行政管理的社会性精选(十四篇)

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(一）社会方法研究的基本概念

行政管理学中的社会方法研究就是指在行政教学的过程中，以学生研究问主体、导师讲解为辅助作用。主要是要求学生自主、自觉、积极的对当前的教学内容进行学习、研究、探讨的过程。从而达到学生对于行政管理的基本认知、较好地达到课程中关于认知目标与情感目标的要求。

(二）行政管理学社会方法研究的方法

(1)创造一个有效问题的环境

在行政管理的社会研究当中，培养好的兴趣是关键所在。因此，就需要教师启发学生，帮助学生提出一些问题，通过解决问题的方式来提高兴趣。让他们提出一些问题，使学生真正的走入课堂。这样才可以通过有效提问的方式激发起研究行政管理学的兴趣。

(2)课堂提问要做到少而精

在行政管理的社会方法研究教学当中应当及时的提问学生，但是不是所有的问题都要提问，这就要讲到有效性的问题。所以为了提高问题的有效性，教师应当注重问题的质量，而不应该追求问题的数量。这样一来不仅增强的学生学习的兴趣，而且增强了学生对知识的记忆能力。

(3)提问问题之后应该留给学生充分的时间进行考虑

在行政管理的社会方法研究教学中提问是必不可少的，但是提问之后问题的解决才是最重要的。所以，教师在提问完毕之后，应该留出一段时间让学生思考，不可以一问完问题就让学生回答，答不出来就告诉答案，这样的话，这个问题就没有发挥出它应有的作用，这样的问题Hi是无效的问题。教师可以在问完一个问题之后，让学生独立思考，使学生能够从问题中发现知识、从问题中发现问题，并且提出来。从而培养了善于提问的习惯。

(4)互动合作的讨论式

在行政管理的社会方法研究当中，我们可以应用互动合作的讨论方式。Hi就是在教学的过程中学生可以各抒己见，相互帮助、相互启发。在相互的讨论、交流当中理解知识、学习知识。这样的方式可以发挥学生的主体地位，不再是教师一味地讲解。同时Hi可以开发学生的发散性思维。由于行政管理的知识十分枯燥、、而且不易理解，如果采用教师讲解的方法的话，势必会使课堂气氛降低，教学效果下降。所以这时就可以利用互动合作的方式，让学生自行分组，各组之间相互探讨、识记，这样一来不仅加深了学生对知识的记忆，而且很好的活跃了课堂气氛，教学效果也就随着上升了。

二、行政管理学的社会方法研究的必要性

在我们的实际教学生活当中，有许多的方法比较普遍，但却容易被人们忽视，比如社会学研究方法。为此，在具体的行政管理教学中多多采用社会研究法帮助学生学习。那么社会研究法如何更好丰富行政管理教学呢？

(1)丰富行政管理教学内容。通过适当应用社会学研究方法，比如社会统计学的问卷调查法，引导学生更好地掌握问卷调查法、历史研究法、观察法和访谈法，通过具体的问卷调查后，引导学生对问卷进行整理分析、进行统计归类，应用SPSS进行统计，通过数据分析后进行定性研究和定量研究。从而使得学生掌握更多的知识，丰富学生的行政管理课堂，激发学生学习兴趣和学习的积极性，提高学生具体实践能力。

(2)激发学生参与感。加强学生之间的互动、教师与学生之间的互动，充分发挥学生学习的主体性，充分参与到行政管理课堂中，发表自己行政管理意见和建议，使学生融入到课堂中来，积极进行合作学习和探究性学习。

三、具体教学过程中社会研究方法法的要求

在我们的行政管理教学当中对社会研究方法的要求必须从专业教师的职业要求和具体社会案例要求两大块。

(1)对教师职业要求

努力提高行政管理教师的专业水平和综合素质，不断提高教师的专业水平和教师技能，为此，高校可以对教师进行职业培训，加大对培训的资金投入力度，提高培训水平，从而提高行政管理教师的科学文化知识水平和专业水平，提高他们的专业素质，扩大他们的知识面。不断改进自己教学方法、教学手段和教学方式，进行探究性教学，注重教学情境设置，提高学生学习的兴趣。

(2)对相关社会案例的规定和要求

在行政管理社会研究法中，对于相关社会案例必须保证案例的时效性和及时性，保证案例的说明性和典型性，保证案例的适应性和人文性。注重案例渗透出人文关怀，注重尊重人、爱护人、关心人，哪怕知识一个乞丐Hi罢，Hi要用心去关爱他，以更好地体现行政管理过程中的人文性和关怀性，以更好地对学生进行人文教育。

四、行政管理学社会方法研究的方法

(1)在生活中培养学生对行政管理学的研究

社会研究方法的实行，最终还是要回归到生活当中。Hi就是需要学生更多的接触社会，接触基层。因此，我们可以尽量让学生全方位地接触社会，我们要让学生走进生活、走进社会，在五彩缤纷的社会中学习行政管理。但是要把他们在社会中所体会到的转化为知识和能力还需要一个很长的时间，因此，在这个过程中就需要教师去不断的启发学生、引导学生，要教会学生如何才能更好的发现生活并且去体验生活。

(2)专题讨论的方式。

所谓的专题讨论就是教师给定一个特定的题目。然后要求学生深入到社会当中对这个题目进行研究、观察、搜集相关的资料。然后回到课堂与其他同学以及教师探讨自己的研究成果。专题讨论的方式需要学生有敏锐的观察力以及广泛的资料来源。因此，对于学生而言这样的方式可能会有一些困难，但是如果学生准备充分的话，这种方式对于行政管理的社会研究是有非常大的帮助的。如：老师在上行政管理具体的行政职能的时候，为了加强学生理解和掌握，以案例进行讲解，进行专题讨论，比如可以以“我国政府维护我国长治久安、社会主义经济建设、社会主义文化建设以及社会公共服务建设”具体职能转化进行专题讨论。

(3)角色转化的方式

所谓的角色转化就是将学生和教师的身份互换的过程。教师要充当学生的角色，而学生要站在教师的立场上考虑问题。因此，角色互换就要求学生在进行研究之前要让学生在课前提前做好充分的准备工作，做好进行角色转化的心理准备。教师同时乜要充分把握教师和学生同为主体的教学理念，通过角色转化进一步促进学生全面熟悉教学内容。同时教学要深人教学内容，可以扩展管理模式，比如：DCA管理模式，使学生在行政管理中综合考虑各个体系的要求，使学生代表管理体系各方都有发表意见的机会，学生可以代表不同的部门和岗位发表意见。教师要引导学生更好地掌握管理体系标准知识、审核知识和管理体系文件编写方面等等相关方面的管理知识，以确保有效地开展整合工作的角色转化。乜可以在行政管理教学中引人精细化管理方式和理论，不断强化学生在行政管理中的服务意识、细节意识、系统意识及规则意识。懂得和掌握如何更好地挖掘优秀的人力资源，并通过相应的奖励机制充分调动干部职工工作的积极性和创造性，从而确保行政管理工作的工作效率。学会在行政过程中提高细节意识，注重行政管理工作中的小细节，防止以小失大，注重提高自己的系统意识和规则意识，做到统筹全局，以全局为重。同时学会在行政管理工作注意遵循相关的规章制度，遵循相关规定，同时注重遵守相关规则，从而更好地实现行政管理的规范化，从而保证从专业知识层面使学生得到更高层次的银炼。

(4)案例分析讨论法

和专题研究一样，案例分析讨论法需要教师事先给同学准备好一个现成的案例。对于所选择案例的条件有以下的三点：首先必须保证案例的适当性，不仅仅要充分考虑到学生已有的知识基础、理解能力、领悟能力和掌握能力，从而保证学生百分比的融合和掌握；而且还要充分考虑到教师专业知识的广度和深度，控制在教师讲解能力范畴内，以防止出现课堂冷场现象，出现教师“咔堂”现象。其次要保证案例要具有时效性和实效性，与行政事实相符合，是眼下政界发生的事件。最后要保证案例的典型性和特殊性，以更好地引起社会各界人士的重视，取得更好地社会效益。

当学生接受了教师给定大案例之后，需要广泛的搜集资料、并且对资料整理分析。在案例讨论法中，没有一个固定不变的答案，只要不背离主体，言之有理即可。所以，案例讨论法可以很好的激发学生的学习兴趣。在讨论过程中，学生需依据自己课前已经准备好的材料，根据实际情况需要了设计自己需要讲解的内容，但是要注意的是要保证讲解内容不能偏离要求规范范畴内的主题。同时，作为老师乜要提前选好相应的关于行政管理的具体案例，以案例进行情境教学，加深学生对行政管理理论知识的理解和掌握。

五、结语

篇2

(一)从学科发展来看行政管理专业的优势。行政管理专业属于管理学大类，公共管理类，主要学习行政学、政治学、管理学、法学等方面的基本理论和基本知识，进行行政学理论研究、公共政策分析、社会调查与统计、外语、公文写作和办公自动化等方面的基本训练，使毕业生具备行政管理的基本能力及科研的初步能力。行政管理专业具有很强的以政府为主体的管理特征，所以培养能在党政机关、企事业单位、社会团体从事管理工作以及科研工作的专门人才。在课程设置方面主要体现出计划经济向市场经济转型的痕迹，为后来创新模式下的行政管理专业人才培养打下很好的基础。

(二)从传统的就业形势来看行政管理专业的优势。众所周知，人们把行政管理专业的人才就是公务员系列对接起来，这也就验证了孔子所说的“学而优则仕”，人们都很希望走仕途之路，故而我们的培养导向也就自然向倾向于公务员，主要体现在行政职业能力测试、申论部分，课程设置主要着重在公务员制度、政府绩效评估与管理、社会调查与统计、公共政策学、地方政府管理学、行政法与行政诉讼法、政府经济学等。由于加入公务员队伍必须通过考试的特点，且公务员考试招聘的都是主任科员以下的非领导职务，对综合实践能力要求很多，这样，行政管理专业有时也受到了法学、计算机、汉语言文学、企业管理以及人力资源管理的竞争，在招考行政管理专业的职位中同时也会标有其他专业，单独要求只要行政管理专业的不是很多，这也说明公务员招考要求和条件向不同时期的社会管理靠拢。虽然有其他专业的影响，但是，行政管理专业培养的懂政治、懂法治、懂经济、懂管理的复合型人才优势比较明显，故而需要进一步加强培养行政管理专业人才，以实现与社会管理的对接。

二、社会管理需要什么样的行政管理人才

根据《全国民政人才中长期发展规划(2010—2020年)》，到2020年，我国需要培养社会管理专业人才150万人、养老护理员600万人、灾害信息员75万人，这样的人才队伍规模才能与社会管理和社会服务需求相适应。随着国家不断加快工业化、城镇化、市场化进程，引起社会结构、社会关系等诸多方面的深刻变化，由此产生大量新的社会问题。解决这些问题，需要加强和创新社会管理，大力发展社会事业。而完成这些工作，需要一支数量充足、结构合理、素质优良的社会管理人才队伍。从社会管理的结构分析对接的行政管理人才，主要从下面几类思考:

(一)能够服务于基层民主政治建设、化解社会矛盾以及进行社会管理和服务的人才。能够胜任社区管理、流动人口管理、社会治安、社区调解、突发事件应急处置等社会管理服务工作，要整合各种社会资源，综合社会管理服务能力，统筹社会管理机制创新，适应社会发展转型过程中的各种变化。

(二)能够适应公共管理领域的民众事务。社会不断发展，人民生活日益富裕，民众对公共事务都很关注，公共服务亦在不断提升。要能够服务民众生活所需，实现公共服务的常态化。这就要加强对改善民生的专业化思考，向民众学习、向社会实践学习;熟悉社会保障体系，合理确定保障标准和方式，构建和谐的社会管理系统;要把行政管理未来人才的培养和科技、教育、文化、卫生、体育等社会公共事业结合起来，同时，还要切实调研弱势群体的民生问题。

(三)能够适应文化传播和文化管理实务。我们说管理的生命线就是科学决策，那么管理思想文化的传播就是管理层次的升华，任何一个管理机构都有着不同的文化气息，从管理发展的总体趋势来看，文化管理是对科学管理的新延伸，是管理适应现代社会经济发展大趋势的必然选择，管理实践应当充分体现文化管理的基本精神。文化管理就是从文化的高度来管理企业，以文化为基础，强调人的能动作用，强调团队精神和情感管理，管理的重点在于人的思想和观念。故而，我们要在行政管理专业中融合文化管理。

三、行政理专业人才培养与社会管理匹配的培养措施

行政管理专业发展至今，其专业人才培养在课程设置上形成了以政治学为基础和公共行政特点。但是，随着行政管理专业逐步向民主化、法治化、科学化、经济化的扩展和推进，以政府管理为主体的传统行政管理专业人才培养已经很难适应当今发展的需求，行政管理专业的扩充也是很有局限性的，不能什么方向都包容，过分扩展会给学生带来很多的学习负担，使得学生不知所云，淡化了专业的专一性，因此，通过对比其他高校行政管理专业人才培养模式，结合我校行政管理专业发展的现状，要培养出适应社会发展的创新型社会管理人才，具体措施思考如下:

(一)在行政管理专业人才培养中要向经济服务倾斜，在保留行政管理专业主干课程设置的基础上，适当增设经济类课程，以培养学生懂经济发展运行、懂经济管理事务、擅于用行政管理的能力服务经济发展。在实践中，学生可以在工商行政管理、税务、审计等部门实习，让学生掌握整个经济建设和管理的流程，更好地服务于经济类行政事务。

(二)在专业培养导向上倾斜于创新社会管理，在保持原有的公共管理类课程的基础上，适当增设几门社会管理的课程，如:重大危险源管理、安全行为心理学、社会管理创新与实践等，以培养学生能够在建设法治政府，推进依法行政方面发挥才干，以及提高化解民众纠纷、调解公民之间的利益关系、应对处理突发事件等能力。在实践中，学生可以在政府社会综合办、法律援助中心、救助中心，以及其他社会团体实习，让学生懂得在复杂环境下处理特殊问题的方法和策略，以更好地服务于民生工程。

(三)在课程设置方面倾向于模块化，从行政管理专业的课程设置来看，主要分为:公共课类、学科专业基础课、专业课、专业选修课，在保持原有的课程模块的基础上，对学科基础专业课和专业选修课进行细化模块，例如，学科基础专业课分为:(1)社会管理类;(2)社会保障类;(3)民生建设类。专业选修课分为:(1)社会基层管理类(新农村建设类);(2)专业扩展类，以突出培养学生的创新型社会管理能力，适应社会发展中的综合管理实务。

篇3

整体性可以界定为排除相互拒斥政策情境，促使同一政策情境中的行动主体能协同行动，联合使用稀缺资源，为目标受众提供无缝隙而非碎片化的服务。回应性一般指的是，“当面对一项对行动或者信息的要求时，服务提供商具有的反应速度和准确性。除了效率、效能之外，公共服务的准确性还必须考虑社会福利、公平、平等，以及将‘公共物品’公平分配给所有公民的问题”[1]。不管是出于整体性还是回应性的考虑，其目的就是要搭建一个政府与社会能进行良性互动的关系框架，其目标就是要维护社会的公平与正义，实现社会利益最大化。

政府社会管理的困境：碎片化与滞后性

现实情况是，顶层设计并没有在政府社会管理中得以践行，相反，出现了与社会管理的整体性与回应性价值诉求相抵触的局面：政府社会管理的碎片化与响应的滞后性。

政府社会管理的碎片化主要体现为，第一，认知逻辑上的偏差与整体思考的碎片化。政府按照分级管理、属地管理、分类管理等原则对社会进行管理，这种管理原则在一定程度上起到了积极作用，但是也带来了比如各地政府和部门之间各自为政、推诿扯皮、责任不明，管理效率低下等问题。各地政府与部门依循碎片化的属地管理等原则与自身的利益考虑，在立法时存在较为严重的部门主义，部分社会管理法律制度之间存在不协调、不一致，甚至存在矛盾和冲突。现今的社会日益复杂化与动态化，社会管理需要不同地区、不同部门通力合作才能完成，这就涉及到利益如何分配的问题。由于尚未形成统一、科学、协调、合理的利益分配机制以及碎片化的法律规范，使得各行动主体在参与过程中，考虑到自己的利益分配与参与付出之间不均衡，而未能充分发挥其固有的功效。

第二，资源分布缺乏整合与权力配置过于集中。在政府内部，社会管理的各种资源呈散状分布，缺乏整合力度。就部门层面上讲，由于社会管理事务的复杂性和广泛性，往往涉及多个部门。在这种情况下，如何在不同部门合理分配资源，是一个突出的现实问题。从地方层面上讲，社会管理的属地管理原则等使得社会管理出现缺乏统筹安排、无法协调一致的问题。在政府与社会层面上，政府正由管制型向服务型过渡，政府还没有完全向社会放权，尚未学会如何同第三部门共同致力于提供更完善的公共服务。

第三，政策制定与执行的碎片化。在认知与资源分布的碎片化作用下，政府社会管理的政策制定与执行也存在碎片化问题。在社会管理中，各级政府及各组成部门往往将注意力集中于本级政府或本部门内部，缺乏开放与合作的思想，导致了社会管理中的地方主义与部门主义，严重影响政策的衔接与执行中的完整性和统一性。“山头主义”的存在，信息的封闭与“私有”就有了存在的可能性。作为重要资源的信息对于管理意义重大，但是出于自身利益的考虑，各级政府会选择刻意去隐瞒特定信息，各部门也出于对各自部门利益的考虑而对利益相关人封闭信息，于是在社会管理中很难形成统一的政策体系与政策过程。

政府社会管理响应的滞后性则体现在，第一，目标群体需求回应的滞后性。“回应性”要求政府对处于变化当中的社会环境能做出及时适当的反应，把握目标群体的不同需求信息。而科层制的官僚组织体制将社会公众的多样性、多层次的需求视为单一性的，主张以一种“科学、标准、统一”的模式来进行处理。庞大而又臃肿的官僚层级导致政府行动僵化、反应滞后、效率低下、政策失灵，片面强调行政程序规则的重要性而忽视了公众的多样化需要，这使得政府的供给结构失衡，提供的社会管理服务与产品既不能满足公众的需要，又造成供给的过剩。

第二，响应了程序公正而难以保障实体公正。从法律上讲，公正包括实体公正和程序公正。从社会主义本质而言，实体公正就是要求政府保证社会资源得到公正的分配，需要提高政府对社会需求的回应性，简化社会管理程序与增强管理原则的弹性，注重政府和社会之间的交流互动，重视社会对政府社会管理提出的建议与批评。然而，现今行政组织注重层级结构，强调对程序原则的遵守。这样的规定可以让政府政策的制定保持合理性与科学性，减少政策偏差。但由于它的分级控制常强调制度规则而忽略灵活性，公民的利益诉求难以完全保证。官僚组织系统维护了程序正义的形式，却牺牲了实体公正。

政府社会管理问题症结：价值与行动缺陷

传统公共行政在价值观上追求的是效率，公共组织在运行过程中应该尽可能地追求高效率，这对于提高行政组织的社会回应性与赢得目标群体的认可是值得肯定的。但一味追求组织效率很可能牺牲社会对政府工作的参与。目前政府社会管理很大程度上片面追求效率，而忽略社会的参与，更重要的是忽视对正义、自由、平等等价值的回应度。价值的缺失体现为民主与参与不足，社会性与行政主体之间互动性不明显。

传统公共行政理论的价值困境包括，第一，官僚科层制理论效率与实际低效。“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的，特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果”[2]。然而，行政组织最终将成为一个训练有素的管理阶层，而该阶层随着时间的推移，将会逐渐丧失面对选民的责任。同时，“我们有着无与伦比的管理制度的历史传统，传统中的某些理念如组织中人格化关系和上下级的人身依附，与现代官僚制是格格不入的”[3]。尤其是乡土情节、人情面子观无疑会渗透到行政组织运行当中，造成官僚制的异化，降低其原本预想的运行效率。

第二，行政两分法的理论效率与实际低效。在近现代政治理念中，立法应当是专门的立法机关的职能，政府的职能主要是执行议会制定的法律。威尔逊在其开山之作《行政之研究》中指出：“行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政。[4]”政治与行政两分法能起到避免党政交叉与抵销行政组织功效的作用，有利于行政组织提高执行政治决策的效率。然而，社会管理环境日益复杂化与社会事务与日剧增背景下，立法机关已经无法满足政府管理对立法的需求，行政扩张的局面也随之出现，行政组织也相应拥有政治决策权限。问题是被任命的行政官员只对自己的政治“主人”负责，政治官员则是民选产生，质言之，政府只是间接对人民负责。这种回应责任的方式，无疑使得政府回应度降低，民主的治理要求得不到满足。

社会管理过程中的非社会协同性则包括，第一，党政组织社会管理行为不协调。我国政府决策与执行的实际结构是党政结构与结构相结合，并以党政结构为主导的二元结构。党委和政府并不是纯粹的“公共人”，而是由一个个具有理性逐利人特征的公务员和干部组成的客观共同体。政策实质上就是对社会利益的调整与再分配的过程，因而在政策执行过程中，如果出现利益分配不均衡现象，各主体都会运用其拥有的资源来牵制对方。由于党委在权力资源与权力势能等方面占有优势，必然会出现政府部门无法通过政策来履行职能；另一方面，行政系统内部各机构之间职能划分不清、责任不明是行政机构的通病，由此造成诸如机构膨胀、部门林立、推诿扯皮、效率低下等问题，且势必导致不同部门履行着相似的职能，不同机构围绕同一问题会制定出相互冲突的政策，同样在政策执行过程中会因利益矛盾而相互钳制，从而导致政策执行出现偏差。

第二，民主政治建设不成熟阻滞社会参与。公共政策的科学性在于在制定过程中能彰显出社会公众利益需求，在执行过程中能具有目标导向性实现政策目标。只有广大的社会公众参与到社会政策制定与执行中来，才能保证公共政策的科学性。社会广泛参与可以从不同视角为政策制定与执行提供大量及时有效的政策信息，并能集思广益，促进政策方案的优化与优选。由社会亲自参与制定与执行的政策能获得广泛的社会认可与支持，减少政策在执行中的阻力。总之，社会的参与可以提高政策的可行性，降低政策的执行成本，增加政策的社会收益与效用。传统的政策执行体制的特点是党政部门处于公共政策制定与执行的权力核心位置，其它的社会力量一直处在公共政策的执行体制边缘。尽管政府也在打造阳光政府、透明政府，但社会参与的渠道建设不配套，存在停留于概念层面的可能性。

提升整体性与回应性的进路分析

从宏观层面来说，对“政府提高社会管理的整体性与回应性”这一个宏大的社会课题进行研究，是一项要素众多、结构复杂、功能多样、涉及面广的系统工程。为了更好地完成这一系统工程，拟从整体性政府视阈构建整体型政府社会管理模式，这其中政府机构功能的“合”是其精神实质，各种方式的“联合”或“协同”、“协调”则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。

第一，重塑行政伦理，提升素质可行能力。行政组织的“公共人”假设具有一定的合理性，因为行政组织作为执行主体，具有为大众服务与促进社会公共利益的责任与义务。这个假设无疑为约束行政主体行为提供了一个较好的理论。然而，行政组织并不会因此摆脱理性逐利人的特性，“人们奋斗所争取的一切，都是同他们的利益有关”[5]。“政府也是经济人，有着自己的利益追求，只不过中国的社会制度和社会性质，要求政府利益与公共利益相一致”[6] 。可见要想真正发挥政府能力，让政府真正为老百姓谋福利，在价值取向上一定要坚持公共利益的首要地位。这对行政组织提出了行政伦理的要求，要求对政府及其工作人员的行政行为进行行政伦理的规制。行政伦理的重要向度是“公共性”与“公共精神”，要求政府及其工作人员的行政行为必须具有社会精神，履行好社会职能与社会责任、社会权利与社会义务。

第二，整体思考，革新指导理论可行能力。整体型政府社会管理模式应在吸收新公共管理理论关于公共服务效率的有益做法基础上，重视社会管理的公平公正价值。在行动主体方面，整体型的政府社会管理模式强调公共部门之间应实行跨边界与跨层级的整合，还注重公共部门、第三部门、私营企业以及公民之间的整合行动，从而实现政府社会管理由碎片化走向整体化，提高政府社会管理的整体效益；在社会管理的完整性方面，整体型政府社会管理模式强调整体性治理，“着重从整体上应对社会问题，而不是将公共部门的财政困难或人身侵犯犯罪发生率等视为毫无关联的问题来处理”[7]。整体型政府社会管理模式强调要注重社会管理对象、管理目标与社会管理问题的完整性与相关性；在社会管理的回应度方面，整体型政府社会管理模式注重新公共管理理论关于提高公共服务效率的有益做法，使得对于目标群体的诉求具有较高的社会回应度，更重要的是它更加强调社会管理过程中的公平正义价值。

第三，重视“整体人”，完整回应社会需求可行能力。“整体性政府当关注‘整体人’而不仅仅是关注协调相关住房与环境问题”[8]。政府社会管理要进一步实现社会的完整性需求，作为管理者的政府应基于“整体人”的完整需求来设计政府机构与社会管理模式，而不是先将管理职能进行结构化然后在实践中再寻求协调的方法。对待跨职能问题，整体型政府社会管理模式强调通过政策协调的方式实现整体性的社会管理，政府就必须从开始就以整合性政策方案来设计。John P. Burn认为，“政策协调指的是两种以上的政策能够得以融合演进，并形成共同的目标。政策协调的目的是为了防止政策冲突。[9]”Nina P. Halpern从两个维度界定了政策协调的含义，不同政府部门政策制定过程中的协调与不同的政策建议演进融合成为一项共识。[10]

第四，整合行动，优化行动结构可行能力。整体型政府社会管理模式意味着公共部门必须以跨越边界与层级的整合方式来进行工作，以一种目标价值共享与整体行动的方式回应特定社会问题，而这种跨边界的行动涵盖横向与纵向整合两个维度。具体的措施包括“逆部门化、大部门治理、重新政府化、重新加强中央过程、重塑具有公务支撑功能的服务提供链、集中采购和专业化、以‘混合经济模式’为基础的共享服务以及简化网络等”[11]。

另一方面，整体型政府社会管理模式的一个突出特点是社会管理方式方面的创新，“即利用发展联合的知识与信息策略，增大公共服务中供给主体之间持续地进行知识与信息的交换和共享，构成协同工作方式，为公众提供联合服务（joinedup services）”[12]。这是整体型政府社会管理模式和新公共管理分散化、独立化的社会管理最主要的区别。整体型政府社会管理模式“不仅着重强调公共部门间跨边界与跨层级整合，而且还包括公共部门、营利机构与志愿协会之间的联合行动”[13]，“利用协同与整合的方式实现公民的无缝隙的服务，实现公共服务的正义与公平”[14]。

（作者系华中师范大学管理学院硕士研究生）

注释

[1] 郑明明，谢永阳.政府公共关系与回应性的价值契合[J].党政干部论坛，2009（2）：20-21.

[2] [德]马克斯・韦伯.经济与社会（下） [C].北京：商务印书馆，1997： 296.

[3] 刘筱红.管理思想史[M].湖北人民出版社，2007：180.

[4] [美]伍德罗・威尔逊.行政之研究[J].国外政治学，1987（6）：30-35.

[5] 《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1956：82。

[6] 臧乃康.政府利益论[J].理论探讨，1999（1）：18-21.

[7] DunsireAndrew.HolisticGovernance [J].Public Policy and Administration，1990，1，：4-19.

[8] 孙志建.论整体性政府的制度化路径与本土化策略[J].广东行政学院学报，2009（9）：16-21.

[9] 王发读.整体性治理理论对我国干部人事制度改革的启示思考[J].湖北社会科学，2011（3）：33-37.

[10] Nina P.Halpern.Information Flows and Policy Coordina-tion in the ChineseBureaucracy.In Lieberthal and Lamptoned. Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post-Mao China，1992：125-146.

[11] [新西兰]理查德.诺曼.新西兰行政改革研究[M].北京：国家行政学院出版社，2006：52-58.

[12] Bath Priory. Towards a Common Framework-DeliveringJoined-up Services through BetterKnowledge and Infor-mationManagement.KM Review.Sep/Oct2005，Vo.l 8，Issue 4，33-33.

篇4

[关键词]社会复杂性；政府社会管理；引导型职能；服务型政府

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）09-0060-04

近代以来，西方发达国家工业化进程中所推行的社会管理实践表明，以促进社会关系和谐有序为目标的社会管理，已经成为工业文明社会以来最重要的国家发展战略。进入新世纪后，社会政治生态环境的剧变对既有的社会管理体制发起了挑战，政府社会管理职能的重新定位成为一项重要的时代议题。党的十报告特别强调要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”、“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。这些目标的实现将依赖于对社会复杂性条件下政府社会管理职能重新定位作出专门性研究。

一、政府社会管理职能重新厘定的政治生态

20世纪后期尤其是进入新的世纪以来，“全球风险社会”已经成为当今社会的一个显著特征。危机事件频发和社会扭曲发展[1]对人类生活构成了极大的挑战。人类之所以会陷入危机事件频发的境地，是因为社会的复杂性和不确定性迅速增长。从复杂性的角度来看，农业社会是一个简单的社会，到了工业社会，复杂性逐渐增长；随着后工业化进程的开启，社会复杂性的程度迅速提升，已经进入高度复杂性的阶段。高度复杂性的社会带来了全新的社会管理问题，既有的政府社会管理通过化简和还原的方式来解决社会问题的做法不仅不能科学地解决这些社会管理新问题，反而造成了吉登斯所描绘的“人为建构的危机”的出现。在这种情形下，重新厘定政府社会管理职能，对正确处理社会冲突、化解社会危机和提高全社会的信任水平具有重要的战略意义。

如果说高度复杂性的“全球风险社会”是世界各国政府社会管理活动都要面对的基本政治生态，那么，中国等后发展国家除此之外，还必须应对因工业化进程所带来的各种社会问题。当代中国政府曾经合理地运用了政府社会管理职能，在改善民生、培育社会组织等方面取得显著成就，但在社会转型和体制转轨的过程中，既有的许多社会问题并没有得到根治，一些新的社会问题不断涌现，如歧视性、失调性、整合性和需求性社会问题等。[2]在应对这些社会问题时，中国政府既有的社会管理体制暴露出一些较为严重的问题，例如政府职能转变不到位、社会管理职能重心失衡、政府社会管理手段单一等。

社会管理创新已成为一项紧迫的课题，事关中国在政治、经济等领域所取得的成就的维系和发展。社会管理创新的关键在于如何推进社会建设，合理定位政府社会管理职能。如果套用“转变政府职能是行政体制改革的关键”的表述，转变政府职能也是社会管理创新的关键。新形势下中国政府对社会管理职能进行合理定位至少应当以社会特性、政府与社会关系以及社会发展现状三个方面为基本依据。其一，社会特性是政府社会管理职能合理界定的环境要件。当前，中国社会正处于大转型时期，全球化、信息化和后工业化相互交织，社会的复杂性和不确定性骤然增强，从而催生出新的社会问题。政府必须充分考量高度复杂的社会生态，对社会管理职能作出科学定位。其二，政府与社会的关系是政府社会管理职能定位的内容要件。传统公共管理理论倾向于从狭义上判定和概括政府与社会的关系，认为“只有重新界定社会权力和政府权力，规范政府权力，发展社会权力，重塑二者之间的关系，才能使政府职能转变从抽象议论成为一项根本性的变革。”[3]在这种界定之下，政府与社会之间更多地呈现为对立关系，所导致的结果就是政府总是试图运用控制手段来实现社会管理的目标。其实，解决社会问题、全面推行社会管理创新，应当将“社会”定义在广义的范畴——是人们为了自身生存和发展的需要结合而成的生活共同体。在广义界定中，服务型政府是推行社会管理创新的核心力量，将会允许社会组织等治理力量参与到社会管理中来。在社会治理主体意义上，政府与社会的关系表现为服务型政府与其他社会治理主体之间的合作关系。其三，社会发展现状是政府社会管理职能定位的现实判准。当前中国社会出现了扭曲性和片面性发展的问题。扭曲性发展是指经济发展并没有带来相应程度的社会进步。片面性发展特指在公共服务、社会保障、基层社会管理体制等方面存在的发展失衡。

可见，社会复杂性条件下的新型政府社会管理职能必须能够同时满足：合理应对社会复杂性所带来的危机、推动服务型政府和其他社会治理主体间的合作，以及矫正社会扭曲性与片面性发展。在发达工业化国家的社会管理经验难以实现以上严苛要求的情况下，这种新型政府社会管理职能究竟是什么呢？其实，答案一直蕴含在中国震撼崛起之路中，即引导型职能。引导型职能是一种面向后工业社会的、自觉的、旨在通过推动服务型政府建设而引导社会实现科学发展的一种全新的政府职能。改革开放以来，中国政府创造性地使用引导型职能实现了经济崛起。特别是在经济领域，建立了政商合作体系，制定了战略发展规划，构建了现代防护墙下的金融运行体制等。这样的发展成就足以证实引导型职能在应对社会复杂性陡增局面中的有效性。当前，中国政府正在尝试性地将在经济发展领域的引导型职能移植到社会管理领域，努力将社会管理职能定位在“引导型”上。这种社会管理职能定位的必然逻辑和正当性将在社会管理和政府社会管理职能的历时性演进中得到证实。

二、政府社会管理职能应当定位为“引导型”

基于社会复杂性和不确定性陡增的现实，转型时期的社会管理就是以维护社会秩序为目的而规范和协调社会关系、社会组织和社会行为的活动。如果采用直译的形式，“社会管理”可以被翻译成“Social Management”，但是，西方语境中并不存在“Social Management”，只存在“Social Governance”（译为“社会治理”）。因为在自由主义传统的西方国家中，人们很难理解为何将“管理”这个主导性极强的词汇与自主、自由的“社会”联系在一起，于是便用“社会治理”来描述政府与社会的关系。基于此，在考察西方社会管理的实践活动和理论研究时，本文将“社会管理”与西方语境中的“社会治理”等同化处理，以突破因为概念的局部性差异可能导致的社会管理历史脉络的不延续性。

社会管理和政府社会管理职能均是历史范畴的概念，它们的内涵会随着历史的发展而逐渐丰富化。在农业社会，如果存在“社会管理”的话，这种社会管理更多地被烙上了“权治”的印记。王朝治理体系中的君王及其朝廷只需通过等级森严的权力控制便可以实现武备战争和内政维序的目标。进入工业社会，随着管理职能逐渐从“混元一体”的统治职能中分化出来，管理型政府逐渐取代统治型政府，真正的社会管理活动出现了。在考察西方国家的政府社会管理实践时，有的学者发现，以社会政策作为根本标准，可以将政府社会管理划分为三个阶段：自由竞争市场经济时期的政府有限社会管理职能阶段、混合经济时期政府全面社会管理职能阶段、全球化市场经济时期政府社会政策改革阶段。[4]其实，如果从政府置身于社会之中还是之外来履行管理职能的视角去归纳，在“三个发展阶段”中，无非出现了自由放任和积极干预两种类型的社会管理职能。

自由放任型职能主要存在于近代以来古典自由主义盛行时期，提倡政府在进行社会管理时扮演“守夜人”的角色；积极干预型职能则存在于以凯恩斯主义为代表的国家干预主义时期，是对自由放任型职能的扬弃，主张政府进驻社会之中积极干预各项社会事务。西方发达国家的政府通过采用这两种社会管理职能，在很大程度上促进了社会进步，极大地提升了本国人民的生活水平和幸福满意度。但是，如果对隐含于这些职能之中的政府社会管理行为进行分析，不难发现：虽然这两种职能用“管理”修饰了“统治”，却依然从属于政府单中心的治理逻辑，社会管理行为并没有逃脱“控制”的思维。也就是说，管理型政府在面对政府与社会的关系时，依然将社会作为管理的客体，试图通过各种控制的行为来主导社会的发展。这些适应于低度复杂性社会的“控制性”职能，一旦遭遇高度复杂的社会，便会陷入“失灵”的局面。20世纪中后期出现的金融危机、生态危机和能源危机等是这一失灵的有力表征。

在社会复杂性骤增的形势下，“后工业化已经造就了新的社会形态，在社会治理的意义上，已经呈现给我们多元治理主体并存的局面。从这一现实出发，我们需要建构的是一种合作治理模式。”[5]所谓“政府就是在特定的地理区域内唯一有权执行某些社会管理法规的机构”[6]的提法会完全失效，政府的类型将会实现从“管理”向“服务”的彻底转变，只不过这种转型必须诉诸于引导型社会管理职能的运用。因为，引导型社会管理职能中和了政府干预和社会自主等内容，不仅赋予干预以引导的形式，而且在培育社会实现自主、自由方面既关注法律支持又包含对行动上的道德自由的保障。[7]

当前，已经暴露在公众面前的中国社会发展失衡问题是中国推进服务型政府建设和社会管理创新的“时间窗口”。或者说，社会发展的失衡正在为中国社会走向均衡发展带来机会。中国政府有理由采取改革手段，一方面顾及过去、当下与未来之间的连续性，另一方面也考虑到变异性的因素。[8]这种时间意识蕴含着中国政府引导型社会管理职能定位的首创性和主动性哲学。迈入新世纪，中国政府在社会管理创新方面积极作为，曾经先后作出了一系列有效的引导行为。2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》勾勒出了中国特色社会管理的基本框架蓝图。2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》确立了社会管理体制改革的主要目标。2012年，在党的十报告中强调：“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。当前，“社会管理创新”和“（政府）引导”等语词频繁出现在中国政府工作报告等重要文件中。中国政府所想望的社会管理目标自然是社会全面发展，而这一目标的实现已经不能依靠社会的放任或政府的控制，而应当采用政府的引导——“政府提供一个方向性的指导，从而把社会中的自主和自由凝聚到了经济、社会发展的共同方向上来。”[9]

三、引导型社会管理职能的理性成长

在政治发展史上，建立引导型社会管理职能是一项全新的创造，因而，它必将有一个在探索中不断成长和完善的过程，它的理性成长首先是以获得理论确认为前提的。不过，就当前的学术研究而言，学者们通常是按照西方国家所提供的话语指向思考问题，忽视了中国政府已经实现了政府职能创新的事实，从而使中国政府在实践上的创新成果得不到理论确认。所以，我们只有摆脱西方理论的束缚，才能真正建立起有中国特色的社会主义引导型社会管理职能，并使之不断地科学化。

具体而言，引导型社会管理职能的理论确认至少应该包含概念澄清、理想追求等内容。首先，就概念而言，“引导型社会管理职能”不等于“主导型社会管理职能”。从学者们使用“主导型社会管理职能”的概念来看，所表述的内容反映了一种政府控制性的思维。在实践上，如果把“政府主导”确认为一种职能的话，将会陷入政府集权还是分权的争论和选择中去，使政府处在进退维谷的境地。引导型社会管理职能是在观照人类社会治理体系的前提下得出的，在方法论上，它具有一种历史的、动态的、辩证的思维特征，因而具有极强的开放性。其次，就理想追求而言，引导型社会管理职能旨在推动服务型政府建设。因为，引导型社会管理职能在主体上归属于服务型政府，是服务型政府的功能体现。所以，政府运用引导型职能所展开的社会管理实践行为最终都应当落脚在推动服务型政府建设上。

引导型社会管理职能在获得理论确认的过程中会逐步实现理性的成长。它的理性成长将直接作用于推动社会管理创新，尤其是社会管理体制改革的方面。从要素构成的角度来看，社会管理体制由社会管理格局（即社会管理领导体制）和社会管理体系（即社会管理工作制度）构成，因此，社会管理体制改革至少包含两项内容，即社会管理格局的塑造和社会管理体系的健全，前者是社会管理体制改革的主体性要件，后者是内容性要件。主体性要件是内容性要件的实现前提，内容性要件是主体性要件参与社会管理的行动指向。不过，就当下的社会管理体制改革形势而言，社会管理格局的塑造显得更为关键。因为社会管理格局的塑造涉及到政府能否真正实现向服务型政府的转型、能否真正地为其他社会治理主体平等参与到社会治理过程中创造条件。如果这些都无法实现，作为具体内容的社会管理体系的构建将无从谈起，社会管理体制改革也就不会获得总体性的推进。

在社会治理的历史脉络中，社会管理格局遵循着这样的演化规律：从“政府完全垄断式治理”到“政府主导、新社会组织等社会治理力量参与治理”，再到“政府引导、多元社会治理主体合作共治”。在农业社会的社会管理格局中王朝一统天下，“统治型政府”是唯一获得合法性的社会治理主体，垄断了社会的治理主体地位。近代以来，随着国家和社会的分离，市民社会等组织逐渐孕生并得到了发展，并参与到政府主导的社会管理活动中。只不过，这种参与式治理依然是在管理型政府主导下进行，社会治理力量并没有获得社会治理主体的地位。20世纪70年代以来，新市民社会等社会治理力量来势凶猛，在促进社会自治和化解危机方面成就非凡，提出了成为社会治理主体的要求，冲击了由政府垄断的社会管理格局。虽然新市民社会等获得的社会治理主体地位更多的是名义上的、并不具备实质性意义，然而，这种“主体”身份的获得已经是一种巨大的进步，它为政府引导下的社会治理主体合作共治的实现提供了重要的主体性要件。

在高度复杂性的社会面前，政府在处理与社会的关系时，通常面临着两种选择：一种是路径依赖式地沿用管理型政府的主导型社会治理模式；另一种就是积极推动政府向服务型政府转型，实现服务型政府与社会治理主体合作共治。第一种方式是当前绝大多数国家在应对危机时的习惯性选择。但是，这一方式无法适应社会高度复杂性的要求，同时加剧了选择此方式的国家的“制度僵化”问题。福山指出，美国已经成为它自身成功的受害者，“人类是循规蹈矩的动物，生来就倾向于遵守身边的社会规则，并以超越的意义和价值来加固那些规则。”[10]与发达国家不同的是，中国政府选择了后一种方式，通过把社会管理职能定位为“引导型”，来推进服务型政府建设与社会管理体制改革，这也是新世纪以来中国在社会治理和公共管理领域优于世界上其他国家的中国特色。

不论是出于偶然还是自觉，中国政府已经开始运用引导型社会管理职能迈出了走向合作治理的重要步伐。党的十六届四中全会以来，中国政府已经明确了社会管理的总体格局——党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障。毫无疑问，这一表述蕴含着中国政府培育社会组织、动员群众参与社会管理的尝试，虽然这种尝试在现在看来还具有一种过渡属性，但是，在服务型政府建设和社会管理体制改革的实践中，中国政府确实按照“社会管理格局”的构想展开了。服务型政府建设在全国各地快速展开，人民团体、基层自治组织等社会组织逐渐在政府的引导下发挥着重要的社会治理职能，“群众工作始终被中央政府看作是社会管理基础性、经常性、根本性工作”。[11]

就社会管理体系的健全与完善而言，党的十七大报告曾经论及社会管理体系建设的十个方面：公共服务体系、社会保障体系、社会组织建设和管理、基层社会管理体制、群众权益维护机制、和谐劳动关系、流动人口服务和管理、安全生产管理和监督、突发事件应急管理机制、社会治安防控体系。关于社会管理体系的完善，必须充分重视存在于现行社会管理体系中的问题，如：社会立法和社会政策决策中公民参与不足，社会保障水平的城乡差别和地区差别显著，利益分配格局严重失衡等。当然，解决上述问题，不管从理论逻辑上还是现实要求上都必须依托于社会管理格局的完善，充分发挥引导型社会管理职能，力求在目的和手段合道德性的前提下来推进社会管理体制改革。在这一过程中，政府必须严格遵循“以人为本”、“服务和引导为主”的原则。其中，“以人为本”规定了政府社会管理行为的目标，要求政府能够保证人民安居乐业、平等地享受到社会发展所带来的先进成果。如果从社会成员的角度来看，就是每一位社会成员都能够获得应当具有的自由和全面发展权利。“服务和引导为主”从政府行为的角度规定了政府应当摆脱控制性思维而采取服务和引导的方式，引导社会成员通过合法的途径表达自己的利益和愿望，通过正当的渠道抒发不满和怨气，通过合理的方式解决矛盾纠纷。

[参考文献]

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[2]何增科.中国社会管理体制改革路线图[M].北京：国家行政学院出版社，2009.13.

[3]杜创国.政府职能转变论纲[M].北京：中央编译出版社，2008.155.

[4]李军鹏.政府社会管理的国际经验研究[J].中国行政管理，2004（12）.

[5]张康之.合作治理是社会治理变革的归宿[J].社会科学研究，2012（3）.

[6]刘军宁.民主二十讲[M].北京：中国青年出版社，2008.152.

[7][9]张康之.论政府行为模式从控制向引导的转变[J].北京行政学院学报，2012（2）.

[8]北京大学国家发展研究院.中国问题[M].上海：上海人民出版社，2010.114-115.

[10] [美]福山.政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命[M].毛俊杰译.桂林：广西师范大学出版社，2012.7.

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社会管理是一门综合性学科，它既包含社会学、法学又包含管理学、公共行政学等等诸多学科。社会管理的概念和社会管理的表现形式在时间工作中主要表现在对社会进行有效的、科学的管理，通过实施手段和实施方式明确社会管理的内涵和范畴。当前我国面临社会层面的转型期，政府作为社会管理的主体，也必须及时转型，向服务型政府转型。早在2002年11月，中国共产党第十六次全国代表大会通过的《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》的报告中进一步提出了要“深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中又指出“，转变政府经济管理职能，深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。”政府向服务型政府转型势必需要相应的法律制度来支持，政府转型的另一个重要方向是由人治社会向法治社会转型。法治社会的背景下，社会管理的主体必须以法律手段来指导和衡量社会管理的方式方法以及效果。社会管理的主体是国家机器，国家相关机关通过行政法对国家进行管理。行政法通过法律制度的形式制度化地强化了国家行政机关的管理工作条例，明确了国家机关的主体管理能力和管理方式。行政法的管理使社会管理在法律范畴下进行，改变了一些国家工作人员将社会管理凌驾于法律之上的错误思想和错误言行。

二、通过行政法提升社会管理能力的途径

（一）用行政法实现社会管理秩序

维持社会秩序的稳定是社会管理范畴，社会管理是通过管理和行政手段实现社会秩序的稳定与正常，社会正常秩序是社会管理的目标，离开社会执行的社会管理不是真正的社会管理。社会管理是维持和实现社会秩序的工具，而行政法则是实现社会秩序的工具的工具。行政法是社会管理中的核心，通过行政法设计社会管理实现社会秩序，是法治社会的体现，同时也是当前社会管理的最科学的管理手段。行政法在社会管理中的应用提高了社会管理的公平性、公正性、合法性，对于维持社会秩序有深刻的意义。当前我国一些地方政府在社会管理的秩序设计上存在一些与法治相悖的轨道，通过行政法的约束和指导连接社会管理与社会秩序能够进一步强化社会制度和社会管理功能，能够有效推动社会管理和社会秩序的法治进程。

（二）通过行政法强化社会管理观念

社会管理的内涵十分丰富，不同的体系中社会管理的价值判断都有所不同，在政治学体系上通常认为对权力进行合理分配是社会系统中利益平衡的关键。社会学的观念在认为社会管理是强化国家统治，国家对社会关系进行合理分配以及社会资源进行有效分配的过程。在行政学的角度社会管理是通过行政手段干预和控制社会秩序，强化政府职能和行政管理职能。从现代社会价值观出发，社会管理是综合各个学科的综合管理理念，社会管理的理念是动态地随着时代的发展和社会的变化而动态变化的。通过行政法强化社会管理观念是符合现代社会的趋势，用行政法强化社会管理理念是当前社会发展的需要，符合现代行政法治理的理念，使社会管理成为真正意义上的法治管理，体现出公平公正的原则。

（三）通过行政法提升社会管理水平

要提升我国社会管理水平，提高民众度政府的满意度，提升政府的公信力，必须不断提升社会管理水平，提升政府社会管理能力。但如何提高社会管理能力才是真正科学而高效的呢？我国传统的社会管理能力提升主要采取强化学习、运动、政策手段等方式提升社会主体的管理能力。传统的提升社会管理能力的方法的效果有限，且存在主体不明确、提升效果不佳以及个体化差异大等问题。通过行政法提升社会管理能力稳定、系统和被认同，通过行政法的系统、稳定和普遍等性质，塑造社会管理的主体，具有科学、系统的特点，且行政法的实施使社会管理的制度受被管理群体的认可度大、执行力强。

（四）以行政法重塑社会管理的意识

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公共行政管理作为国家行政机构处理国家事务的重要活动，具有一定的强制性和宏观性。目前，基于国家的整体发展路径，公共行政管理呈现出总体协调、部分矛盾的主要形态。换句话说，在中央行政机构的整体监管下，公共行政管理事业呈现出逐步平稳向上的趋势，经济增长、政治稳定，社会各行各业之间处于友好合作的互动关系，然而，由于公共行政管理制度的局限性，国家行政机构与公民、企业之间的关系，仍然存在着一定的限制和分歧，这就使得后阶段的公共行政管理仍然是国家发展和建设的重头戏，需要得到社会层面的普遍重视和关注。

二、公共行政管理的特点

(一)全面性

公共行政管理的全面性，体现在它对国家资源调配和事务处理，都有一定的主动权和掌控权。从提品的角度来看，公共产品与私人产品相对，主要是指社会公有事物的共享与传播，既包括了物质层面的具体资源，也包括了精神层面的人力及思维资源。一方面，政府部门作为主要的行政单位，对公共行政管理作出了巨大贡献，无论是市场物资的调配与控制，还是企业内部资源的统筹管理，行政机构都作出了合理化的产品提供和拓展;另一方面，政府部门作为主要的人才培养机构，仅通过与学校之间的相互联系与互动，加强了对应用型人才的整体培养，还协调学校与企业单位之间的联系，促使，多元化的应用型人才得以开拓市场，真正作用于社会。由此看来，提品作为政府机构公共行政管理的重要内容，对社会资源的调配和管理起到了直接作用。

(二)公平性

当今社会，政府机构首推公平性和公正性原则，这就意味着公共行政管理的实施，进一步落实了公平性。从目前的发展状况来看，政府机构所推行的公平性，落实到社会层面的各个阶段中，对不同行业的不同人员都起到了重要影响。公平性原则往往受到两方势力的共同牵制，其一是政府机构为主的公共行政单位，其二是司法机构为主的相关法律条文。在公共行政单位方面，对于公平性原则，往往呈现在资源调配和人力资源管理中，对于应用型人才的培养和调配，往往考虑到公平公正原则，不会因为权势或能力，而产生一定的分歧和局限，这在一定程度上保障了公平性的有效运行;而在政府依法行政方面，出于公平性的考虑，对于不同的社会阶级采取相同的法律制度，这就使得制度的实行和推广，可以在一定程度上保证其公平性，而这自然也就成为了依法治国条件下，政府实施公共行政管理的重要特点。

(三)强制性

公共行政管理的强制性主要体现在政府部门的依法监管上，从政府机构政策的落实和实施角度来看，强制性作为依法行政的重要特点，对公共行政管理的进一步强化起到了至关重要的主导作用。从依法行政的对象来看，法律法规针对于每一位公民公平使用，不会因为公民的权和钱而受影响，这在一定程度上保障了普通公民的政治权利，使得公共行政管理有法可依、有法必依，这是公共行政管理强制性得以呈现的必要保障;从依法行政的制度来看，国家行政管理的制度完善进一步落实了强制性的基本原则，从现阶段的工作行政管理建设上来看，无论是公共行政管理的资源配置还是人员调控，都在原有的基础上强化了法律性的保障，这也就意味着，社会工作行政管理不再局限于原有的管理模式，而是进一步强化了强制性原则对公共行政管理的力度和作用。

(四)宏观性

政府机构在处理公共行政管理事务过程中，往往会呈现出宏观性的特点。这也就意味着，政府这一公共行政管理的重要机构，对于市场资源的控制、调配和监督，通常会选择政策扶持和制度管理。区别于市场方面的微观调控，政府从宏观的角度着手，不仅大范围地参考和审读了过去的历史文献资料，对以往的实战经验作出了相应的分析和研讨，还针对现阶段公共行政管理事务处理的实际发展情况，寻求其中所存在的相应问题，立足宏观性的角度加以分析和理解。从目前的公共行政管理角度来看，政府部门的管理模式主要是精神领导和组织领导，这种以文化思想效益为主的建设，政府部门主要是起到了宏观调控的作用，而对市场的调节与处理，则予以了一定的自主性和能动性。

三、公共行政管理的发展情况

(一)政企信息交互明显

随着经济全球化的推行，社会各层面间的相互合作力度逐步加强，使得当今社会对于政企结合的现象，也逐渐趋于增多。这也就意味着，政府机构的发展情况，将直接影响到企业的后期发展，而企业的实际发展现状，同样会作用于政府后阶段的整体变化。政企信息交互明显，使得公共行政管理工作的落实受到了一定的波动。一方面，企业的资源配置和资金支持，对政府的宏观发展提供了契机和帮助;另一方面，企业高层管理人员的发展现状，会直接影响到市场秩序的稳定性，最终作用于政府部门的发展和规划。

(二)公共行政管理涉及面广

公共行政管理是国家行政部门处理国家事务的重要活动，因此，往往会涉及到多个领域的多个方面。在这样的基础下，公共行政管理并不只是单一的理论知识的运行，而是社会实践经验的汇总和革新。由于公共行政管理的涉及面较为广泛，这使得公共行政管理工作开展的难度进一步提高，与此同时，其在社会发展中的重要影响，也成为了社会市场秩序能否稳定发展的主要影响因素，对社会的平稳发展与否有着密切联系。

(三)物质和精神一同发展

众所周知，当今社会不再是单一的物质世界，社会各界人士对于精神世界的需求，远远高于对物质生活质量的追求，而公共行政管理工作的开展同样顺应这项基本原则。根据现阶段的社会发展情况，我国的公共行政管理工作并不仅仅局限于物质事物的处理和完善，更主要的是加强了精神内涵的培养和凝练。在这一社会基础上，物质和精神一同发展。其中，人文主义精神作为重要的精神内涵，已经得到了公共行政管理行业的普遍关注和重视。

四、现阶段公共行政管理所存在的问题

(一)内部管理机制不透明

就目前的公共行政管理现状来看，对于内部管理机制的建设，仍然存在不透明、不规范的现象，这在一定程度上，限制住了公共行政管理的落实，也妨碍了政府管理在后期建设中的真正应用。对于公共行政管理的落实和开展，通常会受到一定的局限性。管理机制的不透明，往往会带动相关负面现象的产生和出现，例如现象的加剧，则是其的重要呈现和证明。

(二)公共行政管理的人员职能尚不明确

人员调配过程中，往往会存在一些不适应时展需要的负面现象，而正是此类现象的推广，导致了公共行政管理未能完全适应社会进步的要求，在一定程度上，导致了公共行政管理的力度欠缺。从人员职能角度看，原则上，不同员工应当持有不同的管理职能，然而，由于受到制度的局限性的限制，往往存在一部分人员的篡位现象。人员职能的尚不明确，使得公共行政管理内部的分工尚未细化，容易造成管理机构的秩序混乱和结构冲突，这是不利于社会的整体发展的。

(三)公共行政管理模式

陈旧对于公共行政管理的落实，我国相关机构主要是采取了传统的管理模式，由于陈旧的管理模式未能真正适应现阶段发展的实际需求，这就导致了，当今社会的公共行政管理工作的开展，受到了一定的局限性和限制。从政策公开化角度来看，对于政府政策的公开，政府及其相关机构往往会采取纸质文案的方式，由于未能充分考虑到网络技术的应用，通常会造成政策公开的局限性。在时间和空间的限制下，容易导致政策公开的广度和力度无法得到有力保障;而从监督管理角度看，政府的监督没有充分考虑到电视媒体的重要性，因此，对于等公共行政管理的负面现象，未能作出及时的批评和指正，这将会影响到政府机构的后期建设和未来行政管理建设的稳定性和长久性。由此看来，陈旧的公共行政管理模式对于社会发展是极为不利的。

五、公共行政管理的创新化对策

(一)强化社会对政府机关的整体监管

众所周知，社会是一个高度统一和合作的整体，无论是日常工作的开展，是社会整体的进步，都呈现出合作共赢的发展趋势。这也就意味着，强化社会对政府机关的整体监管，是后期公共行政管理创新化的重要对策之一。在具体落实过程中，首先应该仔细分析社会与政府机关之间的内在联系，并根据两者的互动关系，正确拟定合理的解决方式。一方面，通过政府部门的核心监管力度，来加强其对社会市场秩序的稳定和协调;另一方面，也通过社会监督这一重要权利的实现，来强化社会各界人士对政府机构后期发展的监督和管理。通过社会层面的整体势力和政府部门的核心势力相互结合，最终作用于公共行政管理的创新性发展。

(二)充分应用电视媒体的监督作用

电视媒体作为新晋的监督机构，凭借其明显的透明性和广泛性，而对公共行政管理工作的落实，起到重要的监督和管理的直接作用。在后阶段的发展过程中，主要是通过充分完善电视媒体行业的发展机制，遏制住电视媒体的不透明现象，以强化电视媒体的实际监督力度。换句话说，在未来的社会发展过程中，政府部门应当充分认识到电视媒体对公共行政管理重要的监督作用，通过相关法律法规和行政政策的开展，从而奠定电视媒体生存和发展的理论基础。而电视媒体也应该完善自身内部机制，通过对不规范社会现象，尤其是对违规的公共行政管理工作，要进一步加强社会层面的整体监管力度。

(三)加强网络技术的合理应用

随着经济的不断发展，网络通讯技术已经普遍成为社会发展的重要需要，这也就是说，通过加强对网络技术的合理应用，可以作用于公共行政管理工作的开展和落实。网络技术的日益发达，为政府工作的监督和管理提供了契机。在后阶段的发展过程中，主要是应该通过网络技术的应用，促成线下和线上两种行政管理模式的有效合并和完善。从某种意义上来说，加强网络技术的应用，不仅是当今社会强化行政管理的重要举措，对于企业的私人管理以及人员调配等社会现实问题的处理和解决，同样有着至关重要的影响和借鉴。由此可见，强化网络应用技术，是造福于社会整体发展的必备良药。

(四)强化人文主义精神的建设

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【关键词】和谐社会 公共管理 善治 路径

在我国，逐渐兴起与发展的公共管理为和谐社会的构建提供了强大的动力机制与广阔的基础平台，这在很大程度上推动了和谐社会的建设与发展。然而，在建设和谐社会的过程中，公共管理究竟有何种意义和功能，怎样才能充分发挥公共管理在建设和谐社会的过程中所具有的保障和支撑功能，怎样更好地推动公共管理的发展，这些都是我们需要深入研究与探讨的问题。笔者试图通过研究分析公共管理与和谐社会构建之间的关系，明确行政机关的治理坐标，以期更好地推动和谐社会的发展。

和谐社会构建中公共管理的内在结构特征

作为一种社会治理的全新模式，公共管理指的是行政机关的社会治理模式从过去传统的管制型逐渐向服务型过渡。由公共行政往公共管理的过渡，并非是一场简单的概念游戏，其在很大程度上体现了社会发展的需求，标志着行政部门在管理行为与理论上的根本性变革。在当前我国社会主义和谐社会的构建过程中，逐渐兴起与不断发展的公共管理意义重大。公共管理之所以有如此重要的功能与作用，从根本上讲是由其所具有的以下结构特征来决定的：

极强的公共性特征。对公共管理而言，其最重要的价值取向与基础就在于它的公共性。公共管理所具有的公共性特征不仅和公权力与行政机关的本质相符，而且对和谐社会的发展有着极大的推动作用。这主要是由于，本来行政机关就是公共管理的一个机构，其是因公共事务与公共利益而出现的，然而，在行政管理的传统工作里，受多方面因素的影响与制约，行政机关的公共性作用很难得到充分发挥。而逐渐兴起与不断发展的公共管理却在很大程度上恢复与发展了行政机关的公共性作用。受公共管理的运行机制及其所具有的公共性的影响，在运用行政权力时必须体现“公共性”，且应将“公共性”作为其管理的目标与价值观。在制定、执行公共政策时，行政机关应坚持公正与公平的原则，采取一视同仁的态度来对待全部公民，应对全部公民负责，决不能偏向或者歧视某一地区、某一层面或某一利益群体。对和谐社会的构建与发展而言，公共管理所具有的公共性特征为其提供了坚实的保障与基础。

极强的民主协商的特征。作为政治上的一种理想，民主的价值是世所公认的，它为各国的政治发展提供了重要的指标和导向。这里所说的民主协商指的是公民借助于平等、自由的审议、对话及讨论方式，来参与公共管理与公共决策的活动。作为民主治理的一种形式，民主协商的潜力巨大，其不仅是解决利益冲突的一种稳定机制，而且更是和谐社会中的一种核心机制。这主要是由于，通过民主协商可以使社会公众和行政机关之间的对话得以加强，可以确保各利益群体的要求和愿望能够得到有效的回应，因此能够增强行政机关在公共利益方面的责任心，而且还能够加深各社会利益群体间的互相理解和沟通。

显著的合法性特征。对现代管理而言，需要一个合法性的基础和前提。对于合法性，我们能够从不同的层面与向度来解释说明，就政治学的角度而言，“合法性”指的并非是满足法律要求的一种状态，从本质上讲，其指的是在社会中行政机关的管理理念和行为方式所具有的公信度，或者说是行政机关在不借助于国家机器的强制与暴力方式的情况下所赢得社会公众对它的认可程度。对公共管理而言，其除了应当具有合法性之外，还需要在动态中来保持其合法性。而且，因为较之于历史上任何一种行政机关的管理活动，公共管理活动所受的社会关注程度要高很多，其有着更大的社会公众参与度，所以，它的行为所具有的合法性也就更强。

公共管理不单单是行政理念，其更是区别于传统行政管理的一种全新的治理工具。现代行政需要向公共管理过渡，也可以说是构建和谐社会离不开公共管理的支撑。之所以这样讲是由于，在建设发展和谐社会时，需要协调各个方面的力量，而各层面群众的诉求和利益则需要借助于公共管理中的协商与合作来得以表达，所以公共管理实际上是一种通融和包容的机制。此外，公共管理能够在很大程度上避免行政的低效和失效，它所具有的分析框架能够更好地满足和谐社会构建过程中人们在行政方面的诉求。

和谐社会构建中公共管理的功能价值

近年来，公共管理的理念和实践在我国逐渐地兴起与发展起来，其不仅为和谐社会的构建提供了明确的参照坐标与有效的行政治理工具，而且也为建设和谐社会的工作提供了行政的基础和机制。就和谐社会的构建过程而言，公共管理具有极其重要的意义和功能，主要体现在以下几方面：

极大推动了多元共生社会的成立与发展。这里所说的多元共生指的是社会公众间的包容性，价值评价体系的多维性及社会结构的开放性，在这种社会里“全部成员都具有平等的身份，他们想通过理性的态度来沟通、商谈与交流，进而来完成平等的人际关系的构建”①。对于和谐社会来说，多元共生是其应有的一种状态和现象。这主要是由于和谐本身就包含融洽、协商、合作及平等的含义，它指的是和而不同，是多元性的共存共生，并非是指普遍性的统一。就公共管理而言，其主要是借助于让步、谈判及妥协等来谋求不同利益群体之间的合作、共识和认同，其强调的是民主社会中的根本价值，所以，其能够确保各利益群体中个人诉求的表达，且其能极大地激发公民议政参政的主动性和积极性，因此从这一层面来说其对和谐社会的建设和发展而言意义重大。

推动权力政治向权利政治的转化。通常我们所说的公民权利能够为民主政治与市场经济的发展提供重要的保障和基础。要想使公民权利得到保障，就离不开行政权力的支撑。然而，在以往传统的行政管理中，行政机关的公权力经常会参与社会中的逐利行为，这就很容易造成侵犯、干预私权利的行为，以至于个人甚至是整个民主社会的权利都无法得到有力的保障与维护。在和谐社会的构建过程中，除了必须重视行政权力之外，还需要在最大程度上争取行政权力的保障和支撑，然而，更该强调的是对公民权利的重视，同时还应当遵循行政权力服从公民社会权利的原则。从本质上讲，逐渐兴起与不断发展的公共管理不仅是国家权力逐渐回归社会的过程，是国家将权力归还给人民的过程，更是维护、确认公民权利的过程。行政机关在公共管理的条件下，要想运用权力就必须先获取公民的确认，同时其权力的运行还不能超过公民视角所认可的范围。公民在和行政机关进行互动的公共管理时，其所具有的权利就能够有效地引导、制约行政机关权力的运行，同时还能够有效地激发行政机关保护私权利的责任意识，如此一来，不仅能够巩固、确认责任政府，同时，还有利于公民和行政机关间和谐的良性互动局面的形成。

推动垂直行政向平面行政的过渡。就传统行政而言，其强调的多是效率、结构和程序等方面的内容，其结构模式多为垂直的、自上而下的那种单一的科层制的模式。权力的这种等级结构模式从本质上讲，遵循的是工具理性的原则，是一种纯粹的技术性的体系。就静态方面讲，这种模式存在很多优点，然而因为这种结构模式比较僵化、死板，且在管制和推行时多采用自上而下的形式，所以不利于公民和行政机关之间面对面地平等的合作、交流局面的形成。要想完成和谐社会的构建，就需要借助于全社会的有效配合和自觉参与，就需要减少权力的等级，还应当缩短人和人之间在行为与心理方面的障碍和距离，因此就需要推动行政由垂直向平面的不断发展。无疑，公共管理无疑具备了此类要素和结构条件，它的逐渐兴起与不断发展使公民和行政机关间的距离大大缩短了，而且还有助于深化公民和行政机关间的联系与沟通，进而也就极大地推动了和谐社会的建设和发展。

有效地推动和谐社会中政治平衡结构体系的构建与发展。构建和谐社会是一个系统的、多向度的工程，牵扯到很多方面与很多的利益群体。当前社会，利益需求和价值观念都呈现多元化，不同的利益群体与不同的社会层面在诉求与利益方面是各不相同的，同时，各诉求、利益与价值间还常常会出现冲突。所以，要想保障和谐社会的构建，就必须有一个可以使各方利益得到兼顾的相对平衡的政治结构体系。因为公共管理从本质上讲是社会公众和行政机关间的合作管理，是公共管理过程中不同群体之间的通融和协调，所以，其能够确保政治平衡结构体系的构建和运行，能够实现各方面要求和利益的相互协调，能够确保行政机关的措施和公共政策的公正性与公平性。

和谐社会构建中公共管理的建设路径

自古以来，我国就有构建大同社会的理想，然而，我们现在想要构建的和谐社会，并非是简单的重复以往的社会与历史，其是我们国家与党在当前这种现代化的理论和实践的指导下对我国社会的现实情况所做出的一种积极回应。要想顺利完成和谐社会的构建，就必须重新建构行政治理工具，这主要是由于在构建和谐社会的过程中离不开行政治理工具的支持。通过研究分析，发现我们应当选择使用的新的行政治理工具就是公共管理。而要想充分发挥公共管理在和谐社会构建过程中的重要作用，就需要我们落实以下几方面的工作：

首先，行政机关应当完成行政职能的转变，应当确保所用的行政治理工具可以满足构建和谐社会的需要，应当为和谐社会的构建提供公共管理的保障和基础。要想顺利地进行和谐社会的构建，就必须借助于相对完善的行政管理体系、恰当的行政治理工具及科学的行政职能配置。从和谐社会的构建要求出发，行政机关除了需要承担社会协调、整合的任务之外，同时还承担着构建协调、平衡的关系以满足社会的发展与变化的任务。实际上，行政机关掌握着和谐社会构建的主动权：行政机关所使用的行政治理工具与其具体的行政职能在很大程度上决定着和谐社会的构建能否成功。

和谐社会的构建，要求行政机关改变过去那种科层制的方式和模式，要求行政机关加快行政职能的转变，要求行政机关选择更恰当的行政治理工具，要求行政机关在行为方式与观念思想上实现对“政府万能”论的超越，要求行政机关加快实现从全能行政向有限行政的转变。此外，公共管理的发展与实践，还要求行政机关应当不断深化在民主法治、公民参与及社会公正等方面的理念，加快对相应的行为模式的变革，这就需要行政机关有意识地增强和社会公民间的合作、沟通和交流，借助于协商解决、共同参与等相关的机制和途径，来不断深化社会和谐的广度和深度。

其次，重点培育公民社会，不断拓展公民参与政治生活与公共事务的范围，增强公民社会参与及政治参与的热情和自觉。要想有效地实施公共管理，就必须有来自公民的认可，并得到公民的自愿合作。离开了公民的主动参与，就不会有发达与健全的公民社会，也就无法实现公共管理。就该方面而言，与其将国家或者是行政机关看作是公共管理的基础，倒不如将公民社会与公民理解为公共管理的基础。公共管理是和谐社会的题中之义，简单的说就是和谐社会离不开公民积极的政治参与及公民社会的有效发展。事实上，每个人都有影响政治过程的诉求。参与公共管理是每一个公民应当享有的政治权利，同时这也满足了以人为本及发展民主政治的要求，此外还有效地保障了和谐社会的构建与发展。之所以这样讲，是因为只有全社会公民都积极参与，才能使公民所具有的创造性、积极性与主动性得到充分发挥，才能为构建和谐社会的活动提供支撑，同时，随着社会的不断发展，公民的政治参与意识、权利观念及参与政治的热情不断升高，他们强烈的期望借助于政治系统使自己的愿望和要求得以实现。所以，要想顺利地实现和谐社会的构建，就必须重视培养公民社会。

再次，重视建设社会主义法治。标志着人类进步与文明的标志就是法治，就和谐社会而言，一个重要的、必不可少的条件与要素就是成熟的法治文明。之所以这样说，主要是因为法治社会是可以提供稳定、公正的宏观结构与其规范的、制度性体系的社会，它能够保障行政权力的规范化，而且还能够提供公民应遵循的行为坐标。法治不单单能够实现对安全、和平、和谐、正义、自由、平等、人权及民主的保障与维护，而且其还能够借助于理性和平的方式来实现对社会冲突与矛盾的有效处理。对公民行为的规范及对正常的社会秩序的维护是法治最为直接的目标，然而，其根本的目标是保障公民的平等、自由及其它的基本的政治权利。

和谐社会必须是一个实现了法治整合的社会，必须是一个具有稳定的秩序与法律制度的社会。公共管理的基本保障和要求就是法治，法治同时也是公共管理一直强调的一种确定性规则。公民权利与义务间的和谐对等即为法治。正是因为法治具有普遍性、规范性与强制性的特征，才使其成为构建和谐社会时所必不可少的要素和因子，才使其能够为和谐社会的构建提供必要的制度性保障和支撑。只有具备了健全的法治，只有充分地尊重法律地位，才能够实现公民和行政机关间以及公民和公民间的和谐和合作，才能够完成和谐的社会结构与秩序的构建。

最后，积极建设能够有效反映公民诉求的途径，并重视解决社会问题的有效机制的建设。和谐社会早已不再局限于对稳定的追求，这是因为，对和谐而言最初等、最简单的要求就是稳定，但稳定与和谐并不对等，我们完全能够借助于社会控制的方式来实现社会的稳定，但社会的和谐却需要社会内外不同的要素间的有机协调和融洽。内在的和谐是无法通过外在的控制和压力而得以实现的，从本质上讲，社会和谐是超越了社会稳定状况的一种层次更高的态势和结构。

在推动稳定社会向和谐社会发展的过程中，我们必须积极建设能够有效反映公民诉求的途径，并重视能够解决社会问题的有效机制的建设。若不这样，不仅会严重地影响社会的和谐，还会使全社会陷入到无法摆脱的动荡之中。社会的动荡或不稳定不仅和整个国家的利益相悖，也和各利益群体与各阶层的利益和愿望相左。所以，我们应从构建和谐社会的基本要求出发，完成相关途径与机制的构建，只有这样，才能尽快地实现构建和谐社会的美好理想。

（作者为成都航空职业技术学院学报主任、副教授）

【注释】

篇8

 

    社会主义核心价值观是兴国之魂。在“文化制胜”的时代里，大力培育和践行社会主义核心价值观，是应对激烈交锋的思想文化态势和复杂多变的国内国际形势、推进国家治理体系和治理能力建设、增强民族文化纽带和振奋时代民族精神以及实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。而社会主义核心价值观中的富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善价值理念，需要通过包括工商行政管理在内的国家具体治理行为来实践。工商行政管理文化作为社会主义文化的重要组成部分，其面向现代、面向治理的转型与突破对国家与民族的文化软实力提升具有十分重要的意义。

 

一、工商行政管理文化的论争

 

西方虽然没有工商行政管理文化这一概念，但西方对行政伦理和行政文化的研究积累对理解工商行政管理文化内涵很重要的启示意义。自1887年伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)提出政治行政两分法以来，行政文化成为研究者的关怀对象。1926年，怀特提出行政管理不是政治问题而是科学问题，它应该维持价值中立，以追求经济与效率为目标，这就是著名的“行政原则”。1948年，德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)在《行政国家》一书中对怀特的行政中立原则进行挑战，他认为公共行政不应该为了寻求效率而只关心技术与科学问题而回避价值和道德问题，公共行政既是一种伦理道德也是一种意识形态，因为这是“为更广泛的全体居民而不是为自我、家庭、小集团或一帮人的利益服务”的公共管理。亚伯拉罕·卡普兰(Abraham Kaplan)认为，(政治道德)内在于所有政策之中，这些政策的决定明显影响着人们对各种事物的价值观，公共道德是公共政策的道德。[1]罗伯特·登哈特(Robert B.Denhardt)也认为，行政管理对组织内制定的决策和决策依据的道德标准负有个人和专业的责任。阿尔蒙德(Almond)等人研究发现，各国所特有的社会文化以及历史等诸因素是影响并塑造该国的公共行政的重要因素。 Clyde Kluckhohn 和 E. Adamson Hoebel 研究发现，行政问题的背后其实都隐藏着文化问题，解决行政问题的根本出路在于解决文化的冲突。oseph G. Jabbra 和 O. P. Dwivedi 在南亚和中东政治考察中发现，要解决全球化过程中后发型国家出现的饥饿、暴力、文化冲突等问题，实现善治和民族发展，就必须改变固有的价值系统。

 

新世纪以来，我国一些实践工作者从内涵、特征、影响因素、建设路径等角度对工商行政管理文化进行探讨。戴宝德、赵大兴认为工商行政管理文化分为外显文化、制度文化和内隐文化三个层次。[2]闫光舰认为工商行政管理文化是存在于工商行政管理机关这一特定的组织中，由工商行政管理干部所创造的以特定主体(工商行政管理干部)为载体的文化总和。[3]王时泽认为工商行政管理文化具有政治性、历史继承性、基础一致性、管理两重性、内容综合性等特征。[4]郑方认为对工商行政管理人员的物质与精神满足程度、工商行政管理目标的实现程度、领导者的才能与艺术、对人的重视程度是影响工商行政管理文化建设的基本因素。[5]刘玉亭认为工商行政管理在新时期面临新的机遇挑战，建设工商行政管理文化必须建设科学、健康、开放的先进文化;必须把思想道德建设作为重要内容和中心环节;必须立足工商行政管理职能，体现部门特色;信用、法治和信息科技观念，是工商行政管理文化建设中必不可少的重要内容;必须充分尊重基层。[6]乔俊智认为新时期的工商行政管理文化建设要立足于服务地方经济建设，体现时代性;要根植于维护社会主义市场经济秩序，创造公平竞争的交易环境，注重实践性;要注力于创新工商行政管理工作，富有创新性。

 

工商行政管理文化是工商行政管理主体在履行国家赋予的维护市场经济秩序职权过程中，逐步形成、积淀、培育起来的，以中华民族优秀文化为基础、以中国特色社会主义为导向的工商行政管理的价值理念、职业精神、思维方式、行为准则、执法习惯的总和，工商行政管理文化是中华文化生态、政治意识形态、行政职业道德、行政执法效应共同酿造而成的特殊文化形态，因此它具有政治性、科层性、使命性、职业性、社会性等特征。工商行政管理文化是行政治理工商的文化，工商行政管理文化在引导、约束、规范、评价工商执法过程中对执法对象乃至整个社会有着重要的引导规训作用。

 

二、社会主义核心价值观与工商行政管理文化

 

社会主义核心价值观是社会主义制度的内在精神和生命之魂，是社会主义制度在价值层面的本质规定，它揭示了社会主义国家经济、政治、文化、社会的发展动力，体现了富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的发展要求，反映了全国各族人民的核心利益和共同愿望。社会主义核心价值观与工商行政管理文化的关系既是整体与部分的关系，又是价值与路径的关系。

 

工商行政管理文化建设是建设社会主义核心价值观的重要组成部分。社会主义核心价值观作为中国特色社会主义的主流意识形态，它是社会主义国家建构的在社会精神生活领域占主导和引领地位的价值观念体系和行为规范体系，是社会主义意识形态的本质体现，是全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。社会主义核心价值观是马克思主义思想文化与中国优秀文化相结合的先进文化，深深植根于中华民族文化土壤，体现着中国特色社会主义性质，反映着人的全面发展要求和社会全面进步，是国家自强不息的精神动力，是民族凝聚团结的精神纽带。社会主义核心价值体系是一个庞大的体系，工商行政管理文化是其重要的组成部分。对外，工商行政管理文化以工商行政管理职能为依托，以刚性的工商法定职责为载体，通过职业价值、执法理念以及社会形象展示等，以无形的文化力量对职业对象以及社会形成强大的感召力、说服力和影响力，使职业对象受感染、受启发，主动修正自身行为趋合工商行政管理目标和社会主义核心价值观目标。对内，工商行政管理文化也以一种示范、催奋、警醒的柔性感染力凝聚人、激励人。工商行政管理文化塑造的共同信念和共同价值观，有时能够比刚性的行政指令更能协调工商工作者的行为习惯，如同无声的命令，使工商工作在柔性压力感下迸发出超强的积极性、承受性与创造力。它能为所有的工商工作者明确奋斗目标和行为准则，增强全体工商人的凝聚力、归属感和使命感;它具有超强的潜移默化特性，能使工商工作者自我塑造心理认同和行为习惯，自觉朝着同一目标迈进。

 

社会主义核心价值观需要通过工商行政管理文化建设培育和发展。习近平在以“培育和弘扬社会主义核心价值观、弘扬中华传统美德”为主题的中共中央政治局第十三次集体学习中强调，要切实把社会主义核心价值观贯穿于社会生活方方面面，要通过教育引导、舆论宣传、文化熏陶、实践养成、制度保障等，使社会主义核心价值观内化为人们的精神追求，外化为人们的自觉行动。[7]工商行政管理是党和国家治理工作的重要方面，加强工商行政管理文化建设，把富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善社会主义核心价值理念自觉贯穿于工商行政管理的各项工作，对内通过加强执法部门和执法人员的职业精神、职业道德、职业荣誉和职业习惯养成，对外加强文明执法、规范执法、公正执法、信用建设、行业自律，在维护市场竞争环境中向社会弘扬文明和谐、公正法治、爱国敬业、诚信友善的价值理念，工商行政管理文化就能为社会主义核心价值观建设和文化软实力建设增砖添瓦。

 

三、工商行政管理文化建设存在的问题

 

新中国成立之初，我国在政务院之下成立了中央私营企业局，以制定工商政策法令和调整公私关系。1952年11月，中央私营企业局与外资企业局合并为中央工商行政管理局，专门负责调整公私关系、工商企业登记、商标注册、发明审查、矿业管理、度量衡管理等，工商行政管理文化随着工商行政管理工作的开展而萌生。“文化大革命”期间，中央工商行政管理局被撤销，工商行政管理文化建设也几乎中断。党的十一届三中全会之后，我国重新成立工商行政管理总局和恢复地方各级工商行政管理局。1982年，工商行政管理总局在国务院机构改革中更名为国家工商行政管理局，其下设有企业登记司、市场管理司、经济合同管理司、经济合同仲裁委员会、个体和私营经济管理司、商标局、经济检查司、广告管理司等11个职能机构。在改革开放进程中，工商行政管理部门面向市场、面向现代化不断推进职能转型，在履行办理个体和企业登记、管理经济合同、打击投机倒把行为、商标管理、广告管理、查处假冒伪劣商品、反不正当竞争、维护消费者权益等职能同时，也创造出符合国情、符合市场、符合工商行政管理特点的现代工商行政管理文化。虽然如此，由于工商行政管理转型尚未完全到位，建设时间不长，我国的工商行政管理文化建设仍存在官本位主义、部门主义、行政中心主义、社会化作用有限等问题。

 

1.官本位主义。“官本位”是一种以官为尊、以官为贵、以官为本的价值观。官本位主义在工商行政管理中对外常常表现为门难进、脸难看、事难办，不给 “好处”别办事，对内则表现为等级分明、官样十足，上级颐指气使、下级阿谀奉承。这不仅严重毁坏国家形象和损害群众利益，还严重诋毁社会主义核心价值观，给社会造成恶劣的负面影响。清除官本位主义，除了深化工商行政管理体制改革和推动行政管理的治理转型外，还要转变观念，解放思想，以社会主义核心价值观为引领，大力推进面向服务、面向治理的工商行政管理文化建设。

 

2.部门主义。 部门主义又被称为部门本位主义，它是指行政部门在行政思维和行政行为上表现出强烈的“部门本位”或“部门中心”倾向，看问题、办事情更多从部门利益角度而不是从全局或整体高度出发，导致部门与整体缺少协同性与系统性。当前工商行政管理文化建设普遍存在“为工商而工商”的趋向，工商行政管理文化建设缺少与社会主义文化建设协同，致使工商行政管理文化建设在缺少社会主义文化大系统支持下严重边缘化、碎片化，这既严重影响其社会化功能的发挥，也使其难于适应时代与现实发展。

 

3.行政中心主义。这里的行政中心主义是指工商行政管理部门把行政职能的履行看作工商行政管理工作的重心甚至全部，认为工商行政管理文化建设对完成工商行政管理工作意义不大，不必花大力气推进工商行政管理文化建设。实践中，个别部门、个别工作者认为工商行政管理文化建设无关紧要，他们在工商行政管理文化建设中敷衍塞责、搪塞了事，殊不知它与工商行政管理工作的顺利完成密切相关、与中国特色社会主义文化大繁荣大发展密切相关，对重要性与必要性重视不足将会带来一系列负面效应。

 

4.工商行政管理文化的社会化作用有限。文化一旦成为文化，就会成为人类生存与发展的条件与环境，会成为一种制约或激励的力量，制约或推动人们某种行为活动。工商行政管理文化作为一种特殊的行政文化，在工商行政管理执法活动中对社会关系、人际关系、社会发展、公共管理、文化教化等方面发挥重要作用。具体来说，工商行政管理文化的社会功能主要分为向社会塑造公平正义、文明执法、服务为民的工商行政管理形象，向社会辐射传播奉公守法、公正廉洁、程序正义的清风正气，向社会建构民主平等、公平公正、文明和谐、爱国敬业的社会主义核心价值认同。但是从目前来看，由于种种原因工商行政管理文化“红盾”品牌效应还不是很强，工商行政管理文化影响社会的方式方法需要进一步改善。

 

四、工商行政管理文化建设的转型与突破

 

党的十八大高瞻远瞩，从坚持和发展中国特色社会主义、巩固全党全国人民团结奋斗共同思想基础的高度提出培育和践行社会主义核心价值观宏伟战略任务。习近平总书记谆谆告诫，我国要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。党和国家的这一战略要求落实到工商行政管理文化建设上，要求工商行政管理文化建设必须立足局部、观瞻整体与长远，切实把培育和践行社会主义核心价值观放到更加重要的位置，推进工商行政管理文化建设，实现面向社会主义核心价值观的转型与突破。

 

1.加强政治学习，坚定理想信念。在新常态下，加强工商行政管理文化建设要抓住有利政治学习契机，以党的十八大、十八届三中、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神为指导，坚定中国特色社会主义和中华民族复兴伟大中国梦的理想信念，按照服务型政府要求，坚持以人民为导向，争取利用三到五年时间建立起体现时代主流、适应中国特色社会主义文化和工商行政管理发展要求，符合文化发展规律、具有中国特色的工商行政文化。

 

2.领会核心价值，打造工商精神。加强工商行政管理文化建设要深刻把握社会主义核心价值观的基本要求，要以民主、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善等理念打造“秉公执法、廉洁高效、团结奋进”的时代工商精神，移除职业陋习、改造落后文化，以积极向上健康文明的工商行政管理文化增强工商行政管理维护市场经济秩序的责任感和使命感。加强工商行政管理文化建设要立足小局、服从大局，既要在推动中国特色社会主义文化大繁荣大发展的高度推进工商行政管理文化建设，也要进一步增强工商行政管理文化建设在社会主义文化建设体系中的地位与作用。

 

3.加强道德教育、提升职业修为。工商行政管理职业道德是以工商行政管理职业为基础、在工商行政管理职业生活中形成的职业理想、职业信念、职业技能、职业态度、职业作风等，以及由此而产生的工商行政管理职业规范的总称。加强工商行政管理文化建设要紧紧围绕《工商行政管理人员职业道德规范》要求狠抓工商行政管理的职业道德教育，全面提升工商行政管理工作者的职业修为，打造一支“政治坚定、忠于职守;执法为民、高效服务;依法监管、公正维权;严守禁令、廉洁勤政”的工商行政管理队伍。

 

4.展示红盾风采，增强社会正能量。加强工商行政管理文化建设要以社会主义核心价值观为导向，推动工商行政管理范式从传统的官僚管理主义、权变管理主义、工具管理主义向人本主义、法治主义、治理主义跃升，努力打造并以各种方式向社会展示忠于职守、严于守法、公正公平、廉洁高效、服务为民、文明礼貌的红盾形象，以工商行政管理人的高尚的品格、可亲的人格、可敬的事业感染和引领社会，增强正能量，推动社会形成自觉培育践行社会主义核心价值观的新高潮。

篇9

【关键词】识经济 行政管理 共时性 效率.

一、知识经济的发展现状及未来趋势分析

当前知识经济对社会经济生活的影响仍局限于信息科学技术产业的发展，其他高技术产业尚未取得长足的进步。但需要认识的是：知识经济的社会细胞已迅速的发展壮大，普遍分布于社会经济的各个角落，知识经济的客观规律如可持续发展理念得到了世界人民的积极肯定，因此，适应社会经济文化的发展需求，促进知识经济产业的加速发展，对我国现代行政管理的建设显得尤为迫切。

二、知识经济对行政管理现代化的意义

知识经济社会是倡导创新精神的的社会，知识经济时代的政府行政管理行为也必须依托于先进的知识、技术与智力资源加以实现。可以说，无论是国际发展趋势的外在要求，还是社会主义市场经济建设的内驱力的影响，行政管理的现代化与知识经济都必须保持一致，否则就难以有效地组织应对知识经济时代对我国社会经济发展带来的挑战与机遇。

总体上讲，知识经济对行政管理现代化的促进作用，突出地反映为三方面：对行政管理理念的影响。建国以来，我国政府行政机制的改革长期局限于“制度”层面，着力于组织规模方面的精简与行政管理范式上的调整，管理理念始终未出现重大的改革或突破，甚至于在长期的行政管理过程中沿袭、形成了部分陈旧、僵化行政管理思维，对行政改革的深化造成了严重的障碍。而知识经济时代的到来，必然会为传统的行政理念体系带来摧枯拉朽式的改变直至解体，最终重建起新的行政理念体系；对政府管理职能的影响。知识经济的发展给社会化专业分工带来了新的变革，政府的公共管理与服务职能也随之逐步增加。这也同样需要我们端正关于政府职能部门机构改革的认识，即机构改革不单单是精简机构、精简人员，更重要的是要通过职能机构的明确及调整，更有力地组织起精干、高效的政府机构，以承担知识经济与社会发展赋予政府的更多的新管理职能；对政府行政管理方式的影响。从工业经济发展为知识经济，社会经济与科技的发展瞬息万变，能否具备高效的行政管理效率，对于政府机构公共管理职能的落实至关重要。对于此，为更好地服务于知识经济的发展服务，必须健全行政管理秩序；提高政府官员素质；更新办公设备；灵活性地运用行政管理方式。

三、知识经济发展对我国行政管理的挑战

（1）知识经济导致的公共行政管理机制生存环境的变迁。知识经济在逐步主导人类社会经济生活主导的过程中，建立于工业经济基础上的社会、政治、文化生活等各项制度也因此受到剧烈的冲击，行政管理体系显然也不能例外，具体来讲，知识经济对于公共行政管理机制生存环境变迁的影响包括以下几方面：从历时性到共时性：知识经济对行政管理效率的影响。所谓共时性与历时性，是指从静动态、横纵向维度考察特定社会经济运动或结构的特殊视角，前者重视社会结构的把握；后者侧重于社会形态的把握。其中，工业经济时代的政府机制在历时性的社会经济形态中，能够有较长的时间动员、组织社会资源，处理社会政治、经济需求，最终实现社会经济和福利的极大发展。而建立于数字化信息技术基础上的知识经济时代更突出地表现为共时性特征，世界各国不同发展水平的社会在全球化经济中被纳入不断交流与碰撞的共时空框架中，加之世界日益网络化、一体化格局的形成，当前我国行政管理所需处理的问题是西方国家由工业国走向现代福利国家近200 年社会问题的综合，这些的相互性和敏感性更加剧了政府职能部门的负担；政府效能竞争面临的危机。政府高效的治理能力与管理效能是应对知识经济加速全球一体化进程的有力工具。相比较自由经济时代的国际竞争，知识经济时代以跨国企业和国际组织为主题的国际贸易竞争，对政府效能的考查力度进一步加强。最大限度地保护与促进本国在全球竞争中的利益，增进国民福利，也成为当前各国政府行政过来的核心议题。政府作为社会政治经济运行的疏理者、管制者，不仅需要由上至下地推进政府职能机构改革，同样要求行政管理队伍拓展原有知识存量，建构新的认知格局，对知识化、网络化社会中反映出的新社会问题形成新的思考，以更好地完善社会公共服务。

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一、公共管理与社会心态的相关性

公共管理是20世纪70年代以来公共行政发展的新的实践模式和理论范式。一般来说,政府公共管理主要采用工商管理和经济学的理论和方法,以顾客(公众)为导向,通过引入市场机制来高效地实现公共利益和满足公众的公共服务需求。公共管理更注重效率与公平的协调,更注重效果和公众满意。在公共管理范式中,公众成为政府公共管理的重要变量和政府治理过程的一个主要方面。政府公共管理并不是政府的单向性活动,特定社会条件下的公众会对公共管理产生重要影响,如果不充分考虑社会公众的因素,公共管理的有效性则难以得到保障。

公众行为受多种因素影响,其中社会心态对公众行为具有直接而重要的影响。所谓社会心态(socialmen-tality),一般指在一段时间内弥散在整个社会或社会群体/社会类别中的社会共识、社会情绪和感受,以及社会价值取向。[2]某种社会心态的形成和改变是多种因素共同作用的结果,诸如社会结构的变化、利益格局的调整、新的思潮的出现等等。社会心态最终要通过公众的行为来体现,因而也对政府公共管理提出了挑战。

其一,公共管理会对社会心态产生深刻影响。公共管理通过一定的政策手段和制度措施直接或间接作用于整个社会或社会的特定群体,必然会触及社会多方利益,在利益机制的作用下,社会心态就会随之发生一定的甚至根本性的变化。同时,政府公共管理效果会影响公众的认知和价值判断,从而引起社会心态的变化。

其二,社会心态会反作用于公共管理,影响公共管理的有效性。某种社会心态一旦形成就会具有相对的稳定性,会通过价值取向、情感态度、思维方式、行为模式等表现出来,进而会直接影响公众的行为取向和决策行为。公共管理的有效性表现为公共政策既定目标和政府管理方式预期作用的实现。既定目标和预期作用能否实现除了政府组织本身的问题以外,还受制于公众对于公共政策和管理方式的预期和态度,不同的社会心态会影响公众对于特定问题的认知,形成不同的行为模式,会使实际的公共管理呈现不同的效果。理性健康的社会心态可以缓解社会矛盾,引导人们进行理性的决策,促进公共管理沿着既定目标前进,取得预期效果;而在消极社会心态的影响下,公众的非理必然增多,导致社会矛盾和冲突加剧,社会交易成本增加,政府政策功能减弱甚至政策失败。

其三,公共管理功能是通过政府公务员的具体行政管理行为来实现的。具有多重社会角色的公务员群体同样要受到社会历史条件的约束,其思维方式和行为模式仍然会表现出其所处历史阶段的社会心理特征。公众社会心态必然会在公务员群体的行为中反映出来,不良的社会心态会使公务员的行为偏离政府的组织目标和职业伦理规范,严重影响政府公共管理的效果。

因此,政府在进行公共管理的过程中,必须考虑其对社会心态的影响,尽量消除对社会心态的消极影响,促进健康社会心态的形成。同时,政府公共管理必须注意当前的社会心理条件,保证政策执行和管理方式的有效性。

二、不良社会心态对公共管理的影响

在社会转型时期,社会结构发生深刻调整,原有利益格局被打破,公众社会心态会发生较大变化,并呈现出相互矛盾的双重特征。一方面,人们的竞争意识、效率意识、效益意识、民主意识等普遍提高,人们精神面貌和社会心态较以往有了较大改进;另一方面,随着贫富差距的不断拉大,社会利益冲突严重,加之转型期的种种不规范的现象,对社会心态产生了严重负面影响,社会上出现许多不良的社会心态。本文就与公共管理有效性直接相关的几种社会不良心态进行简要分析。

其一,不公平感成为一种较为典型的社会心态。转型期社会经济结构的调整在客观上造成了贫富差距拉大的现实,这是当前我国社会心态变化的根本原因。根据亚当斯的公平理论,公平不仅仅是一种分配结果的正当性,还是人的一种主观感受。人的公平感是来自于两个维度的,即自身利益的纵向改进以及自身利益同他人利益的横向比较。也就是说,公众的公平感不仅仅是自身利益的改善,更是同他人相比较的结果。而后者在社会舆论的影响下,具有一定的放大作用,因此,公众的不公平感加剧。这种不公平感会导致群众情绪激烈,归因失误等非理性现象。加之,社会上特定群体用不公正的手段或者凭借对行政权力的控制来获取利益的现象,加剧了公众的不公平感,在这种强烈的负面心态下,政府面临严重压力和严峻考验,政府公共管理的难度可想而知。

其二,认同和排斥的矛盾心态。改革开放以来,我国经济高速发展,人民群众生活水平得到较大提高,人民群众从内心里是拥护改革开放的,也就是说对党和国家的方针政策是认同和支持的。但是公众的收入差距逐步拉大也是事实,越来越多的人意识到改革的成果没有公平合理的共享。同时,在改革的过程中,政府管理存在许多不规范的现象,甚至对公众利益产生伤害,使部分社会群体对公共政策和政府管理产生怀疑和排斥心理。这种矛盾的心态必然影响公众对于公共政策的预期和判断,削弱了政策合法性,严重影响公共管理的效果。

第三,社会信任缺失,情感冷漠的社会心态比较严重。改革开放以来,经济建设是政府的工作重心,客观上忽略了精神文明和公民道德建设。在市场经济体制的建立过程中,良好的市场伦理并没有随之建立起来。人们在追求物质利益的过程中,因没有良好的社会规范和伦理约束,产生了许多欺诈、侵权等行为,使得人们缺乏相互的信任,公众缺乏良好的公共精神,公众冷漠的社会心态比较严重。这样,社会自治机制难以形成,社会缺乏自我管理能力,公共管理缺乏充分的社会资本支撑,政府社会管理的内容和复杂性必然增加。

第四,一定社会群体的非理性心态比较普遍。非理性心态表现为人们不能按照事物发展的内在规律理性地去认识事物,在社会群体行为习惯的影响下,单纯根据自己感性认识作出决策,导致特定社会群体的投机要原因,但政府有关部门对此并没有给予足够的重视,这种非理性住房消费行为在一定程度上制约了政府调控措施的有效性。总之,非理性的社会心态引发的非理会严重影响社会经济秩序,导致公共政策效力减弱乃至失灵,进而增加了政府公共管理的难度。

三、基于社会心态的公共管理理念与制度创新

社会发展离不开有利的社会心理条件的支持,同时也受到相对不利的社会心理条件的制约。处于转型期的中国社会,社会深层次矛盾日益显现,社会心态和社会心理条件日益复杂,社会经济活动的风险性增加。社会心态成为影响我国政府公共管理有效性的重要变量。

(一)政府公共管理理念创新

管理理念是引导公共管理实践的价值观和指导思想。转型期公共管理必须具有明确的管理理念,才能保证公共管理实践符合社会经济发展的现实要求,有效地与社会环境结合。根据转型期社会经济发展的基本特点,我国的公共管理应以科学发展观为指导,具体确立以人为本,公平与效率并重的发展理念。公共管理必须从人出发,充分考虑个体和群体的需求内容和行为模式,正确规范和引导人的行为。正如邓小平同志所指出的:“中国的事情能不能办好,社会主义和改革开放能不能坚持,经济能不能快一点发展起来,国家能不能长治久安,从一定意义上说,关键在人。”[3]这是公共管理取得实际效果的基本前提。公共管理必须为社会经济发展服务,充分发挥市场效率是公共管理的题中之义。因此,要正确处理政府与市场的关系,注意二者关系调整的阶段性。促进公平是破解利益冲突、平衡社会心态的根本手段,也是社会和谐的基本特征。要把公平的理念贯穿于政府公共管理的全过程。关注公平能够排解不良社会心态,增强公众对于政府和国家方针政策的认同感,形成信任机制,为政府公共管理创造良好社会心理条件。

(二)政府公共管理体制和方法创新

社会心态是社会变革的重要社会心理条件,在我国转型期复杂社会心态的约束条件下,政府公共管理要通过制度和方法创新,提升政府能力和公共管理的有效性。

其一,政府职能转变过程中,要突出与民生相关的政府微观职能建设。新公共管理理论主张通过市场化途径和社会中介组织等社会自治机制来提供公共服务。从我国公共管理的现实来看,我国市场体系和运行机制还不完善,社会中介组织还很不发达,公共服务的市场化和社会化缺乏必要的社会条件、组织条件和制度条件。在公众对公共服务需求不断增加的大背景下,政府仍然是我国公共服务的最重要主体。虽然政府明确了其基本职能定位(经济调节、市场监管、社会管理、公共服务),但问题是这些职能过于宏观,在政府管理实践中的操作性较差。特别是在与民生问题相关的政府微观职能界定上还很模糊,具体表现为许多职能表述模糊,职能归属部门模糊,相当多的问题没有在理论上找到与之对应的职能归属,导致政府有关部门对群众反映和要求解决的具体问题反应迟钝,相互推诿,群众反应强烈。事实上,政府的这些微观职能,特别是对具体事件的处理效果,会直接影响公众对政府的印象和态度。如果一些问题长期得不到解决或者解决的效果不好就会对公众心态产生不良影响,导致公众采取其他途径(甚至违法途径)去解决,往往造成比较严重的社会影响。因此,必须尽快规范政府的微观管理职能,形成一个具有操作性的职能体系,改善政府管理效能。

其二,尽快建立顺畅的公众参与机制,提高民主行政水平。不良社会心态的形成的一个重要因素就是公众意见表达渠道不畅,特别是对社会具体问题的意见表达,缺乏与政府的有效沟通。沟通失灵必然堵塞民意,造成公众对政府以及公共政策缺乏正确的认知和理解,而政府也不了解公众的具体需要和心理需求,必然影响社会稳定和谐。因此,必须创新公众参与公共管理的有效途径,全方位拓宽社情民意表达的渠道,把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。这样既有利于良好社会心态的形成,也有利于政府公共管理水平的提升。

其三,强化政府监管,明确政府责任。我国市场经济体制还不完善,政府和市场的合理关系还没有得到很好确立,市场经济相关的法律法规还不健全,社会信用体系还不健全。西方发达国家的市场经济体制多是内生型的自发秩序,而我国的市场经济体制是外生型的,即是以政府为主导的建构秩序,因此缺少市场经济体制作用充分发挥的内外部条件。市场的不规范性导致不符合市场规则的行为还大量存在,进而造成对社会公共利益的侵害,比如制假贩假、商业欺诈、等现象。加强政府监管是转型期政府的重要任务。政府监管的效果如何直接影响政府在公众心目中的地位和公众对于政府的认同感。如近期集中爆发的一系列食品安全事件所暴露出的政府监管缺失,导致公众心态发生变化,进而产生公众抵触情绪的放大效应,致使公众对中国整个食品行业产生忧虑与质疑,加剧了行业危机。因此,在强调市场的基础性作用的同时,政府监管必须加强,这样才能保证市场经济健康发展。

其四,科学制定公共政策,保证政策的稳定性和连续性,提高政策质量。公共政策是政府公共管理的重要依据,政府对社会公共事物的管理主要是依赖各种政策手段实现的,公共政策质量直接决定公共管理的质量。公众是在相关政策的引导和规范下从事社会经济活动的,政策会影响到公众对于问题的判断和预期,如果政策本身不科学,必然会导致公众不良社会心态的出现。因此,政府公共管理必须创新公共政策的决策、执行、评估、监控机制,充分听取各方面的意见和建议,保证政策质量。

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中国特色社会主义行政管理体制的研究意义，可概括为四方面：第一，研究中国特色社会主义行政管理体制是深入研究中国特色社会主义建设理论和实践的有机组成部分，是深刻把握中国特色社会主义总命题的必要构成环节，是深切认知我国社会社会主义现代化和政治建设及其发展规律的重要达成途径。第二，中国特色社会主义行政管理体制承接着中国社会政治经济文化发展的方向，承担着中国政治体制的运行和实施，尤其承担着我国执政党即中国共产党执掌政权、运行治权、治理国家和社会的重要职能。它是作为执政党的中国共产党在社会主义现代化建设和改革开放新的历史条件下，适应政治、经济、社会发展的要求，实现科学执政、依法执政、民主执政，提高党的执政能力的重要体系和治理抓手。中国特色社会主义行政管理体制的特定地位和功能，决定了中国特色社会主义行政管理体制研究，具有中国社会政治发展的重要现实意义。第三，研究中国特色社会主义行政管理体制，也是深入贯彻科学发展观，适应政治、经济、社会科学发展的要求，建设与完善中国特色社会主义行政管理体制，推进和深化中国行政管理体制改革的迫切需要。按照党的十七大的精神和要求，我国行政管理体制改革的重要任务和目标在于：转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。这些要求，既体现着科学发展的治国战略，又规定了中国特色社会主义行政管理体制改革的总体方向。因此，深入研究中国特色社会主义行政管理体制，正是贯彻落实十七大精神和要求，推进我国行政管理体制改革和深化的题中应有之义。第四，研究中国特色社会主义行政管理体制不仅具有社会政治经济发展的现实和历史意义，而且还有学理、学术的世界和国际意义。深入发掘中国建国六十年来，尤其是改革开放三十年来我国行政管理体制建设、改革、完善和发展的经验，在中国发展道路和模式的总体命题下，运用科学方法论，总结、概括、提炼和上升，形成中国特色行政管理体制的相关原创性理论，对于我国行政管理学科提升自己在国际学术界的学术地位，传播中国特色社会主义政治发展道路和治国理政的经验，打破西方世界对于国际学术界的话语霸权，强化中国行政管理学的世界话语权，验证世界各国在现代化过程中发展道路和行政管理体制特色多样性的世界历史命题，无疑具有重大学术和历史意义。

中国特色社会主义行政管理体制，是伴随着中国改革开放和现代化进程出现的研究命题。对于这样一个兼具总体宏观性、整体系统性、高度政治性、强烈实践性和高端学术性，蕴含国际学术和发展意义的重大命题，首先需要有一个认知和定位问题，即把中国社会主义行政管理置放于中国社会结构和历史发展过程的特定方位上，才能准确把握其中国特色。根据中国的国情、政情、社情和民情，对于中国特色社会主义行政管理体制，可以按照六个坐标进行定位：一是国家社会主义现代化建设和改革开放、科学发展的总体战略，即在这个总体战略下研究中国特色行政管理体制；二是行政管理与经济和社会发展的互动关系，即从政府与公民、政府与市场、政府与企业、政府与事业、政府与社会的关系中把握中国特色行政管理体制；三是中国政治与行政的现实形态，即从中国社会发展过程中形成的政治与行政现实形态出发，研究中国特色社会主义行政管理体制。十一届三中全会以来，中国政治从阶级斗争形态，逐步演进发展成为公共政治形态，实现这一政治形态要求的是公共行政形态，是公共性优先的治权运行形态，是治理优先的政治与行政关系形态，这一形态，构成了把握中国特色行政管理体制的重要政治依据；四是我国社会发展和执政党面临的经济、政治、社会、文化、生态和党建等六项建设的路径和目标，即从六项建设的总体任务和目标及其联系中考虑和研究中国特色社会主义行政管理体制，而不仅仅限于行政管理体制建设和改革谈行政体制，限于行政管理实际问题谈行政体制问题；五是当前中国社会总体转型和变迁，中国的社会主义现代化建设和改革开放伟大事业，中国全面建设小康社会与社会主义和谐社会的历史进程，使得中国社会处于重要转型和变迁过程中，因此，在纵向的历史进程方向上，应该把中国特色行政管理体制放置于这一历史进程中予以认识；六是中国特色社会主义核心价值体系。中国特色社会主义行政管理体制，既是制度和规则的体系，也是中国特色社会主义行政管理和公共价值的汇集，因此，关于中国特色社会主义行政管理体制研究，应该深入中国特色社会主义行政管理体制所具有的核心价值及其相互关系，这就是说，既应深入分析和把握行政管理的效率和效能价值，也要分析和阐明社会主义必然具有的公平和正义价值，还要切实解析公共理性和公共现代性的价值，分析这些价值在中国特色社会主义行政管理体制的价值取向和价值基础方面的相互关系，研究这些价值之间的统一和均衡。

按照这些基本坐标，可以把中国特色社会主义行政管理体制的特征初步概括为六个方面：第一，以中国特色社会主义理论作为指导思想；第二，以我国基本政治制度和社会主义市场经济体系为政治经济制度基础；第三，坚持和贯彻中国治国理政的总体战略，即党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；第四，体现治权运行的高效性、效能性、公共性、公平性、公正性和服务性；第五，体现人民对于政府治权的主导型，政府决策权、执行权、监督权的相互协调和制约性；第六，中国特色社会主义行政管理体制既已形成，又在不断发展之中，因此，它既具有形成过程的诸多阶段性，又具有改革发展的历史连续性。

二、中国特色社会主义行政管理体制的建设原则和发展路径

改革开放30多年来，党和国家从初级阶段的基本国情出发，逐步形成了建设中国特色行政管理体制的指导思想、战略目标、基本原则和步骤方法，并坚定不移地推进和深化行政管理体制改革，从而逐步形成了中国特色社会主义行政管理体制。

就其基本过程来看，中国特色社会主义行政管理体制的建设和改革贯彻了政治性与行政性紧密结合的原则。人民共和国的要求，治权必须切实深入贯彻政权的意志和要求，因此，在实际运行中，中国特色的行政管理体制体现出政治与行政紧密结合的特点，其具体体现在国家政治重心和政府治理内容转变的紧密结合、国家职能与政府职能转变的紧密结合、政治体制机制与行政体制机制改革和转变的紧密结合、政治权威与治理权威运行方式优化和转变的紧密结合、政治体制与行政管理体制建设目标取向的紧密结合，比如和谐政治建设与服务型政府建设的结合，效率、效能、公平、正义等价值要素均衡发展的有机结合。

中国特色社会主义行政管理体制在改革、稳定和发展的协调平衡中，贯彻了适应改革和推进改革的双重作用原则。这种双重作用原则体现着行政管理体制与社会之间的辩证关系，一方面，行政管理体制适应中国特色社会主义政治经济社会文化建设的要求，以“围绕中心，服务大局，统筹兼顾，循序渐进”为基本改革理念，以“立足国情，渐进改革，逐步改善，适时革新”为改革的总体思路，不断调整完善改革创新，在中国特色社会主义形成发展过程中形成了行政管理体制的中国特色。另一方面，在社会主义市场经济、民主政治和民生社会的建设和发展过程中，不断发展改革创新的行政管理体制，对于中国社会现代化建设和改革开放事业，发挥着国家治权和政府行政特有的巨大能量和力量，发挥了引领、推进和贯彻改革开放和建设发展的巨大作用，构成了中国特色社会主义建设和发展模式的特色。

中国特色行政管理体制的结构功能是遵循强化行政能力、责任和绩效的原则进行调整、建设和发展的。从中国行政管理体制发展和建设的过程看，其内部结构功能的配置，并不是简单地按照所谓“有限政府、有限责任”理念进行的，也不是抽象地在结构的“合理性、科层性或者扁平性”之间进行选择的，而是按照中国经济社会改革发展的实际要求，遵循强化行政能力、行政责任和行政绩效的原则进行的。正是在这一原则下，中国特色行政管理体制以政府职能转变为着眼点和基础，逐步精简政府机构，优化组织结构，建立现代公务员制度，改进政府管理机制，改善公共行政管理模式和服务方式，实施绩效管理，构建了行政管理体制内部权责能结构。

中国特色社会主义行政管理体制在建设和改革中贯彻了集中行政体制与民主行政机制的结合原则。在社会经济改革发展和政治建设过程中，中国行政管理体制按照民主集中制的国家机构组织原则运行，集中统一配置行政权能和职责，积极克服，提高行政效率，形成了强大的行政运行力和制度执行力。与此同时，随着社会主义民主政治建设和依法治国进程的深化，中国行政管理的机制调整和改革，更多地体现着中国民主政治建设、政治体制改革和民主行政的特色，中国的可治理民主、协商民主和参与民主在中国行政过程和机制设置中得到强烈的体现，而政务公开、行政问责、服务行政、协商决策、参与决策、行政监督都是其典型标志。

中国特色社会主义行政管理体制在建设、改革和发展中，体现了制度建设与政策调整有机结合的原则。中国特色社会主义行政管理体制的建设、改革和发展通常从现实具体行政管理问题出发，从制定或者改革相应公共政策着手，逐步上升到相关行政管理体制和机制的改革调整和发展完善，进而再通过相关公共政策予以实施和落实。这一发展路径，构成了中国行政管理体制过去三十多年的发展轨迹，构成了中国特色社会主义行政管理体制发展形成路径。

三、中国特色社会主义行政管理体制研究的重点和焦点

无论从中国行政管理体制运行的现实任务来看，还是从中国行政管理学科的属性和特点来看，中国特色行政管理体制研究这一命题，都使得我们面临双重任务：一方面，在实践中进一步推进中国特色社会主义行政管理体制的建设、改革和完善。另一方面，从理论上概括中国特色社会主义行政管理体制，总结、分析和提炼形成理论形态的中国特色的治权运行模式。

在中国特色行政管理体制运行的实践方面，随着我国改革开放进入新的历史阶段，社会经济文化政治发展和建设产生了若干新情况、新问题和新矛盾，行政管理体制作为治国理政的治权体系依托，又面临着新的任务，其主要体现在：一是政府职能的转变尚未到位，微观干预仍然较多。同时，在政府职能转变方面，除了经济职能外，社会公共服务职能需要进一步强化；二是政府部门职责交叉、权责能脱节、行政效率不高等问题比较突出；三是政府机构设置的合理性有待提高，尤其是政府的决策机制、运行机制和管理机制的完善和创新问题；四是有法不依、多头执法，执法者责任、素养与公民权利发展不相匹配的问题；五是中央与地方的府际权力关系需要进一步调整，地方的财权、事权和用人权需要进一步规范；六是公共权力的监督制约体系需要进一步完善。这些问题的解决和改进，必然推进中国特色社会主义行政管理体制的进一步完善发展。

在这一过程中，中国特色行政管理体制除了需要进一步贯彻其建设形成和改革发展的既有原则，遵循其既有优势路径之外，需要进一步完善和创立其新的完善和发展取向和原则要求，这其中，较为突出的是：

1.中国特色社会主义行政管理体制的进一步发展、改革和完善，需要深入贯彻政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与事业合理分离又合理结合的原则。一方面，行政管理体制需要进一步清楚划分政府与社会、市场、企业、事业以及社会组织之间的权责利能关系，使得政府运行区域和权责利能更加合理。另一方面，作为社会组织和改革权威的行政管理体制和机制需要与市场机制、社会机制合理结合，形成互相补充的社会公共领域共治结构和互相结合的公共服务供给体系。

2.中国特色社会主义行政管理体制发展、改革和完善，需要进一步强化公共价值及其实施机制建设。在进一步贯彻我国行政管理体制改革与机制治理设置结合、行政管理体制与公共政策发展结合的基础上，尤其需要强化中国特色社会主义行政管理体制与社会主义核心公共价值的结合，在进行行政管理制度和规则改革、组织和机构建设的同时，进一步注重行政管理中的人的素质的提高，从制度与价值的结合上，把握和设定政府行政管理的取向和运行标准，提升行政管理的运行效率，体现社会主义的核心价值和中国特色。

3.中国特色社会主义行政管理体制发展、改革和完善，需要进一步贯彻渐进推动，逐步深化，集中改革，分类推进的原则。要循序渐进、逐步改善，进行总体规划、整体安排，集中实施，逐级展开，分门别类，优化具体行业和系统的行政管理方式。

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关键词:社会组织;体制改革;目标;路径

在本文,社会组织与西方话语系统中的非政府组织、非营利组织、第三部门、慈善组织不同,特指中共十七大报告中所讲的社会团体、非企业单位和基金会等承担一定社会管理职能的组织。社会组织管理体制,指我国行政体制改革过程中,为保证我国现有的社会团体、民办非企业单位和基金会等社会组织功能与作用的发挥而进行的制度设计与安排。改革开放前,我国社会组织管理体制以“分级登记”为主要特征,改革开放后一段时间内,由于我国没有出台社会组织管理方面的相关法规,社会组织呈现出“无序发展”的局面,并引起一定程度的社会混乱。

1989年,国家颁布了新的《社会团体登记管理条例》,初步确立了“双重负责、分级管理”的双重管理体制,社会组织无序发展的局面得以改善;1998年国家正式公布新修订的《社会团体登记管理条例》,标志着“归口登记”、“双重负责”、“分级管理”的双重管理体制正式形成。我国现行社会组织管理体制既是对社会组织实施有效监管的现实选择,也是实现政府职能转变的有效途径,为社会组织的生存和发展提供了制度和信任基础。然而,“政社不分”、社会组织的公众认可度及其自身能力不足等问题的存在,决定现行社会组织管理体制只能是一种“过渡性”的制度安排,如何突破体制困境、构建理想的社会组织管理体制已成为推动我国社会组织发展,从而实现和谐的社会管理的重要议题。

一、我国现行社会组织管理体制的缺陷

我国现行社会组织管理体制的缺陷可归纳为两方面:一是体制性缺陷,即现行体制本身的缺陷;二是机制性缺陷,即政府社会组织管理方式的缺陷。现实中制约我国社会组织能力与建设的因素除了社会组织管理体制自身不完善(体制性缺陷)之外,更重要的因素是机制性缺陷。

(一)体制性缺陷

我国现行社会组织管理体制以三部条例①为基本框架与其他法规共同构成。体制性缺陷主要体现在以下方面:

1·“归口登记”与社会组织的合法性。按照《社会团体登记管理条例》的规定,社会组织的登记需要具备一定数量的注册资金和最低限度的人数要求,申请成立须经其业务主管单位审查同意等。但《条例》导致两类不“合法”社会组织的存在:一类是未达到《条例》规定的“非法”的社会组织;另一类是以营利性组织形式存在的社会组织,即因业务主管单位不清转而寻求工商部门登记的社会组织。这种状况说明采取“一刀切”式的登记管理制度是不合理的,势必造成大量“合法律性”,但却不具有“正当性”或136“合理性”的社会组织存在;①而把大量具有“合理性”或“正当性”的社会组织视为“非法”,并排斥在管理范围之外,也将导致社会组织管理的覆盖面过窄。

2·“双重负责”与管理部门的职责。三部条例对政府管理部门职责的规定有三点不足:一是管理职责规定原则性过强,可操作性不足。比如在《基金会管理条例》中规定,登记管理机关负责“对基金会、境外基金会代表机构依照条例及其章程开展活动的情况进行日常监督管理”。登记管理机关的日常活动包括哪些方面,可以动用什么样的监督管理措施,条例并没有作出具有操作性的回答。二是管理职责交叉和模糊地带较多。三部条例虽然对登记管理机关和业务主管单位的管理职责进行了分工,但在社会组织的筹备、申请登记和审查、年度检查和审查、违反有关条例规定的查处等职责方面都有重复之处[1]。三是管理部门的责权不统一。登记管理机关对社会组织具有监督、检查、查处违法行为、给予警告、责令改正、撤销登记或取缔等权力,但实际上却缺乏有效的管理手段和足够的管理力量。业务主管单位虽然有很大的管理权力,也有相应的管理手段,但却没有相应的责任要求。这种责权不一致的现象削弱了社会组织的独立性,也加大了“政社分开”的难度。

3·政府监管与社会监督。三部条例都强调政府监管、社会组织自律和社会监督有机结合的重要性,但实际上社会组织只由政府监管并且效果很不理想。登记管理机关的主要问题是力量不足,没有能力进行监督。业务主管单位受部门利益的驱使,也没有履行监督职责,具体表现为与政府职能转移相关的社会组织大多是由业务主管单位直接创办,甚至与相应的政府职能部门合署办公,“两块牌子,一个实体”,由职能部门直接控制;与政府职能转移无关但有收入(包括捐赠收入和营业收入)的社会组织,业务主管单位往往积极监管并提供“保护”;与政府职能转移无关又无收入或收入勉强维持自身存活的社会组织,业务主管单位往往采取“多一事不如少一事”的态度,尽可能地回避政治风险[2]。这种局面使业务主管单位的监管毫无意义,也使其与登记管理机关之间的协同管理无法实现。

(二)机制性缺陷

1·动力机制不足。我国的现行改革是政府主导型改革,政府主导型改革的基本动力是政府官员对政绩的追求。现行社会组织管理体制之所以不能发挥应有的作用,除了体制本身的缺陷外,更重要的原因是社会组织管理体制在运行过程中缺乏动力机制。以地方政府为例,如果不将社会组织发展与地方政府的政绩考核挂钩,仅凭民政部门的力量根本无法实现宏观有效管理,管理的基本要求就变成了只要不给地方政府带来“麻烦”即可。在社会组织发展不被纳入地方政府政绩考核指标的情况下,业务主管单位的动力也不足,因为政府职能转移没有明确的“时间表”,业务主管单位出于部门利益的本能考虑不可能主动把权力让渡给社会组织,也没有积极性培育社会组织,对那些“无利可图”的社会组织不可避免地采取消极的态度,社会组织“外形化”现象也由此产生。

2·实现机制不足。在登记管理机关方面,登记管理机关既没有能力也没有动力去履行其职责,受自身权力(同级职能部门下的二级部门)、工作人员数量等客观因素的限制,登记管理机关没有足够的力量考核评价数量庞大、性质各异的社会组织;由于各级登记管理部门(包括其主管民政部门)并没有明确、系统的社会组织发展规划,也缺乏对社会组织培育和监 督方面的具体可供考核的绩效目标,更缺乏为社会组织服务的质量标准,这些使得登记管理机关在社会组织管理方面随机性很大。在业务主管单位方面,由于缺乏约束与考核的具体措施,业务主管单位并未按社会组织管理体制的相关要求培育和监管社会组织[3]。在具体管理过程中,偏重行政干预,不重视社会组织的独立性,甚至忽视社会组织存在的社会价值。也就是说,如果缺乏相应的法规对业务主管单位承担何种责任、如何承担责任以及如何考核业务主管单位的社会组织管理绩效等方面作出规定,那么培育和扶持社会组织的目的就不再是为了培养政府转移职能的承担者和和谐社会建设的参与者,而是异化为“政绩工程”。

二、我国社会组织管理体制改革的目标及其实现条件

针对社会组织管理体制的缺陷,中共十六届六中全会提出“创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,在服务中实施管理,在管理中体现服务”的改革思路。但体制的缺陷决定了这一改革过程充满着艰巨性和复杂性。中共十七大指出,要“最大限度激发社会创造活力,最大 “合法性律”指一个行为或者一个事物的存在符合法律的规定,“正当性”或“合理性”指一个行为或者一个事物的存在符合某种实体或程序的价值准则、以及其他非强制的原因,而为人们所认可或赞同,进而自愿接受或服从,限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”。以此为指导,我国社会组织管理体制改革既要考虑长远发展,也要考虑选择切实可行的路径。

(一)我国社会组织管理体制改革的目标构成

1·完备的法律体系和科学的分类管理。完备的社会组织管理的法律体系不仅包括宪法层面对社会组织的保护,也不仅是相关法律对社会组织权力和义务的笼统规定,还应该包括社会组织管理的基本法这个处于宪法和法规之间的中间形态的法律,我国目前缺少这样一部对社会组织权力和义务都进行明确界定的基本法。在基本法之下,还应在对社会组织进行科学分类的基础上,有针对性地颁布直接对不同类型社会组织从登记到监督等各个环节有约束力的条例和规章制度。从宪法到基本法,再到社会组织管理的规章条例,构成完整的法律法规体系,使所有社会组织都被纳入依法管理和分类管理的框架体系之中。

2·完整的管理链条和明确的管理职责。在法律体系完备的基础上,政府应本着廉洁、高效的原则,科学设计社会组织管理的流程,整合各方面的力量,构建从登记到监督的完整的管理链条。为此要明确政府相关职能部门的职责,制定规范政府行为的切实可行的规章制度和严格的政府官员绩效考核标准。

3·公开透明、多元化的监管体系。本着“公开透明”的原则,从体制层面制定严格的社会组织信息披露制度、同业组织评估考核制度和社会公众监督保护制度,从而形成多元化的社会组织监督管理体系,既可以改变政府相关职能部门疲于应付的管理状态,也可以从烦琐的日常监督中解脱出来,集中精力于社会组织建设与管理的战略问题。

4·系统的社会组织培育扶持政策。在社会组织的培育与扶持制度中,除了在社会组织成立之初由政府给予一定的资金支持外,还包括在社会组织活动过程中由政府给予一定的财政和税收优惠。政府为了有效引导社会组织的发展方向从而实现国家经济社会发展战略目标,应该在社会组织管理体制构建中明确规定培育与扶持政策的范围、力度和标准,以确保培育与扶持政策的公平性和系统性。

5·科学有效的现代社会组织制度。在我国“官办”或有“官方背景”的社会组织占大多数的情况下,实现“政社分开”,明确社会组织的法人地位,完善社会组织的治理结构,提高社会组织的运营效率,从而制定科学有效的现代社会组织制度,构成了社会组织管理体制改革目标的重要内容。

(二)社会组织管理体制改革目标的实现条件

1·政府方面。社会组织管理体制改革目标的实现程度取决于两方面:一是我国行政管理体制改革和政府职能转变的进程。我国政府正在从控制型政府向服务型政府、从全能型政府向有限型政府转变,但到目前为止,传统行政管理体制仍然发挥着主导作用,“政社分开”仍然停留在观念层面。二是取决于相关职能部门管理理念和管理方式的转变。政府是否能够正确认识社会组织在社会管理中的作用,是否转变控制型管理方式,是否能够依法管理社会组织,直接决定着社会组织管理体制改革的目标模式能否有效发挥作用。

2·社会组织方面。一是社会组织的独立性,社会组织能够独立自主地从事社会管理活动而不受“政社不分”所导致的政府相关职能部门的直接控制。二是社会组织具备相应的自我生存和自我管理能力,自律性强,是成熟的组织体。三是同业组织能够有效地对同行业社会组织进行评估和监督。

3·社会公众方面。一是公众的公民意识的觉醒,有自组织的愿望和能力;二是公众能够理性地看待社会组织,认可和信任社会组织;三是公众产生对社会组织的理性需要,形成合理的预期,并有能力自觉监督社会组织的行为。

就现状而言,上述三个方面的条件并不具备,这决定了我国社会组织管理体制改革是一个渐进的过程。只有通过不断改革和完善现行管理体制,转变政府管理职能,改变政府管理社会组织的方式,提高社会组织的能力和社会公众对社会组织的认可度,才能最终确保社会组织管理体制改革目标的实现。

三、社会组织管理体制改革的路径

(一)构建社会组织管理的法律法规框架体系

由于我国目前尚不具备制定社会组织基本法的条件,因而应在对社会组织进行科学分类的基础上根据不同类型社会组织的功能和特点制定或完善单项条例,将之纳入法制化的轨道,同时为社会组织基本法的出台创造条件。具体而言,应根据国家经济社会发展的总体战略部署,在需要优先发展的重点领域制定或完善相关行政法规和条例,并在全方位发展社会组织的原则指导下,针对社会管理体制构建中的“瓶颈”部分(主要是指事业单位改制和官办社会组织)出台相关政策法规,尽快把应转制为社会组织的事业单位纳入社会组织管理体制的框架之中,为社会组织的发展创造更大的空间。

(二)完善社会组织的准入、退出制度

我国现行社会组织管理法规几乎都建立在惩治或预防社会组织可能发生的违法行为方面。然而值得思考的是,社会组织、尤其是公益性社会组织存在的动力是什么,如果杜绝了社会组织成员谋取私利138的动机,社会组织是否有足够的动力去谋求发展。此外,我国社会组织管理法规遵循非竞争性原则,那么因缺乏竞争机制而处于垄断地位的社会组织有没有自我改进与发展的外在动力。我们认为,只有杜绝社会组织成员谋私利的动机,具有志愿精神的社会组织才能出现,“组织外形化”问题才能得到解决<, SPAN lang=EN-US>;而建立非竞争性淘汰机制既有助于增强社会组织的自我发展动力,又有助于资源的充分利用和保证社会组织活动的有效性。具体而言,一是以社会组织合法性的确认和相关政策的配套为前提,逐步实行包括备案查询、法人登记和公益认定的三级准入制度,社会组织可以根据自身实际情况选择不同的准入制度。二是把社会组织活动的政治准则和国家准则法制化,并由登记管理部门统一监管,避免业务主管单位的不作为行为和政治风险 。三是制定社会组织非竞争性淘汰制度。当现有的社会组织不能发挥功能或不具有代表性时予以解散,重新组建。

(三)明确登记管理机关的职责,构建社会组织监管制度

在现有“双重管理”框架的基础上,实现“培育与监管”的适度分开:强化登记管理机关的监管职责,弱化业务主管单位的监管职责;强化业务主管单位的培育扶持职责,弱化登记管理机关的培育扶持职责。具体而言,一要提高登记管理部门的行政级别,在国务院直属职能部门中增设社会组织管理局(部),作为拥有行政执法权的唯一主体,统一负责对社会组织的监管。二是构建以登记管理机关为核心的社会组织监管体系,包括制定社会公众参与社会组织监督方面的制度、有关社会公众监督的保护制度、同业组织培养和参与社会组织评估方面的制度、社会组织信息披露和自律方面的制度、投诉受理和举报调查制度等。三是制定登记管理机关依法行政和责任追究制度,包括行政审批和行政执法的程序设计监管制度、社会组织对登记管理机关工作人员举报调查制度、干扰社会组织正常运作的责任追究制度、登记管理机关对推动社会组织发展方面的政绩考核制度等。

(四)明确业务主管单位的职责,构建社会组织培育扶持制度

政府转移社会管理职能须有合格的职能承接主体,但目前我国的社会组织尚不具备承接政府转移职能的能力。这就要求业务主管单位在职能转移之前给社会组织以必要的资源支持,通过对社会组织的直接指导使之具备相应的能力。但到目前为止,这一过程进展缓慢,应在明确政府职能转移的范围、事项、时限和要求的前提下,在社会组织管理的相关条例中进一步明确业务主管单位的职责,特别是要制定业务主管单位培育和扶持社会组织的绩效考核标准和责任追究制度,必要时还应要求业务主管单位制定培育和扶持社会组织的“路线图”以及相关社会管理职能转移的“时间表”。具体而言,一是针对不同类型的社会组织制定相应的社会组织启动与培养期的确认制度;二是建立以财政和税收政策为主的社会组织扶持体系,对不同类型的社会组织实行不同标准的税收优惠政策;三是制定业务主管(指导)单位培育社会组织的相关制度,包括业务指导单位的具体职责、社会组织培育的具体途径、业务主管单位与社会组织的关系、社会组织培养目标等方面的制度;四是制定业务主管单位培养社会组织的责任追究制度,包括业务主管单位政府职能转移的绩效评估、业务主管单位工作人员的业绩考核、业务主管单位指导失误的责任追究制度等。

(五)建立现代社会组织管理制度

在我国“官办”或有官方背景的社会组织占主体的情况下,应突出强调从制度层面设计以法人地位明确、治理结构完善、筹资渠道稳定、制约机制健全、管理运行科学为主要内容的现代社会组织制度[4]。

具体而言:一是与“政社分开”相结合,完善社会组织的治理结构,明确社会组织的法人地位,建立社会团体资产管理制度,以解决随意侵占社会团体资产的现象;本着市场精神与志愿精神相结合的原则,认可并保证社会组织的专职经营管理人员和工作人员的薪酬待遇;强化社会组织的信息披露制度,增强社会组织运作的透明度。二是建立涵盖社会组织的人力资源流动制度,主要是打通人力资源在政府、企业和社会组织间流动的通道。三是建立涵盖社会组织的社会保障制度,把社会组织工作人员的社会保障纳入政府或事业单位社会保障体系,或者打破社会保障与单位制度之间的关联,使社会保障的“社会性”显现出来,从而使相应的社会保障在人们跨越地域、跨越政府—市场—社会的部门界限时不受阻碍。

参考文献:

[1] 褚松燕.中外非政府组织管理体制比较[M].国家行政学院出版社,2008:244-261.

[2] 王名.改革民间组织双重管理体制的分析与建议[J].中国行政管理,2007,(4):62-64.

篇13

【关键词】行政管理优化

1社会主义行政管理体制的概述

1．1社会主义行政管理体制的理论内涵

社会主义行政管理体制是建立在社会主义政治经济制度基础之上，而社会主义制度则是包含三个层面的理论内涵:第一层理论涵义社会主义政治经济制度必须始终坚持马克思辩证唯物主义的世界观和方法论，坚持马列与中国社会与经济实际的发展情况相互结合的模式;第二层内涵是社会主义制度是由政治、经济、文化、社会等多种制度构成，因此社会主义管理制度也是由政治管理体制、经济管理体制、文化管理体制和社会管理体制等多种管理体制组成，这些体制互相渗透和谐发展;第三层内涵是“以人为本”的理念始终贯穿社会主义基本制度，这也是社会主义行政管理体制实现公平效率的重要理念基础，也是完善社会主义行政体制的必然选择。

1．2社会主义行政管理体制的特点

随着我国社会结构的不断深化发展，社会主义行政管理的特点主要集中在以下三个方面，首先是社会主义管理呈现多元化特点，由早起的计划体制时代的政府行政管理为主，到政府行政管理与社会团体行政管理并举的模式，这种行政管理模式不仅能够充分发挥政府宏观把控能力，同时还能够充分利用社会团体的灵活弹性管理的优势，这样不仅能够有效弥补旧有管理体制的管理部分横向联系能够弱，造成管理服务范围真空或重叠的现象，还能够减轻政府行政管理压力，增加了行政管理的弹性和活力;其次是管理主体的专业化水平不断提升，行政管理往往会涉及社会、经济等领域极为专业的知识，因此要求行政管理的主体必须具备相关专业知识，这是也是社会主义行政管理体制不断完善和发展的必然结果;最后是对客体的管理手段多样化，旧有的行政管理体制对客体的管理多采用硬性的法律法规，而现行的行政管理体制更多体现以人为本的理念，管理手段多样化，弹性强。

1．3社会主义行政管理体制的作用

社会主义行政管理体制是保证社会主义社会平稳发展的重要手段之一，是显示社会主义制度重要优越性的体现，行政管理在社会主义政治、经济、文化生活等方面的管理上起到了重要的作用，是我国深化发展和改革的重要保障，几乎每一次社会结构的改革与完善都需要行政管理的保驾护航，社会的改革和发展涉及不同的领域，行政管理恰恰能够在宏观层面上协调这些不同的领域，避免了社会改革与发展过程中社会不同领域不协调、不同步的局面。

2对当前我国社会主义行政管理体制的反思

2．1行政管理体制结构矛盾突出

目前我国行政管理结构采用的是职责同构模式，即新政管理部分的设置采用上下级对口模式，这种部门设置的优势在于能够上下级紧密衔接，使得政令第一时间送达到下级部分，并得到相应的执行，可见该种模式的纵向管理能力极强。但随着社会改革不断深化的发展，社会实际运行往往会涉及到多个行政管理部门，这就要求行政管理部分加强横向联系，而职责同构模式的横向联系能力不足，致使矛盾突出，成为社会管理和社会健康发展的障碍。

2．2运行机制有待完善

目前我国行政管理体制主要由决策和执行两部分运行机制组成，这种构成有助于权利决策和执行部门的独立分开，权责明确、运行流畅高效。但从实际的运行效果看，行政管理决策部门公众参与程度较低;行政管理运行部门管理方法单一，无法满足社会多元化发展的需求;严重制约了行政管理的效率，缺乏服务的动力。此外，行政管理检查力度不够，究其原因，一方面是行政管理执行部门和监察部分一套人马，致使监察不够彻底，弱化了检查部分的地位和作用。

2．3人员编制分配不均、配套法律有待完善

目前我国行政管理体制服务人员编制按照所服务的常驻人口按比例分配，但是随着我国经济社会的快速发展，地区间经济发展呈现出分化差异，例如:东部沿海地区经济快速发展，流动人口比例大，而西部经济较为落后的地区，人口呈现出外迁趋势，常驻人口不断减少，旧有的行政管理人员编制必然无法适应管理需求，致使东部沿海地区服务供不应求，而西部地区行政管理服务能力供大于求。

2．4行政管理成本过高

目前我国行政管理的主体是政府，而政府的行政管理成本居高不下，究其原因主要有以下四个方面:首先是行政管理队伍庞大，政府的财政负担过高;其次，政府的行政管理费用未能统筹监控，很多地方行政管理部分根据地方经济发展情况设定预算外收费项目，而这部分收费并未列入行政管理统筹当中，不仅增加了当地群众的负担，同时也制约了行政管理的改革发展，再次，部分地区行政管理部分追求非生产性利润，致使大量财富滞留于非生产部分，而不是真正的进入生产领域;最后，部分地区行政管理部门办事效率地下，致使工作周期变长，严重的影响了工作效率，周期被迫变长，成本无形增加。

3完善我国社会主义行政管理体制的举措

3．1加强廉洁行政管理建设

行政管理的最终目的是服务于社会、服务于人民，推动社会经济的全面发展，而行政管理部分的廉洁与否，则是能否切实推行行政管理服务于人民和社会的关键，随着我国社会主义经济和体质的不断发展与完善，越来越多的廉洁问题成为制约行政管理公信度的重要因素之一，为了我国社会的平稳发展和长治久安，要坚定不移的与腐败、不正之风划清界限，切实的维护好社会的公平性，保障人民群众的切身利益。

3．2加强行政管理队伍建设

加强行政管理队伍的建设，提升行政管理人员素质。随着我国社会主义事业的不断发展，越来越多了领域呈现专业化发展的态势，为了更好的提升行政管理部分的服务能力，完善我国社会主义行政管理体制，国家应加大对现有行政管理人员素质的培训，使行政管理人员能够更好的为社会主义事业服务，同时还要严格把关行政管理人员准入门槛，切实提升行政管理队伍的整体水平。

3．3优化部门间的协作

社会主义行政管理制度是服务于社会主义事业建设的制度，应秉承“以人为本”的科学发展观念，积极引入听证制度，完善管理体制，积极探索各部分横向联系与协作的能力，优化部门间的工作方式和服务效率，形成行政管理信息及时共享、公开，优化行政管理部分纵向以横向间的协作能力。

参考文献:

［1］袁建军．参与民主核心要素的解读［J］．马克思主义研究，2011，5(11)．

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一、我国政府职能转变历史回溯

政府职能又称行政职能是指政府为实现国家利益和满足社会发展需要而负有的职责和功用。行政职能反映了政府活动的实质及行政活动的内容和方向，其特点主要是共同性和阶段性。共同性主要包含了古利克的政府运行七职能，即：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算；阶段性是在国际国内形势的变化下，政府存在价值和行为方向随之变化，行政职能的内容、层次、作用相应变化。

政府职能转变是政府为适应特定历史时期和外在环境变化而调整自己所承担的责任和基本任务以适应环境的变化。

（一）我国政府职能转变的核心与解决的问题

改革开放30多年，我国总体上以经济体制改革为先导，实现了从计划经济到市场经济的转变，并认识到在配置资源的问题上市场应起到的重要作用。主要解决了3对矛盾：国家与社会的横向分权问题、中央地方的纵向分权和涉及要素分权的劳动资本矛盾。在30年的政府职能转变过程中以政府为主导，适应经济发展需要调整政府机构的结构运行为核心，服从服务于我国经济体制改革需要，将重点放在了调整政府与社会、政府与市场、中央与地方的关系上。

在我国政府职能转变过程中调整了政府与社会、政府与市场、政府与企业的关系，以此解决公权过大、过多，私权过弱、过小的问题。并通过政府的向下分权调整中央与地方的关系，解决集权分权的问题。通过由全能政府向有限政府，管制政府向服务政府的转型来调整政府与社会的关系。通过政府向社会放权解决政府与社会一体化问题，并由政府主导型社会向自治型社会转变。

（二）我国政府职能转变的内容

1978年，十一届三中全会的召开决定了将政府的工作重心转移到经济建设上来，开启了政府职能转变的进程。从1982至2008年的六次行政体制改革均是为了适应经济体制改革的要求而进行的。因此，这也决定了我国的政府职能转变特点是与政府机构改革紧密相连的，政府机构改革的核心内容是政府职能转变。

在30年的政府职能转变过程中，逐渐实现了政府下放事权，与社会和国际组织相适应，权力弱化由直接管理改变为间接管理，逐渐将决策、执行与监督分化，并对公共物品、公共服务进行综合化管理。在改革内容方面，减少了政府机构数量精简政府工作人员；理顺政府机构之间关系，提高了政府行政效率；逐步理顺了政府与社会、企业市场关系；解放了生产力，促进了市场经济繁荣；提高我国经济发展水平和人民生活水平。

（三）对十八大政府职能转变的阐释

在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”我们应该注意到本次改革不同以往，改革的自主性减弱，被动性较以往增强。改革的复杂性、深刻性和艰巨性是前所未有的，是在经济、社会转型利益调整“倒逼”下而进行的改革，在时间上具有紧迫性。由于我国目前正处于社会转型与经济转型的时期，经济发展所带来的一系列关于贫富差距、城乡差距、行业间差距等一系列问题亟待解决，我国此次改革也面临巨大挑战。

此次政府职能转变的过程中，仍然是以调整政府与市场、政府与社会的关系为核心，并将机构改革与职能转变有机结合。将突破口置于行政审批制度改革即政府行政权力下放，包括：简政放权、微观放活、宏观管住、依法行政。简政放权、微观放活主要调整了政府与市场之间的关系，通过简政放权促进经济稳定增长，推动经济转型，释放就业创业创新活力，更好地发挥地方作用。将该放的权力放开，以激发市场主体创造活力，增强经济发展的内在动力。宏观管住，依法行政调整了政府与社会的关系。要切实加强市场监管，把该管的事管住、管好。创新公共服务提供方式，加大政府购买公共服务力度。进一步优化行政审批制度，最大限度减少中央政府对微观事物的管理，加强宏观管理。政府依靠法治履行职责。

在本轮政府机构改革中，政府改变了以往的一元经济动力为二元动力，从单纯注重经济发展需要，追求效率转变为在注重经济发展的同时也追求社会效益，将市场与利益调整动力相结合，注重社会管理职能、公共服务职能，并将政府与社会关系摆在重要位置，逐渐实现服务型政府建设。

二、社会管理创新的时代命题与核心要义

所谓社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统的管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，构建新的社会管理机制和制度，以实现社会管理目标的活动或者这些活动的过程[1]。

（一）社会管理创新的关键问题

现代社会管理体制建设包含着两个基本目标，即一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效；另一方面要加快社会的自我发展，提高社会自我管理的能力，扩大社会自我管理的范围。社会管理创新主要包括以下三个方面：

1.社会管理主体多元化

推进社会管理的创新，首先要改变以往政府管理为唯一管理主体的局面。由政府、社会组织及公民共同形成社会管理的主体，整合社会资源，完善社会管理体系，形成社会管理的合力。这主要由于，随着经济和社会的发展，公民社会也随之不断进步，传统的国家为行政管理的主体，对社会进行“大包大揽”的管理体制已经不能满足现代社会的发展，政府的管理职能也应随之改变，政府应更注重其“掌舵”的作用，保证行政方向，而应将“划桨”职能下放。把原有的社会事务尽量分离出去，交给其他部门和社会组织，形成多元管理主体共同治理的局面。这主要表现为加强基层党组织建设，成为基层群众中的带头人；加强城乡基层自治组织的自治能力建设，形成自主治理社区事务的格局；支持、培育各类非营利组织发展，加强对社会事务的管理，实现对政府部门的分权，提高行政效率，降低行政成本；加强行政体系内部社会职能的发挥，转变工作作风，更好地发挥行政作用。

2.社会管理体制创新

加强和创新社会管理体制，要协调现有社会管理体系以促进维护社会的稳定。现代社会管理体制创新包括几个内容：首先，构建比较完善和可行的沟通机制，如政策制定听证会及在线咨询等制度。使公民、群体、社会组织及各方利益代表者能够积极参与国家社会事务的治理。同时，政府在听取各方意见后也能及时沟通制定出切实可行的方针政策。其次，党和政府在制定政策和做出决定前，要综合衡量各方利益，最大限度地减少对利益既得者的危害，从而实现双方或多方的利益共赢。第三，通过运用经济、法律行政等手段实现对人民内部矛盾的化解，这要求我国要积极加强信访制度的建设。行政部门高效率、高质量地处理人民群众所反映的问题，化解人民群众与政府间矛盾。第四，激励群众共同建设和管理社会，将群众关心的问题纳入党和政府工作的重点，保证人民群众的生活质量。第五，对社会舆情进行积极应对，建立突发公共危机事件的应急方案和机制，加强社会综合治理能力，维护社会稳定。

3.社会管理法制创新

社会管理法制创新的主要目标是建立健全社会管理法律制度，通过法律的制定明确政府、社会组织和公民在社会管理方面的权力、责任和义务。这将明确政府依法行政，对社会进行依法管理的职责，明确社会组织和公民个人行使对社会管理的参与权和监督权。“一直以来我国都在加强行政法制建设，但是整体来看我国社会管理法制化不高，社会管理体制尚未成熟，许多重要的社会管理法律法规并未制定，原有的一些基本原则和制度已不适应现在的社会发展，具有明显的滞后性”[2]。这就产生了一系列社会问题，如收入差距过大，农村发展落后，社会矛盾尖锐等一系列问题。这就要求我国政府不断制定和完善社会管理法律法规，使社会发展与社会管理有明确的依托。最终不断完善并形成有中国特色的社会管理法律体系，推进我国社会管理法律体系的创新。

（二）社会管理创新的必要性

随着我国经济的不断发展，GDP总量逐渐上升并最终实现世界第二。经济的发展也促使我国社会进行深刻的变革。

首先，我国的社会结构发生深刻变化。主要表现在：在阶层结构上，我国开始由原有的农民、工人、干部阶层开始转变成农民、工人、个体、农民工、外企职工等复杂阶层结构。在城乡结构上，我国近3亿农民离开土地进城务工，这导致原有的城乡二元结构被打破，城镇开始涌入大量外来务工人员，在医疗、教育、住房等问题上也开始出现前所未有的压力。收入结构方面，在改革开放30多年过程中，非公有制经济的发展在活跃促进我国经济发展的同时也面临着居民收入过低、贫富差距逐渐扩大的挑战。收入不均也使得社会稳定性降低、社会矛盾逐渐加剧。家庭结构上，我国由原有的金字塔结构发展成为倒金字塔结构，城乡家庭小型化并出现越来越多的4―2―1家庭，甚至是丁克家庭。家庭结构的变化也影响着社会结构的稳定，过去由家庭和代际帮助解决的养老、单亲、抚养、疾病照顾等问题也开始逐渐成为社会问题。

其次，我国社会的组织方式发生深刻变化。由于原有的社会结构被打破，社会阶层发生重大变化，国有企业的减少使得我国原有的单位人向社会人转变，原有的单位管理网络逐渐弱化，而社会发展的不完全，新的社区网络又不够完善，导致出现社会整合缺失，个人面对政府的缓冲削弱，增加了个人和政府之间的矛盾压力。

三、政府职能转变下创新社会管理体制目标与路径

在我国过去的行政化社会管理体制中，政府承担着全部社会职能，并且以单位为基础对社会实现总体控制。社会是政府运行的组成部分，是一种行政吸纳社会或社会运行行政化的社会管理体制。这也造成了国家在进行政府职能转变时虽然努力地把组织社会生活职能转移给社会，但社会却因为传统的社会管理体制延续而不能有效处理自我发展产生的矛盾。

因此，建设多元社会管理体制应以政府干预协调为主导，以基层社区自治为基础，以非营利性社会组织为中介，动员公众广泛参与社会管理体制。在现代的社会管理体制中，我们要不断提高政府社会管理能力和成效，促进社会自我发育，增强社会自我管理能力，扩大社会自我管理范围，所以社会组织的建立就显得尤为重要。为实现社会管理创新，应依据如下路径。

（一）政府还权于社会，克服社会领域市场化、行政化

在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。政府对社会进行管理的主要事务就是社会公共事务，如教育、医疗、社会保障、住房、交通、电讯、安全等一些公共物品的提供。政府成为公共物品的提供者是为了保障公民的权利、协调社会的利益、规范社区自治、监管社会组织、提供社会安全，以及回应社会诉求以促进公平公正的社会利益关系，化解社会矛盾冲突，维护社会秩序稳定。

随着我国政府职能的转变，我国开始由管制性国家向服务型国家转变，社会管理的模式也由国家对社会事务管理转变为社会的自我治理。因此，国家需要进行权力下放，将治理社会权力还于社会，由社会进行自我管理，实现大政府的宏观治理职能。同时，对社会治理进行监管和制度性保障，保持社会治理的非营利性，避免社会领域的市场化、行政化。加强对社会自治组织的扶植，深化行政审批制度改革。

（二）发展和培育社会自治和自我管理能力

发展社会自治和管理能力，就要改变“强国家，弱社会”的现象，提高社会自治能力，发展非营利组织。非营利组织的健康发展离不开环境的支撑，有利的环境条件能促进非营利组织不断发展，因此，要转变政府的观念和角色，减少政府对非营利组织的干预，鼓励自下而上的非营利组织发展，独立进行各项社会活动，对于政府实现有效治理和我国经济社会发展具有积极意义。其次，要改变社会管理行政化现象，要改变传统的社会管理模式和对非营利组织的管理方式，扭转过去政府与非营利组织之间的行政隶属关系。营造政府与非营利组织之间平等、合作、互助的新型关系。第三，改变“国家―市场―个人”的治理结构为“社会―政府―个人”治理结构，凸显社会管理作用。

四、结论