土地整备规划精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇土地整备规划，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：浦北县；土地整治；规划工作；措施

近年随着社会经济的不断发展与进步，城市化的迅速推进，城市规模和交通建设等各类非农业建设用地猛增，农村耕地存有量税减。因此，加强农村的土地整治工作势在必行，但是在整治的过程中存在着一些问题，特别是耕地保护和土地整治问题密切相关。为认真做好我县土地整治工作，确保耕地总量动态平衡，促进社会主义新农村建设，本人对我县土地整治工作中存在的问题进行了调研与总结，并针对存在的问题提出了一些看法，以确保我县今后土地整治工作的有效开展。

一、我县土地整治项目的基本情况和存在的问题

1.基本情况

自2006年以来，自治区批复我县土地整治项目立项项目共11个，实施面积6089.16公顷，项目预算资金共18182.04万元，资金来源为自治区财政全额拨款。到目前，已完成市级竣工验收项目8个，县级初步验收2个，正在组织复核的项目1个。已竣工验收项目全部送县审计局进行工程结算审计。全县11个项目共完成硬化道路167.92公里（167921米），泥结石生产路206.22公里（206218米），农田排灌水沟0269.43公里（269431米）等各N农业基础设施。

2.存在的问题

各级政府高度重视土地整治工作，特别是党的十对耕地保护和土地整治提出了新的更高要求，明确了土地整治的方向和基本方针。实施可持续发展战略，保护和建设生态环境，对转变土地整治的观念和方式，走集约利用道路将产生巨大的推动作用。建设社会主义新农村，对农业基础设施建设和农业结构调整具有更迫切的要求，为土地整治提供了更广阔的发展空间。依法征收的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等专项资金，为全面实施土地整治提供了有力的支撑。国家、省、市、县投资土地整治项目的实施，各乡、镇在实践中创造和积累的丰富经验，对推动我县土地整治工作具有重要的示范指导作用。然而，我县的土地整治工作从总体上看还处于初级阶段，土地整治工作是个新鲜事物，涉及面广，综合性和复杂性强。尽管当前我县的土地整治工作取得了可喜成绩，但仍存在一些不可忽视的问题。

（1）受雨季影响

项目建设是田间工程，遇到雨天时，道路进料难，造成施工断断续续；有些工程被雨水冲坏，需要返工，增加劳动强度，工效低，施工进度缓慢。

（2）受群众阻挠

土地整治项目是自治区全额投资实施的项目，因此在占用群众的田地和农作物不作任何补偿，在项目建设时，因占用群众土地或农作物，导致某些群众在个人利益方面未能达成共识，阻挠施工，使项目不能顺利实施。

（3）受设计影响

项目区范围广、地形复杂，原规划设计部分工程与实际不符，工程变更涉及村民多、村民意见分歧较大，工程变更程序繁，长时间不能确定，导致施工工作开展困难。

（4）土地调整与流转困难

这已是当前影响土地整治工作的一项最大的问题。土地整治及新农村建设的土地涉及千家万户，又涉及承包经营权、宅基地使用权、集体土地所有权等多项土地权属类型，调整及流转问题处置稍有不慎，就会直接影响到此项工作的开展，甚至会影响到社会的稳定。要想使土地整治工作发挥更大的社会经济及生态效益，项目实施后的土地大规模流转是一项重要手段，它能使土地实现规模化，产业化耕种，能让一部分农村劳动力解放出来。但由于缺少相关配套的政策和法规，造成在土地流转过程中农户、企业、村居以及乡镇一级人民政府的之间的矛盾不断，纠纷不断。

二、明确我县土地整治规划的目标

1.有效补充耕地数量，不断提高耕地质量

大力开展农田整治，积极推进工矿废弃地复垦，适度开发宜耕未利用地，有效补充耕地数量；加强低质量农田改造，稳步提高产出水平。

2.有序开展城镇建设用地整治，优化城镇发展环境

有序开展中心城区老旧小区及“城中村”改造，提高土地利用效率，提升土地价值，改善人居环境，促进现代化区域性中心城区建设；加快镇（街道）驻地土地整治，稳妥推进镇中村改造，促进城镇载体功能提升。

五、对加强我县土地整治规划工作的措施探讨

近年来，浦北县土地整治取得了很大的成效，实施土地整治也有了很好的环境，但土地整治表现为一个持续的动态发展过程。土地整治的主要目的就是不断地满足社会经济发展对土地的需要，而新的土地整治又促进了社会经济的进一步发展，二者之间相互联系，不断发展。

1. 加强土地整治前期工作

制定农业综合开发土地整治项目总体规划。结合本县优势农产品区域布局、特色农产品发展规划、农业和农村经济发展“十一五”规划，有机衔接交通、水利建设、城镇规划，制定农业综合开发土地法理项目五年规划，总体描述农业综合开发土地整治项目今后五年的指导思想、目标任务、遵循原则，实施要求、开发扶持范围、各类项目的区域布局等。 完善农业综合开发项目库及专家库制度。项目的优劣直接关系到今后项目建设的成败，是项目良性运行，全面实现既定效益的重要基础。要以规划为基础，完善《国家农业综合开发项目库管理办法》，严格项目入库的5大基本原则――包括：突出重点原则、效益先导原则、集中布局原则、统筹兼顾原则、机制创新原则。

2.完善土地资源配置机制

明晰我县土地产权体系，使我县集体土地所有权更加明确，以保障农民在较大的时间跨度和稳定的保障周期内行使土地承包经营权。此外，还须积极研究物权化条件下的土地产权明晰举措，赋予农户完整的、有保障的土地承包权，使农村土地承包经营权能够实实在在的为广大农民带来经济收益。要避免农户对土地的占有、抵押、收益、承包、转让、转包、入股、继承和优先承包经营等权利遭到侵犯，使土地收益成为农民稳定的收入来源。同时也要避免政府的行政权对农户在承包期内享有的自愿、有偿流转土地的权利造成侵犯。

3.因地制宜，统筹规划

土地整治是一项系统而庞杂的工程，利国利民。土地整治既增加了有效耕地面积，提高了耕地质量，改善了农村生产生活条件，又增加了农民收入；拓展了城乡发展空间，促进了城乡统筹发展。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。对耕地整治、农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套实行整体规划，突出土地整治区域的综合性和多功能性，切实维护农民权益。

4.加强对土地开发整治的监督检查

严格执行5项制度，确保各项制度严格、有序地实施，规范项目管理，明确现有土地资源的权属和利用概况，按照依法、自愿、公平的原则，确立土地责任权属。在土地的开发整理过程中，对土地变更进行实时的调查和登记。严格监督土地开发整理的各项程序，强化监管工程资金的运行。总之，土地整治要走向正轨，必须以管理的规范化为基础，严格执行项目法人制、公告制、招投标制、监理制、合同制。

三、结语

总之，土地整治工作是一项加强土地资源优化配置，缓解土地供给紧张状况，实现耕地占补平衡，保障我县经济社会可持续发展的重要举措。我们要进一步统一思想，把土地整治工作作为学习贯彻十精神的一项重要工作来抓，进一步倒排计划，明确目标，落实责任，认真分析土地整治工作中存在的困难和出现的问题，抢抓时间，加快进度，确保完成或超额完成国家、省、市下达的工作任务，为我县提供土地要素保障，为全县经济社会又好又快发展做出贡献。

参考文献：

[1]郑伟元.世纪之交的土地利用规划：回顾与展望[J].中国土地科学，2011，（03）.

[2]欧名豪.论土地利用规划控制的内容与特性[J].南京农业大学学报2009，（10）.

[3]伦.卢艳霞.刘丽.土地开发整理与耕地质量管理[J].农业工程学报，2011，（07）.

篇2

1.前 言

土地开发整理是增加有效耕地面积，实现耕地总量动态平衡的有效措施，是提高土地质量，促进土地集约化经营的重要手段。积极开展土地开发整理，对于缓解人地矛盾，改善农业生产条件和生态环境，促进农村现代化建设和社会经济发展具有极其重要的意义。为更好地开展项目区土地开发整理，编制本规划。

1.1 项目来源 河北省青县土地开发整理示范项目规划设计报告.zip

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日本是亚洲土地整理的先驱。上世纪下半叶，日本通过全面实施国土整治，重点加强山丘区林地和农业区水田建设，土地生态空间得到根本性改善，大米生产在上世纪70年代初期就实现了自给有余。这是日本战后创造的重大成就之一，也是妥善解决经济社会发展与极其稀缺的土地资源矛盾的经典之作。

日本的水稻生产技术的改良进步大致经历了三个阶段。首先是品种技术改良和肥料技术取得了很大成就。这是劳动密集型农业生产技术发展的黄金阶段。然后，第二次世界大战后，农业机械化技术大幅进步。农业机械化技术应用的前提是水田整备技术的发展。这个阶段的省力型农业生产技术迅速发展，为农业劳动力的释放和转移创造了条件。第三，上世纪70年代，日本出现了大米过剩、其他农产品原料进口增加的情况，刺激了大米及其他农产品加工技术的发展。这个阶段的特征是市场需求决定生产供给。这个粗略的阶段划分同时勾画出了日本农业工程技术发展的基本轮廓。

中国农业工程的发展道路也基本遵循这个规律。我国当今基本上处在第一个发展阶段向第二个发展阶段转型时期，即以良种和化肥为特征的劳动密集型农业技术发展阶段，向以土地整理技术和农业机械化技术为特征的省力型农业技术发展阶段转变。

在走向现代农业生产方式的过程中，省力型水稻生产技术成为基本指向，日本的水稻生产不仅走向了机械化，也走向了单一水稻生产经营，相应地，水旱轮作技术衰退了。根据日本专家提供的数字，日本农户经营耕地规模，2005年是1960年1.2倍，北海道地区是4.6倍；而同期其他农业经营规模增长的情况是：奶牛养殖是29.9倍，肉牛养殖是25.6倍，肉禽养殖是456.3倍，蛋禽养殖是1242.6倍。

水稻生产经营规模难以扩大，真正成为了日本的一个跨世纪难题。日本过剩的大米商品生产是由户均1公顷～1.5公顷的小农场提供的。在1963年前后，户均1.5公顷以上的水稻农场还能够提供家庭基本支出；到了1983年，户均6公顷～7公顷的水稻农场，单靠农业生产已经不能满足家庭基本支出需要。

在日本，规模化经营并不是没有。尽管上世纪70年代日本进入了本国生产大米过剩时代，大米价格需要依赖政府补贴维持，但大米的战略地位决定了日本坚持稳定大米生产和消费的战略。畜产品由于规模经营快速发展，也维持了自给地位。其他农产品则是依靠大型跨国农业企业垄断经营。从日本专家提供的数据看，这些跨国公司主要是把原料进口到日本，在日本本土完成大量的加工增值环节。比如，2006年，日本本土生产的农产品产值是12.1兆日元，从海外输入的农产品产值是3.2兆日元，而农产品加工品产值则是80.3兆日元。由于日本国内农产品市场的保护，农产品进口技术壁垒，日本跨国农业企业开始发展所在国当地的生产和销售，甚至也在拓展第三国销售。然而发展跨国农业企业，以服务日本食品安全战略的大格局并没有变化。尽管日本有如此成熟的农产品生产规模化模式，稻米的生产好像却怎么也做不到这一点。

到底是什么原因导致日本水稻生产的小农经营困局?笔者提出了一个大胆的判断：日本水稻生产现代化陷入僵局的一个主要原因是耕地价格管理不当。

这个观点可以从日美耕地价格的比较中得到印证。2000年，日本农用地价格是美国的113倍。正如农业经济学家黄金峰在2004年所言，由于农用地价格过高，通过传统的收购和租赁土地形式扩大生产规模、降低农产品成本的办法很难奏效，有必要通过股份合作制将邻近的耕地集中起来，按照市场机制进行规模经营，从根本上解决农产品高成本问题。换句话说，日本农民要扩大经营规模，与美国农民相比要付出百倍的努力。这是日本高增长时期地价管理的一个严重后果。另一方面，由于日本耕地价格过高，进一步提高了土地权力所有人对土地资产升值的预期，致使日本都市化地区插花分布着小块农田，严重影响城市化地区土地合理利用。

打破困局的希望

对于这个判断，笔者多次向国内同行求教，基本得到了认同。2009年3月3日下午，笔者有幸参加了中国农业大学举办的一场学术报告会，聆听了日本农林水产省前次长小林芳雄先生“日本农业的发展过程与课题”的精彩演讲，并抓住仅有的三个提问机会，提出了自己的问题，向日本专家求证，发现日本同行与笔者的看法很接近。

对于日本水稻生产难以实现规模化经营的问题。小林芳雄先生提供了以下见解：

一是大米过剩、需求不足，导致大米的高价位难以依靠市场力量维持，而是依靠补贴实现。扩大经营，就意味着扩大对经营户的补贴。扩大水稻生产经营规模的需求拉动力内在不足。二是地价太高，扩大经营规模的资本需求很大，水稻生产经营者难以承担。三是日本高速增长时期土地大幅升值，土地所有者对土地资产进一步升值的预期高涨，长期持有土地的意愿强烈，土地进入升值区间不卖，进入降值区间也不卖。

篇4

传统的土地整备、城市更新等专项规划，由开发商或社区主导编制，向规划主管部门报送。由规划主管部门审批后，直接按规划实施。但其审批过程缺乏对现状、发展意愿和规划的深入研究，要么审批+修改意见，要么不批，存在武断和主观性。本文拟分享笔者的一次规划经历：变被动审批到主动规划，由政府主导，从公众利益出发，深入研究专项规划的合理性；并搭建由政府、社区、开发商、公众组成的协商平台，充分了解各方诉求，多次会议协商，在公众利益和社区、开发商利益中寻求平衡。具体如下：

1 现状

梅林社区位于深圳市坪山新区的中部、坪山河流域的中段，属于梅林社区。

北面与出口加工区相邻，为其提供低端、基本的配套，居住方面为宿舍、农民房出租，公共设施方面为小诊所、小超市、简易球场、饮食店等；其余三面被燕子岭公园、坪山河湿地公园所围合，是坪山环境条件最为优越的地区。

整备范围位于梅林社区南侧，用地面积29.49公顷，建筑面积为26.05万平方米。呈现典型的特区外旧村旧厂房犬牙交错的形态。

2 规划方案比较

（1）社区方案

社区方案由梅林社区主导编制，体现了社区、开发商的利益诉求：功能全为居住、商业等经营，建设量大，道路尽量不穿越社区，内部没有公共空间，以实现社区利益的最大化。

（2）我方方案

我方方案由管理局委托我中心编制，站在公众利益的角度：建议部分居住用房用于人才公寓、人才租赁房，为出口加工区提供服务；核算片区的发展规模；打通连通出口加工区的悦景路，加强工作与居住的联系；留出公共空间，打造美好生态的城市环境。

表1：社区、我方规划方案比较

3 协调博弈

没有社区的改造，片区的未来发展无法实现，公众利益也无从谈起；社区的利益驱动又会损害公众利益。如何实现社区、公众利益的双赢呢？采用了以下方式：

（1）编制体现公众利益的理想方案

由政府主导，从公众利益出发，深入研究片区的现状特征和发展方向，编制理想的规划方案。政府审批、管理人员主动认清片区的现状情况和未来发展目标，改变了原被动审批的模式。

（2）搭建协调平台

搭建由政府、社区、开发商、公众组成的协商平台，充分了解各方诉求，多次会议协商，在公众利益和社区、开发商利益中寻求平衡。

经过多次会议艰难的协调沟通，社区接受了打通道路和留出公共空间的布局方案；建设规模方面，社区做了投融资研究，认为50-60万平方米的建设规模无法支撑。我方核算片区的配套设施承载力，推导出整备范围的居住建筑上限（47.42万平方米），并对总建筑规模不提硬性要求；是否建设人才公寓的方案还在协调中。

4 效益评估

虽然协调还在进行中，但可以预见未来各方意愿诉求将逐步平衡：

政府方面：一揽子解决历史遗留问题；获得用地1.4公顷；打通南北次干道；形成整体高品质的生活区；人才公寓、人才保障房有利于吸引人才（待协调）。

社区、村民方面：实现转型发展；充分享受湿地公园、公共设施等带来的环境效益和土地价值的提升。

出口加工区方面：生活配套问题得以解决，能够吸引高素质的人才，促进产业发展。

篇5

土地“二次开发”面对着是日趋紧张的土地供应局面，多年来，很多地方政府为提升GDP和本地区就业率，不惜以零地价招商引资，土地成为“赠品”，结果不少省份提前将土地指标用完，“河北省2011年年底用地规模已经超过《河北省土地利用总体规划（2006年-2020年）》截至2020年土地用地规划总量的3倍，广东省、山东省等也都把今后数年的土地指标用完了”国家土地总督察办公室一位领导在国土部一次内部会议上表示。

“打击闲置土地成为2012年国土部的工作重点。我们内部把‘二次开发’称为‘二次创业’，其重要性不言而喻。因为土地‘二次开发’的根本就是盘活土地资源，这是解决土地稀缺问题的关键所在。”国土部咨询中心一位专家表示。

5月24日，国土资源部和广东省政府在广州共同举办节约集约用地政策创新座谈会，徐绍史在会议上指出，规范有效推进城镇低效用地的二次开发，势在必行。他提出，对广东的试点经验要认真梳理，总结提升，形成制度层面的、有针对性、应用性和普适性的城镇低效用地二次开发试点管理组合配套政策，进行适度推广。

“关于‘二次开发’，国土部目前只有精神，相关政策肯定会研究制定。“二次开发”笼统来说是对城镇低效用地的开发，其中不仅包括我们常见的旧城镇、旧厂房、旧村庄等，这部分约占30%，经济开发区闲置、企业闲置土地等也在其中。”国土部土地利用司相关人士透露，其中经济开发区的闲置土地盘活成为了“二次开发”的排头兵。而在未来数年，城市更新将为“二次开发”提供一定数量的土地供应。

深圳样本：“整村统筹”成“”重点

今年5月，深圳市公布了《深圳市土地管理制度改革总体方案》，在全国又一次率先改革。在这次土地二次开发改革中，坪山被视为改革的两个综合试点之一，同时也是城市发展单元的试点单位，担当土地二次开发利用机制统筹以及探索城市发展单元整体开发政策使命。根据目标，到2015年底，坪山的任务是基本形成以土地开发利用为核心的存量土地循环高效利用体制机制。

在《深圳市土地管理制度改革总体方案》及其近期实施方案（2012―2015年）中，明确要求坪山新区作为开展土地管理制度改革的综合试点，这是新时期国家、省、市赋予坪山新区的新使命和新任务，也是深圳探索高度城市化地区土地管理和利用新模式的重要举措。

为此，坪山新区根据深圳市的总体方案及其近期实施方案的部署，借助与市规划国土委开展“合作共建”的平台，重点围绕加强土地管理与调控、完善国有土地产权制度、推进土地二次开发、深化土地市场化改革、推进区域土地合作等，深入开展土地管理改革的综合试点，探索建立适应坪山新区发展的土地利用和管理模式，制定了《坪山新区推进土地管理制度改革综合试点行动方案（2012―2015年）》（送审稿），要求未来三年坪山新区突出以“整村统筹”的土地整备为重点，推进土地二次开发。所谓“整村统筹”，即通过整片土地的整备，综合运用规划、土地、产权及相关政策，优化整合城市空间，同时解决土地历史遗留问题的土地二次开发方式。

坪山新区管委会主任冯现学要求，各相关单位要把实施的行动方案作为全面推进新区走新型城市化道路，建设五大新城、理想新城、幸福家园的系统支撑、动力来源来看待和认识。

土地二次开发中，坪山将通过推进“整村统筹”土地整备为核心的二次开发，进而推动实现土地确权、原农村城市土地历史遗留问题解决、二次开发统筹联动机制建立、投融资等问题的土地制度改革。

在这次试点上，坪山的目标是到2015年末，基本形成以土地开发利用为核心的存量土地循环高效利用体制机制。

未来一年，坪山新区土地管理制度改革的重点将是以金沙、南布、沙湖等社区为载体，建立健全“整村统筹”土地整备的一整套政策体系，全面推进“整村统筹”土地整备试点工作；以坪山中心区、坪山河启动区为平台，推进各种二次开发手段的探索尝试。此外，还将在金龟、石井、竹坑等社区研究探索基本生态控制线优化调整，积极推进“坪山―大亚湾新能源产业合作示范区”、“秀山经济合作区”的开发建设。

为确保改革试点的顺利进行，坪山新区成立了综合试点领导小组，由区主要领导担任组长和副组长，并和市直相关机构建立密切协调机制，充分调动各方力量，运用各种手段，拓展改革的实施路径。

开发区成土地再利用的排头兵

土地“二次开发”的操作主体主要有3个，即政府、土地使用权人或市场主体、村组织，他们常以合作的形式共同开发。而“二次开发”的对象则以各城市经济开发区、技术开发区作为重点之一。

具体操作办法采取资本运作的形式，经济开发区管委会引导开发区内的实力型企业收购低效闲置资产，或是通过招商对接的方式，积极引入区外优势企业进区收购，把开发区部分闲置土地充分利用起来。

江苏省张家港保税区可算是土地“二次开发”的典范。该保税区规划土地局向本报出示的资料显示：以土地“二次开发”助推“二次创业”，张家港保税区管委会成立了土地清理领导小组，对整个园区闲置土地进行排查摸底。对取得土地使用权超过两年未使用的地块，依法收回国有土地使用权，重新进行市场配置。截至2011年底，该保税区通过无偿收回、有偿回购等方式，收回7家企业共2238亩国有土地使用权。同时，保税区还开展落后产能企业专项清理，关闭了32家落后产能企业，重新配置土地1104.9亩，而这已经超过了该保税区的新增供地规模。

“有些企业的闲置土地可能闲置时间还没有满两年，但因为现实需求，我们就先跟企业商量，与企业合作对土地进行‘二次开发’，一般利润分配比例是五五开，”张家港保税区人士透露。

山东省威海市乳山经济开发区亦有同样的成功经验，其区内的华信食品与台湾客商共同投资8000万元，收购了久业仓储及周围40多亩闲置土地，之后在此打造出一条由食品研发、生产直至仓储物流的产业链。

城市更新提供“二次开发”资源

“此种土地‘二次开发’模式主要集中于发达地区，过去政府常采取零地价引进企业，现在则是与盘活闲置土地挂钩，部分地方政府开始调整招商模式。比如某企业需要大量土地进行生产建设，那么政府会跟这个企业达成协议，允许其盘活一部分开发区内闲置用地，而对于由此产生的利润，政府会从中拿走该土地增值收益的三成左右。”亦庄经济开发区一位招商人员坦言。

今年7月1日开始实施的《闲置土地处置办法》对闲置土地规定了相对严格的处罚办法和“闲置”费用标准，指出将很快对闲置土地征收增值地价，对于土地闲置满两年的将依法无偿收回、坚决无偿收回或者重新安排使用，“闲置土地是土地‘二次开发’的重要对象，各地方国土局都在探索中。”西安市国土资源局一位工作人员说。

“国土部内部调研结果显示，多数发达城市要在2020年前完成40平方公里的城市更新，其中拆除重建类在30%以下，剩下的总面积近30平方公里的土地都是地方政府可‘二次开发’的土地资源。所以土地‘二次开发’对于城市的发展将越来越重要。”上述国家土地总督察办公室领导指出。

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《规范》明确指出，高标准基本农田即一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田。高标准基本农田建设则是以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动。

《规范》要求，建设高标准基本农田，要坚持十分珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的基本国策，规范开展高标准基本农田建设；坚持规划引导，统筹安排，规模整治，优先在基本农田范围内建设；坚持因地制宜，实行差别化整治，采取田、水、路、林、村综合整治措施；坚持数量、质量、生态并重；坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，维护土地权利人合法权益，鼓励农民采取多种形式参与工程建设；以土地整治专项资金为引导，聚合相关涉农资金，集中投入，引导和规范社会力量参与。

高标准基本农田建设的主要目标包括五方面：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。

高标准基本农田建设的重点区域包括基本农田保护区和基本农田整备区、土地利用总体规划确定的土地整理复垦开发重点区域及重大工程、土地整治规划确定的土地整治重点区域及重大工程、基本农田整理重点县。地形坡度大于25度的区域、自然保护区、退耕还林区、退耕还草区、行洪河道以及河流、湖泊、水库水面等区域则禁止建设。

《规范》强调，高标准基本农田建设内容主要包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持以及其他等五项工程。通过高标准基本农田建设，实现每个耕作田块直接临渠（管）、临沟、临路，保证每个耕作区与农村居民点相连。

《规范》还规定了各项工程的具体建设标准，如耕作层厚度应达到30cm以上，有效土层厚度应达到60cm以上，灌溉水利用系数应不低于0.6，田间基础设施占地率应不高于8%，基础设施使用年限一般不低于15年等。

公众如何参与高标准基本农田建设并发挥积极作用？《规范》要求，落实公众听证制度、公告制度、群众监督制度等，确保公众参与的规范化和程序化；充分尊重当地农民和农村集体经济组织在公众参与中的主体地位，鼓励群众全程参与；实行多方监督，确保工程建设符合设计和质量要求。

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关键词：首都经济圈；东京；巴黎；首尔

中图分类号：F064.2 文献标识码：A 文章编号：1000―5242（2013）04―0063―11

收稿日期：2013-02-10

作者简介：丁一文（1982-），女，山东日照人，北京方迪经济发展研究院助理研究员，公共经济学博士。

首都圈是以承担复合型功能的首都城市为核心，通过首都资源与周边区域资源的高效配置，形成的紧密联系、分工合作、协调发展的一体化区域，是都市圈的一种特殊形态。关于“首都经济圈”的研究属于都市圈的研究范畴。国家“十二五”规划纲要明确将“首都经济圈”纳入国家区域发展总体战略，并将打造“首都经济圈”作为支持东部地区率先发展的战略重点。实际上，对京津冀地区一体化及“首都经济圈”的发展研究，一直是学术界的热门话题。徐国弟、杨洁认为，促进以京津大城市为中心的“首都经济圈”的发展，有助于形成具有强大经济集聚和辐射能力的经济共同体。（徐国弟、杨洁：《“九五”时期到2010年推进首都经济圈的主要构想》，《中国软科学》，1996年第5期）谭成文、杨开忠提出了首都圈的内涵、特性及影响因素，指出可达性、辐射和接受能力对首都圈划分具有决定性作用。（谭成文、杨开忠：《中国首都圈的概念与划分》，《地理学与国土研究》，2000年第4期）魏后凯、刘长全指出：“首都经济圈”的目标是建设世界规模级的大都市带，并提出了“首都经济圈”的新型产业分工格局。（魏后凯、刘长全：《首都经济圈的功能定位与新型产业分工》，《经济管理》，2004年第4期）张召堂分析了首都圈的空间范围，提出了双核分散网络型架构的空间发展模式。（张召堂：《中国首都圈发展研究》，北京大学出版社，2005年）赵弘探讨了“首都经济圈”范围界定的原则、具体范围、圈层划分，以及各个城市的职能分工，提出要充分发挥国家层面的规划引导作用，明确“首都经济圈”的核心功能，创新区域合作的体制机制。（赵弘：《区域一体化视角下的“首都经济圈”战略研究》，《北京市经济管理干部学院学报》，2011年第9期）

从世界范围看，许多国家以综合性首都为龙头，通过跨行政区域资源整合和功能协作形成“首都经济圈”，不仅有效地缓解了首都由于功能过度集聚而带来的城市问题和社会问题，实现了首都城市综合服务功能提升和区域可持续发展，而且充分发挥了首都资源的效能，辐射并带动了周边区域共同发展，形成了巨大的协同效应和经济势能，成为带动国家经济发展的重要增长极和参与国际竞争的战略区域。目前，打造我国“首都经济圈”已经上升为国家战略。这一战略的实施，对于推动“首都经济圈”的可持续发展，促进京津冀区域经济一体化发展，带动环渤海地区乃至北方地区发展，都具有十分重要的意义。本文在深入分析东京都市圈、巴黎都市圈、首尔都市圈等比较成熟的首都圈规划建设和发展历程，总结其发展特点、经验与规律的同时，提出了对我国“首都经济圈”建设和发展的规划与建议。

一、东京都市圈演变历程及发展特点

（一）东京都市圈规划建设和发展历程

日本政府重视都市圈的规划建设，从20世纪50年代后期开始，相继制定了《首都圈整备规划》、《京畿圈整备规划》和《中部圈开发整备规划》。经过几十年的发展，以东京、名古屋、大阪三大都市圈为中心的东海道大都市带得以形成，其中东京都市圈地位尤其重要，成为日本经济发展的极核（参见图1）。狭义的东京都市圈包括东京都、玉县、千叶县、神奈川县等1都3县，总面积约13400平方公里，占日本国土面积的3.5%；人口约3400万人，占日本总人口的27%；GDP占到日本的1/3；城市化水平达到80%以上。广义的东京都市圈除东京都、玉县、千叶县、神奈川县等1都3县外，还包括群马、枥木、茨城和山梨4县，区域面积约33483平方公里，占日本国土面积的9.8%。

二战结束后，为使在战争中受到极大破坏的东京快速恢复和发展，日本于1950年成立了由建设大臣、众议院议员、参议院议员、东京都知事、东京都议会议员及学术界代表共9人组成的首都建设委员会，其主要职责是制定并推进东京重要设施建设项目，以及向中央政府、地方团体、相关企业提出建议。1950―1956年，首都建设委员会主要完成了《首都建设规划》和《首都圈构想草案》，提出建设绿隔和卫星城等规划设想。这些规划设想超越了东京都行政区域，必须在更大的范围来实施和实现。1956年，《首都圈整备法》公布，首都建设委员会更名为首都圈整备委员会，并作为首相府的下属机构，其权限也逐步扩大。

随着日本经济的快速发展和城市化的快速推进，大量人口、产业迅速向东京集中，从而引发了交通拥堵、环境恶化、房价飞涨等一系列“大城市病”问题。为抑制东京的过度膨胀，日本首都圈整备委员会于1958年编制了第一个首都圈建设规划，此后又先后制定了4个基本规划（参见表1）。五次规划的实施，推动了副都心、卫星城的快速发展，改变了东京“一极集中”的空间结构，最终形成了“都心-副都心-郊区卫星城-邻县中心”多核心功能分散的网络化区域空间结构（参见图2），有效地解决了东京的大都市病问题，实现了城市群的高效运行。

（二）东京首都圈的发展特点

1.从国家层面编制首都圈规划，引导区域发展。东京都市圈注重从国家层面加强规划引导，是政府主导推动区域规划建设并取得成功的典范。为推进东京都市圈建设和发展，日本大约每10年修订一次“首都圈规划”，每次均根据国际背景变化、国内战略要求和东京承担的历史使命，做出适应性调整和完善。截至目前，日本已制定（包括修订）和实施了五次综合开发规划，形成了包括区域规划与城市规划在内的较为完善的规划体系，对首都圈经济发展和空间布局起到了重要的指导作用。

2.构建密集的城市轨道交通网络体系，促进区域内要素的流动。东京都市圈在发展过程中十分重视综合交通体系的建设，在历次综合规划中均制定了相应的区域交通规划。日本的交通规划一直强调“公共交通”优先，着力推进轨道交通的规划建设。目前，东京都市圈已形成了由新干线、轻轨和地铁构成的总长约2865公里的区域轨道交通网络，保障了都市圈内人们出行的高效便捷，加速了区域资源要素的流动。在东京都市圈每天上班上学的人中，选择轨道交通的乘客占到了86%，在高峰时段这一比例更是高达91%，居全世界首位。同时，完善的轨道交通也成为引导东京都市圈优化空间结构的重要手段。东京环市中心的轻轨线把都心和7大副都心连接起来，并以副都心为起点，呈放射状向近郊和邻近中小城市延伸，如新干线从东京站延伸到都市圈其他城市及更大区域（参见图3和表2），在有效疏解东京密集的人口压力和完善城市功能，加快东京高端资源要素向周边地区扩散，促进东京都市圈空间结构的优化等方面发挥了重要的作用。

3.建设各具特色的副都心，促进都心功能疏解。东京被认为是“纽约+华盛顿+硅谷+底特律”型的多功能国际大都市，在城市空间结构上呈现出突出的多点支撑的特点。为了缓解中心城区过度拥挤引发的地价、交通、环境等问题，东京分阶段、有步骤地实施副中心战略，1958年启动建设新宿、池袋、涩谷三个副都心；24年之后的1982年，规划建设了大崎、上野-浅草、锦丝町-龟户三个新的副都心；1987年又规划建设了临海副都心，从而形成了多中心格局，大大提升了城市综合承载能力。在“都心功能分散”思想的指导下，东京都心专门发展了作为世界大城市必须具备的国际金融功能和国内政治中心功能，并向各个副都心疏散城市功能。7大副都心主要发展以商务办公、商业、娱乐、信息业等为主要内容的综合服务功能，每个副中心都成为所在地区的公共活动中心（参见图4）。“多中心”格局在一定程度上实现了东京集中国际控制功能、扩散次级功能、控制城市规模过度扩张、建设世界城市的目标。

4.通过职能和产业转移，带动东京周边地区发展。日本1962年通过《第一次全国综合开发计划》，强调通过构筑城市群解决“大城市病”问题，并明确提出要推动东京的劳动力与制造业工厂逐渐向地方分散和转移。在政府有计划、分步骤推动下，东京的工业企业纷纷向都市区腹地、小城镇地区和海外基地迁移，企业总部及管理、研发等职能部门则留在东京，逐步呈现出生产基地向周边区域分散，总部和研发机构向东京聚集的态势。仅1975―1984年10年间，东京就向都市圈内小城市和城镇迁移了349家生产制造业工厂，其中转移到玉县、千叶县和茨城县的工厂较多，分别占工厂迁移总数的39.5%、22.3%和13.2%（参见图5）。东京周边各县根据自身的发展基础和特点，积极承接东京的职能和产业转移。经过10多年的发展，东京都市圈形成了特色明显、优势互补的区域职能分工体系，都市圈整体集聚优势得以发挥。比如，多摩地区主要承接大学、研究开发机构和高科技产业，其核心城市八王子市成为大学城；立川市的商务、商业职能比较强大；青梅市的研发职能得到加强；神奈川县成为工业聚集地和国际港湾，其中横滨市（横滨港）国际交流职能得到加强；川崎市主要承担生产制造和研发职能；厚本市主要承担研发、高技术产业和教育职能（参见图6）。

二、巴黎都市圈演变历程及发展特点

（一）巴黎都市圈规划建设和发展历程

巴黎都市圈位于法国北部，由巴黎市和埃松、上塞纳、塞纳-马思、塞纳-圣德尼、瓦尔德马恩、瓦尔德瓦兹、伊夫林等组成，土地面积约12072平方公里，占法国国土面积的2.2%。该区域聚集了法国20%以上的人口、30%的国内生产总值和25%以上的外贸，是法国乃至欧洲最重要的经济和政治中心。

19世纪末，巴黎的城市发展进入快速扩张阶段，工业企业在近郊自发聚集，独立式住宅在工业用地成蔓延之势，由此引发了交通拥堵、公共设施严重不足等城市问题。1932年，法国第一次以法律的形式提出打破行政区域壁垒，根据区域开发需要规划巴黎地区，并在1934年对以巴黎圣母院为中心，半径约35公里之内的地区进行整体规划布局；1956年编制《巴黎地区国土开发计划》，提出在城市建成区边缘规划建设拉德芳斯、凡尔赛等5座新城；1960年通过《巴黎地区整治规划管理纲要》，提出沿城市主要发展轴建设卫星城市。《巴黎地区整治规划管理纲要》经过多次修编，形成《巴黎大区总体规划》，并于1994年获得法国议会批准，成为巴黎大区发展中必须遵守的法律文件（参见表3）。巴黎都市圈大致经历了城市开发、郊区开发到城乡协调开发三个阶段，并在规划的指导下逐步实现由单中心空间结构向多中心、一体化的区域空间格局发展转变（参见图7）。

（二）巴黎都市圈发展特点

1.通过立法和工业外迁，加强旧城保护。巴黎都市圈在历次区域规划中，都将保护历史建筑和文化遗产放在区域规划的第一位，并以立法的形式加以强制性保护（参见表4）。20世纪60年代以来，巴黎为加强旧城保护，开始对城市产业布局进行大规模调整，以期将影响旧城保护的工业分散出去，具体措施包括：一是严格限制巴黎中心城区工业的进一步集中；二是推动中心城区原有工业企业外迁；三是通过税收政策有意识地淘汰落后工业企业；四是促进新兴服务业向中心城区聚集。巴黎“工业分散”战略的实施，不仅对保护旧城历史风貌起到了非常重要的作用，而且有力地促进了远郊区和新城的工业发展，形成了从巴黎西郊到西部的现代化制造业带。

2.各级政府达成共识，合力推动巴黎都市圈规划的实施。从某种意义上说，20世纪末巴黎乃至巴黎地区的复兴与繁荣，得益于国家、地区和城市三个层面对城市发展达成共识及相互之间的积极配合。地区政府通过区域规划城市发展的总体目标，地方政府则以此为依据编制详细的土地利用规划，总体规划与地方规划紧密衔接，确保城市发展目标的一致性、持久性和可实施性。在规划编制和实施过程中，国家、地区和城市始终保持良好的合作关系，通过协商，以合同方式解决涉及整体利益的建设问题。

3.建设副中心和新城，引导巴黎中心城区人口的疏散和功能的疏解。1965年，《巴黎大区国土开发与城市规划指导纲要（1965―2000）》出台，以此为转折点，巴黎都市圈区域发展从“以限制为主”向“以发展为主”转变。为了减轻巴黎中心城区的办公、商业活动和交通压力，在巴黎近郊具有较好基础的区域设立了9个商贸、服务、交通副中心，以转移部分城市功能，促进中心城区人口向外转移。此外，在巴黎市东西两侧，离市中心20―30公里范围内，与塞纳河平行的两条发展轴上，建立5座新城，引导巴黎市区工业、人口向郊区迁移。例如，马恩拉瓦莱新城位于巴黎以东约10公里，塞纳-马恩、塞纳-圣但尼和瓦勒德马恩三省交界处，它通过积极承接巴黎中心城区的产业转移，大力培育特色产业，形成了以旅游业、金融业、农副产品加工业、音像业为主导的产业体系，并逐步完善了其基础设施和公共服务设施，提高了人口吸引力和承载力，成为均衡发展的新城典范。通过建设副中心和新城，巴黎市区的人口和产业得到有效疏散，从1960年代起，巴黎市区人口呈现下降趋势（参见图8）。

4.交通基础设施先行，带动区域一体化发展。从20世纪60年代起，巴黎的规划者们就认识到，主要交通线路的布局决定城市化地区的发展形态，并将这种认识自觉地融入地区规划之中，通过交通基础设施建设引导城市发展，通过构筑区域交通网络来调控区域空间布局。在此后数十年里，交通设施建设始终是巴黎都市圈建设的重点。巴黎都市圈形成了四通八达的交通网络，从高速铁路、城市地铁、高速公路，直至步行道路和各种交通转换枢纽一应俱全。极大地提高了人员、物资流动的便利性，促进了巴黎周边地区的城市化进程和区域整体化发展，使巴黎都市圈在欧洲乃至世界竞争中占据优势地位。如拉德芳斯，它是巴黎早期规划的城市副中心之一，在规划初始就考虑通过先行建设交通基础设施带动区域发展。拉德芳斯区设计了世界上独特的人、车分流的交通系统，地面上的商业和住宅建筑以一个巨大的广场相连，而地下则是道路、停车场和地铁站构成的交通网络，形成了高架交通、地面交通和地下交通三位一体的交通系统。同时，拉德芳斯也是欧洲最大的公交换乘中心，巴黎轨道交通区域快速线（RER）、高速地铁、轨道交通、高速公路等都在此交汇。便捷、完善的交通设施成为连接拉德芳斯与巴黎市区的重要纽带，并推动拉德芳斯成为欧洲最有影响力的商务中心区（参见图9）。

三、首尔都市圈演变历程及发展特点

（一）首尔都市圈规划建设和发展历程

首尔都市圈包括首尔特别市、仁川广域市和京畿道的全部行政区，总面积约11726平方公里，占韩国国土面积的11.8%；人口约2384万人，占韩国总人口的49.1%；2009年实现GDP487.6万亿韩元，占韩国GDP总量的近一半；2009年，首尔都市圈城市化率为95.8%，其中心城市首尔的城市化率已达到100%。首尔不仅是韩国的政治、经济、文化中心，而且是世界第七大都市。（参见表5）

自1960年以来，随着工业化的快速推进，首尔市人口进入了快速增长阶段，城市开发速度过快造成了房地产价格飞涨、环境污染、交通拥堵等一系列问题，在一定程度上降低了首尔城市运行效率和竞争能力。面对这些矛盾和问题，韩国中央政府采取了一系列强有力的规划和政策措施，先后进行了三次综合规划，推动了首尔都市圈建设（参见表6）。

（二）首尔都市圈发展特点

1.制定和实施系统化、综合性的首都圈宏观规划。首尔都市圈的规划建设相对较晚，但它在建设初期就积极借鉴发达国家知名都市圈的经验，制定系统化、综合性的规划。1972―2000年，韩国在四次国土综合开发规划中，从国家层面明确了首尔都市圈的发展目标、战略规划及实施举措。除国家层面的规划外，韩国政府还编制了《首都圈整备计划》，形成了明确的规划体系：在区域整备的“基本规划”中，包括土地利用与人口布局规划、产业、教育发展规划与财政规划；在区域整备“实施规划”中，提出了实施战略和措施，同时还制定了工业布局规划等部门规划来指导城市的社会经济发展。国家和区域层面发展规划，为首尔都市圈的形成和区域分工提供了重要的理论依据和指导思想。

2.制定功能分散的政策，引导首尔城市职能外移。韩国政府认为，生产部门和政府机关是造成首尔市人口积聚的主要因素，因而制定了一系列政策，分散首尔的工业和政府机关。1964年的《控制快速城市增长的国务决策》，提出“不鼓励首尔新工业开发”和“二级政府机构在地方城市重新分布”。1972年的《首尔土地利用控制》，又提出“减少首尔居住和工业用地的区划”和“在首尔外重新安排政府机构”。1977年《工业分散法》规定，凡不符合首尔城市土地利用规划要求的工厂必须搬迁。政府还对从首尔迁出的公司实行减免税政策，通过税收杠杆刺激工业布局的调整，加速工业企业外迁。工业外迁后腾出的空间向金融、文化、艺术、科研、创意、旅游、会展等服务业倾斜，使首尔的专业性和生产功能不断加强。同时，污染性工业的外迁极大地改善了城市的形象与环境，为服务业发展创造了良好的条件。

3.通过新城建设、新村运动，促进都市圈人口和产业布局的合理化。从20世纪60年代至80年代，韩国政府一直在推行新城政策，以分散首尔过度集中的城市功能。60年代初，开发建设了昌元、骊川、丘尾等新城；70年代新城建设政策以重化工业的疏散为重点；进入80年代以后，为解决住宅不足和土地、房屋价格上涨等问题，在绿带之外规划建设盆唐、一山、坪村、山本、中洞等5个新城，合计规划承载人口120万，产业发展以服务业为主。韩国的新村运动对于调控首尔都市圈的人口布局也发挥了重要作用。20世纪70年代初，韩国实施了“新村促进运动”，主要是通过政府投资建设农业基础设施和公用设备，提高农产品价格，在农村创造就业机会，提高农民收入，以减少农村人口向城市的转移。

4.实施建设、组织和运营一体化的综合广域交通问题解决方案。随着首尔都市圈空间结构从单中心逐渐向多中心转变，以首尔为中心的区域交通网络也在不断扩充。从20世纪50年代开始，首尔市协调地铁、公交、出租车及私家车等不同的交通形式，着手建设大容量的交通运输系统，不仅为本市提供交通服务，而且同时也为首尔都市圈内其他城市提供交通服务。20世纪90年代后期，首尔市重点开展并持续推进针对公交系统的整合性改革，将管理机构、创新技术、基础设施建设及公交的组织和运营融为一体，促进了首尔城市交通的可持续发展，并极大地改善了首尔与都市圈内其他城市的交通联络。

四、国外首都圈发展规律及其对我国

“首都经济圈”建设的启示

（一）都市圈建设大都经历了由单核心到多核心协调发展的空间结构演变历程

东京都市圈、巴黎都市圈和首尔都市圈均是伴随着工业化和城市化的进程而形成的，其发展历程各具特色，但在其建设过程中，都经历了这样几个发展阶段：核心城市的建立（强核）――单核心都市圈的形成（渗透）――多核心都市圈的整合（布网、连接）――大都市圈的协调发展（融合），逐渐形成多核心的空间结构，呈现出从中心到的一致性。所有这些成为大多都市圈发展的一般规律（参见图10）。在都市圈发展的早期，往往通过分散中心城市的产业和部分功能推动人口向外转移，同时带动周边区域发展，促进周边各城市合理分工、功能协调，以最终实现都市圈的一体化发展。我国“首都经济圈”的建设应自觉遵循都市圈空间结构和发展演变的一般规律，从国家战略层面超前谋划其功能定位、空间布局、总体目标、建设时序等，分阶段推进建设，以更好地促进区域统筹协调发展。

（二）具有法律性质的区域规划文件是都市圈健康发展的重要保障

国外成功都市圈的发展，均以法律形式颁布了诸多法令、法案，并成为指导都市圈各个时期建设发展的行动纲领。例如，日本东京都市圈规划是在《国土综合开发法》和《首都圈整备法》的基础上制定的；韩国首尔都市圈规划是在《首都圈管理法》的基础上制定的；巴黎都市圈的区域规划是通过议会以立法形式颁布的（参见表7）。在法律基础上制定和实施都市圈规划，不仅确保了其权威性和严肃性，而且增强了其规划实施过程中的强制性。目前，我国开展的都市圈战略规划，均为政府积极运作的结果，尚缺乏法律的支撑，未来可探索从国家层面制定“首都经济圈”规划，并将规划提升为具有法律约束力的行动纲领，以更有效地指导和引领“首都经济圈”的健康发展。

（三）合理的区域分工体系是衡量都市圈发育成熟程度的核心指标

巴黎都市圈、东京都市圈、首尔都市圈等在几十年的发展过程中，都形成了明显的区域职能分工体系，即各核心城市根据自身发展基础和条件，承担各自不同的职能，在分工合作、优势互补的基础上发挥整体集聚优势，形成区域整体竞争力。例如，东京都市圈内部进一步分成几个自立性区域，在它下面又细分为业务核心城市和次核心城市，并合理配置政府机关、教育、工业、服务业、居住等职能，形成了比较明显的区域职能分工与合作体系（参见表8）。目前我国“首都经济圈”尚未形成合理的区域职能分工，区域经济发展以北京为强核心，首都与周边区域发展落差较大，未来迫切需要疏解首都部分职能，建立规模等级合理、职能结构明确的区域分工体系，以增强“首都经济圈”的整体实力和综合竞争能力。

（四）培育具有较强国际竞争力的高端产业是提升都市圈综合实力的重要举措

国外知名都市圈在工业扩散的同时，都非常注重特色产业培育和产业结构调整，以便形成优势突出、竞争力强的主导产业部门。例如，巴黎都市圈的高级成衣、家具设计、香水、化妆品等都市工业均具有全球竞争优势；东京都市圈的金融业和现代制造业竞争力强劲，其中东京作为世界三大金融中心之一，对全球经济具有重要影响力和控制力。当前，我国“首都经济圈”还缺乏在全球具有较强竞争力的产业，未来应结合产业基础和科技优势、文化优势等，重点发展战略性新兴产业、生产业和文化创意产业，培育一大批具有强劲国际竞争力的企业，形成我国参与国际竞争的重要战略区域。

篇8

[关键词]地域开发；核电站；日本核能政策；福井县

2011年3月日本发生大地震引发了福岛核电站核泄漏事件，日本福岛核电站事故使核电站问题再次成为全世界瞩目的焦点。日本是核电消费大国，同时又是世界上唯一受到过原子弹攻击的国家，所以日本反核运动的基础相当雄厚，尽管如此，日本却成功建成54座核电站，是世界上当之无愧的核电大国。在此背景下，日本核电是如何得到推广的？研究日本核电站的建设和展开过程既具有史学研究价值，又具有一定的现实应用意义。作为利用核能发电大国，日本长期以来在国策民营的体制下运行核电事业，有效的保障了经济的发展，从能源的视角来看，又成功地解决了日本经济高度增长时期能源不足的燃眉之急。中国现在正处在大规模修建核电站的阶段，但国内关于日本核能政策的系统化研究却寥寥可数，所以选择这一课题也是基于目前国内关于核能研究的发展趋势。

一、经济计划与全国地域开发战略

在战后复兴期间，日本开始出现了“综合开发的地域开发”这一观念，以治山治水为中心思想在各地展开。在向经济高度增长转型期间，以经济计划和全国综合开发计划作为国策的两条轨道、以产业基础的整备和引入重化学工业为基轴的地域开发在各地相继掀起了。1950年日本施行了国土综合开发法，开始把地域开发作为“综合开发”的一个环节展开，此后，日本正式迎来了从战后向经济高度增长的转型，1955年12月初制定了《经济自立五年计划》作为新时期的经济计划，该计划的主要目的是经济自立和完全雇用，1957修改计划，将计划目的定位为从经济自立升级到经济高速增长，同时还增加了提高生活水平一项。同一时期，各都道府县也相应地制定了各自的经济计划，迎接已经到来的经济高速增长的转型时期。

1962年10月出台的全国综合开发计划（以下简称全综或旧全综）作为第一部经济计划，[1]以谋求地域间的均衡发展为目标，提出在考虑防止城市过大化和缩小地域间差距的同时，要有效利用日本现存自然资源以及适当分配资本、劳动和技术等资源。实施的具体的方式是采用据点开发方式，作为推行据点的具体手段，1962年制定的新产业都市建设促进法（简称：新产），根据都道府县知事的申请，在相关大臣的要求下由内阁总理大臣指定新产业都市；1964年制定了工业整备特别地域整备促进法（简称：工特），把重心放在地域工业开发的工业整备特别地域进行了制度化。虽然该法律的重点在于地域的工业开发，但制定法律的目的是实现国土的均衡发展和进行地域开发，这与新产没有很大的差距。工特是由都道府县知事制定整备计划，相关大臣进行协商后，内阁总理大臣批准执行。只要接受新产的制定或者工特的承认，地区在整备道路、港湾和其他的产业基盘等主要设施时，就可以从国家得到提高补助金或地方债的利息补偿等财政支援，新产和工特不仅能够实现作为国策的经济计划和全国综合开发计划，对地区来说，也是在期待财政支援和经济成长背景下的地区开发的手段。因此，为了获得新产和工特的指定，各地开始展开了激烈的竞争。

1962年的全国综合开发计划虽然实现了前所未有的增长速度，促使地方经济社会也发生了巨大变化，但也导致过密和过疏现象更为严峻，更加难以解决。为了从根本上解决或者缓解过密和过疏现象、把开发的可能性扩大到日本列岛，1969年政府又制定了新全国综合开发计划（简称：新全综），新全综规划在日本海沿岸进行充分开发。日本海沿岸地区因为积雪、社会资本整备的落后等原因，不能充分发挥其潜在的开发能力。因此，新全综提出在日本海沿岸地区建设与东京、大阪等大城市以及太平洋沿岸地区连接的高速公路、高速铁路，培养地方的中坚城市、建设内陆地区城市型工业基地、福井县的核电站建设等新能源供给基地等都包含在大规模开发项目之中。核电站虽然不属于制造业的范畴，但仍然是拥有大型生产能力的工厂、并且具有据点开发和大规模项目开发的特点，所以与地域开发的风潮相吻合。

1971年7月5日，田中角荣出任通商产业大臣，指出：解决大城市的问题需要进行一场大手术，即将工业迁出，但需要考虑好迁移工业的方法，使之有利于地方产业的发展，促使工业迁出的动力是税法。田中角荣根据城市政策大纲和产业用地政策，提出“思考明天之日本”的建国新设想，并于1972年6月11日的记者招待会上提出“日本列岛改造论”，主要内容如下：

停止在太平洋沿岸地带建设工业用地，将工业从人口密集城市向地方转移，把首都圈现有城市和近畿圈现有城市作为促进工业迁移区，将工业从该地区迁出，对迁移促进地区增收工业再配置税，对在工业诱致地区建设工厂，实行扶助措施。

日本从战后复兴向经济高速增长转换期间，以引进重化学工业为主的地域开发开始轰轰烈烈地展开，各地区之间展开了激烈的竞争，福井县的地域开发也在全国开发热潮下逐步展开。

二、福井县地域开发的展开（核电站选址以前）

福井县位于日本中部地区西北部，本州岛中部，东邻石川县和岐阜县，西界京都府，南接滋贺县，北濒日本海，日本海沿岸以木芽山为界，分为岭北和岭南，是日本海沿岸的重要门户。自古以来，福井县内交通十分不便利，加上连续的自然灾害，一直到70年代为止，县内很多地区被国家指定为过疏地区，县岭北福井平原是主要农业区，是由九头龙河冲积而成；岭南的若狭湾集中了日本的原子能电站。福井县核电站的建设是以全国进行地域综合开发为契机，在从战后复兴到经济高速成长的转换过程中，把全国综合开发计划作为当时的国策推行的情况下展开的。福井县共建有15座核电站，其中还包括高速增殖反应堆和新型转换反应堆各一座，被称为日本核电站的银座。

1.福井县的地域开发

在进行核电站选址以前，福井县已经开始了自己的地域开发，主要是真名川开发、奥越电源开发和建设福井县临海工业地带。1950年5月制定“国土综合开发法”从某种意义上来看推动了地方对利益的追求。实施国土综合开发法以后，福井县在秘书科内设置综合开发调查系，制定了“福井县综合开发计划调书”作为县开发计划的第一次试案，1950年8月提交政府。该调书把县分成越前、奥越、岭南三个地区，分别对各地区的产业结构、资源情况进行分析，提出暂时性地区开发构想，这个时期福井县的地方利益的主要部分都表现在开发河川方面。在制定调书9个月以后，又制定了“福井县综合开发审议会条例”，开始正式制定县的开发计划和特定地区开发计划。1951年6月完成了《福井县综合开发计划中间报告》，提交建设省，把九头龙川水域作为九头龙川特定水域，进行治山治水、农业水利、资源开发等综合开发、越前地区实行工业振兴和交通设施的整备、岭南地区则主要进行水产业振兴和观光为中心的开发。但九龙川水域开发区却被从特定地域综合开发计划的指定中排除，政府决定推进以建设多目的水库整备为中心的真名川综合开发，即便如此，真名川综合开发也并非一帆风顺，在政府的紧缩预算的方针下，地区之间为了获得预算展开竞争，因建设水库产生的居民的补偿交涉也迟迟没有进展，真正的施工比预期晚了2年。

其次是奥越电源开发。1961年6月，福井县制定了《福井县综合开发计划》，提出开发奥越电源。计划的目的是为了提高县民的生活水准和实现完全雇用，首要任务是有必要将县产业经济从落后状态中摆脱。奥越电源由民间的电源开发株式会和北陆电力共同开发，1961年6月决定由电源开发进行上流长野水库的建设、北陆电力则负责建设下流的发电设施，但水库地区的补偿问题使工事大幅度延迟，奥越电源最终于1968年5月完工。

此外还有临海工业带的建设。1963年7月15日，针对综合开发计划的改定，福井县也制定了修改计划。北荣造知事在任期间正处于日本经济高度增长的前半期，他在“福井县综合开发计划书”的改定版中提出，从1961年的综合开发计划开始计算，要在短短三年时间内实现福井机场的建设、北陆公路的法制化、核电站的建设、奥越电源的施工等。可见，在60年代初期福井县的地域开发政策中，核电站建设已经被纳为地域开发的一个重要部分。1967年日本正处于经济高度增长的高峰期，政府开始策定新全国综合开发计划。福井县的的构建是以福井市作为地方的中心城市进行整备，建设福井新港和敦贺港，以及北陆地区的汽车道路以及推行向北的新干线。此外，以岭南为中心建设核电站，作为新能源的供给基地。

1967年继北荣造知事之后，中川平太夫当选为福井县知事，向县综合审议会提出制定“新综合开发计划”的提案，1968年3月25日福井县通过了新综合开发计划。当时全国范围内正进行第二次全国综合开发计划，计划的主旨“尽可能将开发范围扩大到日本列岛整体范围”。在这种全国的热潮下，福井县临海工业地带计划作为中川平太夫知事的最大王牌事业而登上舞台，“福井县的长期构想与列岛改造论的想法一致，列岛改造是福井县长期构想的后盾”（1）。1969年9月，福井县公布了建造计划的基本设计，即在三国港和三里浜的中间地带建造以4万吨级的船舶为对象的福井新港，在临海地区建设870万公顷的工业地带，还引入铝冶炼、加工及其必要的火力发电站和提供燃料的石油化工厂，以及钢厂加工、机械和食品加工厂。福井县临海工业地带建设计划的计划期间为1971年到1985年的15年间，建成临海地区869万4000平方米的工业用地，并整备临海港湾和产业用道路、临海铁道和工业用水道，目标是1975年一部分工厂能够实现运转。但此计划没有得到社会各阶层的支持，甚至招来很多批判，认为“以重化学工业为中心开发的时代已经完结”、“已经是20万吨船舶的时代却要建设4万吨级的港湾计划，不是半途而废吗”，甚至还有就大气污染和水质污染等公害问题提出的批判。计划虽然遭受批判，但却没有终止，为了推行计划的执行，1970年4月成立财团法人福井临海工业地带开发公社，主要负责收购土地和补偿工作。

2.福井县的自然灾害与过疏的实际情况

因为奥越电源的开发，和泉村大概500户中的一半不得不移住到岐阜、30%移住到爱知县，真名川综合开发时进行的G生川水库建设时又不得不移住到大野市和福井市，促使移住到县外的比例大幅度增加。当然除上述原因以外，还有福井县自然灾害的影响。包括福井县在内的北陆地区，是世界上有名的多雪地带，因为地势“西高东低”、同时又受冬气压影响，上层的空气寒冷、同时下层的空气因为受来自西伯利亚的冷气流变化的影响而升温、湿润，导致了气层的不稳定，容易产生很强的上升气流，所以在福井县降暴雪的比例较大。20世纪50年代到60年代期间，福井县内接连出现大型自然灾害。1959年9月发生了伊势风、1963年1月连降大雪，福井市、大野市和敦贺市都达到了观测以来的最高纪录，福井县内的被害也相当严重，因为正是昭和38年，这次大雪被称为三八豪雪，此次降雪造成很大的被害，交通机关瘫痪，产业和日常生活都受到影响。1965年9月接连10天发生了台风23号、奥越豪雪、台风24号，破坏程度远远超过三八豪雪。

福井县相继发生的大规模自然灾害，导致各地区的过疏化进一步恶化。1970年4月成立了过疏地区对策紧急措施法，福井县的池田町、今立町核河野村、名田庄村和大饭町等、第二年再加上美山町、越前町和越i村的8个地区被指定为过疏地区，这些地区的共通特性是属于森林覆盖率高的山村或者是靠山靠海的渔村，造成人口的大量流出并导致过疏化的主要原因是这些农村、山村和渔村的收入水平和消费水平的不平衡，山村的主要收入源是农业和林业、濒海地区的主要收入源是农业和渔业。在经济高度增长期以前，虽然收入水准低，但生活消费的自给自足性很强，消费水准也很低。但经济高度增长引发的消费革命不久也蔓延到小山村，过疏地区的消费支出也开始呈增加趋势，为了调整收入和消费之间的平衡，采取新的策略成为燃眉之急。

针对福井县的过疏状况，1971年福井县制定“过疏地区振兴方针”，对过疏地区采取了以下对策：（1）为了防止壮年劳动者的人口外流，确保提供有魅力的劳动场所；（2）确保在过疏地区能够达到和享受国际水平要求的生活环境。福井县从1970年开始，10年期间投入300亿日元，主要用于国道和县道以及主干的市町村的道路整备。另一方面，町村也在10年期间投入330亿日元用于交通、通信系统的整备和教育文化设施的整备、农林水产业和其他产业的振兴。虽然采取了一系列对策应对日益严重的过疏现象，但过疏町村的财政能力、平均每户农户的生产农业所得、平均每人的制造商品出货金额都低于全国平均，福井县的过疏状况丝毫没有改观。摆脱落后县的愿望也越发的沉重而迫切，开发过疏地区成为福井县的重要课题，也是福井县积极招揽核电站建设的一个重要原因。

三、核电的实用化与福井县的核电站建设

电源开发和地域开发通过全国综合开发计划紧密结合，因为核电在当时倍受关注，自然而然的，核电也作为地域开发的手段受到瞩目。1966年日本原子能发电东海发电站的实用型核反应堆开始成功运转，东海村的建设可以说是日本原子能研究所在地域开发的目的下进行的，因此各地区对核电站所形成的地域开发效果产生很大期待。虽然福井县内各地区诱致核电站选址的情况有所不同，但以此摆脱落后县的状况却大同小异。

1.核电的实用化进程

日本核能的和平利用最初从1954年的核能预算开始，核能开发始于1955年的财团法人日本原子能研究所的成立，并于1956年公布原子能基本法，成立了原子能委员会、原子能局、原子能研究所和原子能燃料公司，完成了日本的核开发体制。此后，以政府和产业界为中心，1956年随着原子能三原则的出台，相关法制和体系也得到整备。

原子力利用准备调查会在1955年10月的《原子力研究开发计划》中指出要在今后的10年内实现核电的实用，但具体计划内容却只涉及研究型机组和动力试验机组。1956年1月第一任原子力委员长正力松太郎宣布“要在5年内建设有盈余的核电站”。此后，英国原子能公社理事受正力松太郎邀请来日，大肆宣传卡德霍尔改良型机组的实用性，此后政府派遣的访英调查团在归国后提交的调查报告中指出，虽然卡德霍尔机组在技术、安全和经济方面存在一些问题，但这些问题都有望解决，因此调查团认为此机组“有进口到日本的价值”。而原子能委员会中学会方面的委员却极力主张先奠定核能技术基础然后再进行研究开发，在核电早期实用化阶段应采取比较慎重的态度，认为应该从核利用、开发和能源实情出发，选择从国外进口动力炉的同时培养国内的技术力量。

电力产业也积极参与到核电的实用化事业中。日本的电力产业在1951年5月重编后、诞生了民营的9大电力公司。虽然日本的电力产业经历了第2次世界大战的国家管理，失去了作为产业发展的最好时机，但经济高度增长期使产业和家庭的电力需要都呈增加趋势，随着电力需要的增加，电源开发也迫在眉睫，当时只有水力发电和火力发电组成的电力公司也开始陆续将目光投向核电。

在国家和电力公司试图实现核电实用化之际，围绕英国的卡德霍尔的引进问题出现了国管论和民营论的对立，即1952年9月9大电力公司成立的电气事业联合会（电气连）主张出资成立原子能发电振兴会社实行民营论、政府全额出资的电源开发株式会社主张直到出现盈余为止由政府负责的国管论，在此论争中政界也被卷入，出现了正力、河野论争。最终，原子能委员会选择民营方式作为建设核电站主体，以原子能委员会为中心在九电力公司和电源开发之间进行调整，1957年11月1日双方出资成立日本原子能发电株式会社。这样，日本开始正式推行核电早期的实用化时选定的舞台是茨城县东海村。1957年日本原子能研究所确保在东海村建设核反应堆的预定地点后，正式开始了核能研究。1958年5月作为核电的选址地对东海村进行了考察，考察内容主要如下：[2]44

原研提议是否以此地作为研究动力炉设置预定地点

茨城县也推崇原研的提案

当地对核能开发持积极的协助态度

原研已经开始核能的宣传活动

构想以该地区为中心建设核能中心

因为临近原研，故而便于从事安全对策为中心的实验研究

计划整备道路和港湾，在不久的未来有望实现便利的交通和运输

尽管存在国管和民营的对立，但1956年8月原研还如期举行了从美国进口核反应堆的开工仪式，这样核电的实用化分化为进口实用核反应堆和研究开发两条路线，这两方面的舞台都选定在东海村。1963年10月，美国的沸腾水型核反应堆作为动力试验反应堆首次在日本东海村发电成功，此后，1966年，日本原电承建的核反应堆首次实现了商业运转。东海村成功实现了原研的选址，继而实现了核电站的选址，正是有效地利用了日本核能的和平利用从研究到核电的实用化急速开展，通过诱致核电站建设而成功地实现了地域开发。

2.福井县初期的核电站诱致活动

核电实用化作为核能和平利用的具体表现，同时在国内研究和国外引进这两条路线的情况下推行，全国各地也出现了诱致核电相关设施的动向。福井县早在1957年4月成立了福井县原子能恳谈会，旨在“丰富县民关于福井县核能开发以及和平利用的知识，以促进核能的和平利用，并达到实现福井县产业振兴的目的”，成立恳谈会的提案者为福井大学校长长谷川万吉，成员有：县知事担任会长、福井大学校长担任副会长，此外还有县内的主要公共团体、县议会议员、大学研究机关、主要医院、农渔工业协同组合联合会、报道机关、主要产业等。该恳谈会不仅关注放射性同位素的活用，还积极参加诱致企业的各种活动。

恳谈会最早从事的活动是研究用核反应堆的诱致活动，即京都大学研究用核反应堆的县内招商运动，该反应堆主要用于进行核能源与放射线利用的相关实验及其相关的研究，在京都大学内成立了全国大学的共同研究所。1957年3月，以京都大学为中心计划在关西建设研究用的核反应堆，建设用地选在京都府宇治市，但遭到宇治和高驳钡氐姆炊约苹夭折，此后，建设候选地区也再三变换，没有最终定夺。正在该核反应堆计划因选址候补地区的反对而触礁之际，1960年3月福井县原子能委员会开始在县内探找适合核反应堆选址的地区，远敷郡上中町与坂井郡川西町被提上名单，原子能恳谈会与科学技术厅就设置条件等进行协商，开始在两町探查最适宜的地点，但最后反应堆却决定选址在大阪府泉南郡熊取町，福井县最初的研究用核反应堆诱致活动以失败告终。

其次是福井县的核电站诱致活动。1961年2月，日本原电的董事会通过提议在本州西部地区进行商业用第二发电站建设的准备调查，当时的预定候补地区有兵库县西播磨、冈山县、和歌山县、石川县内滩等地。川西町发动福井县制定基础调查预算，以町长山田重左卫门为首，町理事、町会议员、相关地区代表、町的有志人士等一致团结向相关官厅、日本原子能产业会议、日本原电等反复陈情，町上下齐心协力开展诱致运动。

川西町是1955年3月根据町村合并促进法在县的指导下成立，1957年7月开始实行町制。最初计划合并九头龙川、国建山脉、日本海的海岸线围绕的六个村路，但最终只合并了4个村落。此后，其余的2个村落在合并问题上出现纠纷，分别将各自的一部分合并入川西村。川西町因人口外流严重萌生了通过诱致企业进行地域开发的念头。川西町于1961年11月设置坂井地方开发促进协议会，旨在谋求地域经济的扩大化与高度化、提高地区居民的生活水平，1962年9月向县议会请愿并被采纳，请愿的大体内容如下：

在金津町地段建设北陆公路的高速公路出入口的同时，整备郡内的道路网

在三里浜建造临海工业地带，整备三国港、开发九头龙川向三立浜的挖掘

在位置条件较好的春江町建设福井机场

整备坂井郡内的观光设施、观光道路

进行工厂诱致的各种调查，不断丰富宣传活动以期能够在北部丘陵地带坂井町建成与其相关的集体住宅

促进北部丘陵地带的开发

加快土地改良事业、推行农业构造改善事业

川西町积极地参与诱致试验用核反应堆和核电站的建设事业，虽然研究用核反应堆的选址以失败落下帷幕，但通过町全体的努力，川西町终于成为核电站选址的有力候补。1962年3月，福井县开发公社受到委托开始实地调查，发现地下50米以内没有发现坚固的岩石，证明该地区不适合建设核电站，所以川西町再次被淘汰，1962年6月日本原电正式向川西町公布了令人遗憾的结果，虽然川西町进行了积极的诱致活动，但在研究用核反应堆建设和核电站建设上都没有取得成功。

3.福井县的核电站建设情况

1962年3月，福井县议会通过了《关于诱导核电站的决议》，主要内容如下：[2]47

最近核能和平利用的研究快速步入正轨，尤其是核电事业取得了划时代的进步，其安全性和经济性已经达到了实用的领域。政府及日本原子能发电株式会社在建设第2号核电站时，就选择本县作为候补地区进行了若干讨论。约30万千瓦的大规模发电将给本县产业、经济和文化等带来无法预计的恩惠，更进一步说，本县上下一致赞同能够作为近代科学的旗手为国家做贡献，制定万全的协助体系，期待能在县内进行建设。

对于发电量为30万千瓦、总工费为400亿的大型工业，县议会的诱致态度非常积极。尤其是奥越电源开发的触礁，促使福井县决心无论如何也要诱导该核电站的建设。

（1）敦贺市的核电站建设

继一号反应堆之后，日本原电决定在关西的日本海一侧建设商业用二号反应堆，因为在川西町没有发现坚硬的岩石，所以敦贺市成为有力候补。5月7日北荣造知事向原电发出对敦贺半岛的候补地区进行考察的邀请，8日北知事向敦贺市市长提出申请，于是在6月5日公布川西町不符合建设条件的同时，日本原电的松珠矶副社长公布将敦贺半岛的敦贺市浦底、立石、色浜一带与美浜丹生一带作为候补地区进行考察。

在经济高度增长时期的地域开发过热的状况下，福井县原子能恳也加大幅度诱致核电站相关设施的选址工作，这种风潮蔓延整个福井县。1962年6月举行的川西町民大会上，川西町长山田关于县内对选址的期待作如下描述：

通过诱导核电站，可以在沙丘上建成城市，可以期待地域开发的成效，所以我们不遗余力进行了诱导的工作，但却没有料想到选址地点的土地没有坚实的岩P。尽管如此，我们要把川西町的努力发扬到福井县整体范围内，实现在福井县的建设核电站的夙愿。

敦贺半岛的当地居民在6月19日与县开发公社签订土地买卖的暂时合同，敦贺进行核诱致的反对运动也不激烈。虽然很多人预测在6月10日的县劳评的定期大会上，会做出反对诱导核电站建设的决议，但实际上县劳评却主张“因为关于核反应堆的知识较为贫乏、有进一步进行调查的必要”，最终持保守态度。7月12日福井县开发公社与日本原电之间签署了关于敦贺半岛两处土地的买卖协议，9月21日敦贺市议会决定实行核电站的诱致工作，批准了诱致核电站的决议。决议文与提议理由如下：[3]

提议理由：

现在更加没有重申的必要，核能的和平利用不断在梦想和现实之间给人类带来了繁荣和幸福。诸位视察过的茨城县东海村核电站是日本第一号核电站，接下来的第二号建设候选地选择了敦贺市的浦底和美浜町的丹生，并且已经开始钻孔地质调查。眼下，不仅敦贺半岛的开发，敦贺市的发展也只能依靠诱导核电站，我们现在已经有五万市民对这次的诱致活动抱有很大的期望。

值此重大时刻，诱致决议在代表市民的市议会以满场一致得到通过，希望能够得到大家一致的理解和支持。

决议文：

日本原子能发电株式会社对作为第2号核电站建设候选地候补地区敦贺半岛进行现状调查，结果显示敦贺的地形极为有力。在此，本议会决定展开诱致核电站建设的各项工作。

决议文中虽然没有明确核电站的选址地区对地域开发寄予的期待如何，但通过提议理由，可以发现敦贺市的重点在于敦贺半岛的开发和敦贺市的发展，即通过建设核电站，期待能够促进敦贺市整体的发展并带动周边地区的发展。

1967年2月敦贺1号机开始正式施工，1970年3月正式运行。1968年8月，动力炉・核燃料开发事业团（简称：动燃事业团）决定在敦贺1号核反应堆的占地面积内建设新型转换型反应堆“不贤”，敦贺市议会通过了此建设计划，当地居民也没有提出抗议，于1970年12月开始施工。1970年4月，动燃事业团征求敦贺市同意后，把白木地区作为建设高速增殖反应堆“文殊”的建设候补地区，展开调查。调查期间虽然出现了“反对建设高速增殖反应堆的敦贺市民会”、“反核电站的福井县民会议”等反对组织，但1975年12月，福井县议会通过了敦贺市提出的推进高速增殖反应堆各种手续的请愿。1977年3月，敦贺市议会采纳了浦底、色浜和立石提出建设敦贺2号反应堆的陈情，6月福井县议会通过了来自敦贺市的请愿。这样，几乎在同一时期，“文殊”和敦贺2号同时开始承建，敦贺2号于1987年2月开始运行。

（2）美浜地区核电站的建设

1962年5月，北荣造知事接受了美浜町町长提出建设核电站的申请。视察东海村以后，美浜町町长绵田稳和美浜町的议员们指出“既然道路能够得到整备、又能使地区致富，何乐而不为”，决定在丹生地区诱致发电站作为地域开发的手段，6月召开临时议会通过了“根据福井县综合开发计划，在本町诱致核电站建设”的议案，当地居民与福井县开发公社签订了土地买卖合同，9月25日，关西电力接受正在调查的两处土地中一处的转让，公布了建设核电站的意向，关西电力从日本原电继承了土地的买卖协定，11月，与县开发公社、日本原电三方之间签订备忘录，敦贺方面归日本原电、美浜地区由关西电力进行开发。因为当地居民一直认为日本原电会在当地进行核电站建设，关西电力的参与引发了当地的反对运动，反对运动一直持续了半年，终于1965年11月，美浜町和关西电力之间正式签订了协助建设的协定。1966年11月，敦贺市议会和美浜町议会设置了敦贺市、美浜町原子能发电站特别委员会联络协议会，12月在敦贺市长、美浜町长、福井县知事、福井县议会议长等提出的申请书中，具体明确了在两市町对于核电站的选址所寄予的期待，大致内容如下：[4]

敦贺半岛跨越敦贺市和美浜町，作为西日本最大的核电站选址基地现已开始投建，因此，该地区存在其他自治体没有的特殊问题，即住民的安全确保和地域开发这两大问题、因此希望能够促进站在综合观点上，施行核电站地带的整备工作。

当前强烈要求制定交通、通信、急救、医疗等的措施和将来综合的地带整备计划。

可见，通过核电站选址所进行的地域开发中最为期待的是整备道路，其次是交通机关以及设置上下水管道等。公路整备的交涉在1965年11月30日完成，县道白木美浜线的佐田和丹生之间（所谓的关电道路）的改良施工在同年的12月10日开始实施。美浜1号反应堆在1966年12月开始施工，1970年11月正式运行；2号反应堆在1968年5月开始施工，1972年7月正式运行，1970年8月，美浜町向关西电力提出要求增设3号反应堆的申请，征得同意。

（3）高浜町、高浜核电站1号、2号炉

1955年2月，新高浜町在町村合并政策的实施下诞生，当时人口为12816人，2593户。从1960年开始，因为经济高速增长的影响，导致了劳动力的外流、过疏化进一步恶化、农山渔村疲软，这些都直接压迫町的财政，高浜町实行的企业诱致政策也因为土地、水和劳动力的各种因素制约难以顺利推行，在这种情况下，开始着眼于在敦贺半岛建设核电站所能带了的地域开发和经济活动的效果。

因关西电力把美浜町作为第二选址地点进行研讨，高浜町的议会和理事们一致认为要进行地域开发、要摆脱当前过疏的现状，除了诱致核电站选址以外别无他法。当时町的财政极度困难，甚至无法支付职员的工资，同时，因为气象条件和交通条件的恶劣，吸引企业投资也几乎无望，所以相关人员一致判断有必要诱导核电站的选址。高浜町的情况与敦贺市、美浜町略有不同，高浜町进行核电站诱导的主要原因与其说是道路整备，不如说是因为自身财政状况的恶化。

1965年8月，高浜町通过福井县向关西电力提出了建设核电站选址调查的申请，关西电力于1966年3月在高浜的内浦半岛的浦地区进行了钻孔地质调查。高浜町的小黑饭地区居民对茨城县东海村的核电站进行考察，发现核电站存在安全隐患，开始反对核电站的选址。小黑饭地区在若狭湾一带属于较为富裕的村落，在靠山的一侧有6米宽的道路，所以进出町的时候没有交通上的不便，反对方的居民组成“高浜核电站设置反对期成”，成为若狭湾地区最早开展的有组织的反对运动。

另一方面，诱致核电站推进派的议会、区长会和各种团体的理事等对东海村进行视察后，为了得到町民对核电站的理解，实行促成町发展的启蒙运动，内容主要涉及地域开发尤其是县道改良、大规模折旧所产生的巨额收入等。1966年10月，高浜町议会全会一致通过了诱致核电站的决议，议会还听取了反对方的意见、确保征收土地时不强迫居民从既存的住宅中搬出等条件，11月，签订了确保小黑饭地区的生活安定和消除不安的契约。1968年4月，反对核电站建设的运动开始沉寂，当时的会长提出“居民对核电站的不安和反抗并没有消除，但这声势没有扩大的主要原因是因为居民长期以来一直维持互助为生的生活方式，如果村里分为赞成和反对两派，现有的互助生活方式将无法维系。所以如果赞成方人数多的话，反对方也会听取赞成方的意见”。1969年8月，关西电力开始着手全线未改良的道路音海―中津海线的施工，道路延长了8.5公里，宽度为7米。此后，高浜1号炉于1970年4月、2号炉于1971年2月开始施工。1973年爆发石油危机以后，为了摆脱石油危机造成的地域经济不景气的状况，高浜町广泛征求各阶层町民的意见，召开了33次高浜经济对策协议会进行讨论，1976年2月协议会得出结论增设3、4号机组，3月，高浜町议会通过诱致3、4号机组的决议，10月，县议会采纳了高浜町的请愿，3、4号机组分别于1985年1月和6月开始正式运行。

（4）大饭町核电站的建设

1955年，佐分利村、本乡村和大岛村合并后形成了大饭町，大饭町位于福井县岭南的若狭地区的过疏化状况严峻，陷于财政危机之中，加上大岛半岛怀抱小浜湾海湾，交通非常不便，接近“陆地上的孤岛”状态，所以大岛半岛的居民热切地期盼能够在海湾处建座大桥，以保证半岛的居民能够在不使用往来的船的情况下，就能够实现上班、上学和日常的交通。大饭町在1953年受到台风的被害遭遇财政困难，没有余力整顿交通基础设施，经济高速增长导致了急剧的人口外流和一次性产业的高龄化，过疏现象进一步恶化，1970年被划分为为过疏地区。在不断探索地域开发对策时，发现当地的自然环境适合建设核电站，对大饭町来说，在大岛半岛诱导核电站建设既可以消除财政困难，又能够在半岛建造大桥，是进行地域振兴的一个重要选择，町长为了能够摆脱过疏状况以及实现大岛地区居民多年来建设大岛陆地的愿望，果断决定诱导核电站。1969年1月1日，大饭町长时冈民雄向当地的相关人员表示要建设核电站的意向，1月15日组成建设候选地区大岛半岛吉见地区开发协议会，1月29日，时冈町长向福井县递交了就核电站候选地进行调查的申请书。3月15日，大饭町组成核电站诱导推进委员会，4月4日，福井县、大饭町和关西电力三方关于大饭町诱致核电站选址达成协议，大饭町与关西电力之间缔结了暂时合同，4月10日，议会通过了诱导核电站建设的决议，决议文如下：[5]

最近，核能和平利用快速步入轨道，尤其核电发展取得了质的飞跃，若狭湾一带作为核电的基地也初露头角，为我国的产业和地域开发做出贡献，这是无比的光荣。本町大岛地区的地形、地质都符合建设核电站的条件，鉴于本町的地域的偏僻性，通过诱导设施可以缓解该地区的偏僻现状，所以决定全町上下一致诱导核电站。

大饭地区期待通过选址达到整备道路的目的，从而缓解该地区的过疏状况。9月5日，关西电力与土地所有者签订了土地的买卖协定。1970年2月6日，关西电力针对大饭町召开了核电站计划概要说明会后，开始展开基础调查。10月28日，大饭核电站1、2号炉得到电源开发调整审议会的批准。1971年1月23日，关西电力向内阁总理大臣递交了申请设置大饭核电站1、2号炉的申请，4月30日，反核电站建设的人士发起了反对运动要求撤销大饭核电站建设。6月13日，成立“大饭町住好町造会”（简称：町造会），6月17日町造会联合大反町青年恳谈会向时冈大饭町长提交停止建设的申请书。7月8日，时冈町长向关西电力提出要求废除暂时协定的要求，7月14日，町造会开始进行要求罢免町长的签名运动。大饭町区长役员会也决定要求时冈町长辞职，16日，时冈町长正式向议会提交辞呈，并于21日受理。

1971年8月16日，反核电站建设一派的永谷良夫当选为新町长，开始着手解决町政的混乱和关于核电站的纷争，不得不一时中断建设施工。1971年10月25日，大饭町召开町政恳谈会，町长永谷良夫表示要暂时停止核电站的施工。11月21日召开反对核电站的“若狭湾共斗会议”。12月4日，“守卫大岛会”开始了核电站推进请愿的署名运动，14日，大饭町议会没有通过暂时停止施工的请愿，15日成立了反对核电站的小浜市民会。1972年2月4日大岛半岛居民成立“大岛开发促进协议会”，10日大岛地区青年团开始反核电站建设的署名运动，向大饭町长、町议会和县知事提出调停，3月22日大饭町议会没有采纳“核电站反对若狭湾共斗会议”提交的反核电请愿。4月4日，县一级大饭町与关西电力为了平复纷争、以及顺利推行核电的建设，确定了协助体制，签订暂时性停止施工的协定。18日，县和町共同举办当地说明会，由原子能委员会核反应堆安全专门审查会内田会长就大饭核电站的安全性进行说明。5月23日，召开了由大饭町主办的核电问题经过报告会。7月3日，县与大饭町和关西电力签订了安全协定和地域振兴协定，定于1972年7月4日重新开始施工，向县和国家提交报告，认为当前的状况可以顺利推行核电站建设，7月4日，内阁总理大臣批准了设置大饭核电站1、2号炉的核反应堆设置许可，7日，大饭町召开了重新开始施工的经过报告会，10月和11月，大饭1号和2号机组分别开始施工。

综上所述，在经济计划和全国综合开发计划的两条轨道下出现了全国性地域开发的热潮，福井县内主要进行了真名川综合开发和奥越电源开发，以及后来的福井临海工业地带的整备，但地域开发的结果不尽人意，促使福井县开始转向核电的和平利用，进行诱致的内容不仅仅拘泥于研究方面，更加着眼于核电的早期实用化。此外，福井县的自然灾害频发，导致了过疏化严峻，“摆脱落后县”成为福井县迫在眉睫的问题，为了尽快脱离这种状况，诱致核电站选址是当时的首选，最早的川西町因为地质情况不得不放弃，此后敦贺市和美浜町、高浜町和大饭町相继进行诱致活动，分别取得成功。可以说，在闻核丧胆的日本，能够成功地承建核电站，不得不归功于当时的地域开发政策。也正因为如此，60年代的核电站选址基本上保持了畅通无阻，而日本核电站的选址也基本上完成于60年代。进入70年代以后，因为环境问题和公害问题的抬头，核电站的选址一再遇挫，电力公司不得不采取在原来的建设区域内进行增设的方式。在福井县范围内，日本原电在敦贺、关西电力在美浜町、高浜町以及后来的大饭町分别建设核电站，加上日本原子能研究开发机构在敦贺建设的“文殊”和“不贤”，福井县的核电站共达到15座，被称为“核电站的银座”。

参考文献：

[1][日]Ug企画.全国t合_k画[M].日本：Ug企画兀1962：5

[2][日]井上武史.原子力kと地域政策[M].日本：晃洋房，2014

[3][日]敦R市史纂委T会.敦R市史通史（下）[M].日本：敦R市所，1988：626-635

[4][日]福井h立大学.原子力kと地域Ugの将来展望にvする研究1[G].日本：福井h立大学地域Ug研究所，2012：26

[5][日]大町I纂委T会[M].日本：大町，1989：272-276

[6][日]橘川武郎.日本力Ik展のダイナミズム[M].日本：名古屋大学出版社，2004

[7][日]v西力25年史集委T会.v西力25年史[M].日本：v西力25年史集委T会，1978

[8][日]v西力50年史纂事站.v西力50年史[M].日本：v西力50年史纂事站郑1978

[9][日]高浜町.高浜町I[M].日本：福井h大郡高浜町，1985：310-314

[10][日]福井h.福井h史通史6[M].日本：福井h，1996

[11][日]福井h立大学.原子力kと地域Ugの将来展望にvする研究2-4[G].日本：福井h立大学地域Ug研究所，2012

注释：

篇9

对于城市规划而言，如果说增量规划主要是解决在一张白纸上怎样合理布局各种“色块”（功能），那么，存量规划主要是解决怎样在布满“色块”的现状图上，将一个已有的“色块”转变为更合理的“色块”。

――城市规划大师Chris Webste

【思路】

面对土地资源紧缺、环境容量有限等市情，我们不能走“追速度、拼规模、耗资源、求扩张”之路，而是必须重新认识和评估城市有限的资源，以新的资源观探寻可持续发展之路――存量资源的改造和提升，成为未来特大城市发展的重中之重。

【路径】

注重旧城更新与改造规划。

注重环境综合整治规划。

注重交通改善和基础设施提升规划。

注重历史街区和风貌保护规划。

注重产业升级与园区整合规划。

注重土地整备与拆迁安置规划。

N18：创意人自己的LOFT

2014年8月19日，南岸区“N18 Loft小院”。

“少数花园”咖啡馆里，一场诗歌茶座会正在进行。

在轻柔的配乐声中，鲁迅文学奖获得者李元胜正在吟诵诗句。

谁能想象，这个充满文艺味道的咖啡馆，几年前还是废弃的印刷厂车间。

2011年，重庆印制五厂破产，留下10幢破旧厂房。

“估计很快就会拆了建商业楼盘！”很多人猜测――因为废弃厂区地处南坪商圈。

重庆都市功能核心区实行“退二进三”战略以来，大批传统企业撤离主城，留下不少房屋土地。

在人们惯常思维中，要消化这些“存量”似乎只能拆迁。

这10幢老旧厂房的命运似乎已经注定。

但在与做旅游产品的吴颖红的一次意外“邂逅”后，这个老厂区的命运轨迹发生了改变。

“在原生态的工业文化基础上，为厂房注入文化创意的‘新魂’，就能吸引中小微企业入驻。”吴颖红说。

她决定对印刷五厂旧厂区进行整体改造，打造综合性文化创意园。

与朋友商量后，吴颖红拿出了一套把重庆印制五厂打造成“重庆798”的方案。

长期以来，不少地方仅仅重视建设新区、新增建筑物增量，而忽视对旧城区、旧建筑物等存量价值的挖掘――南岸区政府决定转变思维，强调向存量要发展空间。

于是，吴颖红的这个方案得到南岸区政府的大力支持。

篇10

关键词 日本 国土规划 内容 启示

中图分类号：F301 文献标识码：A

国土规划是指对国土资源的开发、利用、整治和保护所进行的综合性战略部署，也是对国土重大建设活动的综合空间布局。根据各国的发展水平和政治、行政体制的不同，国土规划的具体称谓、侧重点及管理体系也不同。日本因人口密度很高，相当重视国土规划，也已建立完整的规划及管理体制，通过日本国土规划管理体制的经验研究，可以为我国制定国土规划管理体制提供积极的借鉴意义。

一、日本国土规划管理体制基本情况

（一）日本国土规划与管理政策的目标。

随着经济的快速成长、产业结构变化，日本人口、产业快速往都市集中，形成都市土地问题，都市周边农地、林地泛滥开发，使都市无秩序发展，加上全国性土地投机、地价暴涨。为解决上述有关土地问题，日本政府决定将国土综合开发与土地交易管制结合，于1974 年制订《国土利用计划法》，在其第二条规定“国土乃现在与未来国民之有限资源，以及生活生产各项活动之共同基础，国土利用应以公共福祉为优先，保育自然环境，并考虑地域之自然、社会、经济及文化条件，以谋求确保健康、文明的生活环境及国土均衡发展”。由于都市改革，土地利用及金融上的管制放宽，使得全国地价急剧暴涨，日本于1987 年修正国土利用计划法，并于1989年12月制定“土地基本法”，提出日本国土管理基本理念及土地政策的基本目标。

（1）土地应以公共福祉为优先；

（2）应依规划合理计划土地利用；

（3）抑制投机性土地交易；

（4）应就土地增值利益做适当调整。

其中“土地基本法”第三条明确规定，土地应配合其所在地区之自然、社会、经济及文化等条件而为适当利用；并为谋求适当且合理的土地利用，应遵循国土规划。

（二）日本国土规划与管理体系。

现行日本国土规划体系，由国土综合开发计划与国土利用计划两个体系所构成，而且，这两体系同时并立。

日本国土综合开发计划就其种类而言，可分为：（1）全国综合开发计划；（2）都府县综合开发计划；（3）地方综合开发计划；（4）特定地域综合开发计划。

在1974 年审议通过的日本国土利用计划法，提出有关国土利用的行政方针，以指示将来实现的国土利用状况，其种类有三：（1）规定关于全国区域土地利用基本事项的“全国计划”，（2）规定各都道府县区域内土地利用必要事项的“都道府县计划”，（3）规定各市町村区域内土地利用必要事项的“市町村计划”。

如表2所示，日本国土利用计划体系可分为：

1、全国计划。

由内阁总理大臣制定全国计划草案，征求内阁会议的裁决。全国计划规定的事项主要有：有关国土利用的基本构想，配合国土利用目的的区域规划目标，以及各区域的概要，为达成前项所列事项所需措施的概要。

2、都道府县计划。

依照政令的规定，对各都道府县辖区内有关国土利用的必要事项，制定都道府县计划。其制定必须以全国计划为基础。

3、市町村计划。

依照政令的规定，对各市町村辖区内有关国土利用的必要事项，制定市町村计划。在制定市町村计划时，如已制定都道府县计划者应以都道府县计划为基础，同时必须符合地方自治法所制定的基本构想。

二、日本国土规划管理体制对我国的启示

（一）开展国土规划的内在原因分析。

尽管各个国家有各自的国土空间特征，经济和社会发展过程和发展现状也尽不同，国土规划无论是在规划编制方式还是在规划内容上都有很大不同，但通过对比研究日本国土规划的沿革，可以发现，日本与我国在开展国土规划的内在原因、国土规划所要着力解决的问题和目标等都有着内在的一致性。

随着日本居民聚居空间不断扩张，生态空间大量减少，空间浪费现象严重；水、土地、矿产等资源过渡消耗，生物多样性消失、生态环境的不断恶化；部分地区人口、经济过于集中，交通拥挤、环境污染、生活质量下降，而同时却存在着部分地区居民生活质量低、居民失业率较高、治安条件差等社会问题严重，区域差距不断扩大；区域之间缺少协调和合作，整体效益较低等等。日本编制空间规划的最直接最根本的目标就要解决各种日益严峻的问题。经验表明，编制和实施国土规划对于各种问题的解决都发挥了不可替代的作用，其目的就是通过公共政策和法律等手段，实现自然、经济、社会和生态的动态协调和局部平衡，达到经济、社会和政治生态的和谐和可持续发展。

（二）国土规划管理政策目标的明确性。

各国国土规划目标的形成多以解决当时社会、自然、经济的问题，并以勾勒未来国家的空间秩序的蓝图，期望能配合国家的发展政策，提供人民“健康、安全的生活及工作环境，促进全民福祉”。如日本经过60年的国土开发规划，规划的目标已经随着时代背景的改变而发生了很大的变化。在经历了近60年的国土开发之后，日本已经进入后工业化时代和后城市化时代，其国土产业布局已经基本形成，目前日本新的国土规划目标已经不再是大规模的开发，而是由开发转型为维持和管理，从谋求产业发展、宜居生活到谋求如何将有限的国土资源可持续发展，从谋求一极一轴、一极四轴，到谋求广域地方圈自立协作发展的国土结构。同时，随着泡沫经济的崩溃和金融危机的爆发，日本国家经济已经将近20年衰退，国家没有大量资金来继续主导大规模的国土开发，其开发主体也从国家主导、地方主导，变成了多样化的主体参与国土开发，提出要依靠“新型行政主体”。

（三）国土规划体系层级分明性。

国土规划体系中上级计划应为下级计划的指导计划，下级计划承上衔接上级计划的目标，落实于国土空间秩序的建立。

日本国土规划体系看似复杂，国土利用计划体系与全国综合开发计划体系的关系复杂，规划范围似有重叠，难以厘清。除此之外，尚有各区域及大都市圈的开发促进计划（如：首都圈整备计划、近畿圈整备计划、东北开发促进计划、大阪湾临海地域建设计划等）与国土综合开发计划重叠订定。但实际上由上而下可分成全国、区域、地方三层次，虽未拟定全国性土地规划，但制订空间秩序法，揭示空间规划的目标与基本原则，供次级规划有所依循，而空间规划及县市或乡镇的建设引导规划，分别订定邦规划法，建筑法典，并制定了区域计划，建设引导计划，因此，各上下级计划间，可以督导协调，相互配合。

（四）国土规划的合法性。

规划执行的依据，必是使计划合法化，规划推行时要具有约束下级的效力。综观各国在三层级的规划体系下，有的另外制订法律，有的提出指导纲要计划，都明确了下级规划的性质、内容、协调关系等内容。如在日本首先要搞国土立法，按法做规划，没有法，无法编制规划。从1949年到1998年先后颁发了《国土综合开发法》、《国土利用规划法》、《国土调查法》、《土地基本法》等涉及国土规划的法律法规约79个，形成了一套完整的国土规划法律体系。由于及时制定了相应的法律，确保了国土开发整治工作的不断完善、深入，使其发挥了应有作用。

（作者：大连市现代城市与国土规划研究中心，学士，初级职称，研究方向：土地规划、城市规划）

参考文献：

[1]Armstrong， Thomas D， Jacobs， Harvey M. 2010.Centralized growth management policy and local land-use decision making-Learning from Tokyo’s experience. Journal of Soil and Water Conservation. 1（4）..285-288.

篇11

“留学农村”

发展体验农业是日本都市农业的一项重要政策。日本特别注重孩童对农业的参与体验，使其接受农耕教育。在日本，为培养青少年坚忍、朴实、健康、有正义感的人格，有许多市民把子女送到农村就读小学和中学，也有的在假期把孩子送到农村亲属家去寄宿，并参与农场作业、农村社区活动等，这就是所谓“农村留学”。

在体验农业的规划设计上，日本依据不同族群特点提供不同的体验方式，其办理单位遍及乡镇公所、农协、民间企业，也有农协、公所与农民三者合作办理者。不少县政府将体验农业列为学校的教育内容，而国家国土厅更倡导举办全国性的有关“农业、农村之教育恳谈会”，并推动教育农园、自然教室、森林旅游等农业体验形态制度化。

市民租土地

1990年，日本实施《市民农园整备促进法》，推动大面积的体验型市民农园面世，规定承租市民与其承租的农园土地之间的距离，原则上在半小时的车程以内，较大都市可以在一个或一个半小时车程内，东京可扩大到两个多小时车程；市民农园的农地可以租借，一次租借期以5年为限。这一法案的颁布，使得农场主不仅可赚取高额的土地租金和管理费，而且有时还可获得农园的农产品。

1995年4月，《农山渔村停留型休闲活动的促进办法》规定了“促进农村旅宿型休闲活动功能健全化措施”和“实现农林渔业体验民宿行业健康发展措施”，推动绿色观光体制、景点和设施建设，规定都府县及市町村要制定基本计划，发展休闲旅游经济，国家需协调融资，确保资金的融通，从而规范绿色观光业的发展与经营。

年轻人务农

篇12

（一）地下空间开发历史渊源悠长

地下空间开发利用与人类社会发展可谓息息相关。综观古代，人们对地下空间的利用主要是修建帝王陵寝，而到近现代，地下空间利用形态进一步多样化，概括起来主要有：基础设施建设、灾害防治、景观改造和特性利用等等。例如，地铁、（电线、自来水、污水、燃气等）共同管道等市政设施；防控避难所等主要用来灾害预防；为进行市政景观改造，可使电线、交通枢纽等埋于地下。到目前为止，世界上有很多国家和城市都建有了地铁。美国纽约洛克菲勒中心的地下步行街非常发达，已经连贯了10个街区，而休斯敦市的地下街则连接了上百座的大型的城市建筑物。[1]巴黎的下水道网号称“巴黎下的巴黎”，全长已超过2000公里。在地下空间利用方面最发达的还要属日本，特别是它的地下共同管道（也称“共同沟”）不但建设历史悠久，而且建设水平也在世界前列。我国虽然对地下空间的现代化利用起步较晚，但发展速度很快，现全国多个城市已建有地铁，地下商业步行街、地下停车场等迅速发展，大型城市地下综合体建设项目多、规模大、水平高，地下共同管线在各城市建设中也日趋完备。[2]

（二）“21世纪是地下空间的世纪”

世界经济合作与发展组织早在1970年就提议：21世纪的城市其地面的使用仅限于住宅、公园和广场，交通、通信、水道、煤气等市政基础设施应进一步地下化，而且也应该将停车场、车库、垃圾、污水处理等最大限度的设置于地下。其实早在上个世纪末，土木建筑领域就普遍认为：21世纪将迎来地下空间开发高峰期，城镇规划领域也深刻的认识到：向地下延伸发展空间是节约土地资源，优化城市功能，改善城市生活环境的极佳选择。[2]进入新世纪，世界各主要发达国家在进行旧城改造、建设新城的过程中，为缓解城市压力，实现集约发展。更加重视对地下空间的开发利用。21世纪是地下空间的世纪，同样也是我国地下空间开发利用的时期。在今后的50年里，我国也将实现国民经济发展的第三步战略目标，全面实现现代化。与之相适应的，我国城市化水平将达到65%以上。在这一城镇化历程中，地下空间必然将发挥着越来越重要的作用。“预计到本世纪20年代，我国城镇地下空间开发利用可能出现，进入大规模发展的更高阶段。”[3]

二、我国地下空间立法现状与国外相关立法评析

（一）我国地下空间开发利用中，相关法律法规不完备

我国理论界对地下空间的研究开始较晚。20世纪80年代，学术界才首先提出“地下空间”概念，但当时对这一概念的研究仅限于地下空间开发的设计与施工技术方面。20世纪90年代，特别是21世纪初，随着“城镇地下空间开发热潮”的兴起，地下空间开发产生的权属纠纷、权利处分收益、地下空间管理等法律问题也日渐突出，学界才开始逐步着手地下空间开发利用的法律法规制定和理论研究上。1996年《中华人民共和国人民防空法》审议通过，它是我国第一部提到地下空间建设规划的法律。1997年建设部制定并颁布了《城市地下空间开发管理规定》，这对我国地下空间开发管理具有里程碑的意义。它专章规定了城市地下空间的规划、工程建设以及工程管理等内容，为合理开发城市地下空间资源，加强对城市地下空间开发利用的管理，提供了重要的法律依据。2007年《中华人民共和国物权法》颁布，该法第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立。”这是我国第一次以立法的形式承认空间权的存在。[4]我国当前地下空间方面的立法不足主要体现在以下几个方面：

（1）专门规范地下空间开发的法律规范缺失。《物权法》虽涉及到建设用地使用权的地下设定问题，却未在更本质的层面上提出地下空间权这一概念和界定其权利性质与归属，亦未对此权利的取得、处分和收益等内容作出专门规范。

（2）已有的相关法律规范效力位阶较低，对地下空间利用的实践活动缺乏有力指引。《城市地下空间开发管理规定》虽专章规定了城市地下空间的规划、工程建设以及工程管理等，但由于其是由作为国务院组成部门的建设部制定颁布的，效力层级较低，对实践活动的指引作用有限。此外，诸如上海、天津、深圳等一批经济较发达的城市制定的地方性法规，一方面其只能在相应的行政区内适用，另一方面他们无法对涉及地下空间开发利用的民事基本制度、行政管理基本制度等作出规范。

（3）已有的法律规范内容单调。无论是《物权法》，还是《人民防空法》，亦或是《城市地下空间开发管理规定》均只简单规定了涉及地下空间的某一方面内容，对于整个地下空间开发利用的法律调整机制未形成系统的有效的规范。故而，在地下空间开发的过程中导致规划无序，缺乏统筹；管理混乱，政出多门；更严重者导致了地下空间资源浪费，人们生命财产遭受损失，生态环境遭受破坏。

（二）国外关于地下空间开发已有相关法律调整规范

在世界主要的经济发达国家，由于其较早地面临了地下空间利用问题，所以为适应和保障地下空间的发展需要，各国针对地下空间方面的立法也较完备，甚至形成了以地下空间权为核心的地下空间专门法律体系，以日本体现的最为突出。

（1）日本

1963年，日本国会通过了《日本共同沟法整备特别措施法》，目的是通过制定共同沟（也称“地下共同管线”）①建设和管理相关措施，在特定道路上与伴随路面挖掘而进行的地下占用限制相配合实施共同沟整备，以保全该道路结构，确保交通顺畅。1966年，日本修改民法典，规定“地下或空间，固定上下范围及其工作物，可以以之作为地上权的标准。”②据此规定，日本民法典确立了“空间权”概念。1995年，为整备特定道路的电线共同沟，保全道路结构，确保道路交通安全有序，日本还制定了《日本电线共同沟整备特别措施法》。直到2000年，颁布了《大深度地下公共使用特别措施法》，至此，日本的地下空间法律体系基本形成。日本在对地下空间开发进行法律调整的过程中有两个突出的特点：第一，民法典中较早的确立了“空间权”概念，并对空间权属、空间使用与处分等问题进行了深入研究，为地下空间开发实践提供了理论基础。第二，在进行专门立法时机尚不成熟时，针对特定发展阶段所出现的地下空间开发问题出台专门的法律、法规进行规范，并直至形成较科学完备的地下空间开发专门法律体系。第三，明确了政府在地下空间开发利用中的主管机构和管理权限，统一负责，避免政出多门、九龙治水，并形成了综合管理和专项管理相结合的管理体系。

（2）美国

美国是最早关注空间权立法的国家。早在19世纪五十年代美国确立了空间权制度。在20世纪初，将地表上方和下方的一定范围内的空间进行分割并确定范围进行出租、出售，获取经济利益的现象不断发生。为此，1927年伊利诺斯州制定了《关于铁道上空空间让与租赁的法律》，这是美国第一部空间（当然也包括“地下空间”）权及使用收益的法律。1973年《俄克拉荷马州空间法》，“该法集有关空间权领域研究成果与判例之大成，详细规定了空间权的各项制度。为美国现代空间权法律制度产生了深远影响。”[5]

（3）其他国家

当然，在英国、法国、德国等国家也都较早的对空间（包括地下空间）权内容进行了规范。如英国“可以将地下空间水平或垂直区分，作为权利之标的而自由设定地下利用权。”③再如法国“土地所有权包含该地上和地下的所有权。”[6]德国“土地所有权人之权利达至其土地地表之上的空中和地表之下的地壳……”

三、建立以“地下空间权”为核心的法律调整模式

（一）确立地下空间作为地下空间开发利用法律关系的客体

1.地下空间概念的法学意义

地理学意义上，“地下空间”一般是指地球表面以下的土层或岩层中天然形成或人工开发的空间场所；但法学意义上的地下空间含义不同于地理学意义上的地下空间含义。法学意义上的地下空间是将地下空间作为地下空间开发利用法律关系的客体看待。其能为人类支配，能满足人类生产生活需要，并以此受到地下空间方面的法律法规的调整。《城市地下空间开发利用管理规定》对“城市地下空间”进行界定：是指城市规划区内地表以下的空间。笔者以为，城市地下空间是指城市规划区内地表以下的，能受法律规范调整的，可为人类利用的已开发的和未开发的地层空间场所的总称。

2.地下空间的法律特征

在探讨地下空间的法律特征之前，有必要先交代一下地下空间具备自然资源基本属性，地下空间的这种自然资源属性④是地下空间能进入法律调整范畴，为人们生产生活所开发利用并产生利益的必要前提。当然，作为法学意义上的地下空间则是在具备自然资源基本属性的基础上又含有了典型的法律特征。具体说来：

（1）地下空间具备价值性，能给人们生产生活带来一定的财产性利益。地下空间资源首先必须具有利用价值。[3]而这种利用价值又同时需要在人类社会的生产交换活动中得以展现，通过交换满足人们对地下空间资源的利益需要。这便使地下空间资源具有使用价值与交换价值的双重价值属性。故而，地下空间资源一旦进入市场流通领域，便自然的成为市场交易的对象，亦便自然的成为地下空间开发利用法律关系的客体。在我国，这一属性体现最明显的则是在城市。城市地下空间资源作为城市土地资源的自然延伸，因此也具备了与城市土地资源相类似的价值属性。随着近年来我国城市化进程中，城市土地所创造的巨大财富和社会效益中，不能排除城市地下空间资源在其中的显著价值。

（2）地下空间具备可控性，能为当前人力所支配，并以此满足人们对地下空间的利益需要。一般认为，除人身外，凡能为人类排他支配，受人控制且肚里能使人类满足其生活需要上只需要的对象可成为法律关系之权利义务针对之对象。[7]地下空间资源的开发受地质环境和经济实力与技术水平的制约，特别是经济实力和科技水平的影响。但随着人类科技发展水平的不断提高，国民经济实力的不断增强，人类对地下空间资源的开发利用范围和深度都有了质的跃升。现如今，人类的地下空间开发利用活动已能够深入地下空间的各个层次，在人们的生产活动中，关于地下空间资源的交易活动自然也变得频繁起来。人们可以在法律规范的范畴内根据自己的意志进行占有、使用和处分地下空间，以此满足自己对地下空间资源的利益需求。在当今的社会经济活动中，地下空间俨然成为地下空间开发利用法律关系的客体。

（3）地下空间具有稀缺性和有限性。地下空间的稀缺性和有限性是自然资源的固有特性。从总量上来看，地下空间的储备是有限的，可供人们开发利用的部分不是可以无限制使用的，其具有稀缺性。地下空间资源的稀缺性和有限性，决定了法律对其进行调整的前提。任何可以无限供给，不具有稀缺和有限属性的资源不可能成为法律关系的客体，也没有必要进行法律调整。[8]在我国，随着城镇化进程的加快，人们对地下空间的数量需要日益增加，这就产生了一对供给与需要的矛盾，即地下空间资源可供利用的部分不能满足人们在利用数量上不断增加的矛盾。因此，为调整由此所产生的地下空间所有、使用、处分和占有等方面的利益纠纷，需要法律进行规制，化解各种利益冲突，使相对有限的地下空间资源在人们的生产生活得到合理、有序而又高效开发利用。

（二）确立地下空间权利体系

地下空间权利是以地下空间资源为客体的各种权利内容的集合。按照人们对地下空间的不同利益需求和取得方式，地下空间权利一般包括地下空间所有权和地下空间使用权等内容组成。[9]

1.地下空间所有权

地下空间所有权，是指地下空间所有人（在我国，所有人为国家或集体）⑤对地下空间的占有、使用、收益、处分，并排除他人干涉的权利。（1）地下空间的占有,是指地下空间的所有人及其他权利人根据法律规定或符合所有人的意思,通过法定程序实现对地下空间实际上的占领和控制。（2）地下空间的使用，是“依照物的性能和用途,并不毁损其物或变更其性质而加以利用。”[10]地下空间的使用权能，本质上实现了地下空间的使用价值。（3）地下空间的收益是指“把地下空间投入到社会生产过程、流通过程而所取得到的利益”[10]。当然，地下空间收益权能的发挥要受到必要的限制，需以法定的程序，并按照法定的用途和目的展开。（4）地下空间的处分是指地下空间权利人有权将地下空间使用权转让给他人占有、使用并获取利益，也可以设定地下空间地役权、抵押权、租赁权等。

2.地下空间使用权

“空间”（包含地下空间）权是一项独立的用益物权。[11]由于地下空间所有权与使用权呈现相对分离的状态，地下空间使用权可以基于地下空间所有人或是使用人的意志而形成的一项独立权利形式，因而自然人、法人和其他经济组织在不享有地下空间所有权的情形下，仍然可以依划拨、出让、转让等方式取得地下空间的使用权而参与市场交易活动，获取经济利益。在城镇中，地下空间的开发利用活动频繁，利用形式多元。城市地下空间权注重对城市地下空间的使用价值的发挥，以对城市地下空间的使用和收益为主要内容。在市场经济中，作为城市地下空间开发利用法律关系客体的城市地下空间，本身就具有显著地经济利益。城市地下空间权正是为了合理利用该特定地下空间以获取经济利益，或是满足公共利益的需要而存在的法律权利。因此，随着我国城市地下空间开发和利用进程的加快，城市地下空间权作为一项独立的用益物权形式，其重要意义也越来越显著。

3.确立地下空间权实现的配套法律制度

（1）登记制度地下空间作为一种不动产形式，其公示方式应该采登记形式。[12]首先，在我国地下空间所有权被国家或集体独占享有，无须进行登记公示。但是，地下空间使用人取得特定范围的地下空间，需要进行进行登记，以此明确其相关权利归属，交易活动中的矛盾纠纷。其次，在土地及其上下的利用上，地下空间使用人与地表之土地所有人、土地使用人均可以建立相应的物权形式，由此便产生了纵向利用与所有上的相互关系。各权利人利用的空间都必须是特定的，不能侵犯他人所享有的或使用的土地（或地上、地下空间）范围。此时，各权利人必须依法办理登记手续，领取相应的地下空间使用权凭证，以此限定各自之权利行使界限。第三，登记事项除应该包括权利归属及行使限制外，还应该对地下空间的开发用途，使用期限进行规定，特别是开发用途必须明确限定。地下空间开发的不可逆性、不可移动性等不同于地上空间的特殊性决定了地下空间开发成本会较高，工期会较长，所以对其使用用途进行登记会更严于地上空间的利用。（2）权利期限制度在我国，地下空间权的期限问题主要是指地下空间使用权的存续期限。当然，地下空间使用权的期限主要受两个因素影响，即因取得方式的差异而有不同期限限制，因不同登记使用用途而有不同期限限制。地下空间权的期限可以以约定设立，也可以以法律规定设立。由于地下空间不同于地表及其地上空间的特性，地下空间的期限形式会多以法律规定形式设立。首先如果建于地下的建筑物或者工作物以公共利益而存在，则其使用期限应当有法律、法规明确规定，若没有相关规定，则应以该地下建筑物或工作物的存续使用寿命为该使用权期限。其次，非以公共利益为目的建立的地下建筑物或工作物的利用期限应尊重相应地下空间使用人之间的约定，如果没有约定，则可以以该地下建筑物或工作物的法定期限或存续使用寿命为该使用权的期限。[6]当然，地下空间使用权期限也会因地下空间权期限届满等法定或约定的原因而消灭。

四、结语

篇13

关键词：城市型成长产业 城市经营 区域经济

人才与信息的聚集是城市型成长产业发展的关键

新的世纪，世界经济一体化趋势日益明显，一方面各国、各地区间的竞争加剧，另一方面国际间资本、人才等生产要素在全球范围内的流动更加频繁，经济合作和产业转移的速度加快。20世纪90年代以来，一种新的城市规划建设管理模式――经营城市，逐渐打开了各级政府发展城市的思维空间，成了各城市的广泛共识和一致的政策取向。

所谓经营城市，是指政府在市场经济条件下，遵循经济规律，不断完善市场机制，运用市场的手段对城市的各类资源、资产进行资本化的运作与管理。其核心是将经营城市的思想贯穿于城市发展的全过程，不断优化城市功能、环境，提升城市品质及其承载力、辐射力、带动力和竞争力，推动社会全面进步。可以说，在全球经济发展的新形势下，如何依靠科技进步加速城市发展，增强城市的竞争力已引起人们的广泛关注。在我国依靠科技进步，振兴城市经济，适应社会主义市场经济体制的要求，具体落实科学技术是第一生产力，强调充分发挥科学技术在城市经济、社会发展中的第一位的变革作用的科技兴市战略已在全国的大中城市得到全面实施。但在研究和分析如何经营城市，促进城市经济迅速发展时，有一个不容忽视的问题就是当今城市型成长产业的存在。20世纪90年代以来，在日本经济持续低迷之际，许多学者、研究人员从不同的视角分析了日本经济的现状及未来，其中有的学者谈到日本的地价问题并认为日本的地价仍存在下落的可能性。地价虽有下落的可能性，但产生收益的土地并非不存在，比如城市，尤其是城市的中心部。可以说现在已经进入了对城市的真正价值进行再定位的时代。当今城市业已进入相互竞争的时代，在此我们以日本首都东京为例进行考察，是否就可以断言东京是一个极具魅力的国际化大都市呢？据说东京都知事石原先生在推进城市经营的进程中，接受了如同企业存在竞争对手一样，城市也应该存在竞争对手这一建议。这确是明智之举。因为现代经济的特点就在于既要有合作又要有竞争，孤立地发展是难以获取理想的经济绩效的。每个城市在资源优势、地理位置、经济和科技实力等诸多方面都存在着差异，但立足于各自的地区特性是促进城市间交流所不可缺少的。从竞争与合作的角度出发，在最大限度地发挥各城市地区特性的同时，努力实现优势互补，加强同其他城市的合作，才能最大限度地获取经济绩效，解决各城市经济界所面临的课题，从而加速城市的科技、经济和社会的协调发展。

区域经济发展中，之所以城市扮演着重要角色，其主要原因就在于惟有城市才是产生价值的重要场所。例如当我们提起21世纪的新兴成长产业时，首先反映在脑海中的便是国际金融业、国际咨询业以及软件产业等，无论哪一个产业都属于城市型成长产业。在一般情况下，对于工厂而言，只要有宽阔的土地即可进行生产加工和制造，但对于21世纪的城市型成长产业来说，如果不在各类人才聚集、信息纷飞的城市却往往无法进行下去。在被称为IT时代的21世纪，也许有的人认为没有必要将一切都置于城市的中心部，即使在远隔之地也可以顺利地从事商务活动。然而，现实中高附加值型产业要求对于其发展过程中出现的各种各样的课题每时每刻都要有专业性极强的人才来应对，即是说，各类人才要素的组合对于高附加值型产业的成长极其重要。如此看来，在各类人才和信息聚集之地构筑据点具有很多优势并可享受到诸多有利条件。而在远隔之地，不但要受到具有某项专长的人才供给的限制，受到各种信息交流不充分的制约，而且还会受到基础设施服务方面的限制，从而使高附加值型产业的发展受到阻碍。

优越的基础设施条件和舒适的居住空间构成城市魅力

2004年《中国城市竞争力报告》在对城市综合竞争力进行排名研究中，采用的综合竞争力指标分4大类，即人才本体竞争力、企业本体竞争力、生活环境竞争力和商务环境竞争力。不难看出，对于城市的经营，不但要强化硬环境而且要加强软环境建设，同时生活环境的改善已日益提到日程上来并成为衡量城市综合竞争力的重要指标之一。

诺贝尔经济学奖获得者里昂惕夫曾是哈佛大学的教授，他对世界上最富裕的国家美国最具有优势的产业进行了调研。按照他的预测：美国是当之无愧的在世界上资本最富裕的国家，使用巨额资本的产业即资本密集型产业将一定占有优势。然而调查的结果却与他事前的预测完全相反，在美国占优势的产业却是金融业、咨询业以及软件产业等“城市型”的“劳动集约型产业”。日本首都东京是世界上享有盛誉的国际化大都市，一般而言，人们一定会认为东京的交通、通讯等基础设施应该也是世界一流的，既有适合于开展商务的环境又有适宜于居住的舒适空间，然而事实却并非如此。上文我们已谈到，在环境得到整备、各种活动尤其是商务活动易于开展的城市里，城市型的劳动集约型产业将聚集，各类人才也会从世界各地聚集而来。因此，在进行交通、通讯和空港等城市基础设施整备的同时营造舒适的居住空间就变得极其重要。从这一视角来看，国际化大都市东京只能说是缺乏魅力。通讯费昂贵、空港遥远且几乎无法增加航班；另外城市建筑未曾高层化导致都市中心部缺乏舒适的居住空间。还有另一个鲜为人知的事实，那就是都市东京街市的人口密度并非相当高，甚至韩国汉城的人口密度要远远凌驾于东京之上。然而在东京关于人口问题却存在一个在世界上凸显的数字，那就是每天为了工作面向都市中心部移动而来的庞大的人口数量，这一移动人口高达330万。330万这一数字可与日本静冈县全县人口总数相匹敌，如此庞大的人口清早挤上超满员电车奔都市而来傍晚而归翌日再来，这不能不说是一种极其异常的现象。究其原因，那正是由于城市虽然给人们提供了良好的商务环境，但却没能给生活在那里的人们提供舒适的居住空间所致。

多功能高层城市将成为城市经营的发展方向

城市不但是产生价值的重要场所，同时它也应是人们居住生活的重要空间。城市的环境可以改变生活在那里的人们的生活方式。比如居住在日本首都圈周边神奈川县藤泽市的工薪族，每天早晨到东京都中心部上班都要乘坐一个小时以上的满员电车。这些工薪族既要承受来自工作上的精神压力又要承受肉体上的劳累，所以在超满员电车上，有座位者几乎都在抓紧时间打瞌睡以补充平日睡眠的不足。在此状况下，男性已没有任何精力来顾及家庭照顾孩子，所有的家务和照顾孩子都由日本的女性来承担，这样，女性便难以做到工作与育儿两不误。由此看来，日本社会的少子化与都市的构造之间有可能存在着某种密不可分的联系。

上文已提到东京街市的人口密度问题，东京都中心部的中央区就是一人口过疏之地，但自1999年起，由于地价下落从而引发人们回归市中心人口开始增加，所以使住宅高层化就成为一个非常重要课题。关于住宅与都市在此需要附加说明的是：日本的中央区、千代田区、港区和文京区被称为中央四区，其面积同纽约曼哈顿几乎相同，但常住人口却不过是曼哈顿的四成左右。如果将中央四区面积四分之一左右的土地高层化，那么就可居住同曼哈顿相同数目的人数。日本政府制订这样的城市规划固然好，然而令人遗憾的是却没有这样的规划出台。日本经济财政大臣竹中平藏教授在小渊前首相成立的经济战略会议期间，曾诙谐地提到将中央四区从东京都划出去，类似于华盛顿特区成立一个特别行政区作为日本的首都。当然这个特别行政区不是普通意义上的地方自治体而是作为政府直接管辖的日本首都，以便政府果断地进行开发。如果从都市未来发展的重要性来考虑，如此大胆的规划确是值得称赞的。

如果要列举魅力城市的条件，那么首先指出的就应该是工作场所与居住空间的临近即“职住接近”。所以今后城市的发展方向应该是多功能高层城市，因为只有发展多功能高层城市才能为生活在那里的人们既提供良好的工作场所又能提供舒适的居住空间，可以认为使职住接近成为可能的多功能高层城市将在未来城市的发展政策中变得越来越重要。

在此需要补充说明的是，在被称为不景气的20世纪90年代的10年间，日本政府实施了各种各样的景气对策。而这些景气对策的中心就是增加公共投资，作为追加景气对策，即是说不是包括在原预算案中的公共投资而是作为补充预算追加的投资部分就高达100兆日圆。日本的GDP为500兆日圆，也就是说有相当于其两成的金额被使用于所谓的景气对策，由此我们可以了解到100兆日圆是一个多么庞大的数额。如果日本政府有计划地制订城市发展政策，用追加景气对策的支出就可以将东京都及其周边城市横滨市的所有建筑全部高层化，使城市的功能可以得到进一步的充实，给后代创造更为宝贵的财富。然而遗憾的是日本政府却没有如此规划，巨额资金投向不产生附加价值的建筑物以及几乎不被利用的林间道路。正因为如此，居住在首都圈的人们仍然感到道路狭窄、交通拥挤、空港遥远，换言之，仍然感到公共设施不够充分。就公共投资来看，如果将日美两国进行比较就会发现一个耐人寻味的问题。在美国使用于被称为社会资本的空港、道路整备的金额累计为GDP的0.8倍左右。但在日本这一金额累计却高达1.2倍。这虽是就经济规模而言的相对比，但可以认为它包括两个方面的含义。其一，日本实施了相当规模的公共投资。虽说城市部门的人们仍然感到社会资本投资不足，但这是由于日本政府将资本投到不必要的项目上，从而制造了许多公共“浪费”所造成的结果。另一方面，可以认为是由于日本的建设费价格本身过高所致。公共投资本应将财政投入投到与国民生活密切相关的基础设施等方面，然而就日本的情况来看，将巨额的公共投资投向无益于全体国民生活的所谓公共“浪费”现象却大量存在。由此看来，日本政府有必要重新认识其公共投资政策，以便使公共投资政策真正有助于日本经济的景气恢复。

总之，经营城市是现代城市发展的创新理念，它是城市政府管理职能的组成部分。市场经济的发展，经济全球化的趋进，推动着各国城市管理模式的转变。现代城市不但要建设好、管理好，而且要充分发挥整体优势，善于经营，提高竞争力。各国所面临的发展环境均是既要谋求合作又要加强竞争。城市经营也同样如此，只有加强城市间的合作，才能充分发挥各城市所具有的比较优势，在合作中求发展，使城市的经营、城市的发展取得令人满意的绩效。城市不但要给人们提供良好的商务环境，同时又要向生活在那里的人们提供舒适的居住空间，由此看来，使“职住接近”成为可能的多功能高层城市将日益显示出其重要地位，这是城市未来的发展方向，是建设魅力城市、增强城市综合竞争力的关键所在。

参考资料：

1.日本经济新闻社，都市 为谁而存在[M]，1996

2.刘震东、徐立栋、解晓燕，把城市作为国资整体经营[N]，今晨6点，2004.3.24

3.孙志毅，略论日本经济的构造改革问题[J]，经济论坛，2003.21

4.冯怡，城市经营：文化个性是品牌[N]，财富时报，2003.9.8-9.14

5.东京都，东京都政五十年史-事业史Ⅰ[M]，1995

6.竹中平藏，大众经济学[M]，东京：株式会社，幻冬舍，2001.6.20

7.吴琛、刘立、田峰，经营城市――打造城市永恒魅力[N]，财富时报，2003.10.27-11.2

8.刘震东、徐立栋、解晓燕，建设有魅力个性的烟台[N]，今晨6点，2004.3.18

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关键词：城市型成长产业、城市经营、区域经济

人才与信息的聚集是城市型成长产业发展的关键

新的世纪，世界经济一体化趋势日益明显，一方面各国、各地区间的竞争加剧，另一方面国际间资本、人才等生产要素在全球范围内的流动更加频繁，经济合作和产业转移的速度加快。20世纪90年代以来，一种新的城市规划建设管理模式——经营城市，逐渐打开了各级政府发展城市的思维空间，成了各城市的广泛共识和一致的政策取向。

所谓经营城市，是指政府在市场经济条件下，遵循经济规律，不断完善市场机制，运用市场的手段对城市的各类资源、资产进行资本化的运作与管理。其核心是将经营城市的思想贯穿于城市发展的全过程，不断优化城市功能、环境，提升城市品质及其承载力、辐射力、带动力和竞争力，推动社会全面进步。可以说，在全球经济发展的新形势下，如何依靠科技进步加速城市发展，增强城市的竞争力已引起人们的广泛关注。在我国依靠科技进步，振兴城市经济，适应社会主义市场经济体制的要求，具体落实科学技术是第一生产力，强调充分发挥科学技术在城市经济、社会发展中的第一位的变革作用的科技兴市战略已在全国的大中城市得到全面实施。但在研究和分析如何经营城市，促进城市经济迅速发展时，有一个不容忽视的问题就是当今城市型成长产业的存在。20世纪90年代以来，在日本经济持续低迷之际，许多学者、研究人员从不同的视角分析了日本经济的现状及未来，其中有的学者谈到日本的地价问题并认为日本的地价仍存在下落的可能性。地价虽有下落的可能性，但产生收益的土地并非不存在，比如城市，尤其是城市的中心部。可以说现在已经进入了对城市的真正价值进行再定位的时代。当今城市业已进入相互竞争的时代，在此我们以日本首都东京为例进行考察，是否就可以断言东京是一个极具魅力的国际化大都市呢？据说东京都知事石原先生在推进城市经营的进程中，接受了如同企业存在竞争对手一样，城市也应该存在竞争对手这一建议。这确是明智之举。因为现代经济的特点就在于既要有合作又要有竞争，孤立地发展是难以获取理想的经济绩效的。每个城市在资源优势、地理位置、经济和科技实力等诸多方面都存在着差异，但立足于各自的地区特性是促进城市间交流所不可缺少的。从竞争与合作的角度出发，在最大限度地发挥各城市地区特性的同时，努力实现优势互补，加强同其他城市的合作，才能最大限度地获取经济绩效，解决各城市经济界所面临的课题，从而加速城市的科技、经济和社会的协调发展。

区域经济发展中，之所以城市扮演着重要角色，其主要原因就在于惟有城市才是产生价值的重要场所。例如当我们提起21世纪的新兴成长产业时，首先反映在脑海中的便是国际金融业、国际咨询业以及软件产业等，无论哪一个产业都属于城市型成长产业。在一般情况下，对于工厂而言，只要有宽阔的土地即可进行生产加工和制造，但对于21世纪的城市型成长产业来说，如果不在各类人才聚集、信息纷飞的城市却往往无法进行下去。在被称为IT时代的21世纪，也许有的人认为没有必要将一切都置于城市的中心部，即使在远隔之地也可以顺利地从事商务活动。然而，现实中高附加值型产业要求对于其发展过程中出现的各种各样的课题每时每刻都要有专业性极强的人才来应对，即是说，各类人才要素的组合对于高附加值型产业的成长极其重要。如此看来，在各类人才和信息聚集之地构筑据点具有很多优势并可享受到诸多有利条件。而在远隔之地，不但要受到具有某项专长的人才供给的限制，受到各种信息交流不充分的制约，而且还会受到基础设施服务方面的限制，从而使高附加值型产业的发展受到阻碍。

优越的基础设施条件和舒适的居住空间构成城市魅力

2004年《中国城市竞争力报告》在对城市综合竞争力进行排名研究中，采用的综合竞争力指标分4大类，即人才本体竞争力、企业本体竞争力、生活环境竞争力和商务环境竞争力。不难看出，对于城市的经营，不但要强化硬环境而且要加强软环境建设，同时生活环境的改善已日益提到日程上来并成为衡量城市综合竞争力的重要指标之一。

诺贝尔经济学奖获得者里昂惕夫曾是哈佛大学的教授，他对世界上最富裕的国家美国最具有优势的产业进行了调研。按照他的预测：美国是当之无愧的在世界上资本最富裕的国家，使用巨额资本的产业即资本密集型产业将一定占有优势。然而调查的结果却与他事前的预测完全相反，在美国占优势的产业却是金融业、咨询业以及软件产业等“城市型”的“劳动集约型产业”。日本首都东京是世界上享有盛誉的国际化大都市，一般而言，人们一定会认为东京的交通、通讯等基础设施应该也是世界一流的，既有适合于开展商务的环境又有适宜于居住的舒适空间，然而事实却并非如此。上文我们已谈到，在环境得到整备、各种活动尤其是商务活动易于开展的城市里，城市型的劳动集约型产业将聚集，各类人才也会从世界各地聚集而来。因此，在进行交通、通讯和空港等城市基础设施整备的同时营造舒适的居住空间就变得极其重要。从这一视角来看，国际化大都市东京只能说是缺乏魅力。通讯费昂贵、空港遥远且几乎无法增加航班；另外城市建筑未曾高层化导致都市中心部缺乏舒适的居住空间。还有另一个鲜为人知的事实，那就是都市东京街市的人口密度并非相当高，甚至韩国汉城的人口密度要远远凌驾于东京之上。然而在东京关于人口问题却存在一个在世界上凸显的数字，那就是每天为了工作面向都市中心部移动而来的庞大的人口数量，这一移动人口高达330万。330万这一数字可与日本静冈县全县人口总数相匹敌，如此庞大的人口清早挤上超满员电车奔都市而来傍晚而归翌日再来，这不能不说是一种极其异常的现象。究其原因，那正是由于城市虽然给人们提供了良好的商务环境，但却没能给生活在那里的人们提供舒适的居住空间所致。

多功能高层城市将成为城市经营的发展方向

城市不但是产生价值的重要场所，同时它也应是人们居住生活的重要空间。城市的环境可以改变生活在那里的人们的生活方式。比如居住在日本首都圈周边神奈川县藤泽市的工薪族，每天早晨到东京都中心部上班都要乘坐一个小时以上的满员电车。这些工薪族既要承受来自工作上的精神压力又要承受肉体上的劳累，所以在超满员电车上，有座位者几乎都在抓紧时间打瞌睡以补充平日睡眠的不足。在此状况下，男性已没有任何精力来顾及家庭照顾孩子，所有的家务和照顾孩子都由日本的女性来承担，这样，女性便难以做到工作与育儿两不误。由此看来，日本社会的少子化与都市的构造之间有可能存在着某种密不可分的联系。

上文已提到东京街市的人口密度问题，东京都中心部的中央区就是一人口过疏之地，但自1999年起，由于地价下落从而引发人们回归市中心人口开始增加，所以使住宅高层化就成为一个非常重要课题。关于住宅与都市在此需要附加说明的是：日本的中央区、千代田区、港区和文京区被称为中央四区，其面积同纽约曼哈顿几乎相同，但常住人口却不过是曼哈顿的四成左右。如果将中央四区面积四分之一左右的土地高层化，那么就可居住同曼哈顿相同数目的人数。日本政府制订这样的城市规划固然好，然而令人遗憾的是却没有这样的规划出台。日本经济财政大臣竹中平藏教授在小渊前首相成立的经济战略会议期间，曾诙谐地提到将中央四区从东京都划出去，类似于华盛顿特区成立一个特别行政区作为日本的首都。当然这个特别行政区不是普通意义上的地方自治体而是作为政府直接管辖的日本首都，以便政府果断地进行开发。如果从都市未来发展的重要性来考虑，如此大胆的规划确是值得称赞的。

如果要列举魅力城市的条件，那么首先指出的就应该是工作场所与居住空间的临近即“职住接近”。所以今后城市的发展方向应该是多功能高层城市，因为只有发展多功能高层城市才能为生活在那里的人们既提供良好的工作场所又能提供舒适的居住空间，可以认为使职住接近成为可能的多功能高层城市将在未来城市的发展政策中变得越来越重要。