规划的审查。（4）完善规划调整的管理、规划调整和修改制度、违反规定随意调整修编规划的责任、规划的公众监督。

参考文献

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【关键词】小城镇 可持续发展 土地 集约利用

【中图分类号】F301 【文献标识码】A

土地是人类社会经济发展活动的载体与空间，土地利用情况的好坏直接关系到我国社会经济发展的未来，对可持续发展道路影响较大。我国人多地少的特点决定了土地利用紧张的局面，同时，伴随着我国城镇化进程的迅速加快，大量农村剩余劳动力向城镇流动，进一步加剧了人地矛盾，不利于城镇区域的可持续发展。我国小城镇以发展二三产业为主，吸收大量的农村剩余劳动力，在统筹城乡经济发展上起到至关重要的推动作用，但小城镇在土地资源的利用方面仍存在许多有待解决的问题，要想实现区域的可持续发展，小城镇必须提高土地集约利用度，走土地集约化的可持续发展之路。

我国小城镇土地利用现状及存在的问题

结合小城镇现阶段的土地利用现状以及土地集约化水平可以看出，我国小城镇的土地利用依然处于粗放阶段，土地资源利用效率整体偏低，建设用地需求量得不到满足与集体土地闲置的现象同时存在。改革开放以来，虽然我国小城镇的发展取得很大的阶段性成果，但一些老旧城镇或者历史小城镇仍然存在大量土地闲置、土地低效利用的情况。许多单位或企业用地规划不合理，“多征少用、征而不用”的现象较多，造成大量土地的闲置与浪费。新世纪以来，小城镇发展规模迅速增加，城镇面积不断扩张，同时也带来了许多问题，如耕地面积减少，人地矛盾加剧、旧城镇开发程度低，大量闲置土地得不到利用等。许多小城镇只重视面积的扩张，不注重土地内部潜力的挖掘，虽然人均用地面积较大，但地下空间的利用率极低，土地空间承载功能没有得到充分开发。部分小城镇规划不合理，用地比例失调，居住用地、企业用地等所占比例较大，而绿化、交通等城镇基础设施用地比例相对较小。小城镇中各类型用地相互混杂，分区不明显，布局不合理，土地浪费现象比较严重，土地利用效率极低，不符合可持续发展的理念。小城镇用地规划不合理还体现在用地时间分配不科学上，为了追求规模及效益的最大化，盲目进行土地资源的占用与开发，缺乏长远的土地利用规划，往往与社会经济发展的需求不相符，违背客观发展规律。在我国小城镇中存有大量的集体土地，国家对集体土地流转方面的法律法规政策还不完善，缺乏科学的法律依据与政策指导，土地流转存在的问题仍然较多。由于片面追求经济利益，许多小城镇通过降低土地价格来吸引外商投资，直接导致了土地经济效益的外流，间接产生土地利用率低的结果。

归根到底，我国小城镇土地利用问题产生的原因是我国土地管理制度、土地使用制度、土地产权制度等的不健全。我国小城镇集体建设用地的所有权主体不明晰、权限界定模糊，农村宅基地的使用更是缺乏合理规划与保护。我国小城镇土地既属于国有土地，也属于集体土地，在使用与管理过程中，既可按照国有土地使用与管理办法，也可按照集体土地使用与管理办法，这种现象很容易导致政府部门与居民之间产生利益上的冲突。由于对符合公共利益需求的土地征用界定不明确，导致小城镇中土地征用情况混乱，土地用途转换不符合规定，土地征用补偿标准偏低，不符合区域的可持续发展。

土地集约利用与区域可持续发展之间的辩证关系

土地是区域发展的基本空间，也是重要的资源保障，土地资源的集约利用对区域可持续发展起到重要的推动作用，反过来区域的可持续发展又会在一定程度上加强土地资源的集约利用，二者形成一种相辅相成的紧密关系。

实行土地集约利用的主要目标是提高土地资源的利用效率，促进土地资源的可持续发展，使社会、经济、生态效益得到综合提高，推动区域社会经济的可持续发展。虽然土地资源集约利用的最终目标是促进区域的可持续发展，但二者在对土地资源的利用上还是有区别的。土地集约利用强调开发土地资源的潜力与深度，提高土地资源利用率，节约利用每一寸土地，争取土地利用效益最大化。它是一个静态的过程，主要是在某一特定时间段内充分提高土地利用效率，在一定程度上完善土地利用现状，并促进区域的可持续发展。而可持续发展对于土地利用方面有着不同的理念，它主要强调土地资源的长期性甚至永久性利用，注重土地利用综合效益的提高，是一个动态的发展过程，促进社会、经济、生态环境的共同发展。追求土地资源长期利用取得的效果，虽然能实现区域的可持续发展，但不一定能够实现土地资源的高效利用，提高土地集约利用度。

我国小城镇实行土地集约利用应参照的理论基础

小城镇实行土地集约利用就是为了实现区域的可持续发展，因此首先应该遵循的就是可持续发展理论。国内外学者经过多年来对可持续发展理论的研究，使得可持续发展理论具有丰富的内涵，它强调共同、协调、公平、高效、多维的发展，具体包括社会、经济、生态三个方面的可持续发展。可持续发展理念强调社会发展的本质是提高人类的生活水平与生活质量，创造出一个公平、自由、人权的和谐社会。在经济方面，不能仅仅重视经济数量的增长，还要注重经济发展质量的提高，要改变传统“高投入、高消耗、高污染”的经济生产模式，发展循环经济，提倡清洁生产与文明消费。社会、经济的发展要与生态环境相协调，不能超出环境的承载力，在发展社会经济的同时注重生态环境的改善。

城市规划理论对土地集约利用具有很强的指导作用。随着社会经济的发展，城市的发展阶段与发展方式也出现许多不同，以工业化的发展为基础，我国城市大概经历了“田园城市”、“功能城市”、“有机城市”和“生态城市”四个阶段，随之改变的就是土地集约利用的方式从劳力资本型向资本技术型、结构型、生态型转变，土地集约利用度逐步得到提高。

城乡一体化理论指导城市与乡村作为一个统一的整体，各要素进行自由流动并辅以人为协调，实现城乡资源的合理配置，城乡关系得到优化，它是社会生产力发展到一定阶段的必然要求。城乡一体化理论指导城乡之间土地资源的合理分配与利用，对于提高土地资源利用率起到很大的作用。我国小城镇具有城市与农村的双重属性，它具有社会、经济、生态相统一且较为独立的特性，更加适用城乡一体化理论。

基于小城镇土地集约利用与区域可持续发展之间的密切联系，实行土地集约利用应把区域整体发展理论作为基础理论之一。要把城市与乡村看做一个整体的区域单位，探索适合区域整体特征的土地集约利用模式，调整区域用地结构与布局，促进区域的整体发展。

区域可持续发展下土地集约利用的影响因素

小城镇发展的规模通常与土地规模成正比关系，随着城镇规模的扩展，城镇人均占地面积逐步缩小，土地利用类型变得更加多样化，土地功能分区更加明显，土地利用价值越来越高，地价呈逐步上涨的趋势。当小城镇规模发展到一定程度时，由于我国土地资源总量的固定性，小城镇建设用地面积的扩展受到很大限制，为保证社会经济的发展，逐步实行土地集约利用，则土地集约利用理念占据主导地位。我国是人口大国，虽然国土面积较大，但可利用的土地面积却十分有限，人均用地面积相对较少，土地资源的稀缺性与总量的固定性促使人们进行土地集约化利用，以此缓解人地紧张的矛盾。结合我国实际发展现状来看，小城镇土地集约利用水平还滞后于小城镇规模的扩展。

土地使用制度对小城镇土地的集约化利用起到明显的引导与支配作用。我国早期实行无偿无期限、行政划拨的土地使用与配置制度，忽视了市场在土地配置中的作用，大大降低土地配置的效率，还导致土地利用结构不合理、布局混乱的局面。在经历土地制度改革以后，土地市场对土地资源的配置作用得到体现，配置效率大幅度提高，提高了小城镇土地利用水平。土地利用结构的优劣对土地集约利用水平影响也很大。在一定的区域内，各种用地结构组合在一起，构成土地利用的综合效益，如果各部分的用地比例都控制在适度范围内，那么就能够实现土地利用效益的最大化，提高土地集约利用率。相反，如果各部分用地比例失调就会形成用地结构与布局混乱的情况，土地资源得不到充分合理的利用。

区域土地利用规划是根据区域可持续发展的要求，结合社会、经济、生态环境发展现状，从时间与空间上进行土地开发、利用、整治、保护的总体安排与布局。土地利用规划严格限定我国各类用地的转变，实施用途管制制度，并进行土地利用结构与布局的调整规划，规划制定的科学合理与否直接影响到土地集约利用的结果。

我国土地利用方式从原始的“粗放式”模式逐步向“集约型”模式转变，土地集约利用程度也得到很大提高，但是随着人口的增加以及土地资源总量的限制，人均建设用地量大大减少，对土地资源的不合理利用也产生了一系列生态问题，如土地盐碱化、沙漠化等。单纯依靠加强土地管理手段来提高土地利用率已经不能满足土地利用的需要，而科技手段可以有效解决这一难题。通过加大科技投入，进行土地整理与土地复垦工作，改造各类中低产田，不仅可以解决诸多土地生态问题，还有效增加土地资源的可利用量，提高土地集约利用度。

社会经济的发展水平是影响土地集约利用的重要因素之一。随着经济发展水平的提高，人们平均用地面积逐步减少，为了保证经济发展，只能加强土地潜力与深度的开发，扩大土地的容积率，使土地集约利用程度得到稳步提升。

区域土地集约利用与可持续发展的策略

土地资源的管理与使用制度是合理配置土地资源的政策依据，政府在其中的领导作用非常重要。关键要不断完善土地管理法规，加强土地资源的管理，改革土地使用制度，加强土地市场的建设，对土地流转实行严格规范，同时完善土地利用监督机制，对于“多占少用、占而不用”等违规事件，严格追究其责任。政府部门还要建立土地集约利用评价指标体系，把土地集约利用纳入工作考核中，保证土地管理工作效率的提高。

土地利用规划是我国实行土地集约利用的重要参考标准，各区域应结合本区域的土地利用现状以及社会经济发展水平，编制出科学合理的区域土地利用规划。在土地利用规划中要对未来土地利用的需求与趋势进行科学预测，对区域内土地利用深度与潜力进行评估，结合区域的长远利益，合理控制小城镇的发展规模与土地集约利用度。土地利用规划要对区域的土地利用结构与布局进行适当调整，使其不断得到优化，充分发挥各种用地结构的相互辅助与推动作用，实现区域发展效益的最大化。

提高土地供给总量是实施土地集约利用的前提与基础。对于小城镇中闲置、荒废或者低效利用的土地进行回收改造，重新安排进行合理高效利用。对于许多老旧的小城镇进行科学改造，盘活废弃、闲置的土地，充分挖掘土地资源，提高土地利用率。建立完善的土地储备制度，提高土地储备总量，同时积极拓展新的土地资源。对于新的土地利用项目，要进行综合指标评价，包括经济效益、投资规模、土地集约利用程度等，对其土地利用进行严格要求，保证土地资源得到高效利用。

充分发挥市场机制在土地资源配置中的调控作用。由于对土地需求的不同以及使用者自身经济能力、土地使用目的、土地价格、国家政策等因素的影响，土地市场利用经济杠杆进行土地资源的配置，使土地资源得到充分的利用。对于除公益性用地以外的其他各种用地，都要实行土地有偿使用制度，并不断完善土地招拍挂制度。将政府的调控作用与市场调节机制相结合，最大程度上实行土地资源的优化配置，促进区域协调可持续发展。

科学知识与技术的应用是提高土地集约利用水平的关键。不管是制定土地利用规划还是实施土地整治工程等，都要对土地资源及其利用状况进行指标评价，如利用3S技术对小城镇用地规模、用地结构及布局、土地集约利用度、用地效益等指标进行检测估算，发现土地利用存在的缺陷，为土地管理与利用工作提供科学可靠的依据，对于提高土地集约利用水平起到关键作用。此外，科学技术在各产业中的应用使得产业结构得到优化，政府把产业结构优劣作为企业用地分配的考核依据，促使企业不断加大土地集约利用的深度，提高单位土地面积的效益，这在很大程度上提高了区域土地集约利用水平。

集约利用土地的观念与意识的提高在土地集约利用过程中属于重要的环节。要加强宣传土地集约利用的必要性，将一些土地集约利用方面较好的管理模式、经验、方法等进行推广，同时对表现优异的用地单位进行政策上的优惠，而对于土地利用低效、浪费现象严重的单位要进行严格查处，限制其对土地资源的使用。只有加强人们集约利用土地的意识，才能促使土地集约利用水平得到切实提高。

结语

我国小城镇建设已经进入高速发展的时代，区域可持续发展理念也进一步得到深化，土地资源是小城镇规模扩展与经济发展的基础，但区域土地资源总量的限制决定土地集约利用化是小城镇区域可持续发展的必然之路。现阶段我国小城镇土地集约利用仍然存在很多不合理的问题，如缺乏科学合理的规划布局，政府的调节作用与市场的调控机制配合还不完善，科学技术投入水平还远远不够等，这在很大程度上影响了区域的可持续发展。我国人口规模的扩大与土地资源紧缺的现状，对小城镇实行土地集约利用方面提出更加严格的要求与发展目标，政府新修订的土地利用规划加强了对土地集约利用的指导，可持续发展观与建立资源节约型社会的战略目标也证明走土地集约的道路符合社会经济的发展需求。因此要不断加强小城镇用地结构与布局的合理调整，充分运用制度政策、科学技术、土地市场等多种手段来加强土地集约利用，促进小城镇区域各方面的可持续发展，加快我国城镇化的进程。

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关键词：建设用地 节约 集约 利用 技术 管理

中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）08（b）-0140-02

1 在技术层面上

一种良好用地管理办法，必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。研究节约与集约利用土地，根本的问题就是要应用规划的手段，从科学发展观的高度，去用心捕捉能带动城市扩张，又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子，扩大研究成果，满足建设用地市场需求，有序实现集约。

1.1 坚持从规划入手，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性，注重规划的前瞻性

土地利用规划是一个完整、长期的系统工程，完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提，它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系，必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性，提高地（市）级以下土地利用规划的针对性和可操作性。规划不论大小，但都不能偏离有理、有据、有序、有效的基本原则。有理就是说编制或修编规划必须从长计议、理由充分、观点鲜明，发展方向清晰，理得清、挑得明、有说服力，可操作性强。有理有据就是说土地利用规划在编制期间必须分析过去发展中的利弊，着眼编制后的发展前景，从战略的高度和对未来发展的深度提出定性与定量结合的数据、指导规划编制，体现规划的实用性。有序就是在编制规划过程中必须坚持短、中、长规划结合，体现规划的阶段性和实现规划的长效性的有机统一。有效就是说规划不是一纸空文，是付诸实施的指导性文件，规划编制过程必须把有效性作为发展方向，在编制中注重其土地利用的节约与集约的基本要求，规划在实施过程必须达到经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。

1.2 从产出入手，坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩

土地是不能再生的稀缺资源，土地的开发利用不加以控制，没有一个定量的经济标准，不仅是浪费资源，严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用，必须把开发强度与产出率一并加以研究，力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发，不少地方圈地现象严重，几百亩的用地仅见一层的厂房，建筑密度不到25%，年产值也聊聊无几，给国家提供的税收也很少，这样的开发必须限制，考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求，工业用地是这样，房地产开发用地，第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础，鼓励支持高产出的用地项目，以满足飞速发展的经济建设的用地需求，做到用地节约、产出集约。

1.3 要从标准入手，城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制

以人口总量、建设用地的规模为基础，制定规划利用土地标准，推行节约集约用地的原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，加强与土地利用相关行业规划与土地利用总体规划的衔接，制定出土地利用的标准化文件。要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面，城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量，城镇用地规模和农村居民点用地规模，实现对城乡建设用地总量的控制要求，合理制定各项人均用地控制指标；微观方面，抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准，各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

1.4 从空间入手，加大土地利用的节约、集约程度

城乡用地空间的整合，不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合，它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此，城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划，应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制，避免各自为政，相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约，还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用：一要坚持节地升空，出让土地时就要科学提出容积率的标准，让更多的建筑物升向空中，减少土地资源的浪费；二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面，同时要考虑向地下要资源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，开辟地下建筑空间，更多地满足建筑的配套需求。

1.5 从墙体改革入手，突出节地、节能、限制粘土墙体材料的使用

新型墙体材料的发展应用，在于保护土地资源和生态环境，节能利废、建设节约型社会的一项重要举措，是建筑功能改善不可或缺的一项重要内容，政府必须鼓励和支持新型墙体材料的科学研究、技术开发、引进和推广应用工作，对在新型墙体材料发展应用、科学技术研究、宣传教育等工作中做出显著成绩的应给予奖励。要鼓励利用矿产尾砂、工业废渣和废弃物、建筑垃圾及江、河、湖、海的淤泥等替代资源发展新型墙体材料，在税收等方面给予优惠，要采取措施限制生产，使用空心粘土制品，逐步禁止生产，使用实心粘土砖（瓦）。对违令使用粘土制品的要给予严惩。禁实工作要从城市逐步向农村拓展。确保新建、改建、扩建的建设工程都能用上新型墙体材料。

2 管理层面上

管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求，必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控，各地争相寻求建设用地，以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下，不顾影响环境和无序建设的情况下，必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度，为经济的发展找到双赢的路子，着力做好城乡土地利用规划。

2.1 加强规划对节约和集约利用土地的指导

加强土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制。新土地管理法在土地利用总体规划对城乡建设用地规模控制的地位和作用，作了明确的规定，在加强对土地清查、实施土地资源评价的基础上，以节约和集约用地求发展为指导思想，以科学合理、节地挖潜、集约利用土地为原则，合理地编制、修订土地利用总体规划，真正发挥土地利用总体规划在控制城乡建设用地总量上的龙头作用。

加强各规划间的协调配合工作。一方面要切实做好城乡规划与土地利用总体规划的相互衔接工作。土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合，通力协作，正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系，坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划，使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调；另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接，与土地利用总体规划相衔接，通过合理制定土地供应计划，统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序，确保节约和集约用地目标的实现。

完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节，完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法：（1）加强城镇体系和区域发展规划编制，充分发挥产业集聚效应，加大力度整合土地资源；（2）加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模，在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点，迁村并点。统筹安排乡村工业用地，严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理，从而减少农村建设用地；（3）加快城乡规划立法，在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系，从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。

2.2 制定节约和集约利用土地的规划控制标准

建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。加快制定建设用地指标，建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。宏观方面，要根据城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地的要求，确定城乡建设用地总量、城镇用地规模和农村居民点用地规模，从而合理制定出各项人均用地控制指标；微观方面，要抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先做好城市基础设施项目、教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准、各工业集中区、开发区建设用地指标、居住用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

2.3 加大产业结构调整和城市用地布局调整

随着社会经济的飞速发展，城镇化进程的加快，产业结构的调整，客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整，特别是城市房地产业，工业用需求的加大，客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更，达到充分、合理、高效利用土地的目的，同时应鼓励发展第三产业，增加第三产业用地实行土地置换。

2.4 建立区域土地集约利用评价考核制度

全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况，建立土地集约利用评价考核体系，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。

2.5 建立和完善规划执法监察制度

建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度，实行规划执法监察公开制度，建立纠正行政违法、不当行为制度，建立违法案件统计报表制度，以及完善规划动态监察制度来实施。

3 结论

土地节约利用是当前土地利用的主要趋势，只有从技术和管理两方面一起抓，才能达到理想的效果。

参考文献