土地性质和规划用途精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇土地性质和规划用途，期待它们能激发您的灵感。

篇1

【关键词】土地规划；更新；问题；建议

浙江省市、县、乡三级新一轮土地利用总体规划已于2011年全面启动实施，为保证规划成果现势性，2012年浙江省国土资源厅下发了《关于开展全省2011年土地利用总体规划数据库成果年度执行和更新工作的通知》， 率先在全国开展乡镇级土地利用总体规划2011年度执行和更新工作，本人通过参与该项工作，谈几点想法。

土地规划年度执行和更新工作的重要性和必要性

及时更新土地规划，保证规划的现势性

为加强乡镇级土地利用总体规划数据库成果管理，指导乡镇土地规划预留指标的落实和有条件建设用地规划修改数据库成果适时更新，维护乡镇土地利用总体规划数据库成果的完整性和现势性，及时、高效提供满足国土资源管理要求精度、实效的土地规划数据服务，适应国土资源信息化“一张图”工程和土地“批、供、用、补、查”业务监管新要求。

及时更新土地规划，保证规划的科学性

通过规划年度执行和更新工作，可及时发现现行规划目标的推进情况和土地利用变化情况，了解规划的实施成效和存在问题，并及时优化规划实施措施，以增强土地规划的科学性及合理性，提高土地规划的可操作性，充分发挥土地规划的控制和引导作用。

规划执行和更新工作存在的问题

法律依据问题

无论是《土地管理法》，还是《浙江省土地利用总体规划条例》中都没有提及土地规划的年度执行和更新工作，只有浙江省国土资源厅发发的一个通知，因此该项工作缺乏相应的法律或者法规依据，对于工作成果、工作方法以及工作的效果都存在一定的不确定性，为保证土地规划严肃性和权威性，必须配套相关的法律法规，实现有法有依。

时间设置问题

浙江省2011年度规划执行和更新工作集中在9月份上旬开展，由于10、11月份一般为土地农转用地报批高峰期，因此规划执行和更新工作必须在一个月内完成，，否则无法保证规划更新成果应用于当年的农转用报批，时间设置过于紧凑。又由于该项工作有统一的标准、较高的要求，因此要在短时间内完成，质量难以保证。

工作内容问题

为保证土地规划的严肃性，防止规划年度执行和更新演变为土地规划的修改，浙江省对土地规划的执行和更新工作内容上进行设置和规定，实行总量控制和依据更新原则，工作的内容包括一是清理2006-2011年期间规划执行和修改情况；二是将规划执行和修改情况、建设用地管制分区调整情况、与“二调”、“基本农田划区定界”和“农村土地综合整治”衔接情况更新到新一轮土地利用总体规划成果数据库中，形成最现势的规划数据库。工作涉及的内容较多，且对规划成果变动量较大，难免对规划的严肃性产生一定的影响。

规划执行和更新工作的建议

机制常态化

土地利用总体规划年度执行和更新要与土地利用现状年度变更一样，形成常态化更新机制，一年一更新。时间结点为前一年度的12月31日，即可保障前一年规划修改项目全部批准，又不影响下半年的用地报批。但更新时间可采用一个时间阶段，比如4-6月份期间开展，当前县市区国土资源局的技术力量基本无法独立完成该项工作，或采用全程委托专业队伍完成或者采用国土资源局技术力量与专业作业队相结合的方法完成，若该项工作集中在短期内完成，由于专业队数量有限，全省90多个县，造成专业队伍任务重，难以保证工作质量。建议在一个时间阶段内进行年度执行与更新工作，如2-3个月的时间，即能保证工作质量，又能相对集中的完成该项目工作。

成果规范化

土地利用总体规划执行和更新工作成果要规范完整，成果资料包括执行和更新的过程数据和更新后土地利用总体规划成果资料，具体包括过程中的农转用资料、土地开发整理资料、农村综合整治资料、违法用地资料、规划数据库修改的资料以及规划执行和更新后的土地利用总体规划成果。当然前提是规划执行和更新工作的技术标准要科学合理，且不能经常变动。成果要以档案形式进行管理，成果资料要求齐全完整规范。

方式信息化

土地规划成果的执行和更新工作是一项时间紧、任务重、数据多，指标繁的工作，若采用传统的人工作业方式，不仅影响工作的正确性，而且效率低下，因此规划执行和更新工作必须以土地利用规划管理信息系统为平台，充分运用规划系统中的规划修改调整、图形变更、指标管理、历史数据管理等功能，并以土地利用现状变更的模式，以增量包的形式进行规划数据成果的执行和更新工作， 以便快速、准确的生成更新后的规划成果。

内容创新化

规划数据执行和更新工作可以与土地利用现状年度变更工作相结合，在变更内容上，土地利用现状数据变更侧重对已经发生的变化或已经审批的地块变更，包括农转用、违法用地、新增耕地等。这些内容与规划年度执行的内容相同。执行项目包括常规的农转用项目、土地开发整理项目、农村综合整治项目、基本农田的保护落实。更新工作主要是土地规划修改、规划预留指标的落实以及省重点项目的指标追加。因此工作内容即要保证规划的严肃性，又能尽可能保障工作内容的全面，尽量与其它土地管理现状主变更工作相结合，真正实现“一张图”管理。

篇2

为进一步加强土地市场建设，强化国有土地的用途管制，规范用地行为，合理优化配置土地资源，有效解决我市集镇及中心城区部分用地单位因企业改制安置职工、企业转型、城市规划调整、退城进园等原因申请改变现使用土地用途特别是将工业用途变更为商业、商品房开发等经营性用地的报批管理问题，确保政府土地收益不流失，根据上级有关精神，经2009年第三次政府常务会议同意，提出如下意见：

一、严格计划管理，控制供应总量

用地单位或个人需要改变现有土地用途，须向国土资源管理部门（以下简称“国土部门”）提出申请，并由国土部门在符合土地利用总体规划、城市总体规划的前提下，草拟土地供应计划，报市政府审批后执行。

二、严格收购储备，规范土地市场

（一）本着应收尽收的原则，土地储备中心负责城区需要改变用途的土地收购工作。对土地储备中心认定不宜收购的土地，可由原土地使用者直接委托土地交易中心公开交易。

（二）收购方案报批。收购方将原土地使用者的收购申请、收购方拟定的收购协议、可行性分析报告等相关资料上报国土部门，由国土部门签署初审意见，报分管市领导审批后予以实施。

（三）补偿标准的确定。土地补偿标准由有评估资质的土地评估机构按照收购时土地使用性质和批准的原土地用途进行评估确定（特殊情况双方协商），房屋补偿按房屋性质由有评估资质的房屋评估机构按市场价评估确定。

三、严格交易程序，规范交易行为

（一）处置方式

根据国土资源部39号令和《物权法》及相关法律的规定，划拨土地使用权改变用途、出让土地使用权改变用途及供应工业和经营性用地必须采取招标拍卖挂牌的方式公开出让。

（二）前置条件

1、产权清晰。尤其要查明改变土地用途地块的土地使用权、房屋所有权是否存在抵押或查封的情况，已抵押或查封的必须要解除抵押或查封，才能改变土地用途，有纠纷的不能改变用途。

2、清场拆迁。涉及拆迁和搬迁的，必须要有原单位对拆迁和搬迁的意见，对职工的安置要符合有关法律规定，不能引发群体性上访事件的发生。

3、规划许可。需要改变现有土地用途的必须由规划部门同意，并出具改变用途后土地的《规划设计条件》。

（三）处置程序

1、原土地使用单位向国土部门提出改变土地用途的申请。国土部门依据年度供应计划审查后，报市政府审批。

2、部门配合。各有关部门要根据各自职责，做好国有资产处置、房产评估、土地评估、出让金结算等工作。涉及到国有资产处置或变性的，要有国资部门的批复；土地上有房产的，要有房产评估报告，进行清产核资；国土部门要进行现场勘测、评估，确定土地资产量；财政部门负责做好土地出让金征收结算工作。

3、原土地使用单位提供相关资料，在符合改变土地用途前置条件的情况下进行土地、房产评估，确定补偿标准。

4、原土地使用单位与土地储备中心签订收购协议，不宜收购的与土地交易中心签订《委托处置协议》，同时按程序收回原土地使用者的土地使用权。

5、市国土部门拟定改变用途的出让方案报市政府同意后公开交易。

6、成交后，土地收购方与国土部门签订《国有土地使用权出让合同》，并负责将土地出让总价款全额上缴财政。财政部门直接将收购成本拨付土地储备中心，委托处置的直接拨付原土地使用者，及时结算相关费用。

7、依法登记，颁发土地使用证。

四、严格土地出让收支管理，确保政府收益不流失

（一）政府土地收益是指土地出让总价款减去土地、房屋使用权补偿及前期费用等收购储备成本后的余额。政府土地收益主要用于城市建设、收购储备及企业安置不足的补充等。

（二）确定改变土地用途的政府收益

1、政府土地收益最低标准的确定。改变土地用途的土地收益确定，采用政府最低收益制。原土地使用者的土地使用性质为划拨的，最低收益为改变用途后的土地评估价的50%。

原土地使用者的土地使用性质为出让的，最低收益为改变用途后土地的评估价与改变用途时原用途的土地评估价的差额。

2、超过土地收益最低标准的分配。来源为土地储备中心收购的土地，在扣除各项税费后全部为政府收益；来源为委托处置的土地，在扣除各项税费和留足农业土地开发出让金、国有土地收益基金、廉租住房建设资金后50%返还给原土地使用者，其余为政府收益。

（三）国土部门、财政部门要相互配合，共同做好改变土地用途后土地出让收入的结算工作。

篇3

土地用途管制制度出现于19世纪末的德国。目前它是世界上大多数国家和地区为了保证土地资源的合理利用，而广泛采用的土地管理制度［1］，主要分为城市土地用途管制和农用地用途管制两类。其中，城市土地用途管制以控制土地使用性质、密度、容积率，控制城市规模和空间发展布局为核心。从发达国家及地区的实践经验看，良好的土地用途管制对维持城市有序发展，激发城市再开发活力起到了良好的推动作用。但目前我国城市土地用途管制制度，特别是土地的用途变更管理仍面临相关法律法规不健全，局部地区规划管理过于刚性，土地用途变更通道不畅等问题，不仅不利于城市活力的提升，而且不利于城市的转型升级和可持续发展，客观上造成了大量擅自改变土地用途行为的发生。本文试图梳理国际城市土地用途管制制度的发展轨迹及趋势，为完善和健全我国城市土地用途管制制度和用途变更制度提供参考。

1城市土地用途管制制度演变的阶段性特征

总结发达国家及地区城市土地用途管制制度的发展历程，大致可划分为零星管制、严格管制和局部弹性管制三个阶段。

1.1零星管制阶段(20世纪初期以前)19世纪中叶前，欧美国家很少对私人的土地利用进行管制，土地所有权被认为是神圣不可侵犯的，土地所有权人拥有排除他人干涉土地的完全权利。政府对土地利用的管制仅限于土地所有权的行使不能给他人或邻居造成损害。19世纪中叶以后，随着产业革命的到来，世界各地的城市迅速形成并发展，城市人口快速增加，市内住宅出现不足，住宅大量兴建。但由于缺乏相应的计划和管理，许多城市开始出现住宅拥挤、环境脏乱、贫民窟蔓延等问题。即使在土地资源相对充裕的城郊，由于道路设施的不齐备和对“建筑自由”的尊重，住宅建筑显得毫无秩序。在此背景下，出于对安全、卫生、道德的考虑，一些国家开始尝试规范私人的用地行为，特别是对住宅用地的使用进行规范，重点是对基本的道路线、建筑线进行管制或针对个别地块进行零星管制。

1.1.1针对基本的道路线和建筑线进行的管制在19世纪中叶的德国，德国普鲁士革命的结果使得不动产所有权与动产所有权毫无区别，个人享有“建筑的自由”的权利被大幅放大，但是伴随产业革命带来的工业污染、住宅拥挤、环境脏乱等城市问题，德国国内开始意识到应该对土地的所有权加以限制，以保障市民良好的居住环境，因此产生了应制定土地利用“周详计划”的观念，并开始对基本的道路线和建筑线进行管制(所谓道路线是指各地区内道路的位置，建筑线是指各地区内建筑物的位置)，这种管理制度成为了德国地方政府都市计划的基本要求。英国、日本和我国台湾地区早期出于改善居住环境、公共卫生和道路布置的原因，均开始拟定最初的建筑管理法规或土地使用规划方案。比如1858年英国制定地方政府法案，授权地方政府制定建筑管理法规;1888年，日本了《东京市区改正条例》，拟定了以建筑物为主的都市计划。1900年，日据时期的我国台湾地区公布了《台湾家屋建筑规则》及其《施行细则》，对传统中国式的台湾都市进行改造。

1.1.2针对个别地块进行的零星管制美国早在殖民地时期就以保护毗邻地区土地所有者和使用者的权利为目的，要求一些殖民村的火药生产和贮藏必须远离住宅与商业区。马萨诸塞州湾的一个法令还禁止家禽在小岛上过度吃草以保护当地的草地和灌木，防止给公众造成损害。总的来说，这一时期的零星管制只针对某些妨碍公共或他人利益的特殊问题，或是简单地指定部分地区的道路线和建筑线，并没有覆盖整个城市范围。对公众来说比较容易接受，也容易通过协商达成共识。但在管制的性质上，由于多数没有相应的法律保障，在实施时有很大的局限性，只短暂地满足了当时城市部分地区发展的需要。

1.2严格管制阶段(20世纪前期至20世纪中期)19世纪末20世纪初，大规模的工业污染使城市环境急剧恶化，工业生产的负外部性进一步凸显，出现大量与居住、商业活动相冲突的现象，影响了城市土地整体的最高最佳使用。但由于大多数发达国家和地区实行土地私有制，要求保护土地所有权人的私利，因此地方政府无法对土地利用做出过多干涉。在此背景下，出于对城市整体环境与公共利益的考虑，一些国家开始实施较为严格的土地使用管制，限制土地的开发，即试图通过政府管制来消除因土地混合利用带来的负外部性，纠正“市场失灵”。在当时的生产、生活条件下，不少专家认为，严格的用途管制有利于维护城市公共安全、卫生和公共福利，促进各种土地使用的有效运作，促进居民生活环境的改善，增加城市生活的丰富性，促进资源的公平分配等效果。因此，1933年，现代建筑国际会议(CIAM)拟订并通过了《雅典》，该提出，工业污染、城市拥挤以及由此产生的问题是缺乏分区规划造成的，而通过把城市分为居住、工作、休憩和交通四类功能区，并结合现有的交通和建筑技术可以解决城市面临的问题，实现城市的有序发展，该对全面推行严格分区管制制度具有重要意义。该时期的管制方式包括简单实行土地使用分区管制制度，在规划的基础上实行分区管制制度和在规划的基础上实行开发许可制三类。

1.2.1简单实行土地使用分区管制制度土地使用分区管制制度是指将管制范围内的土地，依使用目的与需要的不同，划定为各种不同的使用分区(如住宅区、商业区、工业区等)，各分区再视需要，依使用强度的不同，划设若干细分的使用区，并限制有妨碍各分区用途的其他使用。其内容包括两部分:一是编绘土地使用分区图，指派各种经济活动在空间上的区位;二是制定管制规则，规范各种分区的建筑行为与活动行为。1916年，第一个土地分区管制条例在美国纽约通过，并以治安权①为依据，规范建筑物的密度、高度、容积率与空地面积等，规范土地作为住宅、工业、商业或其他目的的使用。此后，分区管制条例在全美范围大量出现。1926年，美国最高法院在欧几里得案中作出判决，认为土地使用分区管制是一种维护公共卫生、公共安全、公共道德与公共福利的治安权，确定了分区管制的合宪性。1928年，美国了《城市规划标准授权法案》，为各州和地方政府制定分区管制条例奠定了法律基础，但该法案未对规划与分区管制制度做明确的界定，使得美国许多城市只采用了分区管制制度，并没有制定相应的规划作为基础。美国这个时期的土地使用管制是僵化没有弹性的，排外性的分区管制便是典型代表。

1.2.2在规划的基础上实行土地分区管制制度德国擅长统一的规划管理，其对土地用途的管制通过在规划基础上实行分区管制实现。具体来说，这一时期德国的规划体系自上而下包括覆盖全国的“国土计划”、超越地方政府范围的“空间计划”，以及从基本道路线和建筑线发展起来的地方政府的“都市计划”。都市计划的核心是建设指导规划制度，主要对市镇内的土地建设和使用进行准备和引导，其又分为准备性建设指导规划(土地利用规划)和约束性建设指导规划(营建规划)两类。土地利用规划根据城市发展的需要，对整个市镇内的土地框架性地确定预计的土地用途，营建规划则确定了市镇部分土地将用于建设并且明确了适用范围内允许土地使用的种类和规模。所有对于土地用途的规定随着营建规划具体落实到市镇的土地上，形成了土地使用的限制，土地利用行为得到严格管制。日本参照德国，在该时期也采用在规划基础上实施分区管制的方法。1919年，日本公布了《都市计划法》，按照土地使用分区管制的理念，将城市划分为工业区、商业区和居住区，确定了最初的土地用途管制制度。

1.2.3在规划的基础上实行开发许可制这一时期，英国的土地用途管制实现了从土地用途分区管制向开发许可制的转变。1909年，英国颁布了《住宅与城市规划法》，该法授权地方政府拟定土地利用规划方案，并对将要或可能要开发地区的土地实施分区管制，以确保土地的布局和利用能符合卫生、舒适和便利的要求。到了1947年，英国重新修订并公布了《城乡规划法》，建立起了英国现代城乡规划制度，确立了发展权国有制度和开发许可制，强调所有土地均需纳入计划管制，任何开发行为包括建筑、工程或有关土地和建筑实质使用的改变，均需事先获得地方规划部门的许可。由此，开发控制和规划控制成为英国城乡规划体系中的重要元素，英国政府利用这些方法对土地利用和新建建筑加以严格规制。总的来说，严格的用途管制在一定程度上有效地隔离了不兼容的土地、减少了工业污染对居住环境、商业办公等活动的影响，通过牺牲小部分人的私利来增进社会整体的公共利益，大大改善了城市以往杂乱无序的面貌。

1.3局部弹性管制阶段(20世纪中后期)传统严格的管制虽然有助于隔离不兼容的土地，消除负外部性，保障了公民的财产权，但也产生了很多弊病。具体来说，一是造成城市空间结构及活动的过于单调;二是妨害了市场竞争，造成社会不公平。对于城市的商业区与非商业区，其区位和数量应该由市场竞争而产生，但在分区管制划定各种使用分区的界线后，就人为地决定了土地用途而抹杀了市场竞争的可能性。此外，分区管制透过土地使用性质及使用密度的规定，造成了私人权益间的“暴损或暴利”的不公平现象。三是造成了社会的隔离。由于土地使用分区管制通过种种政策，限制低收入人群享受地方政府所提供的公共服务的机会，造成各种社会隔离问题。四是引发交通拥堵、环境污染等问题。严格的分区产生了许多不必要的交通出行，造成资源浪费、交通拥堵、环境污染等城市问题。因此，虽然传统严格管制的目标是美好的，但事实证明它并没有实现预期效果，也无法继续对城市发展做积极的诱导。因此对传统土地分区管制的改良和创新逐渐兴起。1977年出台的《马丘比丘》在《雅典》的基础上也有了新发展。该认为，城市职能是多样的，需要用整体性的思维来分析;城市规划是动态的，需要突破把规划作为静态终极蓝图的传统观念，应进行过程性规划。一味地强调分区，会忽略城市的有机组成，忽略人与人之间的关系与互动交往，使城市失去生机和活力。《马丘比丘》为世界各国陆续采用弹性化的用途管制制度提供了依据。20世纪中后期，发达国家和地区开始出现各种弹性管制措施，比较典型的有英国的规划协议及精简规划分区、美国的弹性分区管制、日本的分区管制与开发许可制并重、新加坡和我国台湾地区的在特定区域内实行土地用途弹性变更制度等。

1.3.1实行规划协议及精简规划分区制在土地用途弹性管制的多种手段中，开发许可制基础上的规划协议制在英国备受推崇。由于严格管制阶段建立起来的开发许可制要求所有的开发行为前均需申请规划许可，在许可过程中，规划是实质性的考量依据，规划部门会严格按照规划来授予或拒绝规划许可。除了取得规划许可外，开发土地还需要缴纳100%的“开发捐”。这些前提条件严重地妨碍了英国土地开发和城市发展的活力。因此，为增加规划许可的弹性，地方政府开始引入规划协议，即由土地开发者与地方政府协议确定土地开发许可的有关权益，这个协议可能是要求开发商开发土地时附带配建公共设施，可能是限制土地的开发或使用，也可能是要求开发商给地方政府一笔钱，具体必须在地方政府和土地所有权人同意的情况下执行，这种方式的引入给予地方规划部门很大的自由裁量权，也大大增加了用途管制的弹性。此后，为了解决诸如“内城退化”、开发许可制的审议拖延、效率低下等问题，1986年，英国政府颁布了《住宅及规划法》，确立精简规划分区制。精简规划分区是指在指定区域内直接予以规划许可的一种管制方式，主要有两种表现形式:一是针对特别的开发项目，在予以详细展列后直接予以开发许可，其他开发行为仍遵循正常程序;二是广泛地授予开发许可，只针对少数的、特别的项目采取开发管制。精简规划分区移除了部分国家管制，使得经济活动有更大的自由度。

1.3.2实行弹性分区管制20世纪50年代以后，美国越来越重视规划的制定，比如1954年实施的《住宅法》规定，地方政府若想要获得联邦政府对都市更新、住宅或其他方案的补助，必须准备综合开发计划，美国因此进入综合规划时期，对土地使用的介入有强化的趋势。但分区管制制度在美国仍然流行，并逐步引入弹性分区管制的手段。这个时期，美国各地的管制工具在传统严格分区管制中增加了环境管理(划定敏感区、特别保护区等)。60年代后期，管制的目标除了实质和环境层面外更增加了社会和经济层面，管制工具更趋多样，如采用浮动式分区、契约式分区和土地开发权转移等。具体来说，浮动式分区是指土地规划时，不事先划定全部的分区界限，而是只将有把握的地方先行划定，待时机成熟时，配合城市发展的需要再作变动性的划定。契约式分区是指分区管制在法律上有限制性，契约期满日就可以变更不合宜的土地用途和开发强度。开发权转移是指将受开发控制的土地的开发权通过开发权的买卖市场转移给他人或转移至其他土地的行为。70年代起，美国地方政府开始逐步结合英国开发许可制的精神，将规划协议的方式引入土地用途管制。80年代末期，美国政府在土地用途管制方面由直接介入逐步转变成引导角色，市场则发挥主要作用，公私合营的管理模式成为这个时期的主要特点。比如，在公私合营组织的操作下，弃置的港口和荒芜的工业区重新被作为住宅、办公、游憩用地使用。这个时期美国的土地用途管制制度呈现管制工具愈趋多样，规划重视协商程序，参与规划的角色更多元等趋势。

1.3.3同时实行土地使用分区管制与开发许可制20世纪60年代末，日本也参考英国开发许可制的精神，对土地用途管制实行分区管制与开发许可制并重的方法。一方面，在严格管制阶段的基础上，通过重新修订《都市计划法》，进一步完善全国性的规划体系，把城市土地划区分为市街化区域和市街化调整区，并进一步决定功能区和用途区，有计划有步骤地发展城市。另一方面，在土地分区管制中引入开发许可制，要求市街化区域内在一定面积以上的土地开发行为均需申请开发许可;而市街化调整区域因抑制其市街化，原则上禁止开发，以此来确保都市土地利用的秩序及环境品质。此外，日本设置了特定街区制，它类似于美国的开发权转移，在被指定的街区之间允许容积率的转移，以此推进城市再开发，也增加了分区管制的弹性。总的来说，日本的土地利用管制效仿德国，相较于英美，弹性管制的力度不大。

1.3.4在特定区域内实行土地用途弹性变更制度新加坡和我国台湾地区的弹性管制措施在土地用途变更管理方面较上述国家有了更大的突破，即在特定区域允许土地的混合利用或一定比例的用途变更弹性。如新加坡为促进产业转型升级，允许在“白色地带”和“商务地带”内，随时变更土地用途，更好地适应市场需要。“白色地带”计划规定，在政府划定的特定地块，允许包括商业、居住、旅馆业或其他无污染用途的项目在该地带内混合发展，发展商也可以改变混合的比例以适应市场的需要，在项目周期内改变用途时，无需交纳额外费用。“商务地带”是指将园区内原工业、电信和市政设施用途的地带重新规划为新的商务地带，是“以影响为基础”的规划方式，允许商务落户于不同用途的建筑内，改变用途无须重新申请，并且同一栋建筑内也允许具有不同的用途，以增加土地用途变更的灵活性。21世纪初，我国台湾地区公布了《工业区用地变更规划办法》，其核心思想是增加工业区内土地使用的弹性和规划调整的适应性。具体来说，为促进产业升级，允许工业区内的土地有一定比例的用途变更弹性。比如，工业区内原生产事业用地可以变更为相关产业用地，做批发零售、运输仓储、餐饮、通讯、工商服务、社会与个人服务、金融、保险，以及不动产业使用。但是，用途变更的比例受到严格控制，规定生产事业用地所占面积不得低于全区土地总面积扣除公共设施用地后的50%;社区用地不得超过全区土地总面积的10%;公共设施用地不得低于全区土地总面积的30%;相关产业用地不得 超过全区土地总面积扣除前二款公共设施用地及社区用地面积后的50%。以上措施在严格用途管制的基础上，增加了局部土地用途的弹性，有效地促进了产业的转型升级和城市的可持续发展。

2土地用途管制制度的发展趋势

进入21世纪，随着人们生产、生活方式的改变，城市职能也顺势发生转变，城市空间发展由以生产性空间为主导向以生活性空间为主导的模式转变，这些转变对城市土地用途管制制度提出了新的要求。在土地利用方面具体表现为，对综合的、多样的、多变的、界限相对模糊的土地需求愈加强烈，以满足人们对交往、休闲、游憩、生活便利、知识创新的需求。在此背景下，城市土地用途管制制度的发展呈现以下几个趋势:

2.1土地用途管制的基本要求仍要坚持虽然城市发展对综合多样、界限相对模糊的土地需求日趋强烈，但不同用途土地之间的负外部性仍可能存在，负外部性可能会导致“市场失灵”的情况。因此，出于消除负外部性和对城市整体环境与公共利益的考虑，土地用途管制的基本制度仍要坚持，政府应通过直接干预或管制的方式来实现城市土地整体的最高最佳使用。发达国家和地区的经验也说明，以规划为基础，进行土地用途分区管制是行之有效的方法。同时，对于擅自变更土地用途的行为，要坚决实施严厉的处罚措施。

2.2规划编制上更加注重弹性，增加混合用地的供给当今世界，城市向生态化、人文化、区域一体化的发展态势明显，要求城市规划坚持以人为本、坚持可持续发展，坚持一切从实际出发，“产城融合”的理念日益深入人心。产城融合强调功能上的融合，功能单一的产业园区已失去竞争力，今后产业发展不会再像以往那样让产业区、生活区明显割裂，社区的作用会越来越大，特别是复合型的产业社区，商业社区的概念会强化。因此，在规划编制上，要更加注重土地用途的弹性，科学制定城市规划和土地利用规划，使规划的编制不落后于土地利用性质改变或产业融合发展的需要。特别地，可参考新加坡的做法，在特定区域(如:自贸区)增加综合用地这一类型土地的供给，允许土地的适当混合使用和一定比例的用途变更弹性。此外，基于对城市未来发展不确定性的考虑，也应重视弹性发展空间的预留，做好多情景应对。

篇4

    1.征地土地使用权性质

    在郊区代征地一般为集体土地。在城区代征地土地使用权性质则可能为划拨土地使用权.以出让方式取得的土地使用权和以其他有偿方式取得的土地使用权。由于目前大多数代征地为划拨用地,故本文的代征地土地使用权性质如不做特别说明,为城区划拨土地使用权。

    2.代征地项目来源

    代征地的项目来源主要有城市旧城区改造和征用集体土地。其中城市旧城改造又分为:危旧房改造.污染扰民企业搬迁转让.存量土地转开发.项目转让等。

    3.代征地费用确定方式

    代征地费用的确定按建筑面积和土地面积计算有如下几种方式

    *依据代征地地块现状建筑面积计算

    *依据代征地土地面积计算

    *依据整个建设项目征地拆迁费用按现状建筑面积来分摊

    *依据整个建设项目征地拆迁和按代征地比例来分摊

    这里的代征地比例=代征地占地面积;建设用地面积

    此外可考虑依据项目地上建筑物面积按代征地比例来分摊,这样做对开发企业来讲,往往不太公平,因为多数情况下,代征地上的费用比建设用地的费用要高。

    本文最终依据代征地土地上现状建筑面积确定代征地费用,如果建筑红线正好分割某被拆(征)单位,则按该地块分割的土地面积来分摊该地块代征地费用。此种方法虽不好操作但和实际费用接近,相对合理。

    4.代征地费用确定

    代征地费用确定有两种方法,一种是参考基准地价评估,根据新的基准地价体系中的熟地价和毛地价水平,经过修正可得出征地费用,一种是根据代征地上的房屋现状按照征地拆迁政策进行评估。本文根据拆迁征地政策进行试算,参照住宅用途和非住宅用途房屋拆迁的有关法规,代征地费用可表达如下:

    (1)代征用城区范围内非住宅用地

    现状代征地楼面费用=区位价格;现状容积率调整系数;房屋现状用途调整系数;位置临路修正系数+地上物补偿价格

    该公式主要参照非住宅拆迁补偿办法

    (2)代征用城区范围内住宅用地

    现状代征地楼面费用=(基准地价;k+基准房价) ;建筑面积+地上物补偿价格

    该公式参照住宅房屋补偿款公式确定。K值为容积率调整系数,基准地价.基准房价以及k值根据项目的具体情况确定。地上物的补偿,参考多数项目的拆迁水平确定。

    需要说明的是,以上费用均为计算费用,非为实际发生费用,除上述费用外,还包括各种补助.相关管理费和服务费等。通过计算可得到现状代征地总费用,最终结果应以发生的客观合理部分为准。

    二、建设项目分摊代征地费用分摊基数

    规划建设项目分摊的楼面代征地费用根据建设项目建筑面积和代征地土地面积之间的关系以及公式:

    代征地比例=代征地占地面积;建设用地面积

    可推导出:

    规划楼面分摊代征地费用

    代征地总费用;建设项目建筑面积

    代征地总费用; (建设项目建设用地面积;规划容积率)

    代征地总费用;(代征地占地面积;代征地比例);规划容积率

    代征地总费用;代征地占地面积;代征地比例;规划容积率

    现状地面分摊代征地费用;代征地比例;规划容积率

    即:

    规划楼面分摊代征地费用=现状地面分摊代征地费用;代征地比例;规划容积率

    根据上述公式可看出,若建设项目代征地比例为50%,现状容积率为0.7,规划容积率为2.5,则规划楼面分摊代征地费用为现状代征地楼面费用的14%,为现状地面分摊代征地费用的20%.

    三、代征地费用的分摊

    根据上述分析,项目代征地费用按照“谁受益,谁投资”的原则,政府应分摊一部分费用,该部分费用可根据项目的规划容积率.代征地的比例和代征地的规划用途来计算,公式为:

    政府分摊费用(楼面)

    =规划楼面分摊代征地费用;代征地比例修正系数;规划用途修正系数

    =现状地面分摊代征地费用;代征地比例;规划容积率;代征地比例修正系数;规划用途修正系数

    其中规划用途修正系数,主要考虑到代征地规划用途对建设项目,可能会产生正面影响,也可能会产生负面影响,修正时根据代征地规划用途对建设项目的影响程度分别进行。

篇5

1、公有非居房产用途不一定是商业，还有可能是办公房地产、工业房地产、农业房地产和特殊用途房地产。

2、非居住房地产可分为商业房地产、办公房地产、工业房地产、农业房地产和特殊用途房地产。

相关说明：

1、房产证上的规划用途是根据土地性质来的，如果该土地规划是住宅用地，那房产证上面规划用途就是住宅，如果是商业用地，房产证上面就是商业。

2、房地产权初始登记房屋用途，应以城市规划管理部门核发的建设工程规划验收证明文件所确定的建筑物各部位具体用途为依据。申请房屋用途变更登记的，须持城市规划部门同意改变房屋用途的书面意见到相关单位进行变更。

篇6

一、*市规划区内的建设项目,经确定为城市配套服务公共建筑(特别是居住区公建配套用房)的,任何部门和单位不得以任何方式改变其用地性质和建筑用途。

二、凡房地产市场推出的各类土地,市规划管理部门应进一步明确其用地性质和建筑用途,对混合类型的建筑应当明确分项内容、比例等详细规划指标。

三、今后出让的地块中,除由市规划管理部门明确为重要地段并有景观要求或特殊用途(社会服务功能)的公共建筑外,允许建设可分割销售的公共建筑,并按下列规定进行审批、办证和管理:

(一)市有关职能部门按照用地性质和建筑用途,对公共建筑提出规划指标、消防设施、停车位配置、日照间距、卫生防疫等要求,并按公共建筑的标准进行审批;

(二)公建建筑项目不得出现带有公寓、花园、花苑等含有住宅性质的名称,建设单位和审批部门在对名称进行审批时,应严格规范其用词,避免误导消费者;

(三)单元式公共建筑类项目设计应明显区别于住宅项目,套内不得设置通管道煤气的厨房和外挑式阳台;

(四)公共建筑房屋产权不得作为办理户籍、学生入学等手续的依据;

(五)对上述项目,市规划、国土资源、房管等管理部门应按公共建筑项目核发工程建设规划许可证、土地使用证和房屋产权证等证书。

四、允许分割销售的公共建筑(公寓或写字楼)应符合下列具体条件:

(一)具有独立或公共的出入通道,公摊面积不大于分割销售面积的30%;

(二)交付使用后,使用管理的各类配套设施具备独立计价计量条件;

(三)整个项目的公共设施和配套用房等内容,均需明确产权、使用和管理性质;

(四)建设单位应负责做好经营管理和提供物业配套设施等服务工作;

(五)物业管理应按有关政策执行。

五、本意见颁布之前已经方案批复批准建设的类似公寓式酒店、公寓式写字楼(含单身公寓)等项目,在尊重历史、实事求是和符合土地政策的前提下,逐个研究处理。

篇7

关键词：土地用途管制；土地发展权流转；还原机制；“地票”交易制度

一、引言

土地用途管制制度是政府采取的最严格的土地管理制度，在保护生态用地、农用地资源以及消除土地利用中的各种非理性现象等方面起着不可替代的作用。为了确保土地用途管制制度得以严格执行，特别是保障18亿亩耕地红线不被突破，中央政府通过农用地转用审批和征地审批等手段，限制了土地权利人、土地开发者将农用地自主转变成建设用地。与其他配额制相同，配额会从低收益权益者逐渐向高收益者转移，在这个过程中便会产生交易指标。指标交易的实质就是土地发展权流转。通过土地发展权交易的形式，达到区域之间土地指标的异地置换，实现了土地利用类型空间上重新配置。

二、基本概念

（一）土地用途管制

土地用途管制的出现具有其必然性。当人类社会发展到一定阶段时，必然要考虑土地资源的护理分配，土地用途管制的作用便在于此。土地用途管制是依法划定土地通途分区，确认土地使用条件，并实行用途变更许可的强制性管理制度，在土地利用规划过程中发挥了重要的作用。从本质上来看，土地用途管制是一种典型约束机制，需要法律程序支持。若擅自变更土地用途，则需要承担相应的责任。由此对土地资源进行保护。

（二）土地发展权

土地发展权可以与土地所有权分割，并且能够单独进行处分。它是一种能够让土地转变使用性质的权利。也就是说，土地发展权能够同时与土地所有权供土地拥有者所支配。即便土地拥有者不具备土地所有权，但只要具备土地发展权，依然可以支配τΦ娜力部分。从作用来角度来看，制定土地发展权的主要目的是为了让农牧业用地及自然资源土地得到保护，由此来维护国家利益，避免因土地所有权性质的变化而对国家利益产生影响。

三、土地用途管制与土地发展权之间相互联系

（一）土地用途管制为土地发展权的设立及实施创造了基础

土地用途管制制度的创设产生了对我国土地所有权及其派生出各种权能的限制，而对土地产权权能的限制为土地发展权的创设提供了契机；我国实行严格的土地规划制度和土地分区管制明确每块用地的用途分区，相应产生了所谓的可发展地区和限制发展地区。

（二）土地发展权与土地用途管制能够互补

对于土地发展权而言，土地用途管制是基本条件之一。土地发展权是推行土地用途管制制度的具体措施。正如孙弘所说：“土地发展权的出现不但是土地用途管制的需要，也是相关规划控制工作及公共干预的需要。”在国外土地发展权已经成为城市分区管制和发展规划的一项重要制度。此外，政府可以通过土地发展权手段，有效解决土地用途管制带来的社会利益分配不公等问题。

四、重庆“地票”交易中的土地发展权流转

2008年12月4日，我国第一家也是唯一一家可进行“地票”交易土地交易所――重庆农村土地交易所正式成立。该土地交易所不仅可进行“地票”交易，也可进行实物交易。

（一）重庆“地票”交易制度设计分析

1. “地票”交易设计分析

《重庆农村土地交易所管理暂行办法》当中明确指出，在交易所当中可进行指标交易及实物交易。指标主要是指建设用地挂钩指标，包括企业用地、农村基础设施建设、宅基地等农村集体建设用复垦为耕地后所获得的建设用地指标。从本质上来看，“地票”是指标的具体表现形式。在获得“地票”后，可在规定的规划区域内增加规定量的建设用地。当指标落地后，通过“地票”可进行相关费用（耕地开垦费、用地有偿使用费）。另外，在“地票交易制度不断成熟、不断完善的情况下，经营性用地指标将会发生一定转变，会逐渐脱离国家下拨用地计划指标范畴。同时，这部分指标将用于公益性用地。

2. “地票”交易程序设计分析

“地票”交易程序设计是一个相对复杂的过程，经过多年探索，已经形成了一个初步体系，其重点内容包括以下几个方面：公平交易。根据社会主义市场经济体制的相关要求，“地票”交易由市场进行定价，并由农村土地交易所来组织相关交易活动。交易过程中，要遵守“公平、公正、公开”的原则。从当前现状来看，“地票”成交单价平均为20万元/亩。自愿复垦。“地票”复垦遵循自愿原则，由农民或农民集体自行申请。在配套的农民新村建设过程中，要充分尊重农民的意愿，并适当采纳其意见，尽可能让新村布局及户型设计能够满足农民要求，并保证复垦质量。经复垦开发的耕地，其所有权仍然归于农村集体经济组织，并且原承包农户具有使用权。收益归农。将复垦成本去除后，所得到的“地票”价款全部归还于农民。以农村土地确权颁证为准，集体经济组织与农户按照3：7进行利益分配。

（二）“地票”交易中的发展权流转分析

在“地票”实际交易过程中，已经保留了农村集体经济组织的所有权及经营权。通过“地票”交易让传统征地模式有所转变，使得农村集体土地征用变得更为合理。通常情况下，农村集体土地使用权主要表现为四种形式，包括“四荒”土地、宅基地、农村集体建设用地使用权及农地承包经营权。“地票交易”的本质是将农村宅基地及建设用地使用权转变为农地承包经营权，这种转变仅改变了土地利用形式，但并未转变土地使用权本身。

五、结论与讨论

（一）厘清土地发展权价格的来源

土地发展权的出现是必然的，它是现代社会重要的用益物权。通过土地发展权能够避免土地利用外部性来限制土地利用。在我国土地发展权为土地权利所有者所拥有。结合我国国情来看，国家是公共利益的代表者，有权行使土地用途管制。由于城市土地归国家所有，所以国有土地发展权为使用权人及国家所共有。农村集体土地则为集体所有。

（二）尊重土地发展权利，注重对管制区相关主体的利益平衡、补偿

由于土地用途管制的限制作用，会对土地本身的商业价值产生一定影响，并且会让权利人的部分利益受到损害。当土地管制强度足够大时，会进一步影响权利人的实际利益，这就需要政府给予一定经济补偿，那么补偿标准和方式的确定是当前亟需探讨的问题。与此同时，管制区域的土地用途是特定的，会让压缩土地租金空间，可能会影响到土地容积率。若管制区域土地仅用于农业，那么适当进行农业补贴则是合理的。

（三）应充分考虑到管制手段对耕地保护发挥作用的有限性

从现状来看，土地用途管制制度具有一定的局限性。当出现非农用地时，会造成管制区被排除的用地转移至建成区，部分会向开发区所转移，这就会造成农业用地非农化的情况出现。也就是说，土地用途管制只能在一定程度上缓解农地非农化问题，但并无法根本解决问题。在土地用途管制实施过程中，若不能充分考虑非农用地的刚性需求或缺乏有效的市场调控手段，必然会对其成效产生影响。

总体上来看，我国人地矛盾十分突出，但土地用途管制所发挥的作用不应该被忽视。当然，在土地用途管制过程中出现地块用途差异是无法避免的，@种差异也会造成权力人之间的利益冲突及矛盾。为了协调这种矛盾，必然要发展权流转。特别是在我国城乡差异巨大、偏远山区与城郊地区土地价格极度不均衡的情况下，发展权流转更是有着调节因区位带来的地租差异、统筹城乡发展的巨大作用，应给予重视。

参考文献：

[1]方丽，田传浩.土地发展权转让、市场机制与中国土地利用规制创新[J].中国房地产，2012（14）.

[2]万江.土地用途管制下的开发权交易――基于指标流转实践的分析[J].现代法学，2012（05）.

[3]邱道持，钱昱如，王玲燕.农村土地流转与用途管制调查――以重庆市忠县为例[J].调研世界，2009（01）.

[4]石苏艳，何德媛，黄珍珠.农村土地流转过程土地用途管制研究[J].上海房地，2009（03）.

[5]穆松林，高建华，毋晓蕾.土地发展权及其与土地用途管制的关系[J].农村经济，2009（11）.

篇8

实际上，农村土地制度改革，已经超出了农村的改革范围，对整个国家的土地制度，对农村以外的人都会有非常直接的影响。关于农村土地制度改革的争论已持续相当长一段时间，这些争论还会继续下去，各方看法也在不断深入。但是，在讨论相关问题之前，首先需要明确一点——到底什么是土地制度，我们要改的是土地制度中的哪一部分。

土地制度是一个非常复杂的体系。任何一个国家的土地制度基本的实质性内容至少有两个方面：第一，关于产权权利的制度；第二，关于土地利用的制度。这两者的对象是不一样的。

产权制度，是为了保护产权人的合法权利，这在整体制度中应当有充分的体现，以前我国对这项权利体现是不够的，应当进一步完善。

所有权包括占有、使用、收益和处分等权利。《物权法》赋予了农村土地经营承包者前三项权利，而农民对宅基地只有前两项权利，没有收益权。不过，现在大中城市郊区周边形成许多“城中村”，农民将住房出租，也形成了收益。

土地的利用制度，也就是土地管理制度。由政府代表社会对土地进行超越所有权的管理，严格意义上说不到100年时间。尽管欧洲在16世纪后，陆续制定了各种各样的土地管理制度，但真正成型且在全世界逐步推开，是1924年在美国推出的土地分区管理制度。这一制度的核心就是土地必须依据规划来使用，或者说是政府对土地实行用途管制。

进一步来说，产权制度和用途管制制度，都是现代化国家土地制度的基本内容，偏颇任何一面，都会造成土地市场和土地使用的混乱。

一段时间以来，关于土地问题的讨论出现一定偏颇，更多偏重土地权利人的权利实现，忽视了对土地的用途管制。出现这样的情况，是因为长期以来对土地权利人的权利保障不够。土地如何使用，要依据土地利用规划。规划的制定要公开、透明、科学，否则可能导致规划结果不公平、不公正，在此基础上实行的用途管制也不为社会所认可。

但无论如何，一项完整的土地制度，保障权利人的权利和实行用途管制两者必须平衡，如果前者发生了偏差，大量权利人的权利得不到实现，就不能维持正常的市场运行。后者如果得不到实现，同样会发生严重的后果。

什么是土地的用途管制？简单说，它是依据土地的利用规划所实行的一种行政和法律型的管理。不论是谁的土地，都必须按照土地的规划来利用，不以土地所有者的意志为转移。实行这项制度的必要性在于，土地是有限的资源，土地利用会产生非常强的外部性，会影响国家和民族的长远利益。有人提出，“用途管制”这个词听起来有很强的计划经济意味，我认为不能这样简单理解。实际上，在市场经济发育更完善的地方，土地的用途管制比我们还要严格。

土地用途管制主要包括两个方面：一是确定不同类别土地的用途；二是对一些特殊的土地，规定谁有权使用。

在人地关系问题上和我国比较类似的日本，近1.3亿人口，只拥有37万平方公里的土地，人均土地面积比中国还小。虽然日本是实行土地私有制的国家，也是市场经济国家，但土地用途管制却非常严格。日本的《农地法》在2009年修订后，允许企业可以到农村租赁土地进行经营，但仍规定任何经营型的公司不能购买农地，只能租赁经营。《农地法》对租赁经营农地的公司还有一系列严格限制，如果违反规定，租赁合同将被取消，公司也会被追究经济和法律责任。

中国将来怎样建立一套完善、完整的农村土地规划制度，以及按规划对农村土地进行管理，是非常重要的。在土地利用，特别是在农村土地的规划和利用方面，市场应在用途管制的前提下、在确定的范围内发挥作用。2013年上半年，全国80多个城市的地价按每平方米平均计算，商贸用地价格超过6000元，住宅用地接近5000元，而工业用地的价格仅仅为600元。如果各类土地跨界使用，那么就会造成土地市场的混乱。

如何在土地利用中既发挥市场的作用，又更好发挥政府作用，是必须重视的问题。三中全会提出，允许符合规划和用途管制的集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，这突破了过去集体建设用地进入市场必须征为国有的制度，也对今后土地管理制度改革提出新要求。规划必须科学、用途管制必须严格，这样才能得到社会广泛认同。

值得一提的是，世界各国都有一定数量的土地是通过征收来转变用途的。征地制度未来还会存在。但由于符合规划和用途管制的集体建设用地可以直接进入土地市场，征地范围会逐步缩小。从这个意义上讲，这次突破，对今后土地管理制度走向现代化有重要影响。

土地用途和性质改变时，会产生土地增值收益。这些收益分配是否合理，需要慎重考虑。在现实情况下，至少有五个主体的利益要统筹考虑。第一是政府。政府需要获得一部分土地增值收益，为社会提供公共服务，建设公共设施等。第二是开发土地的企业。如果没有一定利润，就没有企业愿意开发土地。第三是市民。他们既不是土地所有者，也不是开发者，更不是管理者，但是他们需要利用土地进行生产和生活。第四是贡献出土地的农民。第五是远离城镇的农民。如果不考虑这部分群体的收益，他们可能永远不能分享工业化的好处。如何把这五个方面的利益关系处理好，是土地管理制度改革的目标。

最后，从推进国家治理体系和治理能力的现代化角度来思考土地问题。目前我国的土地管理制度尚不完善，也有很多不公现象。所以，既要落实三中全会关于农村的要求，也要考虑如何建立一套符合中国特色社会主义的农村土地管理制度。

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办公用房和住宅区别具体如下：

1、从产权年限来看，办公楼一般都是40年或50年的，住宅是70年的；

2、从使用用途来看，办公一般都是商务用途，而住宅是居住用途；

3、从税费标准来看，一般商务楼的税费标准高于住宅，包括贷款也只能贷全款的50%，最长时间是10年。

4、从建造成本和售价来看，因为办公楼要求配套比较多，且层高也高，所以建安成本高，而且售价也高。

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    深圳经济特区现行土地使用费征收标准是1990年修定的，考虑到近几年物价上涨的因素，为加强土地管理，经市政府二届六十一次常务会议讨论通过，决定对《深圳经济特区土地使用费征收办法》（深府〔1990〕206号）规定的土地使用费征收标准进行调整。现就有关问题通知如下：

    一、征收土地使用费是国家土地所有权的经济体现，是政府加强土地管理，合理配置土地的资源的经济手段。凡使用土地的单位和个人，都必须缴纳土地使用费！按规定可以免交的除外。

    二、土地使用费按土地面积计收。土地使用费征收标准根据土地出让情况、土地用途（土地类别）、土地区位（土地等级）综合确定，并按下述原则征收：

    （一）1988年1月3日《深圳经济特区土地管理条例》实施后，通过协议。招标、拍卖方式有偿取得土地使用权的，区分商品房及非商品房用地，按甲种土地使用费征收标准征收。甲种土地使用费征收标准见附表一；

    （二）1988年1月3日以前通过行政划拨，无偿取得土地使用权的，按乙种土地使用费征收标准征收。乙种土地使用费征收标准见附表二。

    三、土地等级和土地类别按附表三、附表四执行。其中：

    （一）位于罗湖区宝安路以不、东门南路以西、解放路、人民北路晒布路以南范围及上述道路临街的商业用地，按一类用地的1.3倍征收土地使用费；

    （二）办公用地按一类用地的0.7倍征收；

    （三）商业性旅游用地按实际用途分别征收；高尔夫球场按一类用地的30％征收。

    四、为控制物价上涨幅度，“菜篮子工程”用地免征土地使用费。凡符合下列条件之一者，可以认定为“菜篮子工程”：

    （一）农村或企事业单位直接用于农业生产的种植、养殖用地及相应的加工仓储用地；

    （二）用于供应居民生活需要，价格是国家工商物价部门控制的粮油食品门市、批发点及肉菜市场。

    上述用地如作商业出租或改变功能，应按规定缴纳土地使用费。

    五、土地使用费按土地的实际面积、实际用途征收。凡改变性质、改变用途而未办理补地价手续的用地，按乙种收费标准征收。违章违法房地产在缴费后仍属违章违法性质，规划国土部门应按有关规定进行处理。

    六、凡办理房地产转移登记及抵押登记手续的，应先付清土地使用费后，方可办理转移及抵押登记手续。

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[关键词] 城市房屋;拆迁补偿;价格;问题;对策

[中图分类号] F301.3 [文献标识码] B

一、拆迁评估中存在的主要问题与难点

（一）对估价方法的选择问题

《城市房屋拆迁管理条例》规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”当用比较法估价时，通常将评估基准价作为依据，再根据同类房地产在新旧程度、楼层等方面的差异情况进行修正，得出具体被拆迁房屋的评估价格。在评估基准价时，区位、用途和装修状况等已考虑在内。但如何确定基准价和修正系数就成为需要解决的问题。

基准价的确定主要是以被拆迁房屋周边的房屋交易实例进行修正获得。但在房屋的拆迁时，本质上该房屋的区位已发生变化，上述原有房屋的土地规划用途应采用新的用途，只有这样才能达到该土地的最高最佳使用，因此，对拆迁房屋的价值评估，应重点考虑土地价值变化对整体房地产价值的影响程度。

在修正系数方面，由于没有完全相同的两个房地产，所以首先存在的问题是如何确定这些修正系数才能反映房地产间的差异，其次是这些系数大多数存在区间，需要估价人员合理确定。

（二）在估价过程中存在的质疑问题

拆迁评估的客观公正事关拆迁人与被拆迁人的切身利益，对评估结果的咨询是正常的，但由于各种因素的影响，评估结果会出现些微误差。所以就有很多质疑并要求解答。有的被拆迁人还对评估公司和拆迁人的关系产生质疑，影响评估机构正常开展业务。

（三）对被拆迁房屋的用途认定问题

有的被拆房屋为老旧房而没有产权证，或有产权证，但缺少用途记载，故对用途的认定，成为了拆迁当事人争论的焦点。这种情况如解决不好，会产生许多问题。

（四）突击建房、突击装修问题

在拆迁评估过程中经常会碰到被拆迁人突击建房，突击装修的问题。对于新建的搭建物，没有合法的手续，入户调查难，或不给予评估，或不予登记，增大了评估难度。

（五）价值时点的问题

《房地产估价指导意见》规定“拆迁价值时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日。拆迁规模大、分期分段实施的，以当期（段）房屋拆迁实施之日为估价时点”。但在实际的操作过程中，经常由于各种原因导致虽然房屋拆迁的范围已经确定，可房屋拆迁许可证却还没有拿到，或者拆迁许可证虽拿到后，过很久才进行房屋拆迁。因此，以拆迁许可证颁发之日时为估价时点就显得很不合理，这样既不能保障被拆迁人的合法权益，又增加了拆迁工作的难度。

二、针对拆迁房屋价格评估中出现的问题提出对策

（一）重视土地价值，建立科学的修正系数指标

对于房地产的评估，关键问题就是“土地最高最佳使用”。因此建议在确定评估方法中应重视土地区位价格的评估，重视基准价的合理确定，建议基准价的确定更加明细化，突出不同区位的差异，并且不要只停留在较大的选值范围内。

关于修正系数，当前拆迁评估中用到的大量修正系数，主观随意性、经验性的确定所占成分过大。建议组建一支研究队伍，对各种修正系数和参数进行科学研究，建立合乎客观情况的标准，并结合实际情况进行修正，使这一基础工作更具科学性和实际性。

（二）加强同被拆迁人、拆迁人及同行间的沟通

工作中，评估机构应善于与拆迁人沟通，分析原因，研究对策;与同行沟通是有可能因为同类区域的不同待拆迁项目建设单位可能不同，又或者是同一拆迁项目由于多种原因导致多次核发拆迁许可证，估价机构可能不同。不同的估价机构进行现场查勘过程时，由于主观因素存在，设定价格内涵过程不一致，就造成了同区域不同项目的评估价格存在较大的差异。这就要求估价机构最好建立信息资源共享，做到整体平衡，避免出现价格矛盾。

（三）按法律规定执行拆迁房屋用途的认定

《房地产估价指导意见》第十二条中规定“被拆迁房屋的性质和面积一般以房屋权属证书及权属档案的记载为准;各地对被拆迁房屋的性质和面积认定有特别规定的，从其规定;拆迁人与被拆迁人对被拆迁房屋的性质和面积协商一致的，可按协商结果进行评估，对被拆迁房屋性质不能协商一致的;应当向城市规划行政主管部门申请确认。”该种情况下双方当事人很难进行协商，当评估机构面对这样的棘手问题时，评估人员既要把政策告知当事人并努力进行说服，又要使规划部门配合尽早拿出确认的结果。从而解决拆迁当事人之间的矛盾，减少评估结果的差异。

（四）按当地政府文件规定执行拆迁前的突击建房

针对突击建房，要对拆迁人讲明，在进行入户调查时，要将新建的与之前建的房屋都给予详细登记，同时需要被拆迁人签字，如拒不签字，可以让与拆迁当事人没有利害关系的第三人代签，同时要对建筑物室内外状况进行录像并拍照，留存好第一手资料，然后组织由被拆迁人、拆迁人、街道办、拆迁办和评估人员参加的协调会议，首先声明拆迁前的突击建房是一种违法行为，然后商定对这部分突击建成的房屋给予建造成本的适当补偿。在这种情况下，通常适合采用成本法进行评估，测算新建房屋实际成本可以按成本比例为拆迁补偿评估的结果。

篇12

第一条为加大土地开发整理力度，规范土地开发整理工作，确保建设用地占补平衡和耕地保有量目标的实现，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《*省土地管理实施办法》以及有关法律法规的规定，合我市实际，制定本办法。

第二条本办法所称的土地开发整理，是指在一定区域内，按照土地利用规划、城市规划确定的目标和用途，通过行政、经济、法律和工程技术等手段，对土地利用现状进行调整改造，综合整治，提高土地集约利用率和产出率，增加有效耕地面积，改善生产条件和生态环境的过程，包括土地开发、土地整理和土地复垦。

第三条土地开发整理必须符合土地利用总体规划和土地开发整理专项规划，符合湿地保护、生态保护等有关法律法规和政策规定。

第四条国土资源行政主管部门是土地开发整理的监督管理部门。按管理权限负责土地开发整理规划的编制、审批与实施，土地开发整理项目的安排、立项和规划设计审批、专项资金管理、监督实施、竣工验收以及其他与土地开发整理有关活动的监督管理。各级土地整理中心负责承办本行政区域内政府投资项目的论证、申报和组织编制项目的规划设计、资金预算及项目实施等工作。农业、林业、财政、交通、水利及环保等有关部门应当密切配合，并积极开展土地开发整理研究，推广先进技术，提高土地开发整理工作水平。

第五条建立补充耕地储备制，增加的耕地面积按规定列入全市年度耕地占补平衡的计划指标。

第六条土地开发整理应坚持积极推进土地整理，鼓励土地复垦，适度开发未利用地的方针，以保护和改善生态环境为前提，按规划、有计划、有步骤、有组织地进行。

第七条各级政府应制定优惠政策鼓励企业、其他组织采取多种形式参与土地开发整理，对取得显著成绩的单位和个人，可以给予奖励。

第二章规划管理与项目审批

第八条各级国土资源行政主管部门负责本行政区域内耕地后备资源的调查、管理和项目选址，并根据土地利用总体规划，会同有关部门编制本级土地开发整理专项规划。土地开发整理专项规划编制完成后，报上一级国土资源行政主管部门审批并备

案。

第九条市级土地开发整理专项规划应着重提出土地整理开发的重点区域和重点工程，明确本市范围内易地补充耕地的区域和政策，确定土地整理开发投资方向。县级土地开发整理专项规划应着重划分适宜开垦区和土地整理区，明确土地整理开发项目的位置、范围、规模和优先顺序，作为确立土地整理开发项目的依据。

第十条编制土地开发整理专项规划应广泛征求公众的意见，注意与基本农田建设、生态退耕、农业结构调整和土地权属调整相结合，做好与村镇建设、生态建设及大型工程移民搬迁等相关规划的衔接。

第十一条市、县（市）国土资源行政主管部门应当根据土地利用总体规划、土地开发整理专项规划、耕地后备资源状况等情况，负责组织政府投资的土地开发整理项目的申报材料，逐级向有立项批准权的国土资源行政主管部门申报。有立项批准权的国土资源行政主管部门自收到项目申报材料后，应当在规定的期限内，按立项要求进行审查和现场踏勘，对不符合规划和权属不清、面积不符以及报件不全的，不予批准或转报；对符合立项条件的，提出审查意见，按规定权限报批。建设用地单位和个人履行耕地占补平衡或土地复垦义务的，或由社会各类资金投资的土地开发整理项目，由投资单位按项目面积、规模分别向市、县（市）国土资源行政主管部门申请立项，国土资源部门负责组织项目可行性研究与规划设计审查和项目验收。

第十二条申请土地开发整理项目，应当提交下列材料：

（一）申请报告；

（二）项目可行性研究报告与评估意见，其中土地开发项目中涉及农业、林业、水利、交通、环保等方面的，还应附相关部

门签署的明确意见；

（三）资金概算；

（四）土地利用总体规划图、土地开发整理专项规划图、项目规划图和土地利用现状图；

（五）土地权属证明；

（六）其他需要提交的材料。

第十三条各级国土资源行政主管部门应对申报项目进行论证、审查和筛选，对重点项目进行评估，符合条件的，纳入本级土地开发整理项目库。纳入土地开发整理项目库的项目应当符合下列条件：

（一）符合土地开发整理的方向和要求；

（二）符合土地利用总体规划及相关规划；

（三）可开发整理土地具有一定规模，且相对集中成片（片块不超过5片），土地整理项目单片在10公顷以上，其他项目单片面积一般应在1公顷以上；

（四）项目实施后能有效增加一定耕地面积（土地开发净增耕地面积不低于项目规划设计面积的60%、土地复垦净增耕地面积不低于项目规划设计面积的40%、土地整理净增耕地面积不低于项目规划设计面积的10%、基本农田整理净增耕地面积不低于项目规划设计面积的3%）。

第十四条各级国土资源行政主管部门每年应根据土地开发整理专项资金和耕地后备资源等情况制定年度土地开发整理计划，并从本级项目库中经集体讨论提出合适的土地开发整理项目批准立项。

第十五条土地开发整理项目经批准后，项目承担单位应按《土地开发整理标准》和其他相关规范及时组织编制项目规划设计和预算，并逐级报批准立项的国土资源行政主管部门审核。

第十六条国土资源行政主管部门对报送的项目规划设计、预算方案实行会审制度，并按下列程序进行：

（一）初审。对报送的材料进行审核，提出初步审查意见；

（二）踏勘核实。组织有关人员到现场实地踏勘，并对报送材料的情况进行全面核实；

（三）作出决定。召开会审会，根据报送材料、实地踏勘核实情况和有关评估机构及专家的评审论证，决定是否予以批准。

第十七条土地开发整理项目经批准后，项目所在地的国土资源行政主管部门应当在批准之日起10日内将土地开发整理方

案予以公告，公告期限为20日。从土地开发整理公告之日起，禁止在开发整理区域内实施有碍项目实施的采石、取土、种植、改（扩）建或新建建筑物等行为，但禁止的时间一般不超过6个月。

第十八条国土资源行政主管部门要依据项目申报批准情况、土地开发整理专项资金情况和土地利用年度计划，下达土地开发整理项目实施计划，并予以公布。公布内容包括：项目名称、地点、规模、性质、计划投入资金、计划施工期限等。

第十九条各级国土资源行政主管部门要依据下达的土地开发整理项目实施计划，会同同级财政部门编制项目专项资金的季度用款计划，并报上级国土资源行政主管部门备案。

第三章项目专项资金管理与项目实施

第二十条土地开发整理项目实施计划下达后，各级国土资源行政主管部门应认真组织实施，并接受上级国土资源行政主管

部门的指导和监督。

第二十一条国土资源行政主管部门要按批准的项目规划设计、预算、支出预算、工程进度及实际用款情况和合同的约定拨付项目资金，以确保项目工程质量和工期。

第二十二条拨入的土地开发整理专项资金必须按预算规定的用途使用，严格执行专户存储，专款专用，专项管理、单独核算，不得超支、坐支或挪作他用。

第二十三条项目承担单位要根据批准的项目资金，制定项目实施方案，确保机构、责任、制度及计划的落实。

第二十四条土地开发整理项目的实施实行公告制、工程招投标制、项目法人制、工程监理制。项目承担单位为项目法人，负责项目实施全过程的组织和管理。项目实施应采取合同管理方式，项目承担单位应与项目申报单位签订实施合同，按照合同规定严格项目的管理。项目中根据有关规定应进行招投标和监理的，应按规定确定施工单位和监理单位。项目承担单位应项目实施公告，接受群众和社会监督。公告内容主要包括：

（一）项目批准机关、批准文号、批准时间、批准范围；

（二）项目承担单位、实施单位、工程施工和监理单位；

（三）项目具置、性质、建设规模、主要工程内容、总投资额限、工期；

（四）项目新增耕地面积、土地权属状况、预算经济效益等。

第二十五条项目实施过程中任何单位和个人不准擅自改变已批准的项目规划设计。因施工需要确需变更规划设计的，必须报原批准部门批准。项目规划设计变更应提交下列材料：

（一）项目规划设计变更请示和变更申请书；

（二）项目规划设计工程施工费用预算明细表；

（三）项目规划设计变更前后直接费用预算对照表；

（四）项目规划局部变更图；

（五）其他需要提交的材料。

第二十六条项目竣工后，由项目承担单位进行自检，同级国土资源行政主管部门初验合格后逐级报请项目批准部门验收。其中，“占一补一”项目面积在6.66公顷以上的，报省国土资源行政主管部门检查验收；6.66公顷以下的，由市国土资源行政主管部门组织验收，并报上级备案。

第二十七条项目验收标准按国家和省有关规定执行，对验收不合格的，下达整改通知责令其限期整改，经两次验收仍不合格的，按有关规定进行处理。

第二十八条项目验收合格后，由负责验收的国土资源行政主管部门下达验收批文，市、县（市）国土资源行政主管部门依据批文验收面积，将新增耕地按有关规定纳入本级新增耕地补偿指标库。

第四章权属调整与利用管理

第二十九条项目验收合格后，涉及土地权属调整的，土地使用权申请人应及时到国土资源行政主管部门办理土地登记手续，按有关规定领取土地使用权证。

第三十条开发整理未确定使用权的国有未利用土地，可依法确定给从事开发的单位和个人（包括国有企业及下岗分流人员）使用。开发整理集体未利用地，经三分之二以上村民代表或村民会议三分之二以上成员的同意，土地承包经营权可以确定给开发者。

第三十一条经登记发证后，使用开发整理新增耕地的，土地使用权或经营权稳定30至50年不变，除确因国家建设需要外，不得平调或划拨。

第三十二条因土地开发整理农村居民搬迁、原宅基地恢复耕种，新建住宅占用耕地少于原宅基地的，免征耕地占用税。有关部门对因土地整理实施的村庄集镇化、农业产业化的项目建设，应优先安排用地计划，有关规费按优惠政策收缴。

第三十三条国土资源行政主管部门要加强项目成果管理，合理确定新增耕地的使用方式，保障新增耕地的有效利用，并实行后期运管制度。

第三十四条项目后期土地利用必须符合生态平衡原则、最大经济效果原则、用途不改变原则。

第三十五条项目后期工程的管护，由土地使用者负责，国土资源部门要建立巡查制度，负责检查和监督。

第三十六条经依法登记发证后，任何单位或个人在耕种开发整理新增耕地期间，不能改变土地使用用途，如需要改变用途应向国土资源行政主管部门提出申请，报有批准权的国土资源行政主管部门办理土地变更登记手续。

第三十七条承包经营土地开发整理新增耕地的单位或个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回该耕地的承包经营权，重新发包。

第三十八条国土资源行政主管部门可以委托有资质的单位对项目后期进行经营管理，并依据经营状况，建立适当的投资回收计划。

第三十九条国土资源行政主管部门应对项目后期工程管护、土地利用和经营情况以及项目开发复垦整理所带来的作用和影响进行系统、客观的分析评价。

第五章附则

第四十条由国家或省国土资源行政主管部门投入的土地开发整理项目的管理按国家和省有关规定执行。

第四十一条本办法自公布之日起施行。

黄石市国有建设用地用途管理实施办法

第一条为加强国有建设用地管理，规范土地市场，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城市规划法》及相关法律法规的规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条本办法适用于本市行政区域内国有建设用地的用途管理。

第三条县级以上人民政府国土资源管理部门负责本行政区域内国有建设用地用途管理工作。

第四条土地使用者必须严格按照批准和出让合同约定的土地用途、建设项目性质、容积率、建筑密度、投资强度和绿地率等土地使用条件，动工开发利用土地。

第五条建设单位确需改变土地出让合同约定的土地用途、建设项目性质、容积率、建设密度、投资强度和绿地率等土地使用条件的，应当经县级以上人民政府国土资源管理部门同意，报原批准用地的人民政府批准，并与国土资源管理部门重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金；土地位于城市规划区内的，在报批前，应经城市规划管理部门同意。

第六条大型商居市场建设项目，应以招标、拍卖、挂牌的出让方式供地。房地产开发企业通过招拍挂的方式取得大型商业市场项目开发权后,必须按土地出让合同约定的土地用途、建设项目性质、容积率、建设密度、投资强度和绿地率等土地使用条件开发利用土地。

第七条土地使用者利用招商引资和企业改制等优惠政策，取得优惠价格的土地使用权后，擅自改变土地用途、建设项目性质的，改变部分的土地不享受优惠政策，经规划部门同意后，按改变后的土地用途和建设项目性质重新确定土地价格，与国土资源管理部门重新签订土地使用权出让合同，由土地使用者补缴差额部分的土地出让金。

第八条以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途、建设项目性质、容积率、建设密度、投资强度和绿地率等土地使用条件的，按本办法第五条的规定履行审批手续，与国土资源管理部门重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。

第九条各类园区的商品房开发项目用地，应当纳入全市土地利用年度计划统一管理，由国土资源管理部门按照市场供需状况，在土地交易市场以招标、拍卖、挂牌方式出让。

第十条原划拨土地经依法批准用于经营性开发建设的，由国土资源管理部门在土地交易市场进行公开交易，按照市场价格补缴土地出让金，也可以由县级以上人民政府土地收储部门按原土地用途和划拨用地的评估地价收购，以招标、拍卖、挂牌方式出让。

第十一条以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当报有批准权的人民政府批准；准予转让的，应当由受让方与国土资源管理部门签订土地使用权出让合同，按照市场价格补缴土地出让金。

第十二条经依法批准转让原划拨土地使用权的，由国土资源管理部门在土地交易市场进行公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，县级以上人民政府有优先购买权。

第十三条土地使用者通过科技、教育、经济适用住房等产业政策和企业改困、改善职工住房条件、拆迁还建等优惠政策取得划拨土地使用权后，改变土地用途和项目性质的，必须补办规划审批手续，并与国土资源管理部门签订土地使用权出让合同，按照市场价格补缴土地出让金。

第十四条房地产开发项目（含住宅小区等群体房地产开发项目）竣工后，房地产开发企业应当向市建设主管部门提出竣工验收申请。建设主管部门应当组织工程质量监督、规划、国土、房产、消防、人防等有关部门按下列要求进行综合性验收：

（一）城市规划设计条件的落实情况；

（二）城市规划要求配套的基础设施和公共设施的建设情况；

（三）土地出让合同约定条件的履行情况；

（四）单项工程的工程质量验收情况；

（五）拆迁安置方案的落实情况；

（六）物业管理的落实情况。住宅小区等群体房地产开发项目实行分期开发的，可以分期验收。参与验收的每个部门必须认真履行职责，并在验收书上签字盖章。

第十五条单位和个人以营利为目的，改变建在原划拨土地上的房屋用途，从事经营性活动或对外出租的，应按规定缴纳土地出让金或土地年租金。

第十六条因土地抵押权实现和法院判决用于债务清偿而引起土地使用权转让的，应由国土资源管理部门依法纳入土地交易市场进行公开交易。但在法院执法阶段，经申请执行人和被执行人协商同意，对以出让方式取得的国有土地使用权经评估作价后可直接交由申请执行人抵偿债务。

第十七条未经法定程序，任何单位和个人不得擅自转让房地产开发项目。

第十八条任何单位和个人不得闲置土地。已办理审批手续的非农建设用地，一年以上未动工建设的，由县以上国土资源管理部门按每平方米2—5元的标准征收土地闲置费；连续两年未使用的报经原批准机关批准，由县以上人民政府无偿收回土地使用权。以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的非农建设用地，必须按照土地出让合同约定的条件开发土地。合同约定的动工开发日期满一年仍未动工开发的，国土资源管理部门可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，无偿收回土地使用权；但因不可抗力、管理部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工延迟的除外。

篇13

关键词：项目贷款；土地置换；财务危机；对策

中图分类号：G647.5 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）018-000-01

一、高校财务危机的新形式

高校财务危机的新形式主要表现为以下几点：

1.高校贷款结构不合理，流动资金贷款所占比例过高，导致高校财务面临新的危机。高校新校区建设前期，银行贷款以项目贷款为主，高校归还项目贷款主要靠向银行借贷流动资金。随着新校区建设项目逐渐完工，高校项目贷款占高校贷款比例越来越小，流动资金贷款比例越来越大，有的高校已接近50%，而且还在逐年增长。这些流动资金基本上都是一年期短期贷款，一旦国家金融政策出现变动，高校立即就会陷入财务危机。

2.学校建设资金的终极需求与财政部门要求减少贷款规模的政策存在矛盾。高校新校区建设大部分已接近尾声，但收尾工程及归还项目贷款仍需要大量资金。怎样做到既能减少高校贷款规模，又能满足高校后期建设和还贷需要，是当前财政部门和高校急需研究的一个重要课题。

3.郑州市政府土地置换政策和省政府对高校老校区土地置换政策个别条款不一致，挡住了高校通过土地置换化解财务危机的主要通道。省政府关于老校区置换有两个文件，一个是豫政办【2005】83号《河南省教育厅等部门关于切实做好高等学校老校区土地置换工作意见的通知》，第二个文件是【2015】18号《河南省人民政府省长办公会议纪要》。 郑州市政府2015年7月也出台了高校老校区土地置换文件郑政办【2015】99号《郑州市人民政府办公厅关于印发省属高校老校区土地置换实施方案的通知》，文件规定：1.对未进行控规调整的，市政府维持原教育用途不变，不再进行用途调整；2.对省属高校新校区科教用地“未供即用”、“改变用途”等问题的处理与老校区土地置换同步进行，不符合划拨用地条件的，按照协议方式办理手续，土地出让价款按照不低于2014年第一期的同区块、同用途的土地市场指导价评估确定，未及时、足额缴纳土地价款的，可从老校区置换收购补偿资金中扣缴。

从省政府的这两个文件中可以看出，文件内容有利于促进高校进行老校区土地置换；而按照郑州市政府出台的文件精神进行土地置换，土地价格非常低，因为不准进行土地变性，土地价格上不去。退一步讲，就是按照较低的价格进行了土地置换，资金也会被政府扣掉，最后高校也得不到资金，因为每个高校新校区和家属区在征地和建设过程中都有改变土地用途和不符合划拨用地条件的现象。

二、解决高校财务危机的对策

在提出具体建议之前，先探讨三个概念：一个是股权投资；一个是债权投资；一个是投资性债权。股权投资比较好理解，就是用资金换股份，公司收益股东跟着收益，公司亏损股东跟着亏损，投资者对公司的重大事项具有表决权。高校资产属于国有资产，解决高校债务问题现阶段还不能引入股权投资。债权投资也比较好理解，就是借给别人资金，取得固定收益，到期还本，公司盈亏与自己没有关系。目前，银行向高校贷款以及融资租赁公司向高校融资就属于这一类。投资性债权就比较难理解了，投资性债权既兼具股权投资的长期性质又不具备股权投资的表决权，既兼具债权投资的保本固定收益性质，又没有债权投资的归还本金期限。投资性债权本质上是一种长期债权，只不过是没有还款期限，投资方想撤回投资只能靠出售债权，接受投资的一方想收回债权也只能通过购买债权来实现。理解了这三个概念，我们就可以提出解决高校新形式债务危机的第一个措施：

1.引入社会资金，把高校贷款转化为债权性投资，既可以解决新的财务风险，又可以有效化解高校债务；既能满足高校的资金需求，又能完成化债目标，在高校财力允许的情况下再将债权收回。

目前，个别高校已开始模仿尝试这种融资方式，但还不属于真正的债权性投资模式，他们只是简单地把贷款的主体由学校转嫁给了其它相关单位，比如学校建设，学校不再向银行贷款，改由学校协助施工方向银行贷款垫资，学校除按期支付工程款以外再加付施工方银行贷款利息。这种方式表面上避过了财政部门、教育部门的贷款监管，解决了高校建设资金，但实际上还得按期归还银行贷款本金和利息。学校还贷的压力并没有减轻。如果再进一步，学校不再归还施工方本金，每年只支付施工单位利息就可以完全把贷款转化为债权性投资。

2014年10月，国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理，允许地方政府发行债券。高校债务属于政府债务的一部分，也会通过发行地方政府债券替高校归还一部分银行贷款。无论债务的主题是谁，总得按约定期限归还本金，债务的主题总是被动的。如果能把债务转化为债权性投资，高校就可以变被动为主动，什么时候还本由高校说了算，高校什么时候经济富裕了什么时候再把债权购回。如果高校平时只付息不换本，经济压力就会很小。

2.招商引资把高校老校区建设成大学生创业园，让高校老校区变为大学生创业就业基地，不但能化解高校债务，又能让高校老校区永远为高校师生服务。

高校老校区土地所有权属于国家，由属地政府代表国家行使这一权利，高校土地性质能否变更由属地政府的城市规划说了算，上一级政府无权干涉。省级政府虽然不能干涉地市政府的城市规划，但可以考虑在不改变教育用地性质的情况下帮助高校把老校区建设成大学生创业园，让高校老校区变为大学生创业就业实践基地，不但能化解高校债务，又能让高校老校区永远为高校师生服务，将是一个两全其美的好办法。

第三、由教育厅代表高校和市政府协商，把所有高校需要置换的老校区作为一个整体进行规划和置换。对于市政府急需、必须建成中小学和医院的老校区，由市政府规划成学校和医院，解决市区基础教育和医院不足的问题，把其余的老校区规划成商住用地，提高老校区置换价格，既照顾到了市政府的规划需要也满足了高校化债所需资金。

参考文献：

[1]豫政办【2005】83号.河南省教育厅等部门关于切实做好高等学校老校区土地置换工作意见的通知.

[2]【2015】18号.河南省人民政府省长办公会议纪要.

篇14

农村经济研究部研究员刘守英建言――

土地制度主要缺陷：二元性和政府垄断

中国是“特殊的土地制度”。“特殊”在哪？

刘守英说，中国独特的土地制度结构是形成传统增长模式的根源。以土地支撑的传统增长模式，保证了中国工业化、城市化的快速推进。但是，在土地资源利用上付出的代价巨大，影响经济社会可持续发展和健康发展。

中国特殊的土地制度的特点，第一就是权利二元。中国的土地权利长期维持二元结构，对待城市土地和农村土地一直存在严格区别，隶属于不同的权利体系，由不同的机构和规则来管理。

为了保护耕地，中国实行土地用途管制和城市规划制度。在用途管制下，农地转为建设用地，实行用途转用审批。但是，在土地农转非过程中，除了接受用途管制，还必须接受所有制管制。当地方政府通过城市规划，扩大城市版图，农民集体所有土地也就进入城市规划圈，也就得依法被征用为国有土地。用途管制让位于所有制准入。土地非农化的过程，就是土地国有化的过程。伴随这一进程，国有土地比重加大，集体所有土地缩小。

第二是政府垄断。按照土地管理法，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。在土地转变用途过程中，政府不仅成为农地转变为市地的唯一仲裁者，还拥有从农村获得土地转换给城市使用的排他性权力。伴随土地转变用途，政府替代农民集体成为土地的所有者，成为城市土地的经营者，造成政府对土地权利的完全垄断。

在依法获得土地的垄断性权力后，政府又成为土地的独家经营者，形成中国十分独特的土地经营格局。土地进入非农建设使用的一进一出的两个通道完全由政府控制。由政府通过征用获得，给原农民集体所有者按照原农业用途进行倍数补偿。

政府将从农民手上征用的土地进入政府土地储备中心，通过政府土地交易中心，独家出让给用地者。一进一出的土地差价，就成为政府土地收益的篮子。于是，各级政府变成无数大小不等的“地主”，也变成收益多少不一的“土地经营者”。

第三是非市场配置。中国的土地资源配置处于计划配置、城乡分割、价格扭曲和灰色状态并存。地方每年占用耕地数量，须经国务院和省级政府审批；地方政府每年进入非农建设使用的土地，由中央政府以规划指标控制；地方政府进入市场的土地以征用方式获得，不反映集体土地所有权价格；地方政府投放城市建设的土地，只有很小比例以“招拍挂”的市场方式供应，还有相当大比例土地以协议和划拨的非市场方式供应；农村集体建设用地大量进入市场，但处于灰色状态。

政府对建设用地指标的计划控制，造成地方经济发展中的土地供求失衡；不反映集体所有权价格的政府的地方式，造成农民土地权益受损；政府独家供地方式，使原有集体土地拥有者和最终获取土地的城市使用者之间进行交易的机制被阻断，城乡建设用地市场被人为分割；在政府主导的土地资源配置中，非市场配置的比重过高，造成土地不集约利用；城市建设用地市场缺少平等的土地权利体系支撑，使资源的稀缺程度不能通过平等的市场交易形成的价格信息得到真实反映，造成土地资源利用的粗放、浪费；政府配置资源也容易造成制度性腐败。

“土地制度改革”四大建言

应该怎么做才能避免这些风险？刘守英认为，现在紧迫要做的是，通过改革土地制度，促进发展方式转变。要转变发展方式，必须改革支撑传统增长模式的制度。没有制度改革的深化，转变发展方式就只会成为各级政府流于口头的政治口号。在制度改革中，鉴于现行土地制度成为传统增长模式的推手，谋划改革土地制度将成为促进发展方式的抓手。

其基本方向是：通过产权改革逐步消除土地权利二元性；通过资源配置方式改革打破政府对土地一级市场的独家垄断；通过政府职能改革斩断政府卖地机制，促进土地利用向集约节约方向转变。以土地利用和配置方式转变，促进发展方式转变。

第一、平等保护土地产权。构建以保护和保障农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系。由中央政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证，确认土地所有者和土地使用者的土地权属关系，为保障土地财产权、便利土地权利交易提供基础性制度服务。改变同一块土地因所有制不同、权利设置不同的格局，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。逐步实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，以被征地的市场价格进行补偿为最终目标，以对失地农民的土地进行财产补偿为基本方向，鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，增大失地农民的财产补偿份额。尊重和保护被征地农民在征地中的话语权和谈判权。

第二、确认不同主体土地平等进入权。以用途管制为唯一的准入制度。在用途管制下，农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。明确规划的主要作用是落实空间和功能布局，改变地方政府通过规划修编将农民集体所有土地变为国有、政府经营的格局。打破目前因城市和农村的边界区割，对圈内圈外土地按不同所有制准入的政策，除圈外可以用于非公益的非农建设外，圈内农民集体所有土地在符合用途管制前提下，也可不改变所有制性质进行非农建设。明确限定“城市土地国有”为“建成区存量土地属于国有”，新增建设用地用于非农经济建设的，除为了公共利益目的征用外，可以保留集体所有。对于建成区内的现状集体所有土地，可以采取“保权分利”或“转权保利”方式，保障农民的土地财产权益。