创新土地管理方式精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇创新土地管理方式，期待它们能激发您的灵感。

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[关键字]农村 土地管理 创新

[中图分类号] F302.3 [文献码] C [文章编号] 1000-405X（2013）-3-12-1

1 现阶段农村地区土地管理现存问题

近几年内土地经济对于中国经济的贡献占据了非常重要的比重，对于地方政府来说，尤其重要。因此在当今中国做好对土地资源的保护工作，对于自然的保护和社会经济的可持续发展都有着非常特殊的双重意义，中央政府也在这一方面给予了非常多的关注。

分析我国的基本国情便可以发现，一方面，相比较告诉发展的城市化，我国的农村地区集中了绝大部分的贫困人口，无论是在地区的经济发展水平上还是适龄人口的入学率上，农村地区和城市相比都有着非常大的差距。我国农村地域广阔，我国的土地资源也绝大部分集中在农村地区，因此对于农村地区社会、教育和经济大发展来说土地资源便是其最重要的也是最根本的资源，科学规划，合理开发，长远保护土地资源能够对农村地区的可持续发展提供长久的助力，从而减少贫困人口，缩短城乡差距。

另一方面，近年来由于对经济发展的盲目追求和人口的持续增加，土地开发在我国农村地区已经达到了极限，环境和生态系统也日渐脆弱。所以为了既满足当代经济发展的需求又满足后代人拥有一个良好的生存和生活环境，对维护农村的自然生态系统，土地资源的保护性开发便变得非常迫切。

2 关于农村土地管理方式的创新性

2.1 重视农地发展权

土地用途从农业用地变为建设用地从而附有了更多的不同的用途使用的权利便是所谓的农地发展权。简单来说农地发展权从另外一种形式上改变发展了农业用地，让农业用地不再局限于农业发展，农地发展之后的土地性质是一种从属于地权的能够单独处分的财产权，并与土地所有权并立。

根据不同的角度可以分为多种类型，从农地保护角度看，土地因为农业发展和维持耕作的需要从而无法变更为建设用地的错失了土地最佳的利用方向，那么在这种情况下，对于农地发展权的主体则应给予一定的补偿措施，具体方法可以在全国农村范围内推广设立可抵押的农地发展权或者普遍的农地发展权来鼓励那些保护土地作为农业用地的农民。

从土地用途角度看，农业用地用途转变方式的不同，农地发展权又包含两种，即许可转移农地发展权和限制转移农地发展权，或者是可转移的农地发展权和虚拟的农地发展权。

2.2 正视土地管理中农民与政府的关系

三农问题一直是我国政府首要关注的问题。近几年来，可持续发展的提出、村民自治制度的实施、农民自主意识的提高和政府对耕地保护的愈加重视，为农民参与到土地管理决策中奠定了一定的基础。

第一，我国经济的开放和发展也带来了我国乡村社会的转型和转型的逐渐深入，改变了农民长期以来固有的思想观念，历史计划经济模式遗留下来的的对于政府的崇拜和认为政府万能的心理被逐渐地打破和消退，相反的是农民参与到政府管理中的意识越来越强烈，对于自身事务和自身合法权益的关注，对土地管理决策的参与，让农业用地得到了很好的保护。

第二，农民参与土地管理决策的权利得到保障。《土地管理法》和《村民委员会组织法》逐渐得到完善和补充，同时民主制度的改革也在大力地推广当中，这些都能够为保障农民参与土地管理决策的权利提供制度上和原则上的保障。除此此外，国内媒体对农业用地的关注和国际社会对可持续发展的讨论也为农民参与土地管理决策权力提供了舆论上的支持。

第三，部分参与途径得到开放。地方政府尤其是一些基层政府正逐渐地为农民参与到土地管理当中开放了部分途径，比如决策前政府向媒体和农民公开部分信息，决策时农民代表参与到整个决策过程中，决策后农民和媒体进行双重监督等。

2.3 强化土地利用中的分类

根据分类学的要求和管理的需要，《土地利用现状分类》国家标准对土地利用现状类型进行了整合和划分。

一是按照“区域”和“类型”进行区分，划分标准则只按照类型的唯一性，并不按照“区域”来划分“类型”。

二是根据四个主要指标来进行分类，分别为经营特点、利用方式、土地用途、覆盖特征。按土地用途划分一级类，二级类的划分主要依据剩下的其他三个指标。

三是遵照城乡一体化原则。城乡划分土地时不应经济和地域的区别统一按照共同指标进行划分，全面覆盖所有土地分类。

这样做的好处是能够避免因政府职能部门职责交叉导致土地分类不同而引起的数据重复，统计矛盾，分析困难等问题，同时对于真正掌握可靠准确的土地相关数据，实现全国农村地区的土地改造、管理和保护及对土地利用类型进行科学的划分都具有特殊意义。

3 结语

虽然通过改变原有的土地管理模式可以鼓励和保护农民参与到土地管理决策中来，但是在当前和未来较长的一段时间之内，由于受到农民自身素质、地区条件和行政体制的限制，土地管理决策对农民的全面开放仍然是需要努力的一个目标。这是一个逐渐成熟和改进的过程，政府需要不断地改正自己在土地管理决策中的主导地位，不断创新体制和规章制度，提高农民的素质和能力，培养农民的民主意识，欢迎农民参与进来，让土地管理决策的农民参与度更高。

参考文献

[1]叶剑平，吴正红.正确理解土地管理参与宏观调控〔J].中国发展观察，2006（11）.

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政府运作过程中必然会出现很多的“散”，“乱”问题。很多时候，没有一个统一的规划跟配置。因此就有可能造成“类似于所谓的“各自为营的”的局面。这样不利于该地区的进一步发展。其中最重要的就是资源配置方面。按照之前传统的政府资源观点来看，所有的资源几乎都分散在每个部分，这样做，从某一程度上来说，有利于每个部分独立地解决相关的问题。但是这样做，又会带来很多的不良后果。由于没有相关的一个统筹安排的机构，就会使得有的时候不能集中所有的精力财力去完成一些大事，而且从某一角度上来说，容易造成一些资源的重复浪费。

由于部分之间的关系是分散的，所以职能的行使是不连贯的，就会从某一程度上来说，需要协调的层次会增多。就会直接导致政府执行力的效能降低。在职能方面，很多时候，一些有利的事情，大家争先恐后地完成，而对于不利的事情，就会一直进行推脱。

试问，这样的管理体系怎么会有助于民生呢？不同的级别有不同的办公任务，权力制约性比较差，不同的对于权力制约的部门分散在不同的组织里，这样其监管能力就会被削弱，从某一定程度上，导致了某些官员贪赃枉法，出现了很多违法乱纪的现象。从体制的角度出发，决策，执行，监督应该是难以分离，相互制约，这样才能有助于工作的顺利进行，才能有助于工作的顺利完成。

二、应该具有相应的立体式的运行机制

根据我们的常识，我们知道西方在政策上实行的是大部策。而我国实行的主要是分割式。即把真正的管理，从体制方面上进行分割，专门设置的相应的小型行政部门。从理性的角度分析，西方的大部制身上所具有新兴政府机制特点，将决策权，执行权，行政权，集合于一身，可以有助于权力结构的进一步重组。因此我国在地方公共管理的措施上应该参考这一点，能够健全新型政府管理机制。从当前的形式来看，主要有两种途径。一是“加减法”，二是“乘除法”。对于两者而言，是在现有的政府机制的一种重新编排以及组合。后者就是在部员人数，编制不变的情况下，做到完善，使不同的机构职能能够有力地结合在一起。

三、未来的发展方向

现实的生活实践中，不同的的政府部门有不同的管理职能，同时这些职能在一定程度上，都是有限的，但是在某些特殊的方面它们又是相互关联，相互之间存在交叉的，这种现象是普遍存在的。因此就需要很多部分相互合作，在不动机构的前提下，能够对相同相近职能进行重新的整合，将相关的职能人员划分到一个部门中来。其他的部门可以充当辅助作用，在这样的一个安排下，就能够做到责任明确，这样的安排就会更加有助于事情的顺利完成。

四、结束语

对于新时期的地方公共管理措施，还会随着社会的发展不断地进步，这就需要更多人的公共努力，相信以后的地方管理模式会更加具有创造性，更加地符合广大人民的共同需求。要增强整体实力，同时从某些程度出发，去基本上去做到资源要素优化配置，对以后的相关工作的顺利开展有一定的促进作用。而在对工作的统筹安排中，所采取的相应的方法，更是对当前的体制的一种改革跟创新。这些所有的努力所要达到的目的就是从根本上去健全目前的一些管理条例，进而去整合政府部门的相应职能，使政府能从基本上出发，行使出自己的职能。这样的一个计划才是有创新意义，并且是具有可操作性的。可以从某一方面成为推动建设的推进力。

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【关键词】:虚拟政府土地管理创新研究

一、虚拟政府参与下的土地管理

（一）虚拟办公

由于土地管理工作的程度较为复杂，且信息量非常大，在管理的过程中仅仅依靠单纯的人工操作及纸上操作，不仅会在很大程度上增加管理成本，并且在管理的过程中也很容易出现信息失真的状况。随着信息化技术的普及和计算机技术的发展，土地管理管理部门在工作的过程中可以借助网络以及数据库等技术，建立办公系统以及个性化的个人平台。办公系统中增加土地政务的多个方面，比如土地登记、公文管理以及人事管理等。如此便能实现土地管理工作生产及管理文件的虚拟化，确保相关文件在制作过程中的规范化、科学化以及无纸化。并且在对相关文件制作完成后可以有效地实现文件的传阅、审核、统计以及查询等多种管理任务。除此之外，土地管理实现虚拟办公的另一方式便是进行虚拟会议，虚拟会议的实现主要运用在远程视频会议中。各级土地管理部门可以通过远程视频会议对土地管理的相关内容进行事前预测、事中监督以及事后分析，或土地管理部门中的各级领导做出决策或者指导各部门机构的工作等平台。

（二）政务服务

传统土地管理过程中各个部门的职能处于独立且分散的状态，公众难以找到自己需要的服务，也因此造成政府部门具有较大的管理成本。而虚拟政府在土地管理中的应用可以有效地连接土地管理的各部门，采用一站式的服务，不仅可以有效地为公众提供方便快捷的服务，也能在一定程度上减少土地资源管理庞大的工作量。除此之外，虚拟政府可以通过电子操作为土地管理工作提供全天候及全方位的服务，如此社会公众在寻找自己所需服务的过程中不用受时间、地点以及服务方式的限制，便可以充分地了解和掌握政府机构相关的组成、职能以及各项政策法规等资料，从而完成申报、申请以及各种手续等事务。

（三）信息传递

虚拟政府在土地管理中的应用可以通过网络提供实时的数据及文件信息，因此公众在办理事务或者查询信息的过程中不需要到实体土地管理部门进行查询。在此过程中，虚拟政府可以充当一个信息传递的作用，这样便可以在规定的服务范围内，为公众提供相关的信息。虚拟政府在运行信息传递职能的过程中比较简单，只需要连接单位及个人与信息公布的机构，便可以及时地土地监察执法的相关情况及更新的土地政策。除此之外，也可以随时将公众对土地管理过程中的相关建议传递给虚拟政府，从而确保信息传递在传递过程中的畅通无阻，最大限度地发挥土地管理信息的公共性。

（四）公众互动

虚拟政府在土地管理的过程中为其提供了一个双向的信息平台，公众在此过程中可以成为政府网络信息的者、评价者以及传播者，并且在此过程中也能向政府提出对一些相关信息的供给诉求。由于在实际管理的过程中土地信息量非常庞大并且信息经常处于不断地变动中，一般情况下的土地政策不可能完全符合民意，且土地执法监察在实际工作中也不到位，但土地政策及执法监察制定及操作的过程中通过网络对其进行虚拟沟通，不仅可以显著地减少双向进行互动的成本，也能在很大程度上提高土地管理的参与度。

二、对传统土地管理体制影响

（一）打破了传统体制限制

1、土地管理部门在土地管理过程中采用网络技术，不仅可以有效地改变进行即时及有效沟通的组织困境，简化信息传输链，并且在土地管理的过程中利用网络进行发散式的传播，能够确保国土资源部与土地管理部门之间的信息进行交换，并及时对相关信息做出反馈。

2、随着我国网络技术的进一步发展也随之缩小了数字鸿沟，这样便使得更多的公众通过网络来参与土地管理及政策的拟定中，从而能在很大程度上提高公众对相关政策的接受程度，最大限度地缓解因土地而引发的社会矛盾。

3、虚拟政府参与下的土地管理更加科学并简单化了土地管理流程，在一定程度上降低了复杂的管理链条，降低了对土地进行管理的劳动强度。

（二）组织权力分权化

传统土地管理体制下的权力是层层向上集中，基层政府人员一般没有决定权。高层部门在决策过程中采用垄断方式进行，而下级无条件服从。虚拟政府参与下的土地管理改变了权力的分化，每个网络节点都连接着基层及高层部门，每个部门均可以在管理的过程中直接地运用自己部门或职位的权力，但在权利运用的过程中又不同程度地受平行部门的影响。这样，便会在一定程度上导致高层管理人员决策权的下移，而基层部门也将更具有独立自主的决策权。如此便进一步加强了土地管理中基层部门的权能，最终组织权向分权化发展。

（三）调整组织结构及管理方式

虚拟政府在土地管理中的运用改变了了传统或常规性事务的人工决策，使得管理工作朝着数字化、自动化以及智能化的方向发展。最终能有效地改变传统土地管理组织中的弊病和缺点，从而能在很大程度上缩小土地管理组织的规模，最大限度地提高行政效率。

（四）无缝隙政府

土地管理部门的中间层专业性过于明显，存在明显适应性不足的状态，导致土地管理中不同部门中间层的职责及功能无法替代，难以将任务进行转移。因此，虚拟政府在土地管理中便是在中间层发挥作用，打破各个部门中间层之间的界限。虚拟政府参与下的土地管理提供的一站式服务，可以全方位地实现与公众之间的互动，虚拟政府通过与实体政府的结合，可以直接地对部分公众事务进行处理，同时为实体政府传递非常规性的事务，最后将决策结果反馈给公众，最终实现无缝隙政府。

三、总结

虚拟政府参与下的土地管理可以归类统计和采集传输大量繁杂的相关信息，促进正确决策的生成，并且在很大程度上提高组织效率。除此之外，在土地管理的过程中通过与公众的互动，不仅可以接受公众的监督，也能及时地了解和掌握公众对政策执行的反应。不仅可以显著地减少双向进行互动的成本，也能在很大程度上提高土地管理的参与度，帮助政府进一步对原有政策进行校正，最大限度地推进我国国土信息的公开以及廉政建设。

【参考文献】

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论文摘要:铁路用地具有资产量大，线长、点多、面广等特性。铁路用地的管理方式是由铁路用地管理的特性决定的，并且直接影响铁路运输企业的安全生产和经济效益。提出对铁路用地实行资产化管理、创新铁路用地管理模式、强化铁路用地管理力度、加快铁路用地管理信息系统建设、促进铁路用地开发利用等加强铁路用地管理的建议。

1、铁路用地和铁路用地管理的特性

铁路用地是铁路运输生产的重要基础，是维护铁路运输安全的重要条件，是铁路经营的重要资产，是铁路改革与发展的重要资本。建国以来，我国各级政府高度重视铁路用地管理，颁布了有关法律、法规和专门规章，对铁路用地实行重点保护，充分体现了铁路用地和铁路用地管理的特殊性。

(1)铁路用地资产量大。根据有关数据统计，2009年年底全国铁路用地为50.7万hm2，按平均每公顷75万元计算，铁路用地总价值在3 800亿元以上，约占全国铁路资产总量的1/2。铁路用地属国家所有，铁路用地资产为中央管理的国有资产，通过加强铁路用地管理，依法维护铁路用地权益，合理配置铁路用地资源，科学调整铁路用地结构，努力盘活铁路用地资产，充分发挥铁路用地的社会效益、经济效益，是当前铁路用地管理的目标。

(2)铁路用地线长、点多、面广。铁路用地呈带状分布，在各类图件上为线状地物，涉及面广，用地量大，不仅多邻、多界，而且穿省过县，跨越多个行政区域。我国土地管理是“属地管理”模式，而我国铁路实行高度集中统一指挥的运输管理体制。为此，在实施铁路用地管理过程中，有关部门应处理好士地权属管理与土地资产管理的关系，厘清行政管理与企业管理的边界，通过体制创新，建立适应铁路改革发展的铁路用地管理体制。

(3)铁路用地是运输生产的物质基础和运输安全的重要设施。铁路用地作为铁路运输生产设施的载体，直接关系到铁路的运营秩序、运输安全和建设发展，在铁路管理中占据十分重要的地位。因此，铁路用地管理必须实行最严格的管理办法，围绕铁路改革和发展，以维护铁路用地权益为中心，以确保运输安全为重点，以满足运输生产需要为原则，以发挥铁路用地效益为目标，全面加强铁路用地管理。

(4)铁路内部管理系统化、专业化的特性，要求对铁路用地严格管理。铁路内部各单位的用地依据其所承担的工作，既各自独立又相互衔接，既分工细致又相互交叉，难以截然划分和具体细化;加之铁路各用地单位土地使用利益需求上的差异，极易产生政出多门、各自为政、粗放使用、忽视使用效益等现象。因此，铁路用地管理必须根据铁路高度统一集中指挥的管理体制，按照铁路改革发展要求，努力强化机制建设，积极完善工作制度，全面落实管理职责，认真开展考核检查，为和谐铁路建设提供有力保障和优质服务。

2、铁路用地的管理方式

铁路用地的管理方式是由铁路用地管理的特性决定的，直接影响铁路运输企业的安全生产和经济效益。

(1)对铁路用地实行资产化管理。铁路用地作为一种资源性资产，是铁路运输企业可持续发展的基础条件。为此，应通过合理配置铁路用地资源，科学优化铁路用地结构，积极盘活铁路用地资产，按照资产化运作途径和方式，使蕴藏在铁路用地中的产出能力和经济效益发挥出来，促进和谐铁路建设的快速发展。 (2)创新铁路用地管理模式。铁路用地属特殊用地，在属性上具有不同于其他用地的特殊性和规律性，受国家法律重点保护。因此，要按照国家法律和行政法规的授权行使行政管理职能，并根据国有资产管理的有关规定对国有土地资产行使管理者和出资人的职权;依据《公司法》和现代企业管理制度行使企业的经营管理自主权，并结合确保铁路运输安全的工作重点，在健全以铁路局土地管理部门为龙头、以区域性土地管理办公室为主干、以铁路基层站段为基础的3级铁路用地监察管理网络的基础上，研究探索强化铁路用地管理的有效形式和方法。

(3)协调政府土地管理部门，强化铁路用地管理力度。铁路部门承担的是国家确定的铁路用地范围之内的土地管理工作，是国家土地管理体系中不可缺少的组成部分。多年来，地方政府国土资源管理部门把铁路用地管理机构作为政府土地管理工作的延伸和有效补充。目前，经地方人民政府批准，铁路系统共设立了47个铁路土地(国土)管理局或管理分局。这种由地方省级人民政府国土资源部门和铁路局双重领导的铁路用地管理机构，其部分管理职权是由地方性径挟见授权或由地方省级人民政府土地管理部门委托的，这种管理模式大大强化了铁路用地管理效能。在这一管理模式下，要按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，运用管理科学方法，整合职能，改革创新铁路用地管理运行机制，促进运转规范、各司其职、相互配合，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的政府土地管理与铁路用地管理体制。促进铁路用地管理的规范化、制度化和法制化建设。

(4)加快铁路用地管理信息系统建设。铁路用地管理信息系统建设是提高铁路用地管理保障能力和服务水平的重要技术支撑，必须逐步建立统一高效、资源整合、互联互通、信息共享、透明公开、使用便捷的铁路用地管理信息系统。要针对铁路用地点多、线长、面广、情况复杂的特点，研究建设符合高速铁路时代铁路用地管理特性的信息系统，提高铁路用地管理信息系统建设的创新性、有效性。当前，要按照铁道部的统一要求，把铁路用地管理信息系统建设规划列人铁路发展规划，设计和制定铁路用地管理信息系统建设发展规划，确定发展的总体目标和阶段目标，明确建设任务和责任分工，制定促进铁路用地管理信息化发展的政策和保障措施，提高铁路用地管理信息的利用效率。

(5)促进铁路用地的开发利用。铁路用地具有较强的区位优势，蕴含较大的经济效益，依法开发、合理利用铁路用地势在必行。铁路用地的开发利用要以持续发展为基本出发点，通过优化资源配置，盘活铁路用地资产。通过铁路用地的开发使铁路用地布局趋于合理，用途结构不断优化，利用水平明显提高，铁路安全生产条件和沿线生态环境明显改善，铁路用地对铁路可持续发展的保障能力明显增强。由于铁路用地的特殊性、用途的规定性、安全的关联性和规划的确定性，对于铁路用地的开发利用必须严格开发利用程序，除对铁路用地开发利用方案进行科学论证外，还应严格按规定的权限进行审批，严格按经批准的开发利用方案实施，用严格的制度来维护铁路的整体利益，以保证铁路用地效益的最大化。

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一、开拓创新，加快转变资源利用方式

在当前国土资源管理面临规划计划供应紧、节约集约任务重、资源利益诉求多、依法依规要求严的情况下，为加强土地管理，提高土地使用效率，促进农垦森工系统经济社会发展，我局解放思想，开拓创新，加快转变资源利用方式，着重抓好三方面工作：一是坚持解放思想，以科学发展观为指针，清除不适应科学发展的思想障碍，大胆开拓，勇于创新，增强工作的主动性，始终保持与时俱进、奋发有为的精神状态，在加快转变资源利用方式上，动脑筋，想办法，使土地管理工作跟上形势的发展，适应时代的要求。二是着力转变管理方式，更多注重监管，更多注重预防，更多注重服务，更多注重运用综合管理手段；正确处理保护资源与保障发展、管理创新与依法行政、市场配置与政策调控的关系，实现土地管理的科学化。三是增强创新服务的意识，紧紧围绕农垦森工系统党委、政府的中心工作，想大事、谋全局、出主意、想办法，加快构建保障农垦森工系统经济社会科学发展的土地管理新机制，探索发展思路，破解发展难题，实现以改革的思路保护资源，以创新的办法保障发展，以务实的举措改善民生，以健全的机制杜绝违法，不断提高国土资源管理和服务水平，为促进农垦森工系统经济又好又快发展作出应有贡献。

二、认真敬业，做好2014年度土地利用工作

1、制定计划，严格规范土地管理

为做好2014年度土地利用工作，我局认真贯彻执行《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，自2014年3月以来，根据经济社会发展实际要求，组织下属各所制定切合实际的用地计划，保障各项用地顺利实施，有力支援农垦森工系统经济建设发展。在周密制定用地计划的基础上，严格执行用地计划，确保各项用地计划指标不突破。由于我局严格制定计划，加强计划管理与检查监督，全年土地利用工作开展良好，除划拨目录规定的项目外，其余经营性用地及工业用地一律实行挂牌出让方式供地,无计划外批地、越权、违规批地和化整为零批地现象，规范了土地管理，收到良好成效。

2、真抓实干，完成农场建设项目用地计划

2014年是新农村建设、泥草房改造、棚户区改造的第二年，也是建设用地项目最多的一年，我局深感自己身上的担子不轻，思想压力也很大。为做好该项工作，确保完成农场建设项目用地计划，我局做到早打算，早安排，在2014年年初，就按照省厅《关于进一步规范农垦森工系统土地利用管理工作意见》的通知要求，及时组织基层各所上报各农场2014年度建设项目用地计划，经认真、仔细核对审查后上报省厅。省厅批准后，又及时下发各农场及局直各单位，既满足农场2014年度建设项目用地需要，又严格控制国有建设用地供地总量。在具体实施中，抢前抓早组织各所上报各项用地方案上报审批工作，做到成熟一个上报一个，提高工作效率。同时，及时跟踪方案审批情况，发现问题及时向各所反馈。凡是未纳入供地计划的国有建设用地项目，一律不予供地。

3、认真努力，做好上报国有土地工作

我局认真努力，积极做好上报国有土地工作，自2014年3月1日至年底，我局共上报国有土地使用权审批方案247宗，经省厅批准200宗。剩余47宗地中有32宗地已报省厅，有待批准。全年共计审批各项用地171宗，面积91.66公顷，共收缴土地出让金2890.7万元。其中国有土地使用权挂牌出让公告4期，共46宗地，其中成交42宗地，面积19.14公顷，收缴土地出让金2170.98万元。出色地完成了全年工作任务，为支援国家建设，增加国家收入做出了贡献。

4、加强监测，规范土地管理工作

2014年，我局加强监测，开展排查统计，以此严格规范土地管理工作。2014年是进一步规范土地市场信息动态监测工作的一年，我局根据省厅要求，精心部署，妥然安排，在供地后十个工作日之内，及时将供地信息上传到国土资源部网站，便于上级部门监管。我局还在2014年3月底进行了2008-2009年建设用地出让情况排查统计，包括出让金、是否有改变用途、是否闲置等均进行了排查。其中发现欠缴土地出让金1宗地，改变用途2宗地，闲置1宗地，对这些问题都进行了及时整改和处理，确保土地管理的严肃性。在4月中旬，开展房地产专项清理整治行动工作，对房地产专项清理工作进行了部署，各项工作顺利、扎实、有效进行，取得了良好成绩。

三、认真细致，做好2014年土地管理后续工作

2014年过去了，我局认真总结，仔细回顾，切实做好2014年土地管理后续工作，实现工作的完美。一是针对2014年年初目标考核细则对全年用地情况进行阶段检查，迎接总局年终工作检查。切实搞好土地调研工作，提出做好土地管理工作的新思路、新方法；对在调研中发现的问题做到及时解决。同时，继续做好建设用地审批工作。二是将对土地二级市场进行专项清理，及时做好变更总结工作，掌握第一手资料，为领导决策提供可靠充实依据。三是对一年来的用地报卷及时整理归档，同时，结合目标考核细则对基层各所进行目标考核。

四、展眼未来，开创土地管理新局面

1、树立科学发展观念，创新土地利用方式

我局要树立科学发展观念，创新土地利用方式，解决用地需求与土地供应存在的矛盾，寻求一条既保障经济建设用地又保护好土地的途径，使二者统一于保证经济社会可持续发展的战略之中。在土地保护工作中树立科学发展观的统一指导思想,以科学发展观指导土地保护政策的制定,提高对土地保护重要性的认识,强化土地保护工作,要以人为本,树立科学发展的保护观。在土地管理中，要创新土地利用方式，促进土地节约集约利用。加强对土地节约、集约利用的引导，按照节约土地、集约发展、合理布局的原则，从严控制用地规模，鼓励和引导建设紧凑型城市，确保社会、经济、环境的可持续发展。

2、建立土地利益调整机制，加强集约用地情况的考核与评价，

我局要按照价格反映稀缺的原则，努力将土地利益调整机制具体化，积极拓宽存量建设用地盘活利用的渠道，加快形成以对内挖潜为主要特征的节约集约用地机制。要研究建立土地利用状况、用地效益和土地管理绩效等评价指标体系，着重加强对产业集聚区节约集约用地情况的考核与评价，促进土地管理的进一步优化。

3、建立健全土地执法监察工作机制，加大打击违法占地力度

我局要结合实际，采取有针对性的综合治理、源头防范措施，深入探索“预防为主、事前防范和事后查处相结合”的执法监察新路子。及时从群众、举报、媒体报道和动态巡查等多种渠道中发现案件线索，建立土地违法违纪案件的快速发现机制和分级查处机制，落实执法监察责任制度，进行逐级考核和年度考核，增强执法人员的主动性和自觉性，严格土地执法监察工作，有效遏制乱占滥用土地的行为。

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【关键词】土地管理制度 农民权益 郫县

一、土地制度改革及其所面对的问题

农村土地管理制度改革的关键是农村土地产权制度改革，不仅如此，农村土地产权制度改革亦为农民财产权益保障的核心之所在。随着农村土地制度改革的日渐深入，乡村土地所有权产生了不少亟待解决的问题：其一，农村集体土地所有者的权利与义务尚未准确地界定，经常出现行政管理权侵犯土地财产权的问题。其二，集体成员资格没有得到准确的界定，由于农民待遇问题而导致的乡村地权矛盾愈演愈烈。产生这些问题的根源在于，乡村集体土地所有权主体缺位，缺乏健全的土地流转机制。我国很多地方进行了与土地制度有关的改革，但是在总体上看来，现行土地制度导致公平与效率两个方面均有损失，并有悖于构建和谐社会的总体目标。

二、集体建设用地流转中的农民权益保护

（一）集体建设用地流转中亟待处理的事情

1.对所有权主体代表予以明确。集体建设用地的改革的关键是对集体所有者的最大权益得以保障所达到的程度。农村集体经济组织掌管着农村集体土地产权，然而该组织为实际上不存在的所有者，于是即导致农村土地流转产生不少问题。于是，对所有权主体代表予以明确成为当务之急。

2.对城市与乡村建设用地规划予以统一。对国内当前规划系统的变革，须要重视规划的指导作用，完成土地使用宏观规划功能的拓展。在对乡村土地规划予以编制的时候，须很好地听取弱势群体的意见，一切从农村实际出发，发挥农村定位中的功效。不仅如此，还应该同产业发展、基础设施建设以及生态环境保护等配套规划相适应。

（二）郫县农村集体建设用地改革情况

1.在产权明晰的前提下，对农村集体土地予以确权登记。其一为奉行政策先行。按照《土地管理法》等有关法规政策出台了一系列的相关文件，形成了整个县集体土地产权以及宅基地使用权确权登记体系。其二为奉行农民自主。真正地依靠基层自治组织，由农民自己协商处理问题，很好地处理了确权登记的不少难点。

2.为求确保流转畅通，促使集体建设用地有序流转。其一，很好地建设了土地交易平台，将集体建设用地使用权流转纳入国有土地市场统一管理。其二，很好地对配套服务制度予以了健全。开创了农村产权流转担保股份有限公司，积极扩展了多种金融投融资渠道，完善了农村所有权流转的相关服务。

三、农村土地整治与农民权益保护

（一）农村土地整治定位的意义

1.破解城乡建设用地增减挂钩的标准约束难题。国内非城市建设用地的布局不集中、面积偏大，还时常在市县土地管理里游离。城乡建设用地增减挂钩的土地政策改革是以村庄用地非同小可的潜力作为基础的，村庄土地整治是处理城镇用地标准与耕地补占平衡两大障碍的重大战略选择。

2.破解农村建设集约用地的现实瓶颈难题。贯彻执行政策的重难点都在农村。这当中进一步开展城乡土地管理政策变革，推进新农村建设与农村用地集约化的关键在于创新机制与否，打造现代中性化社区。唯有在创新机制上取得了成功，才可以为破解农村建设集约用地的现实瓶颈难题带来可能。

（二）农村土地整治的选择与创新

1.农村土地整治的选择。农村土地整治关联到的行政机构很多，对农村土地整理工作的顺利进行造成消极影响。在对经济、社会和生态进行具体分析的前提下制定具体规划。城乡建设用地增减挂钩是推进城市和农村统筹发展不可或缺的方式。就乡村土地整治制度革新来讲，务必对部分制度设计思想予以转变。

2.农村土地整治的创新。土地整治应该规划先行，尤其当用县域作单元，探索乡村空心化生命周期，形成程序式整治模式；土地整治建设应该把握好时间节点，并经得住实践考验。重视规模效应，保证刚建村庄不会马上变成未来的空心村。乡村土地整治也应该根据当地实际情况来采用多种技术指标以及管理方式。

四、耕地保护补偿机制与农民权益保护

（一）耕地保护补偿机制

统筹城乡发展，增强第一产业规模效益，加大力度建设农村基础设施，这即要求形成耕地保护补偿机制，从而调动农民积极性，完善土地承包经营权流转制度，形成适当的规模经营。整个社会共同消费的保护耕地的费用不应该仅由管理土地的县乡级地方行政机关以及承包耕地的村民完全承担，中央与省级行政机关亦要担负有关的费用，从事非第一产业的人们均须担负一部分的费用。

（二）土地收益现状与征地制度的革新

1.土地收益欠合理。从表面看来，是征地和卖地价格存在剪刀差，实质上却是运作机制的问题。站在农民的角度看，是应该享有全部的土地财产权；但是站在政府的视角看，却为着实转变职能，对部门以及不同级别行政机构间的关系予以整合。

2.革新土地征用制度。其一，对公共利益予以清晰的界定，对行政机构征地活动予以规范。对于不是经营性的用地，可使用征地的方式同时予以合理补偿；对那些经营性用地，应该在土地使用宏观规划等的管控下很好地发挥市场合理配置资源的功效。其二，从征地补偿到征地市场定价。要不断深入地探究征地市场化补偿机制发展结论的成立性。土地征用制度需要从用途、价格双管齐下转向仅有的用途管。

五、结论

本研究在城乡统筹的背景下，对成都市郫县的已有经验予以了总结。郫县根据城乡统筹、城市带动农村以及工业反哺农业的主体思想，为保护耕地的村民提供经济补偿，催生了城乡社会和谐发展。只有按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度，深化土地管理制度改革，很好地盘活农村土地资源以及资产，才能更好地使农民权益得到保障。

参考文献

[1]谭术魁，彭补拙.农村集体建设用地直接流转的支撑体系研究[J].财经研究，2002（10）.

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P键词：可持续战略；土地管理；战略

引言

众所周知，我国的国土面积达到了九百六十万平方公里，可谓幅员辽阔，但这其中可以供人类利用的土地资源却不多。人民群众日食住行离不开土地，如果没有土地，真不知我们的生活会变成什么样子。为了更为科学地利用土地资源，并达到良好的管理，我国实施了可持续土地管理的战略政策。文章将对可持续土地管理的相关问题进行分析和探讨。

1 可持续土地管理的基本要求

自有人类诞生之日起，人类的所有活动就要以土地作为基础，但在人类社会不断发展的背景下，土地的重要性得到了越来越大的体现。但人们大肆开采和利用自然资源的行为使生态环境受到了极大的破坏，土地也是其中较为严重的一项。土地如果遭到破坏，想要恢复就是很难的一件事，更不用说再次利用了。可持续土地管理顾名思义就是以可持续发展的理念为根本出发点，科学地规划和使用土地，让土地和人类社会的发展达到一个平衡点，所以必须要在土地的管理中始终贯彻可持续发展的理念，用发展的眼光来看待问题，不仅要看到局部利用，也要看到整体利用；不仅要看短期利益，也要看到长期利益，这样才能实现和谐发展。

2 实施可持续土地管理战略的必要性

在改革开放不断深化的背景下，我国的经济社会发展显现出良好的发展态势，资源环境也比较稳定，可持续发展也渐入佳境。但同时我们也要清醒地看到我们的生存环境中还存在人口增长过快、资源枯竭及生态环境持续恶化的问题。在可持续发展中，土地所占有的位置是十分重要的，土地的可持续利用一方面会影响到国家的粮食安全，另一方面还能够保障资源环境都方面的安全。土地是陆地上自然资源的主要承载着，如果土地没有得到合理的利用，那么破坏的不仅是土地资源的自身，还会在很大程度上使其他的资源在利用上大打折扣，有的地方甚至会面临着生存的威胁。大量事实表明，土地的退化与不合理的开发和利用土地资源有着莫大的关系，环境也会因此受到极大的破坏，人民群众的身体健康也会因此而受到影响。土地是国家的重要资产，除了自身具有极大的价值外，如果科学合理地利用，所能够带来的经济附加值也是不可小觑的。所以应做好可持续土地管理工作。要节约每一寸土地，并达到合理利用，挖掘其潜在的功效，进一步加大可持续土地管理的力度，使可持续利用得到良好的贯彻。

3 我国可持续土地管理现状

3.1 土地短缺的问题还在继续

自农耕时代起，我国的土地资源就比较短缺。之所以会出现这样的问题，主要是因为土地的承载压力过大，人类的衣食住行都需通过土地来实现。我国实际可利用的土地资源是十分有限的，再加上我国的人口基数大，所以人均可利用的土地资源就更为有限了。

3.2 土地资源的质量还有待于进一步提高

从总体上来讲，我国对土地资源的管理和规划都是比较缺乏的，所以直接导致了我国的土地出现了严重的退化问题。一旦遭受到了退化，土地就很难被再次利用。我国也在积极的进行植树造林活动，但还是赶不上退化的速度。

3.3 土地集约化水平不高

耕地没有形成规模化经营，很多时候还是以分散的形式存在，绿化种植面积低。农作物的产量低，经济效益不高。园地布局差；草地的合理利用率低。而城市的发展过程中，很多土地资产被闲置，建设用地在向外延伸，占地数量大，这些都导致了我国土地集约化水平比较低。

3.4 人口、土地和环境的矛盾更加激烈

现如今我国的人口处于世界的第一位，而环境问题也在不断加剧。土地问题也是环境问题的一种，如果人类生活环境受到的破坏力不断加剧，土地资源受到影响也是必然的。由于人口的数量不断增加，居住、生产、种植都需要土地，如果没有科学的规划，土地的使用情况不容乐观。

4 改进可持续土地管理的措施

4.1 加强对土地资源的优化配置的能力

土地是基础但极为重要的资源，如果只是简单的由环保部门来负责是不恰当的。还必须有相关部门积极参与，调动一切可以调动的资源来最大化的实现土地资源的优化配置。现阶段我国在可持续土地管理上还是以优化配置现有的土地资源为主，加紧治理退化及正在退化土地。利用科学的技术来预测土地的优化配置，并进行动态管理，使监测土地利用的效果更加显著。适当的运用土地用途管理和土地市场调节，使农业用地的节约化和管理规范化提高得更为显著，实现土地资源优化配置，并拥有良好的效果。

4.2 加大可持续土地管理的能力建设

可持续土地管理的工作中要经过大量的数据收集、监测、统计、分析，使管理方案能够符合实际要求。这就需要在制定方案之前要掌握土地的基础数据，特别是土地覆盖和土地变更的数据收集。并以此为基础，推动对土地评价工作，使土地规划与土地服务进行良好的结合，为提升土地集约化提供重要的基础条件。在现代信息技术的不断发展下，信息化技术可以将土地数据的收集、监测、统计工作进行处理。

4.3 重视可持续土地管理的科技创新

仅就现阶段的发展来看，我国在可持续土地管理上沿用的还是传统的方式，没有运用科学技术来管理，创新能力不够。很多先进的科学技术在提升土地资源管理上有着很好的促进作用，所以也能够在土地管理的基础建设中发挥重要的作用。所以在继续解决土地利用、土地覆盖变化、可持续土地利用指标体系和土地调查评价等问题时，要进一步加大对于科学技术的投入力度，充分发挥我国现有的科学技术资源，为可持续土地管理提供重要的技术支持。科学技术的投入能够有效提升管理人员的创新管理能力。在管理中加大科技的投入，进而为可持续管理提供新的方式。管理人员不能仅仅局限于传统的的土地管理方案中，而是要创新新的方法。

5 结束语

通过文章的分析使我们深刻感受到土地在经济社会发展中所起到的重要作用，对于这一点已经得到了全社会的广泛共识，应引起相关部分的足够重视。我国的国土面积在世界上处于第三，而人口数量却是第一，这就在一定程度上导致人口和土地资源的矛盾性。我国的土地质量不高，土地集约化程度低，城市中的很多土地都处于闲置的状态，造成了土地的浪费。所以应实施可持续土地管理，将可利用的资源利用到位，不断加大科学技术的投入力度，这样才能不断创新出新的土地管理方式，保障我国土地资源的可持续发展。

参考文献

[1]赵广达.关于可持续土地管理战略问题的探讨[J].中国新技术新产品，2016，08：162.

[2]魏鑫尧.加强可持续土地管理的策略[J].统计与管理，2015，09：98-99.

[3]张正峰.土地整治可持续性的标准与评估[J].农业工程学报，

2012，07：1-7.

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针对我国当前土地管理制度的主要内容和主要涉及到的项目进行综合性的研究，是加强工作以及改进缺陷不足的重点环节。我国土地管理制度的主要内容包含有以下几个方面：第一，制定并且严格的执行相关土地管理的法规和政策；第二，全面的查清各个地方土地的利用情况，并且对土地的分布状况、总体的质量和数量等进行全面的研究分析，结合实际的情况给予科学性的评价和管理政策；第三，在相关制度的执行过程之中应当进行土地登记，在登记之后才可以授权土地使用证书和土地所有权；第四，建立其科学化的、完善的、健全的统计制度，为土地的规划建设奠定基础；第五，加强土地和用地的管理，加强土地的建设，并且严格的控制出现非农用建设占地的情况，全面的、细致的、严谨的贯彻我国国家制定的政策和规定，依法对划拨土地的情况进行管理和监督；第六，全面并且细致的制定出土地的利用规划，为今后土地的建设和发展打下基础；第七，严格的检查并且监督土地的使用情况，对一些违规使用者进行严厉的处罚，并且妥善的处理土地利用过程之中出现的相关纠纷情况。我国当前的土地管理制度是全面的加强并且提升土地利用效率的一项关键性的政策制度。而国家政府为了进一步的加强土地的使用和规划管理，还陆续的出台了一系列的政策制度。我国针对土地管理是从改革开放之后逐步进行的，当前我国的土地管理制度主要包含有社会主要公有制制度、土地利用管制制度、有偿土地使用制度、耕地保护制度、土地登记制度、国有土地农田保护制度等等。总的来讲，土地管理制度对于我国完善土地的使用并且增强利用效率有着重大的价值和意义。

2土地管理制度的问题分析

通过上文针对我国当前土地管理制度的基本内容和相关的项目进行细致并且深入的研究，可以对加强土地管理和完善相关制度的重要性有着全面的掌握。下文将针对当前土地管理制度之中存在的一系列问题进行综合性的研究，力求在此基础之上提出改进和创新的对策，以全新的工作思路来对工作的方向进行科学化的引导，促进土地管理水准和效益的不断提升。首先，我国当前的土地管理工作之中土地的产权制度不够完善和健全。最为突出的是城市内部的土地产权不够清晰，土地产权的主体不够清晰，同时针对土地的登记制度也不够健全和科学，针对土地的使用划分和相关的界定也不够科学合理。另外，在当前的土地管理工作之中，针对土地的价格机制建设不够科学化，相关基准的价格不能够真实的、全面的、客观的反映出土地的实际价格水准，另外在地方政府之中也存在有垄断性的行为，这一点对于土地价格也将产生不利影响。另外，在我国的农村土地管理制度之中，也存在有重大的缺陷。首先，现行的集体性的土地管理制度立法存在有巨大的问题，针对各项权限的规定均存在有较大的缺失，而在部分的法律规定和政策之中，难以体现出农民作为集体式土地主体的所有权，部分地方政府不能够准确的贯彻和执行国家所制定的土地管理制度政策，所以不少村民申请的住宅建设均由于规划方案的缺失而难以得到及时的审批。上述问题都对我国当前土地管理工作带来巨大的阻碍，所以应当加以全面的改进。

3完善土地管理制度的政策研究

明晰土地产权，加强产权管理。应在法律上对城市土地所有权主体给予清晰地界定，厘清中央与地方政府在土地权利中的相互地位和关系，明确前者的控制管理方式渠道、后者的权限范围，以及两者的利益分配。通过政府监察和公众监督对地方政府权力进行约束，使土地配置能够反映国家与地方利益的协调。随着市场经济的不断深入，丰富和完善土地相关权利法律体系，对土地使用权的各权力层次进行细化分割和明确规定，形成科学的权力层次体系。适应经济发展和现实需要建立如土地发展权、地上通行权、空间使用权、地役权等土地权权能，有效地促进城市土地的管理和使用效率。结合全国土地调查，尽快建立全覆盖的土地权属信息资料数据库。建立功能强大、技术先进的土地权属管理信息系统平台。加强土地权属变更信息的动态监测。采取措施督促土地使用者及时办理土地使用的相关手续。建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制。必须要先理顺土地储备制度主体也即土地收购储备机构的角色和定位。土地储备一是要实现政府目标，二是要通过市场运作，必须把目标主体和运营主体分割开来，尤其在利益关系上分割开来，才能实现公共目标和规范市场运作的双赢。应建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制，由政府授权具有雄厚资金实力和高级经营资质的企业，进行完全市场化运作。建立土地储备监督评估体系。建立一种高度透明的信息机制，将城市规划、土地利用年度计划等政府管理的约束指标向社会公开，土地收购或出让、出租项目的信息提前公示，及时出让、出租的结果，建立土地储备相关信息定期的制度，以利于政府、行业组织以及全社会对土地收购储备运行的监督。设置土地储备的绩效评估体系和制度。

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关键词 国土资源 信息化 可持续发展

中图分类号：F301. 2 文献标识码：A

国土资源信息化是实现国土资源管理方式根本转变和国土资源工作现代化的重要途径。推进国土资源信息化建设，是适应社会发展和国民经济快速发展的必然要求，也是促进和提高国土资源管理效率、科学决策、依法行政和政务公开的重要手段，是提高国土资源现代化管理的必要手段。通过信息化系统的建设，可以推进依法行政，大幅度提高国土资源的管理水平。也为接受群众监督管理，对促进政府管理方式如何从管理型向服务型转变，并树立良好的政府形象都具有重要意义。

一、提高国土资源信息化是促进土地管理科学化进程的必要手段

国土资源信息是国民经济信息中不可或缺的、重要的信息化资源，在国民经济社会发展中具有重要的公益性、战略性和基础性作用。同时，加强国土资源信息化是国家信息化的重要组成部分，是保障国家对土地、矿产、海洋等资源的监测、监管，提高国土资源开发利用水平的战略举措，是实现国土资源工作科学化、现代化，加强国土资源对经济的宏观调控能力的重要基础。

加快国土资源信息化建设，是新时期国土资源管理工作的迫切要求。如今，国土资源管理工作异常艰巨。工业化、城镇化的加速带来的需求扩张与有限的土地、矿产资源之间的毛段日趋加剧。违法用地、矿产资源乱采滥现象仍然非常严重。同时，在经济全球化背景下的资源合理开发利用，市场经济条件下的资源合理配置等重要问题都有待破解。因此，国土资源管理部门必须重新树立先进的管理理念，通过不断应用的新技术和新方法，提高政府自身的管理效率。事实证明，如何大力推进和提高国土资源信息化建设，有利于提高政府宏观调控能力和行政能力，有利于正确转变职能，提高土地管理队伍的整体素质和管理水平。

二、扎实推进国土资源信息化建设步伐，促进土地管理科学化

（一）积极推进国土资源“一张图”建设

我们要加强第二次土地调查等专项调查和数据库建设，并按照统一标准来加强数据的整合、分析和提炼。同时，建立数据更新制度，不断增加信息数量、提高信息质量，做到资源状况“一览无余”，做到资源家底“心中有数”。对于支撑监测监管、决策服务和社会服务等各类数据必须集中汇交，并一定要按照“谁生产谁负责”的原则及时进行数据更新和记录。

（二）统一领导，统筹规划，提高认识。

首先，我们要充分认识信息化建设对于国土资源管理具有特殊重要的意义，充分利用现有信息资源，正确规范和创新管理作为土地信息化建设的根本出发点和落脚点，并以需求为导向、建立以应用促进发作为土地信息化建设的指导原则，以如何加强统筹、建立土地信息化建设的具体要求，大力推进国土资源各项应用系统的研究开发，加快国土资源信息化建设步伐，将进一步运用先进的科技手段规范和创新国土资源服务和管理。其次，国土资源信息化建设工作任务重，范围广，涉及面宽，是一项十分复杂的系统工程，必须实行统一领导和统一管理，避免各自为政，重复建设。确保国土资源信息化工作目标一致、协调统一、有序建设和尽快见效。

（三）加大队伍建设力度，建立长效发展机制。

首先，信息化建设最终离不开人的参与实施，所以要保持国土资源信息化队伍的稳定，要有计划地通过各种渠道，培养一批高素质的熟悉国土资源信息化管理工作，又能掌握先进计算机系统建设和应用技术信息化的专业人才，强化人员培训，定期开展岗位大练兵，逐步培养一支业务精通、操作熟练、相对稳定的技术骨干力量。其次，加强国土资源信息化建设是一个长期的过程，不可能一蹴而就，所以要在编制好国土资源信息化发展规划的基础上，从经费投入、管理方式、技术手段等方面建立起一套长效发展机制，确保国土资源信息化又好又快发展。第三，统一标准，信息共享。国土资源信息化工作必须按照统一的标准，科学、规范地开展各项建设，至少要先制定出工作标准，确保现有的不同系统之间互联、互通与数据共享；在遵守信息共享法规与政策的基础上，打破部门、科室之间的信息封锁，形成顺畅渠道，实现国土资源信息资源的共享。

三、结论

综上所述，国土资源信息化工作要紧紧瞄准新时期国土资源工作的新任务，新要求。因此，不断加强信息资源的开发利用，提高对资源的监测、监管能力，为我国经济社会可持续发展，国土资源可持续利用、构建资源节约型社会提供有力保障。

（作者单位：濮阳市华龙区国土资源局）

参考文献：

[1]邓炯，路晓明，马惠.对建设局域网和国土资源管理信息系统的思考[J]. 河南国土资源. 2004（02）：104.

[2]？统筹规划 城乡一体 加快推进国土资源信息化建设[J]. 国土资源信息化. 2008（06） ：260.

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关键词：铁路 用地 管理 特性

中图分类号：F530文献标识码： A

铁路用地特性主要体现在固定资产量大，点多、线长、面广等。铁路用地的管理方式是由铁路行业的特殊性决定了铁路用地管理具有鲜明行业特性，并且直接影响铁路运输企业的安全生产和经济发展及社会效益。应该创新铁路用地管理模式，对铁路用地实行资产化管理，并强化铁路用地管理力度、加快管理信息系统建设、建立路地土地管理部门协同机制、促进铁路用地合理开发利用。

1.铁路用地及铁路用地管理的特性

1.1铁路用地资产量大

2013年清查统计，我局铁路用地总面积为75736.21公顷，初步按平均每公顷90万元计算，我局铁路用地总价值应在681.63亿元以上。铁路用地属国家所有，铁路用地资产为中央管理的国有资产，通过加强铁路用地管理，依法维护铁路用地合法权益，合理配置铁路用地资源，科学调整铁路用地结构，努力盘活铁路用地资产，充分发挥铁路用地的社会效益、经济效益，是当前铁路用地管理的目标。

1.2铁路用地点多、线长、面广

铁路用地呈带状分布，在各类图件上为线状地物，涉及面广，用地量大，不仅多邻、多界，而且穿省过市（县），跨越多个行政区域。就我局铁路用地涉及到黑龙江省和以及69个市（县）。我国土地管理是“属地管理”模式，而我国铁路实行高度集中统一指挥的运输管理体制。

1.3铁路用地是运输生产的物质基础和运输安全的重要设施

铁路用地作为铁路运输生产设施的载体，直接关系到铁路的运营秩序、运输安全和建设发展，在铁路管理中占据十分重要的地位。

1.4铁路内部管理系统化、专业化的特性，要求对铁路用地严格管理

铁路内部各单位的用地依据其所承担的工作，既各自独立又相互衔接，既分工细致又相互交叉，难以截然划分和具体细化，加之铁路各用地单位土地使用利益需求上的差异，极易产生政出多门、各自为政、粗放使用、忽视使用效益等现象。

2.加强铁路用地管理建议

铁路用地的管理方式是由铁路用地管理的特性决定的，直接影响铁路运输企业的安全生产和经济效益。

2.1对铁路用地实行资产化管理

铁路用地作为一种资源性资产，是铁路运输企业可持续发展的基础条件。为此，应通过合理配置铁路用地资源，科学优化铁路用地结构，积极盘活铁路用地资产，按照资产化运作途径和方式，使蕴藏在铁路用地中的产出能力和经济效益发挥出来，促进和谐铁路建设快速发展。

2.2对铁路用地实施保护性管理

铁路用地属特殊用地，在属性上具有不同于其他用地的特殊性和规律性，受国家法律保护。《中华人民共和国铁路法》第三十七条：“已取得使用权的铁路建设用地，应当依照批准的用途使用，不得擅自改作他用；其它单位或个人不得侵占。侵占铁路建设用地的，由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵占、赔偿损失。”《关于颁布的通知》（国土[建]字第144号）第二十四条：“对铁路用地要实行重点保护，任何单位和个人不得占用。”、《铁路安全管理条例》（中华人民共和国国务院令第639号）第七条：“禁止扰乱铁路建设、运输秩序。禁止损坏或者非法占用铁路设施设备、铁路标志和铁路用地”。所以，应针对不同的占地对象采取不同的法律手段，对企业和个人的占地行为采取民事诉讼方式解决，对政府机关的占地行为采取行政复议、行政诉讼方式解决。

2.3协调政府土地管理部门，强化铁路用地管理力度

2.3.1铁路部门承担的是国家确定的铁路用地范围之内的土地管理工作，是国家土地管理体系中不可缺少的组成部分。目前，经黑龙江省和人民政府批准，分别在我局设立黑龙江国土资源厅哈尔滨铁路国土资源局和哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯国土资源分局，以及国土资源厅哈尔滨铁路土地管理局和海拉尔铁路土地管理分局，负责黑龙江省和辖区内的铁路用地管理事宜，其管理特点主要表现在双重管理。

2.3.2积极探索土地监察管理新模式，加强与地方政府行政执法部门的沟通协调，寻求法律支持和执法依据，争取与地方政府行政执法部门联合查处铁路用地违法案件，扭转查处铁路用地范围内违法建筑方法单一，执法力度不强，不能快速有效打击违法占地行为的局面，对违法占地行为形成有力威慑。

2.4加快铁路用地管理信息系统建设

铁路用地管理信息系统建设是提高铁路用地管理保障能力和服务水平的重要技术支撑，必须逐步建立统一高效、资源整合、互联互通、信息共享、透明公开、使用便捷的铁路用地管理信息系统。目前，我局在铁路用地信息建设上依据铁路总公司的整体安排和部署并根据本局实际情况有针对性的开展了一些具体工作。由于铁路用地信息系统的建设周期长，内容结构复杂，相关数据庞大，需要投入大量的人力物力，一是资金的注入，二是人才的培养和引进，同时还因该着手走出去，引进来的办法依靠社会分工的力量，取其长为我所用，不断加快铁路用地信息化建设的步伐。当前，要按照铁路总公司的统一要求，把铁路用地管理信息系统建设规划列入铁路发展规划，设计和制定铁路用地管理信息系统建设发展规划，确定发展的总体目标和阶段目标，明确建设任务和责任分工，制定促进铁路用地管理信息化发展的政策和保障措施，提高铁路用地管理信息的利用效率。

2.5促进铁路用地的开发利用

铁路用地具有较强的区位优势，蕴含较大的经济效益，依法开发、合理利用铁路用地势在必行。铁路用地的开发利用要以持续发展为基本出发点，通过优化资源配置，盘活铁路用地资产。通过铁路用地的开发使铁路用地布局趋于合理，用途结构不断优化，利用水平明显提高，铁路安全生产条件和沿线生态环境明显改善，铁路用地对铁路可持续发展的保障能力明显增强。

3加强对地籍管理在铁路用地管理工作中重要性的认识

铁路用地地籍管理是科学严谨管理铁路用地的重要举措 ,更是主要管理手段。

3.1随着土地资源的日益紧缺，国家先后出台一系列政策措施，实行最严格的土地管理，坚守18亿亩耕地红线等。铁路用地被作为存量土地，面临要盘活要合理开发利用的强大压力，特别是铁路用地大都处在当地的繁华地段，商业和经济效益较大。另一方面铁路用地的利用和开发改造滞后，影响到地方城市改造和城市规划，铁路职工也迫切要求改善居住条件和生活环境。这就要求当前铁路地籍管理要确保权属合法，资料完整，地籍图纸和资料必须保持现势性和科学性，能为铁路用地的保护和利用提供法律凭证和依据。铁路用地地籍管理就要围绕依法用地、凭证管地，来开展铁路用地的确权领证、变更登记、土地调查、数据库建库和应用工作，这也是国家提出的集约和节约用地对铁路用地地籍管理工作提出的要求。

3.2 2014年1月1日《铁路安全管理条例》正式颁布实施，这是确保铁路运输安全和畅通，保护人身和财产安全所设置的安全保护区域。按照《铁路安全管理条例》第二十七条的规定：“在铁路用地范围内划定铁路线路安全保护区的，由铁路监督管理机构组织铁路建设单位或者铁路运输企业划定并公告。在铁路用地范围外划定铁路线路安全保护区的，由县级以上地方人民政府根据保障铁路运输安全和节约用地的原则，组织有关铁路监督管理机构、县级以上地方人民政府国土资源等部门划定并公告”。所以，在已取得土地权属的铁路用地范围内划定铁路线路安全保护区时，按需要划定并公告即可，不需要地方政府管理部门的批准同意。而铁路用地范围外划定铁路线路安全保护区时需取得包括国土资源管理、公路管理、河道管理、水利工程管理、航道管理、石油管理、电力管理等所涉及政府部门和相关单位的同意，才能完成划定工作，划定签认工作十分困难。

参考文献：

1．《土地管理法》 第九届人大常委会第四次修订 1999年

2.《铁路法》 第七届人大常委会第十五次会 1991年

3.《铁路安全管理条例》2014年

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引言

土地是高度分化的资源类型，被赋予社会经济属性，区域土地数量、质量、区位、结构等特征信息在空间上存在异质性。随着城镇化发展，土地利用呈现多样化、精细化、复杂化的特征，土地资源空间异质性更加明显。如果采用普适性或统一性的土地管理模式与政策，难免造成土地利用与管理效益损失。因此，有必要探讨土地资源空间异质性及其对土地利用与管理的传导机制，实施差别化管理。

当前，已有学者从土地功能用途、利用结构、诅咒程度、资源禀赋、利用效率等方面探讨了土地利用与管理特征信息的空间差异。如赵小敏等依据土地功能空间差异，将区域土地划分为不同功能区以实施差别化土地用途管制[1]。Kruska等指出土地集约程度、轮作方式、弃耕与否等管理方式差异使得土地功能发生很大变化[2]。谭术魁等通过定量研究发现湖北省各市土地利用结构存在明显的地域差异[3]。张安录等基于资源诅咒假说，研究了武汉城市圈土地资源诅咒程度的空间异质性及其空间传导机制[4]。周生路等对江苏省土地资源禀赋现状及空间变化进行了研究，结果显示区域土地资源禀赋差异显著[5]。陈江龙等基于建设用地和耕地产出的空间效率差异提出了土地利用政策调整思路[6]。在差别化对策方面，不少学者从建设用地、产业结构调整与区域协调发展等方面展开了研究。如张俊峰等对土地资源空间异质性与经济发展水平的关系进行了实证分析[7]。欧名豪等指出从建设用地总量控制和增量分配两方面创新建设用地差别化管理模式[8]。高向军等强调细化供应环节的差别化管理、重视过程管理、强化市场手段等用地政策应是现阶段促进产业转型升级的创新思路[9]。杨刚强等从土地要素供给、土地资产价格、土地金融三方面构建了土地政策差别化调控区域协调发展的传导路径[10]。林超等基于土地利用管理生命周期模型，从土地规划、年度计划、土地审批、土地供应、土地评价与监管等方面构建了详细的差别化土地管理政策框架体系[11]。

以上研究从不同角度探讨了土地利用与管理的区域差异性，为制定差别化土地政策提供了参考。但土地资源空间异质性是综合性概念，仅侧重单一属性的空间异质性，割裂了土地资源的整体性和多属性特征。另外，已有文献忽视了土地资源空间异质性对土地利用与管理的作用机制，难以为土地差别化政策制定提供有效的理论支撑。研究土地资源空间异质性及其对土地管理的作用机制与路径，对差别化土地政策设计尤为重要。本文在分析土地资源空间异质性内涵和形成机理的基础上，从理论和实证两方面探索土地资源空间异质性的传导机制，并提出差别化土地政策。

一、形成机理

（一）土地资源空间异质性内涵

从系统理论看，土地资源空间异质性是土地社会经济生态系统或系统属性在空间上的复杂性和变异性，表现为系统要素、功能、结构及其相互关系的空间异质性。从资源特性看，土地资源空间异质性表现为资源稀缺程度、功能价值、用途适宜性、区域分异程度、产权主体、权能和增值潜力以及利用效益等特性的空间异质性。从资源经济学视角看，土地资源空间异质性是土地属性特征的空间差异性，可描述为土地数量、质量、结构及区位等属性的异质性和土地资源与其它资源组合方式及匹配关系的异质性[12]。土地是特殊的基础资源，输出多种产品与服务，具有自然和经济两大属性。土地社会经济生态系统空间上的复杂性与变异性和土地资源特性的空间差异性，最终都在土地自然和经济属性中得到体现。因此，可从资源属性角度来概括土地资源空间异质性内涵：（1）数量异质性。区域土地资源绝对和相对数量的异质性。（2）质量异质性。土壤肥力、土地产值和功能用途等异质性。（3）结构异质性。土地类型在空间上分布形式的异质性。（4）区位异质性。土地在要素聚集、交通位置、经济地位等方面比较优势的异质性。（5）时间异质性。土地结构、功能、数质等属性时间尺度上的异质性。（6）组合异质性。土地资源与自然社会经济等资源组合与匹配关系的异质性[12]。

（二）自然客体异质性

自然客体是指自然界的事物和现象，包括天然存在的自然物和人类生产实践活动形成的人化自然物，哲学上把未经人类改造的自然称为“第一自然”，把经过人类改造的自然称为“第二自然”。土地是自然界的事物，土地资源“第一自然”指土地作为天然存在的自然物，具有承载、生产和养育功能。土地资源“第二自然”指土地为人类生产和生活提供载体，与人类生活生产活动密切相关，是人化的自然物。可从自然客体异质性来分析土地资源空间异质性形成机理。

1.土地资源“第一自然”空间异质性。由于气候条件、土壤肥力、地理位置、矿产储量、生物多样性、生态环境等差异性，导致区域土地资源自然禀赋存在明显的数量、质量、功能和价值差异。如土壤肥沃地区适宜农业生产；矿产资源丰富，土地往往成为工矿用地；生态优美地区能提供风景资源；地理位置优越、气候适宜，多为人口集聚地。而土壤、气候、位置、资源储量及景观的空间不均衡分布和空间分布特征的差异，会造成土地资源自然禀赋的空间和区域异质。因此，土地资源“第一自然”空间异质性是土地资源禀赋异质性的直接原因，土地资源禀赋异质性也是“第一自然”的最直观的表现形式[13]。

2.土地资源“第二自然”空间异质性。社会建设、经济发展、产业布局、城市扩张和能源消费等人类活动与土地利用和管理密切相关。为从土地上得到更多的服务和产品，人类通过生产和实践活动对土地“第一自然”进行改造，土地自然属性发生改变，与社会属性关联性更强，造成土地“第二自然”的空间异质性。如不同区域政策和制度的差异性，导致土地产权归属和权能异质性；土地开发与利用程度以及方式的差异性，造成土地类型数量和经济质量异质；人口集聚和城镇化的发展，导致土地价值随着与经济体的距离和经济结构分工的变化而变化。人们对土地资源“第一自然”改造程度的差异性，是土地资源“第二自然”空间异质的本质原因。

（三）土地资源属性异质性

属性异质是土地第一和第二自然客体异质的重要原因亦是具体表现，可从资源属性角度进一步分析土地资源空间异质性形成机理。一是数量属性异质：不同地区各类用地类型数量、区域土地资源总量、土地经济供给数量等特征存在差异性，形成了区域土地资源在绝对和相对数量上的异质性。二是质量属性异质：地块土壤肥力、热量、气温、降水量、生物多样性等土地自然质量差异和地区技术水平、投入程度、管理方式、政策制度等经济质量差异是土地资源空间异质的主要原因。三是结构属性异质：区域土地利用结构差异，引导人们采用适宜的土地利用方式，同时人们的土地利用方式又改变着土地用途和类型，使得土地利用结构更加复杂化、多样化。四是区位属性异质：土地空间位置固定性和相对位置可变性，往往增加土地对区域人力、资本等资源的依赖，造成土地区位的空间异质性。五是时间属性异质：土地资源在不同时刻具有不同的价值、功能、数量和质量等特征，形成土地资源时间属性的异质。六是组合属性异质：资源通常都是结合在一起利用的，任何一种资源的直接利用都会影响其他资源的潜在价值[14]；土地作为基础资源，与水、矿产、人力和资本等资源的空间组合模式与数量匹配关系的差异，造成了土地资源空间异质性。

二、理论分析及实证检验

（一）理论分析

土地资源空间异质性传导机制是指土地资源空间异质性对土地管理工作的作用路径与机理，主要从三方面影响土地管理模式。一是影响土地资源优化配置方案。不同区域土地利用效益差异显著，不同产业类型产业用地绩效差异明显，为获得最大效益，土地供应总量、时空布局、结构调整等优化配置方案具有明显的针对性和指向性。二是影响土地利用方式。土地资源承载力异质性决定了土地利用强度、方式、标准存在差异性。生态脆弱区、农业保护区等经济承载力较弱的区域，不适宜大规模高强度的工业化城镇化开发。而承载力较高的区域，土地开发利用强度大。三是影响土地均衡发展。由于土地资源数量和功能的空间异质性，林地、耕地资源丰富的地区，生态产品和农产品输出大，土地用途管制严格，土地发展受限，而建设用地丰富的城镇化区，土地投入产出强度大、利用效益高，造成不同用途区土地非均衡发展。对土地资源空间异质性影响土地资源管理的机制与路径进行探讨，有助于设计差别化土地管理模式。

当前我国土地管理制度与政策具有很强的普适性，但我国区域土地资源数量、质量、结构、区位等空间异质明显，普适性的土地管理制度和政策针对性不强，有效性不足，与土地利用复杂化、多样化、精细化特征相冲突，导致土地资源严重浪费，利用效率不高，区域发展不均衡等问题。为此，土地管理者通过改革与创新土地制度，调整土地政策，转变土地利用方式等手段或途径，改变土地管理模式，促进土地资源集约高效利用，协调区域均衡发展。具体框架见图1。

（二）实证检验

1.检验方法。为验证和明确土地资源空间异质性传导机制与路径，利用协整检验和格兰杰因果检验法对土地资源空间异质性传导机制进行检验。土地资源高效利用、产业结构优化调整、经济稳步持续发展是土地管理的重要内容和管理目标。土地资源空间异质性传导机制最终作用在土地管理上的效果均体现在土地利用效率、产业结构与布局、经济发展水平等方面。因此，可通过检验土地资源空间异质性对土地利用、经济发展、产业结构的影响进而检验土地资源空间传导机制。首先，运用ADF单位根检验法，对样本数据的平稳性进行检验；其次，运用JJ检验对多变量之间存在长期均衡关系进行检验；最后，运用格兰杰因果检验方法对多变量情形进行成对的格兰杰因果检验。

2.变量设置。土地资源空间异质性是一个综合变量，主要表现在其属性异质上，选择对土地资源空间异质性贡献较大的数量、质量、结构、区位属性异质性作为土地资源空间异质性变量[12]。分别用耕地比重、地均GDP、土地均衡度、交通便捷度表示土地数量、质量、结构和区位异质性变量。关于经济发展指标，大致可概括为增长型、生态型、综合型和可持续型4种[15]。但是无论那种测度类型，GDP或人均GDP都是经济发展必选指标。因此，选择人均GDP作为经济发展变量。我国城镇化进程中，三次产业的结构调整和变化趋势是由第一产业向第二产业、进而向第三产业转移，二三产业比重能够反映区域产业产出水平、产业发展类型与调整方向。因此，选择二三产业比重作为产业结构的变量。地均投入增加，会带动相关要素集聚，为土地开发利用提供动力，促进土地高效利用，能够反映土地利用水平，用地均投入强度表示土地利用水平。

3.数据来源。以武汉城市圈1996-2012年的土地资源属性异质性、经济水平、产业结构等信息为样本数据。人均GDP（PGDP）采用地区生产总值与常住人口的比值表示（万元/人）。二三产业比重（STP）等于二三产业产值与地区生产总值之比（%）。地均投入强度（PAFI）等于固定资产投资额与土地面积之比（亿元/公顷）。耕地比重（PAL）为耕地数量占土地总面积的比重（%），地均GDP（LGDP）等于GDP与土地总面积的比值（亿元/公顷），土地均衡度（LED）计算参考张俊峰等[12]，交通便捷度用城市圈公路路网密度（HRND）表示。上述土地数据均来自城市圈土地利用现状调查及变更数据，由国土部门提供，社会和经济数据均来自于《湖北统计年鉴（1997―2013）》，其中地区产值按可比价折算为1996年价格。公路路网密度来自于城市圈各城市统计年鉴及国民经济和社会发展统计公报，部分年份数据缺失，采用湖北省当年数据代替。

4.检验结果。根据所采集数据，分别运用不同的软件对其进行了平稳性检验、协整关系检验和因果关系检验，具体如下：第一，平稳性检验。运用Eviews6.0对武汉城市圈1996―2012年土地资源空间异质性、经济发展、产业结构、土地利用等数据进行ADF检验（见表1）。

ADF检验结果表明：变量序列中，ADF检验值均大于临界值，说明原始序列都是非平稳的。分别对原始序列的一阶差分序列进行ADF检验，结果表明：变量序列的一阶差分序列至少都在5%的显著性水平下是平稳的，为一阶单整序列。各变量序列ADF检验结果可用下式表示，PGDP～I（1）、STP～I（1）、PAFI～I（1）、PAL～I（1）、LGDP～I（1）、LED～I（1）、HRND～I（1）。第二，协整关系检验。运用Eiews6.0分别对土地资源空间异质性与经济发展、产业结构、土地利用等变量序列进行JJ检验，可得到表2。由表2知，各组变量只有一个检验统计量大于1%水平下的临界值且P值显著，表明土地资源空间异质性与经济发展、产业结构和土地利用变量序列均在1%的显著性水平下有一个协整关系。

第三，因果关系检验。为进一步探讨彼此之间的相互影响关系，对土地异质性、土地利用、经济发展、产业结构的变量序列进行Grange因果关系检验，结果见表3。

结果表明：在滞后1阶、5%的显著性水平下，二三产业比重、地均投入强度与耕地数量、地均GDP、土地均衡度、公路网密度存在双向的Grange因果关系，人均GDP与耕地数量、公路网密度存在双向的Grange因果关系，与地均GDP、土地均衡度、存在单向的Grange因果关系；在滞后2～3阶、5%的显著性水平下，人均GDP、二三产业比重、地均投入强度与耕地数量、地均GDP、土地均衡度、公路网密度存在双向的Grange因果关系。因此，可认为人均GDP、二三产业比重、地均投入强度与耕地数量、地均GDP、土地均衡度、公路网密度是相互作用和影响的。

三、传导机制分析

综上可将土地资源空间异质性对土地管理的作用与影响概括为两种形式：一是直接作用机制，主要表现为土地资源特性和属性空间异质性对土地管理的影响；二是间接作用机制，主要表现为土地资源空间异质性通过作用经济发展、产业结构、土地利用等影响土地管理。

（一）直接作用机制

1.土地资源特性传导机制。土地稀缺性、价值性、动态性等资源特性的差异直接作用于土地利用与管理。土地资源稀缺程度，决定着土地资源利用与分配方式。在用地空间不足的地区，控制增量、盘活存量、拓展地下空间是土地利用的方向和路径，而用地压力小的地区，资本、劳动可能成为其经济发展的限制因素。土地资源价值特性的差异，直接决定着土地资源开发方向与利用程度。如耕地适宜农业生产，需严格土地用途管制；而建设用地，土地经济价值高，适宜城镇化、工业化建设。土地资源动态特性差异，改变了人类的资源价值观和利用方式。传统粗放型的土地利用方式，导致土地生态资源过度使用，生态系统稳定性降低，使人类开始认识到资源不可持续利用的弊端，从追求经济利益转变为追求土地利用综合效益。因此，土地资源稀缺程度、价值功能、动态变化等异质性直接作用于土地管理，影响并引导着土地资源利用方式、开发程度、利用方向与观念转变。

2.土地资源属性传导机制。土地资源具有自然和社会双重属性，属性的空间差异直接作用于土地管理。土地自然属性的空间异质性主要表现为土地自然质量、现状结构、地理位置、资源禀赋等的差异性，即资源本身异质性所造成的空间单元差异。不同土地类型、结构数量和资源匹配关系，引导人们认识和确定土地的不同功能和用途，采取针对性的土地利用与管理模式。土地数量、结构、用途等差异性是土地供应、布局优化、结构调整等土地管理决策的重要依据。土地资源社会属性的空间异质性指土地所处空间的非均衡性造成的差异性，主要体现在土地资产增值潜力、土地产权主体特征、权能大小等方面。土地增值潜力大，在土地上投入的生产要素越多，土地利用方式更加复杂，管理更为精细。产权权能越大，权利束越多，获得收益也就越多。而产权是否明晰、流转顺畅与否直接决定了土地市场运行状况。土地资源社会属性空间异质直接影响着土地增值收益分配、土地产权制度设计、土地市场运行机制等土地管理活动。

（二）间接作用机制

1.经济发展传导机制。随着经济发展，土地需求尤其是建设用地的需求加大，土地供需矛盾突出，需要严格控制城镇规模，创新土地供应模式。土地作为资产，经济发展为土地流通提供了便利，土地资产特性充分体现，土地产权主体和权能更加复杂，土地增值链延长和利益网扩大，推动了土地产权制度、土地增值收益分配制度的改革。另外，随着人类的经济活动范围和经济建设强度扩大，土地用途和功能呈现出多样性，盲目追求经济利益导致土地生态功能和农产品生产功能弱化，建设用地无序扩张，要求土地管理者加强土地规划统筹管控作用，盘活存量用地，加速低效用地退出，严格用途管制制度，健全土地市场机制，创新土地用途管制、土地规划、土地税收、权属管理、产权制度等土地管理制度与模式，以适应和促进经济发展。

2.产业结构传导机制。产业发展为人们提供更多的物品和服务，第一产业主要满足人们对农产品的需求，保障粮食生产与安全，所以必须严格土地用途管制，保护耕地及生产功能，确保农产品的持续生产与输出。第二三产业主要提供工业产品和服务产品，满足人们物质和精神需求，产业用地效益高，开发利用程度大，挤占农业和生态产品的生产空间。因此必须合理规划产业用地，优化产业结构，发挥产业用地规模集聚效应，调整各产业用地结构与生产空间。产业结构的优化调整与空间布局通过改变土地投入产出强度、容积率、建筑密度等土地使用标准和土地供应方式、供应结构、税收标准、市场配置机制等内容，影响土地利用效率、土地价值与用途、土地区位、土地规划与空间格局，进而改变土地管理模式与政策。

3.土地利用传导机制。土地利用是土地的利用方式、利用程度、利用效果的总称[16]，受自然、经济、人文等多种因素的影响。区域气候、地形、土壤、水文、地质条件等因素直接影响着土地的利用方式。如水文、气候、土壤条件好的区域，保护耕地数量和质量是土地管理的重点；丘陵山地开发利用难度大，生态价值高，严格土地开发、保护生态是土地管理的重要内容。城镇土地利用开发强度大，建设用地比重较高，土地经济产出高，产权复杂、多样，要求明晰土地产权，集约节约用地，实行更加精细的管理模式，提高土地管理水平。农村宅基地布局散乱，粗放闲置现象普遍，利用效率低下，土地管理应以优化布局、低效利用改造为重点。土地的利用方式、程度和效果的空间差异性，决定着土地管理内容应更具有针对性，管理模式更加精细化。

四、政策及建议

综上可知，土地资源空间异质性普遍存在且通过直接和间接的作用机制，影响土地利用与管理。有必要实施差别化、针对性、有效性的土地管理模式，促进土地资源集约高效利用。根据土地资源空间异质性传导机制，从建设用地、产业发展和土地用途管制等方面提出差别化土地管理对策。

（一）差别化建设用地管理

差别化建设用地管理须解决四个关键问题：建设用地总量问题、指标分配问题、建设用地管理模式问题、差别化管理执行问题。首先，明确测算依据和方法，科学测算国家层面、省级层面和市县级层面规划期内建设用地需求与可供给增量，确定供需缺口，寻找解决途径。其次，根据土地要素贡献率或产出弹性，控制建设用地规模并分配建设用地增量指标，提高建设用地指标的使用效率，同时兼顾指标分配的公平性。依次，根据区域资源禀赋、社会经济发展阶段的差异以及建设用地利用与管理水平和方式的不同，有针对性地设计差别化建设用地管理模式与政策，提高管理有效性。最后，从试点、补偿、监管等方面，完善建设用地差别化管理配套政策体系，推进相关体制机制创新。

（二）差别化产业供地管理

差别化产业供地管理通过调整产业结构、提高产业用地绩效，实现产业结构优化、土地节约集约利用和经济结构转型升级，可从两方面探索与创新供地模式。一是产业用地准入管理模式。制定产业进入门槛，对不符合产业供地标准的，限制或禁止供地；对符合产业供地标准的，根据产业用地效率，确定产业用地优先序，即用地效率高，优先供地，提高土地供应效率。二是产业用地退出管理模式。对已供应的产业用地，实施监督检查，定期评估用地绩效，对违法违规用地实行产业用地退出政策；对用地效率不高、达不到行业标准的产业，督促用地单位限期整改，拒绝整改或整改不合格的实施产业用地退出，鼓励和引导用地效率不高的产业转型升级。通过对未来产业供地结构调控和对已有产业用地整改两方面构建产业供地差别化管理模式，优化产业结构，提高产业用地效率。

篇12

推进城镇化过程中面临着土地供需失衡、利用率低下以及地方政府过度依赖土地财政等难题，尤为关键的是对新增建设用地的大量需求。

记者获悉，国土资源部对于改革完善土地管理制度、促进城镇化健康发展已形成初步框架，在化解用地需求矛盾上，未来将提高存量用地比重，建立起以“盘活存量”为主的制度体系。

思路：土地资源高效合理利用

日前，在“2013年海峡两岸土地学术交流会”上，国土资源部土地管理制度改革研究课题小组成员、规划司副司长刘国洪称：围绕土地制度如何适应城镇化发展的新要求，国土资源部专门成立了土地管理制度改革研究小组，历时10个月，在对11个省份的50多个城市进行调研后，已形成改革完善土地管理制度、促进城镇化健康发展的框架建议。

刘国洪说，在新型城镇化发展过程中，土地管理制度改革的基础是建立“以土地用途管制为核心的政府规划管控制度”，要求则是“以土地资源高效合理利用为目的的市场配置制度”。

回顾、总结我国土地制度的形成与变革，刘国洪指出，我国城镇化进程中土地管理制度改革已经形成的思路是，“在坚持用途管制制度、有偿使用制度、土地征收制度等三大制度内核及土地管理制度框架的前提下加以完善”。

在具体改革路径选择上，刘国洪告诉记者，应完善和坚持土地管理核心制度，总结和提升地方土地管理改革实践经验，探索创新土地管理制度和政策。

据业界分析人士预测，围绕产业作为引导的城镇化发展路径上，土地管理制度的完善和改革，很可能成为十八届三中全会之后最先启动的改革领域之一，也是与城镇化关系最为紧密的改革领域之一。

尽管刘国洪并未透露完善改革土地管理制度的具体内容和启动时间，但业界专家分析认为，改革完善的内容大致包括：在保留现有征地制度的前提下，缩小征地范围，改产值补偿为市场价值补偿；在保持用途管制的前提下，规范农村经营性集体建设用地的流转；依托现有土地交易机构，建立城乡统一的建设用地市场；推进节约集约用地，对增量建设用地和存量建设用地出让方式等领域，进行差别化管理等。

难点：土地供需矛盾突出

武汉市土地利用和城市空间规划研究中心土地研究部主任洪旗告诉记者，土地督察局武汉局会同武汉土地利用和规划研究中心在对湖北、湖南、贵州三省调研时发现，在推进城镇化进程中，三省都面临建设用地供应紧张的问题。

在对2010年至2012年三省建设用地增长率和人口增长率分析对比后，洪旗预测，到2020年三省建设用地需求将全部超过土地利用总体规划所控制的规模，“其中仅湖北省到2020年城镇化建设用地缺口将达到11.5万公顷”。记者注意到，这一数据甚至超过了国土资源部土地利用管理司在今年4月公布的“2013年全国住房用地计划供应15.08万公顷”的规模。

洪旗表示，由于用地供需矛盾突出，地方政府在用地指标分配上习惯向中心城市倾斜而忽视小城镇用地指标需求，“武汉、长沙、贵阳等城市都形成了一城独大的状态”。洪旗说，这些现象还造成了城镇化建设盲目扩张、人口聚集不足，进而导致城镇基础设施闲置的问题。

事实上，快速工业化和城镇化对建设用地的大量需求与土地供应之间的矛盾已经十分突出。

重庆市国土资源和房地产学会副理事长杨庆媛指出，2011年国内的城镇化水平已经达到51.27%，截至目前我国正处于世界公认的城镇化水平30%至70%的高速发展阶段，并且这一高速发展阶段要延续到2030年以后。

“城市社会经济的发展和城市建设的推进，以及城市人口的增加，必然使建设用地需求增大。”杨庆媛说，特别是在快速工业化和城镇化的背景下，城市规模的扩张不可避免地伴随着农村人口向城镇大量转移和城镇向的扩展，土地的非农化进程会迅速加快，冲突更加激烈。

杨庆媛分析预测，到2020年全国城镇化率预计将达到60%。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》确定，在严格控制建设用地的原则下，到2020年全国新增建设用地为585万公顷。但是，随着土地保护和生态建设力度的加大，实际上我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给将面临前所未有的压力。

在土地供需矛盾突出的局面下，当前我国城乡建设用地粗放浪费与新增用地结构不合理的现象并存。杨庆媛指出，近年来，我国各项建设用地扩展很快，年均占用耕地20万至35万公顷，利用粗放、浪费土地的情况十分严重。而城市用地效率低下的现象也同样存在，目前城市中有5%是闲置土地。全国城镇规划范围内，空闲和批而未供的土地共约26.67万公顷。“这些城乡统筹发展中的现实问题，也迫切需要进行土地管理制度改革创新加以解决。”杨庆媛说。

破题：未来着重盘活存量

国土资源部副部长胡存智曾表示，在推进城镇化过程中，单纯依赖土地增量扩张难以为继。他指出，我国城镇化进程中，土地城镇化与人口城镇化速度相差较大，城市用地增长弹性系数已超过合理阈值。因此，应对城镇化规模进行设定，并加以控制。胡存智表示，在完善土地用途管制制度上，应加强土地利用总体规划对城市用地规模的管控作用，严禁以城市发展为名擅自修改城市建设用地控制规模。

事实上，党的十提出走中国特色新型城镇化道路后，土地管理制度即面临改革完善的新命题。记者了解到，自去年9月以来，国土资源部便成立专题研究小组，围绕促进和保障城镇化健康发展，谋划土地管理制度改革方向。在这个过程中，国土部将“推动土地高效配置、节约集约利用”作为新型城镇化发展下的用地要求，以土地利用和管理方式的转变促进城镇化转型发展。

刘国洪告诉记者，为了适应新型城镇化发展的要求，当前土地管理制度改革工作重点包括：提高存量用地在建设用地供应总量的比重；扭转城镇建设对新增土地出让收益的过多依赖；建立起有利于存量建设用地盘活利用的制度和政策体系等。

与会专家也普遍认为，当前国土主管部门应当严格控制建设用地的增量，盘活存量土地，通过提高土地的整体有效利用率来化解供需矛盾。

湖南省衡阳市国土资源局副调研员罗建湘认为，在城镇化用地管控上，应当坚持“控制总量、用好增量、盘活存量、提高效益”的节约集约用地原则，发挥土地参与宏观调控的作用，来缓解土地供需矛盾。他说，一方面通过城市的新建和发展扩大城市总规模来提高城市化水平；另一方面通过工业对农业的反哺，城市对农村的支持，促进中心城区的城镇和周边农村的发展，逐步实现公平化、平等化、城乡无差别化。

山西省国土资源厅研究员马巨革也认为，新型城镇化建设应当通过盘活存量来拓展用地空间。他表示，尤其要重视低效土地的再开发，优化资源配置，通过这样的方式来“盘活存量、优化增量”，为城镇化建设和产业转型升级寻找用地空间。

业界专家分析认为，土地供应要着眼于由单一扩大总量供应转向盘活存量，提高用地节约集约化程度，尤其是强化土地供后监管，加大闲置土地处置力度。以存量土地支持新一轮城镇化发展，防止城市圈地运动卷“土”重来。

篇13

1．1城市规模扩张新增建设土地过多，城区内存量土地粗放利用

在发展模式上，国内很多城市仍然实施“摊大饼”式的发展模式，不断征用未利用地及农用地实现城市扩张。根据国家统计局官网数据，从2013年至2011年，我国城市建设用地面积增加5247．89平方公里，征用5834．77平方公里土地。从上述数据可看出，全国的城市建设用地呈现逐步上升的趋势，并且每年都会征用大量土地。长期以来，我国城市建设用地呈全面扩张态势，土地在社会发展中付出了巨大的成本代价。

1．2城市土地集约利用程度低下

各种开发区、功能区土地集约利用程度低下是我国城市建设用地集约利用程度低下的集中体现。一方面，多数区域建设采取走扩张发展的模式，尽量多占地，担心有好项目的时候没有土地，规划面积大。另一方面，在地域和产业布局上不尽合理。各区域之间的产品和产业结构类似，无法形成自己的特色，没有形成优势互补，而且导致恶性竞争，造成土地利用被招商项目牵着走的被动局面。以京津冀地区为例，以往的发展模式已严重压制北京周边的城市发展，也对北京自身的发展造成不利影响，现阶段京津冀的协调发展已提高到国家层面，合理安排各区域功能，形成优势互补已迫在眉睫。

1．3土地利用结构的不合理

由于传统执政思想的影响，为拉动GDP指标增长，首先规划建设各种可以快速拉动GDP增长的工业区，然后为了方便就业人员，再配套居住区等。导致在城市中生产用地比例过大，生活服务业及其城市配套用地比例少，地方政府为招商引资、提高GDP，以产业需求驱动产业规划。生产用地中工业用地比例普遍偏大，但真正有好项目的时候，又没有建设用地可供投资落地，又会为了特定项目征收土地。多数城市的发展模式，导致每年新增城市建设用地中生产用地占比40%，城市的扩张主要是各种开发区及功能区的扩张。

2、制约土地集约利用的原因

2．1土地供给已不适应经济发展需要

我国城市建设土地集约利用程度低，供应的建设用地中有很大部分是非有效需求，土地配置效率低下，土地价格在很大程度上偏离土地价值。城市存量土地开发成本较高，为吸引投资，降低土地成本对投资意向的影响，政府往往以增量土地为主低价供地，以吸引投资落地。最终导致城市外延低密度开发，而城市的存量土地集约利用程度低。因此，实际上目前我国土地市场的供求关系是在政府主导下的需求引导供给的机制，因而也就屡屡出现市场的非正常均衡。

2．2市场机制对土地资源的合理配置作用不足

现阶段，城市土地市场中供应机制有待完善，土地供应和管理方式已不能跟上城市社会经济发展的步伐，难以对土地市场及各类开发行为发挥积极的宏观调控作用，很多方面处于起步阶段，市场机制对土地资源的合理配置作用还有待加强。

2．3土地经济承载力低下，粗放经营明显

近十几年，很多城市为推动经济建设，多依靠城市的低成本建设用地向招商项目供地，城市范围不断向外扩张，而对建成区内的空间挖潜却推动缓慢，其结果就是多数城市特别是中小城镇容积率相对较低，土地粗放利用，导致土地经济承载力低下。

3、城市建设用地集约利用的出路

3．1充分发挥土地储备制度的作用

土地储备制度是我国中的创新，其作用表现在以下两方面:首先，土地储备可以对城区内存量土地进行挖潜，实施旧城改造，改变原有经济承载力低下的局面，面对以往即成的现状，通过土地储备充分挖掘存量土地潜力。其次，土地储备可以对城区外的闲置土地进行征收整理，为以后城市建设提供更多土地资源。

3．2强化市场在土地资源中的配置作用

经济学的基本原理告诉我们:市场机制能够合理配置稀缺资源，这一原理也同样适用于城市土地市场。通过市场竞争，在利益机制驱动下，土地产权所有者为实现利益最大化，合力安排各种生产元素。

3．3加强土地规划的调控职能、引导土地集约利用

科学编制包括土地利用规划、城市总体规划等各项规划是引导土地集约利用的先决条件。在立法上要严格规范各级政府部门对城乡规划行政权的行使。要加强各项工作法制性，以约束城市规划的随意性。地方政府应转变传统执政思路，本着“以人为本”的思想，综合考虑经济发展、人口分布、资源利用、环境保护等因素，统筹规划城乡建设用地，充分挖掘存量土地潜力，对新增建设用地严格控制。加大旧城改造和产业结构调整力度，提高土地利用的社会、经济和生态关系。

3．4推进土地管理制度改革

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关键词：土地管理信息系统；信息化；研究

在我国社会的发展过程中，人们的生活水平有了显著提高。但在生活水平得到改善的同时，也存在这很多自然资源的滥用与浪费的现象。土地作为人们生活不可缺少的自然环境，近年来在得到开发的同时也存在着被滥用的现象。伴随着科技的进步，土地资源和生态环境一样都受到了损害，为避免这一现象的恶化，采取一定的手段管理土地资源非常必要。为了减少对土地资源的不合理利用，对其进行先进、科学的信息化管理工作就成了目前我国土地资源管理的首要任务。

1 土地信息管理

随着现代社会的不断发展与进步，人们逐渐认识到了土地资源的重要性，也更加注重对土地资源进行科学的管理。目前我国通常采用将土地资源的相关信息以数据的形式录入掉资源管理系统中。这样的做法，可以使土地管理工作人员充分了解土地资源的详细信息。与此同时，对土地资源进行信息化的管理，也能够对土地资源进行空间上的准确定位，从而为管理人员的考察工作提供方便。另外，信息化的土地资源管理系统，能够准确的适应土地资源的分散性，也能进一步帮助土地资源管理人员较为轻松的分辨出分散的土地的不同特性。而且，科学化的土地资源管理信息系统能够为国家相关法律规范的制定提供出合理的参考意见。

2 我国现有的土地管理信息系统

我国的国土面积仅次于俄罗斯和加拿大，处于世界第三名的位置。广阔的国土面积，也决定了我国的土地资源信息法多样化，这也加大了土地资源信息管理工作的难度。而目前的社会现状要求对土地资源的信息管理应该做到科学、准确。但目前我国的土地管理信息系统采用的仍是传统法管理方法，已经无法完全满足现代社会土地资源管理所提出的严格要求。

2.1 信息更新的时效性

传统的土地资源管理系统所应用的信息采集手段，需要消耗大量的人力、物力，并且所需的信息大多需要人工手动采集，这将需要消耗大量的时间。又由于旧有设备本身存在的问题，导致人工采集的信息无法第一时间在系统中得到更新，这在很大程度上影响了信息管理的时效性。而且土地资源属于一种很特殊的自然资源，随着时间的改变，资源自身很容易发生变化，这也会导致人工采集的信息准确度发生变化，在另一方面，也会影响信息的时效。在信息的采集、录入、变化、再采集这样的循环中，信息始终不能及时、准确地被系统收入，这将对国家相关部门的土地资源管的造成严重的不良影响，很可能会造成土地资源的不合理利用。

2.2 没有完整的数据库

传统的土地管理系统中，土地资源相关信息的采集主要依靠人工手段获取。这在严重消耗人力、物力的同时，也无法做到将土地资源相关信息整理到一个完整的数据库之中。与此同时，我国广阔的国土面积又为数据库的完善带来了一定的难度。而土地资源管理人员在工作时需要通过一个完整的数据库实现对土地信息的了解。但传统的管理方式，往往难以满足工作人员的需求，不仅降低了信息系统的科学性和准确性，还一定程度上给土地资源信息的管理工作带来不可预知的困难，这也就造成了土地资源工作难以取得进展，甚至会对国家相关部门的工作造成麻烦，因此急需得到改善。

2.3 维修以及应用问题

土地管理信息信息系统主要是依托于计算机以及计算机技术而存在的，而传统的土地管理信息系统主要以纸质档案为载体，由于土地的复杂性就会导致纸质档案浩如烟海，不易于管理以及维修，而采取多媒体作为存在一定的安全问题，这是由于当今社会计算机技术的应用性极为广泛，而这种广泛性就造就了网络的不安全，从而造成信息的外漏，而在进行维修的过程中文件极易损坏，这也就加重了管理人员的负担。而在应用方面，纸质搜索不易，多媒体存储的文件易于检索也极易泄露，这也造成了土地管理信息系统的不实用性。

3 改善土地管理信息系统的现状

为了提高土地资源的利用率，掌握土地资源信息是十分重要的，也因此采取措施改善目前土地向管理信息系统中所出现的问题是十分必要的。

3.1 更新结构

随着计算机技术的应用越来越广泛以及电脑的普及，信息化的土地管理信息系统是改善土地信息更新不及时的措施之一。而为了信息更新的及时就需要建立结构性的土地管理资源系统，利用计算机构建国家级、省级、地级、县级和乡级的总体结构框架，更新信息采集的设备，每一乡级单位都有着一到数位的土地信息采集人员，并及时的更新本地的土地管理信息系统，从而上级土地管理信息系统及时的根据下级的更新内容及时的更新，从而提高土地管理信息系统的科学性以及有效性，初次之外，系统应该采用操作简单的B/S作为系统的真题框架。

3.2 扩容数据库

数据库是土地信息存储额载体，而土地资源信息多且杂，且土地信息具有失效性，需要定期的进行更新，因此数据库的容量必须够大。土地管理信息系统的数据不仅存储着各地土地资源的信息，更加存在着历年土地的分配、评估等，而容量足的数据库更是在一定程度上帮助管理人员对土地资源的信息有着充分的认识，因此扩容数据库是完善土地管理信息系统的一个重要措施。

3.3 根据实际具体设计系统

一个恰到好处的土地管理信息系统能令管理人员的工作事半功倍，更可以更好的为法律等其他促进社会发展的条例的制定提供更为具体的参考，因此根据实际情况进行土地管理信息系统的开发、设计与建设是保证土地管理信息系统科学性的重要措施。而就需要开发人员根据系统中的每一个模块的具体功能以及应用对象进行针对性的设计，并将更模块完整的综合到一起，除此之外，还要定时的对系统进行维护，便于系统的运行。

4 土地管理信息系统的社会意义

土地资源作为国家发展的重要的战略资源，在社会发展的各方各面都有着其他自然资源不可取代的重要位置。而土地管理信息系统在一定程度上将土地的信息具体化，便于相关部门对土地资源的规划，而信息化的土地管理信息系统不仅有别于旧有的纸质档案管理模式，使得检索更为方便，而且更在一定程度上及时的更新的各地的土地信息，方便国土局的工作人员合理的进行土地规划，从而提高了工作效率。

结束语

土地资源作为满足人们日常生活的基础资源，在我国的社会建设和发展过程中占据着不可忽视的地位。伴随着信息化社会的高速发展，相关部门应该寻找到符合实际生活要求的科学的土地管理信息系统。要及时、有效的解决目前我国土地管理信息系统中存在的问题和漏洞，使土地资源能够完成现代化的建设。这也将对我国的现代化发展起到积极的促进作用。

参考文献

[1]昊洪涛，蒋文彪，项家硒.关于全国土地利用规划管理信息系统建设的一些考虑[J].国土资源信息化，2001（5）：162.