政治经济形势精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇政治经济形势，期待它们能激发您的灵感。

篇1

摘 要 思想政治工作研究是掌握情况、把握规律、打开思路、创新工作的重要前提，是各级领导的一项基本功。思想政治研究要围绕市委、市政府的工作思路和部署，围绕社会思想政治领域存在的突出问题来确立研究课题。

关键词 思想政治 推动发展 研究

景德镇市是江西省的老工业基地。全市国有集体制产业职工约11万人，其中以陶瓷工人为代表的大多数从事劳动密集型产业，在这样一个特殊的环境中如何做好思想政治，有效贯彻中央精神，推动瓷都经济的又好又快发展。是思想政治工作者值得探讨的问题。

一、认清形势，把握要求，充分认识做好新形势下思想政治工作的重要性

思想政治工作，主要是做人的工作，做群众思想工作的，可以说，它是在精神层面搞建设、思想领域抓工作。新的形势、新的实践迫切需要思想政治工作为改革发展稳定提供强有力的思想保证、精神动力和文化条件。因此，我们必须从全局的高度，充分认识做好新形势下思想政治工作的重要性。

第一，加强思想政治工作，是贯彻落实8.19讲话精神的必然要求。在8.19讲话中强调要充分认识意识形态工作。在当前我国企、事业单位改革、发展中，思想政治工作对于人员管理、企业文化的导向有着直接的影响。党的十七届六中全会也提出了要把我国建设成为社会主义文化强国的战略目标，同时还围绕“深化文化体制改革”，对文化领域发展和改革作出纲领性部署。进一步凝聚社会共识、把广大干部群众的思想和行动更好地统一到全会精神上来的迫切需要，是推动工作实践、把全会提出的各项任务落到实处的迫切需要，对于不断深化对全会精神的领会理解，加快文化改革发展、推动社会主义文化大发展大繁荣，具有很强的重要性和紧迫性。

第二，加强思想政治工作，是推进思想道德建设、促进和谐发展的重要途径。实行改革开放和发展社会主义市场经济，带来了经济的快速发展和社会的巨大进步，人们的竞争意识、效率意识、民主法制意识、开拓创新意识明显增强;同时，也带来了社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的日益多样化，引起了人们思想意识和精神世界的深刻变化。反映到思想道德领域上，容易出现思想道德失范，诱发世界观、人生观、价值观扭曲。表现在企业上，引发了诸如企业事故、矿难事故、三聚氰胺、剖胸验肺事件等问题，损害了公众利益，危害了社会稳定，影响了企业发展。实践反复证明，一个没有社会责任感和道德使命感的企业，是不可能有长久生命力的。一个没有思想道德素质的人是与我们今天这个时代格格不入的。只有不断加强和改进思想政治工作，才能推进社会主义核心价值体系的建设，树立正确的思想道德观念。只有不断加强和改进思想政治工作，才能形成团结文明、扶贫济困的良好风气，形成公平正义、融洽和谐的人际环境。

二、明确目标、把握重点，着力加强和改进思想政治工作

当前和今后一个时期，思想政治工作，要紧紧抓住中央支持中部地区和革命老区建设的重大机遇，突出凝神聚气，突出提振精神，突出化解矛盾，力求在推进改革发展稳定上有更大作为，在加快瓷都经济社会发展、实现新的跨越上有更大作为。

篇2

关键词　经济法　行政法　经济行政法　经济管理关系　行政关系

自经济法在我国产生起，有关经济法的性质、地位及其经济法与行政法的关系一直是法学界久盛不衰的话题，但至今为止对这些问题的讨论多集中在经济法学界，本文则试图从行政法学的角度去认识经济法，分析经济法与行政法的关系。

一、对经济法学界关于经济法及其行政法关系认识的析评

1986年《中华人民共和国民法通则》的颁布，宣告了以“纵横统一论”为基础的大经济法的解体，尽管自此以后经济法学界仍有个别学者坚持以“纵横统一论”作为经济法的基础理论①[孔德固：《“纵横统一论”是科学的经济法基础理论》，《政法论坛》1997年第1期。]，但属经济法学研究中的个别理论现象，多数学者转向“经济管理关系论”，将经济法定义为“政府管理经济的法律”②[李中圣：《经济法：政府管理经济的法律》，《吉林大学社会科学学报》1994年第1期。]，将经济法的调整对象界定为国家调节社会经济过程中发生的社会关系，即国家经济调节管理关系③[漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社1998年版，第11页。]，有学者甚至得出这样的结论：“在经济法学研究中，人们的最大共识莫过于‘经济法应调整经济管理关系’的判断”，并认为“把经济法的调整对象概括为经济管理关系，体现了社会主义国家管理经济的职能，也符合经济法的本来含义”①[王保树：《市场经济与经济法学的发展机遇》，《法学研究》1993年第2期。].因此，经济法学在近十多年特别是1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以来的理论研究中，“经济管理关系论”基本上占据了经济法学研究的统治地位，成为经济法学研究中代表性的理论基础②[经济法学界关于经济法的基本观点很多。在诸多观点中，以“经济管理关系论”最具代表性，其他的观点或难引起理论界的共鸣，或为“经济管理关系论”的不同表述方式，所以，本文以“经济管理关系论”为基础展开讨论，其他的观点不再一一评析。].

由于“经济管理关系论”将经济法的调整对象界定为经济管理关系，因此，什么是经济管理关系或者说经济管理关系的本质是什么？这是经济法学界集中讨论的一个问题。在1992年以后，经济法学界逐渐从争执不休的状态中摆脱出来，从市场经济与国家干预的角度去认识和把握经济管理关系，把经济管理关系的本质理解为国家干预经济所形成的经济关系。但是，国家干预经济所形成的经济管理关系是否都属于经济法调整对象的范围呢？对此，经济法学界分歧较大：有的认为所有的经济管理关系皆属于经济法调整的范围③[谢次昌：《论经济法的对象、地位及学科建设》，《中国法学》1990年第6期。]，有的认为笼统地讲经济法调整所有的经济管理关系是不妥的，因为经济管理关系中还包含有行政管理关系，而行政管理关系应由行政法调整，经济法只应调整部分经济管理关系④[王保树：《经济体制转变中的经济法与经济法学的转变》，《法律科学》1997年第6期。].但哪部分经济管理关系应由经济法调整经济法学界意见又不一致：有的认为经济法调整的是国家以公有财产和公共利益代表人的身份参与市场经济活动所形成的纵向经济关系⑤[尹中卿：《社会主义市场经济法律体系框架初探》，《法学研究》1993年第6期。]，有的则根据国家经济管理手段的不同把国家的经济管理划分为直接管理和间接管理，认为在直接管理领域发生的经济管理关系，本质上是一种以权力从属为特征的行政关系，这部分管理关系应由行政法调整，而在间接管理领域发生的经济管理关系，则是一种非权力从属性的经济关系，这部分经济管理包括宏观调控经济关系和市场管理经济关系两个方面，它们才是经济法的调整对象⑥[同④。]，还有的学者认为，经济法调整的仅仅是间接宏观调控性经济关系⑦[王希圣：《经济法概念新论》，《河北法学》1994年第2期。]，等等。所以，尽管经济法学界多数学者主张或赞同“经济管理关系论”，但学者们对作为经济法调整对象的“经济管理关系”的理解和认识并不一致。

将经济法的调整对象界定为经济管理关系，虽然将经济法与民商法区分开来，但与行政法的调整对象-行政管理关系发生了碰撞，所以，经济法学界在诠释这一基础理论的同时一直致力于经济法与行政法关系的讨论，力图将经济法从行政法中分离出来。

（一）在经济法学界，学者们大多从以下诸方面阐述经济法与行政法的区别

1 经济法与行政法的调整对象不同

从调整对象的角度区分经济法与行政法，这是经济法学界集中讨论的一个方面。但由于学者们对经济法所调整的经济管理关系的性质及其范围缺少统一认识，因而，在讨论作为经济法调整对象的经济管理关系与作为行政法调整对象的行政管理关系之间到底有哪些本质的不同和区别时其观点亦各不相同。从总体上说，凡主张经济法应调整所有经济管理关系的学者多依据管理内容有无经济性而将国家的管理关系分为经济性的管理关系和非经济性的管理关系，认为行政法调整的是非经济性的管理关系，而经济法调整的则是经济性的管理关系，从而依据调整对象是否具有经济内容而将经济法与行政法区分开来①[刘国欢：《经济法调整对象理论的回顾、评析与展望》，《法律科学》1996年第1期；梁慧星等：《经济法的理论问题》，中国政法大学出版社1986年版，第213页。].凡主张经济法只调整部分经济管理关系的学者则多从作为经济法调整对象的经济管理关系与作为行政法调整对象的行政管理关系（包括部分经济管理关系）的不同法律属性方面去分析两者的不同和区别，他们从传统的行政管理理念出发，将行政管理关系理解为一种直接的、以命令服从为特征的隶属性的社会关系，因此，在经济管理领域，如果经济管理关系是依据行政命令而发生的，是一种直接的管理关系的话，那么，这种管理关系就是一种仅具经济外壳的行政关系，它应由行政法去调整；相反，如果经济管理关系的发生根据不是行政命令，而是普遍性的调控措施、间接的调节手段，那么，这种宏观的、间接的、非权力从属性的经济管理关系应由经济法调整，因为这种经济管理关系与一般的行政管理关系有着本质的不同②[王保树：《市场经济与经济法学的发展机遇》，《法学研究》1993年第2期。].

2 经济法与行政法的调整手段不同

基本的看法认为行政法主要依靠直接的调整方式作用于管理对象，而经济法则主要采用间接的调整方式③[徐中起等：《论经济法与行政法之区别》，《云南学术探索》1997年第5期。]；行政法主要采取单一的以行政命令为主的行政手段，而经济法的调整手段主要体现为普遍性的调控措施，体现为财政、税收、金融、信贷、利率等经济手段的运用，经济法发生作用的主要方式是通过充分发挥经济杠杆的调节作用引导市场经济的发展④[李中圣：《关于经济法调整的研究》，《法学研究》1994年第2期；徐中起等：《论经济法与行政法之区别》，《云南学术探索》1997年第5期。].从而以经济管理的方式是经济手段还是行政手段作为区分经济法与行政法的标准之一。3 经济法与行政法的法律性质不同在经济法学界，有学者引证英美法系国家行政法的观念而将我国的行政法定性为“控权法”、“程序法”、“管理管理者之法”，认为行政法并不重在经济管理中的经济性内容，它重在经济管理中的程序性内容，并以行政程序监督权力的行使，防止权力的滥用；而经济法既不是也无需是控权法，经济法最关注的是用以干预经济的调控政策、竞争政策是否得当，并认为对作为经济法主体的行政机关制定这些经济政策的行为进行控制是荒谬的⑤[同③。].这种观点将经济法视为一种实体法、授权法。此外，还有学者从行政法与经济法所追求和实现的价值目标、行政法与经济法产生的不同历史背景等方面去分析经济法与行政法的不同：认为行政法所追求和实现的是国家利益，而经济法所追求和实现的是社会公共利益；行政法是在资产阶级革命胜利后在“法治国”、“依法行政”的理念下产生的，是政治法，而经济法则是生产社会化和垄断的产物，它产生于自由资本主义竞争向垄断过渡的阶段，是国家干预经济的结果；在我国，行政法是计划经济的产物，是计划经济的法律代名词，它无法承担起管理市场经济的任务，对市场经济的干预和管理只能依赖经济法，实质意义上的经济法是市场经济的产物，等等。

（二）经济法学界在讨论经济法以及其与行政法的区别时以下问题值得一提

1 在关系到经济法地位的一系列基本问题上至今没有形成共识

具体表现在：（1）在经济法的调整对象方面，如前所述，尽管经济法学界多数学者赞成“经济管理关系论”，但作为经济法调整对象的经济管理关系到底具有哪些本质特征以及它与作为行政法调整对象的行政管理关系之间有哪些实质性的不同和差异至今未能解释清楚，至于不赞成仅以经济管理关系作为经济法调整对象的观点就更多、更杂。因此，经济法的调整对象到底是什么，这实际上是经济法学界讨论至今仍未能解决的一个基本问题。（2）在经济法的调整方式上，尽管多数学者将经济法的本质特征定性为国家干预经济之法，但是，国家干预经济（经济管理）的方式或者说“国家之手”有哪些具体表现形式说法不一：有的认为，国家之手有三种基本动作即强制、参与和促导①[刘国欢：《经济法调整对象理论的回顾、评析与展望》，《法律科学》1996年第1期；梁慧星等：《经济法的理论问题》，中国政法大学出版社1986年版，第213页。]，有的认为国家干预经济的方式有两种，一种是非法律手段（包括价格、税收、工资等和行政手段如国有化和计划），一种是法律手段②[王保树：《市场经济与经济法学的发展机遇》，《法学研究》1993年第2期。]，有的认为国家干预经济的方式是普遍性的调控措施③[徐中起等：《论经济法与行政法之区别》，《云南学术探索》1997年第5期。]，还有的认为国家干预所使用的是一系列具有充分弹性的经济手段④[同①，目录第1-5页。]，等等。（3）在经济法的体系结构方面，对经济法调整对象及调整方式的不同认识导致经济法体系构架上的分歧与混乱：有的认为经济法应由市场障碍排除法、国家投资经营法、国家宏观调控法及涉外经济法所构成⑤[同③。]，有的认为经济法主要包括市场管理法和宏观经济管理法两方面⑥，还有的认为经济法仅是指宏观调控法⑦[王希圣：《经济法概念新论》，《河北法学》1994年第2期。]，等等。

2 理论研究中存在着理论与实践的脱节及研究方式上的牵强附会

具体表现在：（1）不少学者一方面坚持认为经济法调整的是宏观的、间接的经济管理关系，财政、金融、税收及其他普遍性的调控措施和经济手段才是经济法作用的主要方式，是经济法与行政法的本质区别，另一方面又将市场管理法纳入经济法的体系范围，并将竞争法视为经济法的龙头与核心，而在市场管理法中，无论是竞争法、价格法还是其他的管理法，立法上都是直接授予经济行政管理机关以监督检查权、处理处罚权，这些监督检查权、处理处罚权无一不是行政法上以直接管理为特征的行政手段。（2）由于经济法学界一再试图将经济法作为一个独立的法律部门去研究，因而，在实际研究中唯恐触及行政法的内容，为了以示与行政法的区别而不得不在具体的研究中标新立意。譬如在阐述经济管理法律关系时，为了以示与行政法律关系的区别而将行使经济行政管理权的行政机关及其他行政主体称之为经济法主体，将行政主体在经济行政管理中的职权与职责称之为经济法主体的权利与义务⑧[张守文等：《市场经济与新经济法》，北京大学出版社1993年版，第133-139页。]，将行政主体在经济管理活动中对经济主体及个人实施的罚款、责令停产停业、没收违法所得、吊销许可证和执照等行政处罚称之为经济法律责任，将经济组织与个人不服行政主体作出的具体行政行为引起的诉讼称为经济诉讼，甚至建议制定统一的《经济责任法》和独立的《经济诉讼法》①[杜飞进：《论经济责任》，人民日报出版社1990年版，第192-195页。].

3 对行政法特别是我国行政法的本质特征存在着重大的认识上的误解

具体表现在：（1）关于行政管理关系本质特征的误解。不少学者将行政管理关系理解为一种单一的、机械的、直接的、以命令服从为特征的隶属性社会关系，并得出结论认为这种社会关系只适用于计划经济体制下政府对经济的管理而不适用于市场经济体制下政府对经济的管理，市场经济体制下政府对经济的间接管理关系需要由经济法去规范和调整。（2）关于行政法手段的误解。与对行政管理关系的误解相联结，不少学者将行政法手段等同于行政手段，又将行政手段简单地理解为行政命令，同时将经济手段等同于经济法手段，是经济法作用的体现，并以示与行政法相区别。（3）关于行政法价值目标的误解。有学者将行政法所追求和实现的价值目标简单地归结为国家利益，认为行政法的直接目的就是为了满足国家利益的需求，而经济法所追求和实现的是社会公共利益。（4）关于行政法本质特征的误解。有的学者置我国行政法上诸如治安行政管理、工商行政管理、税收征收管理、城市建设管理、资源环境保护、司法行政管理、教育科技文化管理等方面的行政实体法、管理法于不顾，而片面地依据英美法系行政法的理念将我国的行政法定义为“控权法”、“程序法”、“管理管理者之法”，从而将作为我国行政法组成部分的行政管理法分割出去，并将作为行政实体法一部分的经济行政管理法纳入经济法的范畴。

二、经济（行政）法的实质及其法律属性

如果将经济法定性为调整经济管理关系的法律规范，那么这种意义上的经济法实际上就是经济行政法，对此学界早有论及②[梁慧星等：《经济法的理论问题》，中国政法大学出版社1986年版，第196-213页。].但关于经济行政法的性质及其法律属性经济法学界与行政法学界在认识上存有较大分歧：经济法学界认为，经济行政法是与行政法相并列的一个独立的法律部门，行政法仅是经济行政法形成过程中的一个渗透因素③[王保树：《关于经济法与行政法关系的思考》，《法学研究》1992年第2期。]；而在行政法学界看来，经济行政法不构成一个独立的法律部门，它仅仅是行政法的一个分支学科，它与行政法之间是总则与分则、基本行政法与部门行政法的关系，经济行政法在法律属性上为行政法④[王克稳：《经济行政法论》，《法律科学》1994年第1期。].

在行政法学领域，经济行政法之为行政法，可以从以下几方面去认识：

（一）国家干预经济的本质是公权力（行政权）的作用亦如经济法学界所述，现代市场经济的健康发展离不开国家的干预与调控，我国也不例外，同时，在现代法治社会，国家对经济活动的干预和管理必须纳入法制的轨道，正因为如此，经济法学界多数学者将经济法归结为国家干预经济的法律。但国家如何去干预、管理经济活动或者说“国家之手”有哪些具体方式？经济法学界的概括模棱两可，让人难以捉摸。而从行政法的角度看，国家干预经济的方式无非包括两个方面：一是国家权力的干预，即通过国家行政权的运用和行使来达到调节经济活动的目的，而国家在运用行政权干预、调节经济活动方面，其手段是多种多样的：既可以是直接的干预，也可以是间接的调控，既可能是以行政命令、行政强制为主的行政手段，也可能是以税收、利率、信贷等经济杠杆为主的经济手段，选择怎样的干预和管理手段是由经济活动的具体情况所决定的①[在1997年爆发的东南亚金融危机中，各国和地区干预和处理这一危机的手段即不尽相同，其中印度尼西亚政府直接下令关闭了16家信誉不好的银行，而我国香港特区政府则采取提高银行贷款利率、增加投机交易成本的方式打击金融投机商的交易活动，上述就是两种完全不同的调节手段，但他们的本质及其所要达到的目的是一致的。]；二是国家的非权力干预，即国家以非强制的手段在取得有关经济组织和个人同意或协助的基础上来达到调节经济活动的目的，这种非强制的手段通常称之为行政指导，主要有劝告、通告、建议、警告、注意、指导等形式。由于这种非权力的干预以取得相对人的同意或协助为前提，它不直接导致相对人法律上权利义务关系的取得、变更或消灭，相对人不服从这种干预和指导，亦不会导致法律责任的产生，因此，在行政法上，这种行政指导为不具法律效力的事实行为，所以，它属于国家干预经济的非法律手段。由于这种手段的非法律属性，因此，它不是行政法上所关注和规范的重点，行政法所关注和规范的重点是国家对经济活动的权力干预，即必须将国家对经济活动的权力干预纳入法制的轨道。因此，严格意义上说，经济行政法是规范国家权力干预经济的法律。在经济法学界，不少学者也注意到经济管理关系必须借助国家公权力（行政权）调整，经济行政法实际上是通过国家权力来完成民法所无力解决的市场主体的规制问题，正因为如此，经济行政法在法律属性上属于公法。②[刘大洪等：《现代经济法的反思与重构》，《法律科学》1998年第1期；王保树：《经济体制转变中的经济法与经济法学的转变》，《法律科学》1997年第6期。]但经济法学界的研究缺陷在于他们没有能够进一步认识和把握公权力（行政权）作用所发生的社会关系的性质以及规范公权力（行政权）的法律的本质属性。

（二）凡基于国家公权力（行政权）作用所形成的社会关系本质上皆属行政关系，为行政法的调整对象

尽管经济法学界对于国家运用公权力干预、调节经济活动所形成的社会关系的表述各式各样，但从行政法学角度审视，政府运用行政权干预、调节经济活动所形成的社会关系实际上就是经济行政管理关系，这种经济行政管理关系与政府运用行政权在其他领域进行干预和管理所形成的行政管理关系没有本质的不同和区别，它们都属于行政管理关系的范畴，为行政管理关系不可分割的组成部分。在中国行政法学界，尽管学者们对行政法所予的定义不完全相同，但对行政法调整对象的认识是一致的：即行政法的调整对象是行政管理关系，这种行政管理关系是行政机关在行使行政权过程中所发生的各种社会关系，也就是说凡是基于行政权的作用所发生的一切社会关系都属于行政法的调整范围，这一点不仅在行政法学界没有分歧，在其他学科亦是公认的。由于经济行政法所调整的经济管理关系本质上属于行政管理关系的范畴，因此，经济行政法在法律属性上为行政法。此外，经济法学界有学者将行政管理关系定性为一种单方面的命令服从关系，并据此认为经济管理中出现的一些间接的、非权力从属性甚至带有平等性质的社会关系为一种不同于行政管理关系的新型的社会关系。笔者认为，这涉及到对行政管理关系本质特征的认识：在计划经济体制下，计划经济的本质决定了政府管理经济的单方面性，一切经济管理关系皆因行政机关单方面的意思表示而形成、变更或消灭，因而命令与服从成为这种体制下政府管理经济的典型特征，同样，在一般的行政管理特别是公共行政管理领域，命令与强制也是经常使用的管理手段，这也容易理解，因为在一般的行政管理中政府如不具有这样的强制手段，政令将无法推行，法律将无法实施。但是单纯的命令与强制忽视了相对人的意思表示，因而它难以调动相对人的积极性和参与意识。在市场经济体制下，市场主体的平等、意思自治等特征使政府机关逐渐认识到如果单纯使用命令与强制手段反而不易达到经济管理的目的，因此，一些间接的、非强制性的、甚至带有平等性质的管理手段开始得到应用和推广，其中最典型的例子就是行政合同，它基于行政机关与相对人的意思表示一致而成立，在行政合同关系中，相对人不再仅仅是被管理的对象和义务主体，他的意思得到了尊重，他的利益得到了保护，因而，充分调动了相对人参与国家经济管理活动的积极性，在法国、德国、日本等发达的市场经济国家行政合同得到了广泛的运用和重视，被作为贯彻实施国家经济政策、经济计划及执行其他公务的一种重要手段。在我国，随着市场经济体制的推进，行政合同作为经济管理手段迅速发展起来，成为国家经济计划、经济政策贯彻实施，基础产业建设，国土资源开发与保护，国有资产经营与管理，农村产业开发与农副产品收购等领域中为人们所普遍熟悉和接受的一种新型的管理方式，甚至已经拓展到人事管理、治安管理、计划生育管理、生态环境保护等公共管理领域。尽管这种合同关系与传统意义上的以命令与服从为特征的管理有着极大的不同和差异，但谁也不能否定这种带有平等性质的行政合同关系在本质上仍是一种行政管理关系，调整这种行政合同关系的法律-行政合同法在法律属性上为行政法。因为行政合同关系的发生、变更与消灭实质上仍然是行政权作用的结果，行政合同的目的也是为了满足或实现国家利益或社会公共利益。这说明，在现代的行政管理特别是经济管理活动中，命令服从性管理关系仅仅是行政管理关系的特征之一而不是行政管理关系的唯一特征。

（三）在市场经济体制下，行政权作用的方式是多重的，但这些不同形式的权力运作方式在法律属性上是共同的，它们都属于行政法律行为

在经济法学界，也有部分学者主张以国家干预经济的方式作为划分经济法与行政法的标准，即将国家干预经济的方式划分为经济手段与行政手段，并以此作为经济法与行政法的重要区别。而实际上，经济手段和行政手段都不是法律范畴内的概念，至今为止我国法学界包括经济法学界也从未对经济手段、行政手段的涵义以及两者之间的区别做出科学的说明。从我国的法律制度及实践来看，规范、调整经济活动的法律手段只有三个方面：一是民法手段，二是行政法手段，三是刑罚手段。如果将经济手段理解为国家运用经济杠杆间接调节经济活动的手段，把行政手段理解为国家运用行政权直接作用于管理对象的手段的话，那么，无论是经济手段还是行政手段都仅是行政权作用于经济活动的不同方式，它们都属于行政法手段，在法律属性上它们都属于行政法律行为，其中颁布规范性文件、制定产业政策和经济计划、调整产业结构、税收、利率、汇率、价格的决定等宏观调控措施（经济手段）在法律属性上为抽象行政行为，而行政许可、行政征收、行政检查、行政强制措施、行政处罚等直接的管理措施（行政手段）则为具体行政行为。所以，无论是经济手段还是行政手段都只不过是行政法律行为的不同表现形式而已。

（四）在经济管理活动中，凡行政权的行使所引起的争议都属于行政争议，都只能通过行政救济途径解决

从法学理论上说，作为一个独立的法律部门，它不仅要有不同于其他部门法的调整对象和调整手段，而且必须有不同于其他部门法的法律责任体系及独立的争议纠纷解决机制。在经济法学界，尽管有学者曾极力主张将罚款、责令停产停业、没收违法所得、吊销许可证和执照等行政处罚作为一种独立的经济法律责任，将相对人不服经济行政处罚所引起的诉讼作为一种独立的经济诉讼，但是，这种观点已被国家的立法所明确否定。其中1996年通过的《中华人民共和国行政处罚法》明确将行政机关在行政管理活动中实施的所有罚款、没收违法所得及非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照等行政处罚行为统一纳入该法规范的范围，而《反不正当竞争法》、《税收征收管理法》、《产品质量法》等被视为经济法核心内容的法律也都无一例外地将政府经济管理部门实施行政处罚及采取其他诸如查封、扣押、冻结等行政强制措施所引起的争议统一纳入行政复议和行政诉讼的受理范围。这些立法清楚地表明，凡行政权行使所引起的争议都属于行政争议，都只能通过行政救济途径解决这些争议，经济管理领域亦没有例外。

从以上分析可以看出，经济法没有不同于行政法的异质的调整对象，没有区别于行政法的特别的调整手段，没有独立的法律责任体系及其相应的救济途径，因而，它作为一个独立的法律部门既没有理论基础，也没有法律依据。需要说明的是，对经济法作为一个独立的法律部门的否定并不意味着对经济法学研究成果及经济法存在价值的彻底否定，而是说明经济法学的研究需要转换视角，即将经济法放在行政法这个大的法律框架内，将它作为行政法的一个分支学科并相对独立地进行研究，利用经济法学现有的研究成果，汲取行政法的基本原理，这样才能彻底解决长期困扰经济法学研究的基本理论问题，理顺经济法与行政法的关系，从而科学地构建经济法的理论体系，为经济法及经济法学的发展注入生机与活力。从行政法学的角度看，随着我国行政法的不断健全和完善及行政法学研究的不断深入，行政法学理论研究亦需要从一般理论问题走向具体实践问题，从行政法学原理走向部门行政法学，以增强我国行政法的应用性及可操作性，也才能推动我国的行政法学研究向着更高的层次拓展，因此，经济行政法作为一个独立的部门行政法，这也是行政法学研究不断深入及行政法制建设不断完善的必然趋势。

三、经济行政法的涵义及体系结构

在明确了经济行政法的性质及其法律属性后，笔者给经济行政法的定义是：经济行政法是调整国家经济行政主体在运用行政权调控、监督、干预、管理市场经济运行的活动中所形成的社会关系的法律规范的总体，它是行政法的一个分支学科。经济行政法的调整对象为经济行政管理关系，简称经济管理关系，也就是说，凡是国家行政权干预经济生活所形成的一切社会关系都在经济行政法的调整范围之列，这既符合经济法的研究宗旨与目的，也不违背部门行政法划分的基本准则。在我国，因国家对市场经济运行的干预集中体现在宏观调控、市场管理及国土资源、资产管理三个方面，因此，我国的经济行政法也就相应地由宏观调控法、市场管理法及国土资源、资产管理法三个方面组合而成。

（一）宏观调控法

宏观调控法是规范国家宏观调控经济活动的法律规范的总称。从总体上说，国家宏观调控经济的活动包括国家经济政策的制定和经济政策的实施两个方面，因此，宏观调控法实际上包含了规范国家经济政策制定行为的法律和规范国家经济政策实施行为的法律两个方面，规范国家经济政策制定行为的法律主要是计划法、国民经济稳定增长法、改善地区结构法、产业政策法、预算法、中国人民银行法、农业法等，规范国家经济政策实施行为的法律主要是税法、价格法、金融法、投资法、财政法等。

（二）市场管理法

市场管理法是调整国家监督、管理市场活动的法律规范的总称。由于国家对市场的管理包括了对市场主体的管理、市场交易行为的管理和市场客体的管理，因而市场管理法也就相应地包括了管理市场主体的法律、管理市场行为的法律及管理市场客体的法律三个方面。其中管理市场主体的法律主要是公司法、企业法、商业银行法等规范市场主体的法律中有关公司、企业及其他经济组织注册登记管理的法律规范，管理市场行为的法律主要是反垄断法、反对限制竞争法及反不正当竞争法、反倾销法、反补贴法、反价格欺诈法、反暴利法等，这部分法律是市场管理法的核心，而广告法、证券交易法、房地产法、产品质量法、消费者权益保护法等则为规范市场客体的法律规范。需要提及的是，规范市场秩序的法律规范大多具有双重法律性质，这种规范市场秩序法律的双重法律属性体现了国家在监管市场活动中行政法手段与民法手段的结合运用，因此，我们这里所讲的市场管理法指的仅是规范国家权力监管市场活动的那部分法律规范。

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关键词: 农产品市场化;农业合作组织;市场风险;政府政策

中图分类号: F30 文献标识码: A

文章编号: 1000-176X(2009)09-0110-08

一、引 言

农产品的市场化是中国市场化进程的重要组成部分,也是农民深化分工协作关系、提高生产率的前提条件。 农民的收入水平和生活水平的提高与农产品市场化进程存在直接相关性。市场化进程不但促使制造业和服务业的结构转型,而且,也会对农业的结构转型发生重大影响,也就是说,结构转型不但包括了产业结构而且也包括了产业内部的产品结构的转换,这种转换会提高各种产品的附加值和产品的纯收益。

农产品的市场化可以通过两条途径实现:一是单个农户或农民进入市场;二是农户以组织的形式进入市场,单个农户进入市场受到诸多因素的限制,例如资金规模、信息的收集处理、谈判能力等。改革开放初期,农产品进入市场的形式主要以单个农户的身份,农产品的流通体制和体系都很不健全,这与农产品的市场化程度有关,同时也与进入市场的经济主体有关。无论农户将产品直接销售给消费者还是中间商,农户都是以个体身份进入市场。当农户以这种身份加入市场时,无论对于农户本身还是对于农产品的流通体系而言都存在不利的影响。对农户而言,总体表现为农户在市场竞争中的弱势,农户的谈判与签约能力低下,利益容易受到侵害,对于流通体系而言,农户的农产品种植和销售种类分散、批量不足,提高了中间商的采购成本。农户只能到农村集市或走街串巷销售农产品,这种流通体制只为城市郊区的农户提供了更多进入市场的机会。而对农户的区域分工和专业化生产难以产生推动作用,相反,组织化的农户则能够部分排除在资金、技术、信息和谈判能力上的缺陷,提高农产品的附加值和农户的收益水平,同时可以通过区域分工和规模经营实现更高的生产效率。

古典经济学中所设定的交易场景是完全竞争,而且是生产者与消费者之间的面对面交易,这种交易方式只有在简单的商品交易中才会出现。 大规模和更广泛市场交易的出现会打破古典的完全竞争交易方式,它伴随着正式交易合约的出现,中间商在交易中起着至关重要的作用。无论中间商面对着为数众多的小农户还是大农场主,这种商品的交易就应经脱离了纯粹竞争的交易方式,签约成为交易中的中心环节。而签约双方所掌握的信息、市场地位、谈判能力成为定价的重要砝码。如果双方有一方的签约能力十分低下,机会主义行为就可能出现,也就是说另一方可能通过机会主义行为谋利,这意味着签约都要付出成本。影响这一成本的因素还有小农户在市场份额中所占微不足道的比例。当中间商面对着众多的小农户时,他就可能成为价格的控制者。而且,由于中间商的竞争优势和农产品的特性,中间商存在着敲竹杠的可能性。尤其是农产品易腐烂、保鲜期短的特性给敲竹杠留下了余地。但当农户以组织的方式进入市场时,他们面对的可能是中间商也可能是商,后者在农业组织规模不断扩大和专业化特征较为明显时就可能存在。在签约过程中,谈判的内容虽然增加了,一次易的总量交易成本也可能因此上升,不过,对于农户而言,单个农户所承担的交易成本会有所降低,因为组织谈判代替了单个农户的签约行为,或者说,组织的一次易代替了农户与中间商的多次交易,这无论是从总量交易成本而言还是从平均成本而言,交易成本都可以得以节约。农村所形成的这种经济组织具有部分的功能,当然各种组织在这方面的功能并不一致,甚至会出现较大差别。依照作用的强弱,农业经济组织可以分为自组织与他组织。[注:自组织是农民而非外在力量为主体组织起来的合作体;他组织则是农民以外的力量为主体成立的农业经济合作体。与有的学者所谓的内生组织与外生组织的提法有近似之处。]自组织中的委托方同处于一个组织中,而他组织中的委托方是相互分离的,他们之间的距离更远。而在他组织中,委托与之间存在着敲竹杠的可能性也就更大。因而,农户与者要签订更为复杂的合约,这种组织在节约交易成本方面的优势并不明显。在自组织中,农户之间或农户与人之间签订的是关系性契约,也就是以一个合约代替了多个合约,从外部而言,它更多地节约了交易成本。实际上,这种组织已经具备了企业最基本特征。无论是自组织还是他组织,都构成了企业组织的基本要素,而自组织则更接近于一个明确的企业组织形式。他组织则介于市场与企业之间类似人们在分析企业与市场边界时的多层分包制。

组织的形式会节约总量或平均交易成本,但是,组织内部的治理也会带来治理成本,单个农户不存在治理成本。如果组织治理所形成的收益增量大于成本的增量,组织形式的出现不但是市场的要求,也是组织外部的力量应该推进的事情。制度经济学对组织的作用所强调的是节省交易费用的功能。具体到中国农村的组织功能而言,可以体现为以下几点:第一,抵御风险。一是规模的扩大增强抵御风险的能力;二是适应市场的能力,主要体现为信息的收集与处理能力。第二,谈判能力。这与信息的对称程度具有相关性,信息的收集能力越强,谈判能力就越强。同时,组织增强了市场的非竞争因素,对资源集中的掌控也增强了讨价还价的能力, 这一能力的高低与产品价格的高低具有很大关联度。第三,人力资本与知识的扩展性。单个农户所具有的知识与技术在他们之间的扩展性较差,而在组织中的扩展性则会提高。知识的扩展与生产的专业化程度的提高会大大节约交易成本,提高产出效率。第四,规模经营。更大规模的要素经营和生产组织更接近于规模经济的状态。第五,治理结构。不同的组织有不同的治理结构,不同的治理结构所能带来的生产成本也不相同,如果选择了一种最佳治理结构,组织效率就会得以体现。所以,制度安排对于组织来讲十分重要。这并不是说组织一定能够实现最小的成本与最大的产出,但是,没有组织的市场化却不会形成组织内部制度安排所带来的节约。也可以说,缺乏组织的市场化并不是长久之计。本文所要阐述的观点之一是农民需要市场,而且要以组织的形式进入市场,不但如此,还需要选择一种有效的组织结构,才可能形成有效的市场化。

二、单个农户进入市场的风险

我国的土地制度决定了单个农户相互分离的经营方式,小农经济在我国延续了几千年的历史,当前的农地经营方式依然没有完全脱离传统的小农经营方式。家庭承载着两种职能:它既是一个伦理单元,同时也是一个经济单位。所以,家庭内部治理同时要实现两个目标:内部和谐与经济利益最大化。这一点与传统的小农耕作制度与经营方式并无区别。所不同的是现在的家庭经营目标与小农经济开始出现差别。小农经济主要满足于自给自足,而经历了30年承包制的农户已经渐渐地贴近市场,相当一部分农户开始摆脱自给自足的目标,进行盈利化经营。正是这种转变才可能形成市场化与小农经营之间的冲突。

传统的小农经营方式首先是以家庭为中心的一种生产组织方式,主要是以满足家庭成员的生活需要为目标,除了小部分产品以外,家庭几乎提供了所有必需的消费品。因此在生产的方式上表现为男耕女织,其中包括了制作简单的生产工具,即使需要交换的东西,如铁制品,也多为以物易物的方式获取。这种生产方式造就了“内敛型”的经营方式,家庭面对的不是市场而是家庭内部需求。即使现在已经不存在传统意义上的小农经济,但是目前仍然是以家庭为中心的耕作经营方式。而且,农户的经营目标并非完全市场意义上的利益最大化,也不是全部面对市场,收集和处理信息的能力也受到诸多因素的制约,他们的身影虽然在市场上游荡,但是心灵却锁闭在家庭里。当他们面对市场生产产品时,他们却维持着传统的耕作和生产方式。这是目前大多数农户的生产特征。这种生产特征和市场角色决定了他们的市场视野狭窄,获得的市场知识有限。因而,在获取市场信息和利用市场信息时缺乏正确的判断,自然难以抵御市场所带来的风险,即使有当地政府的政策引导也难以避免农户的惨重损失。近几年来,在全国各地经常发生的农作物因为过于廉价而烂在田里的现象,说明了农户在市场中的信息弱势和对市场适应能力的缺陷。

不仅如此,小农意识决定了农户不善于交易与合作经营。交易是市场化的最重要性质,交易的方式也存在着较大差别,农户最适应的是面对面交易,比如集市交易,这是市场化中最为简单的交易方式,更高级的也是将市场化引向深入的是远程交易以及非人格化交易,以至于远期的合约交易。这是布罗代尔的一个重要结论[1]。面对面的交易一般存在着人格化的倾向,同时交易半径比较狭窄。这些农户需要一个商或中间商才能扩展其交易范围,也使产品的附加值上升。格瑞夫在研究了马格里布和热那亚地区的商业发展时就特别强调了商的作用[2]。如果要使农户在交易中获取更大利益,就必须学会如何与商和中间商打交道,这就需要组织充当这样的角色。而组织的重要特征之一是相互合作,显然这也是小农经营的一个弱项。小农经营使小农与市场和组织相互分离,农户是相对独立的经济单位,因而他们之间的合作性并不紧密,也就是小农生产并不存在制度经济学所说的队生产状态,家庭成员之间的生产合作是一种分工性的合作,而不是同一工种之间的协作,而且家庭成员的目标并非自身利益最大化,而是整体利益最大化。家庭内部存在着契约约束,任何组织内部都存在要素再定价竞争和要素定价的谈判,这一行为对组织的经营效率有显著影响。由于农户对市场信息和市场竞争性缺乏了解,要素定价对农户而言构成一种困难,它不仅仅存在于农户与控制者之间,也存在于农户之间的定价竞争。本文所研究的农业生产组织主要是指农户们的组织,这在组织内部可能会经常遭受定价竞争的困扰,农户们会不断地为要素定价花费过多成本。现存的农业经济组织内部已经开始遇到类似的问题,从这一点看,单个农户在组织内部缺少合作性。

从另一方面看,单个农户是自给性较强的组织,当其进入市场时,存在着来自两个方面的激励:一是内部激励;二是来自于外部的激励。其内部激励主要来自于家庭成员相互信任,目标一致,内部协作成本低;外部的市场激励则不显著,因为单个农户进入市场时,生产的定价、产品的成本、质量等并不存在明显优势,每个农户之间的可比性不强。但是当农户形成组织或通过组织进入市场时,组织内部的近距离的竞争所形成的激励比单个农户的内部激励作用要明显得多,也就是说来自于组织的激励与来自于分散的农户之间的激励要更为强大。

再者,小农传统使小农倾向于保守,这部分人多数属于风险厌恶者。而市场又是一个不确定性极强的领域。想从市场交易中谋到利益的人必须要具有一定抵御风险的能力,风险大的市场利润也会很高,只有为风险付出相应的代价才能谋取到风险收益。越是高级市场风险程度也就越高,例如期货市场,证券市场,等等。风险大的市场需要更多的关于市场的知识以及处理信息的能力。单个农户显然在这方面处于劣势。其次,抵御风险需要付出代价,只有资本金比较雄厚的投入者才可能在风险大的市场生存。单个农户本来就是势单力薄的经济体,这使他们惧怕在纵深程度上参与市场,因为他们没有能力付出更大代价。所以,小农经济体对风险的厌恶也不利于他们与市场之间的融合。

三、组织形式的选择

从农村土地承包发展至今,农业经济组织已经呈现多样化的趋势,每个阶段的发展特征并不相同,区域之间的特征存在着诸多的区别。这样的发展特征实际上正符合中国的农村社会、经济状况、正式制度等多样化的特征。由于农村的差别性,农业生产组织的多样化趋向也会长久地存在。但是,多样化并非杂乱无章,其中可能会出现一种主流趋向。

经过30年的发展,目前,中国存在的农业经济组织种类繁多,但是具备较大影响力而且占主流地位的可以归结为以下几个类型:公司+农户模式;专业化合作模式;专业技术协会或农协+农户模式等。有些学者还认为其中包括土地股份经济模式。本文所讨论的是农业经济组织模式而不是农村所有的经济组织模式,也不是农民经济组织。后两种组织属于更为广大的范畴,如各种类型的乡镇企业以及集体所有经济的联合体等。本文只涉及涉农业经济组织,而不包含农村的非农业生产组织和贸易组织。所以,单纯农业组织形式的种类一般少于所有农村中经济组织的类型。如果考虑到农村中存在的各种不同的情形和条件,目前这些组织形式应该各自都有自身存在与发展的理由。但是,当这种背景与条件慢慢消失或趋同以后,农业经济组织的效率选择可能也会存在趋同的要求。

以上所提到的三大类型的经济组织模式在许多方面存在差别,例如内部治理模式、分配模式、农户在组织中的地位及作用。但是,这几类经济组织模式之间按合约地位可以分为两大类,而且这种分法可以集中体现出组织的根本特征。农业经济组织可能会涉及到几方的合约关系,农户是其中最基本的元素,以上三种无论那种组织方式,农户在其中都是一个必要的契约人。不过,不同的组织方式中,农户在其中的合约地位有所不同。我们根据组织中农户的合约地位,可以将农业经济组织分为两大类:一种是农户自发的以农户为合约主体或全部签约人的组织,本文将其定义为自组织模式[3];另一种为其它谋利企业为合约主体,吸纳农户作为一方签约人的组织模式,这也是一种合作组织,但不是纯粹的农户或农户发起的组织。本文将这种组织模式称为“他组织模式”。由以上定义可知,上述第一种和第三种组织模式应该是他组织模式,第二种应属于自组织模式。当然,也可能存在着混合型的组织模式,而第三种则比较符合自组织的特征。所谓“土地股份经济模式”也应归属于自组织模式。

农村组织化进程由来已久了,自从20世纪20年代梁漱溟进行乡村建设的试验工作以来,[注:1924年,他辞去北大教职,到山东菏泽办高中,又创办了山东乡村建设研究院,发表《中国民族自救运动之最后觉悟》、《乡村建设大意》、《乡村建设理论》等著作,推行乡村建设运动。他认为中国的根本问题在于传统组织的崩溃,中国发展的关键在于重建基本社会组织,建设乡村共同体。这里梁漱溟主要关注的是社会组织。]这一进程一直在探索中。众所周知,只有到了20世纪后期的农村联产承包责任制后,农村的经济组织才真正找到了发展的契机。在农业经济组织发展的初期,他组织方式占居了极为重要的地位,这也是一种合乎理性的选择。因为,农户与市场的距离太远,市场知识与交易能力欠缺,因此,当时公司+农户以及农协+农户的组织方式将农户带到了更为广大的市场,增强了农户的抗风险能力、提高了农户的商品化收入,这一阶段的他组织中,政府角色占据重要的地位。可以说,这些经济组织是双重的他组织,其中之一是组织者,其次便是政府,政府在资金、市场、政策方面给予了诸多支持,基层政府对于他组织的发展起到了重要的推动作用。不过,政府干预或参与的弊病也是人所共知的[3]。更何况其中的参与者还有企业和专业技术协会等,它们都想通过农业经济组织获取自身的利益,因而,这些参与者包括农户在内之间的目标存在较大差异,因而,这些组织中的最大问题便是激励不兼容,难以形成“利益共享,风险共担”的机制,农户在其中仅属于弱势群体。虽然是重要的利益相关者,但是缺少应有的决策权力,企业和政府往往利用在组织机构中的不对等权利侵害农户的利益。例如,在农村时常发生的龙头企业的毁约行为,或在政府组织下种植的农作物销路不畅,大量积压削价现象。毁约给单个农户带来的是灾难性的后果。以至于有人将这种他组织内部关系称为“狼羊传说”。最近所发生的种种事实越来越令人怀疑这类组织发展前景的可持续性。而且学术界对组织选择问题的讨论也越来越多,本文也试图讨论同样的问题。

在讨论之前,先给定几个假设条件:第一,无论是自组织还是他组织在销售农产品时所获得的市场价格都是相同的。第二,产品具有同质性。第三,随着需求结构的不断变化,农产品需求结构不断变化,附加值逐步提高,人们所消费的肉蛋禽不断增加,而消费的粮食则逐步减少。第四,组织形式不同主要会影响组织的生产和交易成本。在这些条件的基础上,我们讨论以他组织与自组织为大类的各种组织之间的比较。

1.治理结构的效率

所谓的自组织主要是指当前出现的农户在农业经济方面的合作组织,是农户间的各种要素之间的平等结合体,以股份的多少获得分配收益,由农户参与治理,进入自主、退出自由、利润返还。合作社本身是一种非赢利组织。组织本身的治理主体就是农户,是农户之间的关系性合约组织[4],真正代表农户的利益,农户成为剩余的索取者,同时也是剩余控制人。因而这种组织内的激励问题比较容易解决,同时组织内部签订的合约属于关系性的合约,这种契约关系具有自我实施机制。一般不需要第三方裁决,在重复博弈的基础上会建立起更紧密的信任关系。因而有助于节约内部的管理费用。而他组织则是相对松散的组织形式,农户既非剩余索取人亦非剩余控制者,更没有决策权力,这种治理结构往往使各方利益相互割裂,并且利用签约能力制造机会主义,侵害对方利益。签约的不可预期性削弱了内部激励的效果。此外,这种组织介于市场与企业之间,在某种程度上合约是自上而下的,它并不完全是关系合约,农户与企业之间或协会之间的信任程度较低,因而这种合约并非具备自我实施的性质,因而监督合约实施的成本较高,造成内部管理费用的上升。政府的作用既有可能减少内部管理费用,也有可能提高此类费用。

2.交易成本的差异

自组织是平等协商利益共享基础上形成的自发组织,参与决策的权力虽然并不完全相同,但是每个农户或股份在其中的法律地位却是相同的,农户是组织的治理者和决策者。地缘关系使农户之间信息不对称问题减弱,农户有可能与组织一起参与市场,使交易环节减少,降低了多级所要的费用。而他组织则不然,农户不会直接参与市场,在农户与最终消费者之间存在着企业、农业专业技术协会等中间交易环节,交易中的中间环节越多,费用就会越大。因为其中不仅包括了每一层次的利润,而且也包括了多次签约的成本。在这一点上,农业合作和组织的优势在于节约交易成本。

3.监督成本不同

由于合约多是不完全的,每个组织内部需要监督,不然就会产生搭便车现象。产权本身还不能完全解决这个问题,因为产权的划分不可能无限细化。如果划分产权所产生的成本过高,产权就不再成为解决激励和监督的手段。自组织是农户之间各种生产要素产权结合体。虽然如此,这种产权性质是单一的,要素的性质差别不大,而且农户之间的信息对称程度较高,尤其是存在亲缘或地缘关系的农户之间更是如此。所以他们之间的败德行为就可能受到信任因素的约束。另一方面,由于他们之间是利益共同体,大家都可能受惠于利益增量的提高,在这种利益动机的驱动下,组织中的博弈行为会受到很大抑制。因为他们之间的博弈行为是长期的,即使退出合作组织,他们之间也存在相关的利益。

而纵向的他组织中,存在着两个以上的利益主体。一方是零散的农户,另一方则是单个的企业或者出资者。还有政府这一角色。他们之间的利益关系十分复杂,而且信息不对称程度更大,签约的能力和权力也不对称,一方面是弱小的农户,对方则是实力强大的企业,政府为了自己的财政收益,更倾向于维护龙头企业的利益。因此,他们之间的合约肯定更多体现了龙头企业的利益,也必然是一份权责不详的合约。为了使合约得到更好履行,弥补合约模糊的缺陷,农户们不得不付出额外的成本监督合约的执行情况,尽管如此,企业违约的行为还是频频出现。

4.知识、技术与信息的外溢性

知识、技术、信息等的外溢是组织化的一种优势,边际收益的变化走向与组织成员之间的知识、信息及其共享是分不开的,知识、技术、信息的外溢性能使得人力资本存量得以提升,而在现代经济学中,这些因素是推动边际收益递增的动力。无论从何种角度说,知识、信息、技术的内部传递都有利于组织内部收益的提升,具有正的外部效应。

两种类型的农业经济组织都存在知识、信息的外溢效应。公司+农户或专业协会+农户组织看起来具有更为丰富的资源和知识、技术存量。但是这种知识可能并不健全,此外,组织也不愿意真正将技术在农户中进行广泛传播,农户之间没有正式的赖以交流的媒介。而农业知识与技术的完善化,需要结合当地的气候、土地、自然状况实现。这些都需要农户之间不断地进行信息、知识、技术经验等的交流。只有长期的经验积累,才能掌握农作物的种植和养殖技术要件,形成创新基础。

自发的合作社组织虽然不一定有龙头企业的支持,但是这是一个以农户为主体的组织,因而农户之间的相互交流的条件要比他组织形式要好。这些组织一般更多地向市场直接提供未经加工或深加工的农产品,因而更加注重农产品的质量和数量。而种、养殖技术的相互外溢是对所有农户和组织本身都有利的事情,农户之间有意愿在组织的辅助下进行知识、技术、信息交换。同时,组织本身的强大也会提高组织的谈判能力,提高其产品的竞争力和附加值,提高了产品品质和产量组织力量提升谈判力提升产品竞争力提升、附加值提高有利参与市场分工、提升市场地位获得更多市场分工的知识和专业技术知识提高生产效率和产品的商品化水平……

如果在他组织中,这种过程可能也存在。但是,由于农户与企业之间是利益分享的两个主体,它们更像是市场中的两个交易者,而不是合作者。因而,知识技术的外溢并非仅仅辐射在一个紧凑型的组织内部,也就是说这种外溢会形成明显外部性,而外部性条件下的收益分配往往取决于这个松散组织内部的力量对比,这当然会更有利于企业而非农户。因而农户没有交换知识、技术的内在动力。也就是说在这样的组织内部不会形成知识技术外溢的良性环流。

5.风险是否分摊

按照弗兰克•奈特的说法,企业的功能之一便是风险的分散。企业是多种要素的组合,也是产权的结合体。这种结合会产生更强的生产率,形成更大的生产规模,节约成本。这些特点实际上是赋予了企业抗风险的能力。从另外一种意义而言,企业具有多个利益相关者,许多出资者、员工、管理者等。

这些利益相关者平均所分摊的风险要远远小于单个人出资所担负的风险。股份有限公司创立的目的之一便是聚集资金、分散风险。由农户组成的合作组织类似于企业的职能,合作组织同样具有分摊风险的作用。但是农户自发组成的农业合作组织与他组织形成的农业经济组织对于农户而言分摊风险的作用并不相同。

公司+农户或者专业技术协会+农户作为一种组合形式,其经营管理的主体是企业,其目标是企业利润的最大化,要实现这一目标就不得不冒风险。企业的主要职能之一就是规避和转嫁风险,当遇到风险时,通过这种手段减轻风险带来的损失。在这个共同体中,当企业遭遇风险不能向外转嫁时,就会想方设法转嫁到农户的身上,“水泉村蔬菜合作社的高女士就向记者表达了这样的苦衷,她说,现在主动权是掌握在收购公司手中的。市场行情好的时候,收购公司不太会注意合约标准的,但是行情不好时,标准把控不严的菜农们容易被收购公司制约。3月20日前后,生菜市场价格高的时候,公司什么样的菜都收,连绿叶都拉走了。可是如今,市场价格走低,绿洲公司拒绝继续收购水泉村的高价“订单菜”。如果合作社强行要求绿洲公司完成合约,绿洲公司反而会拿协议上的合格生菜标准说事。要净球、单球8两以上,哪儿有那么多合格生菜呀?”[5]时常出现的公司对农户的毁约行为就是转嫁风险的表现之一。相对于企业而言,单个农户更加厌恶风险。因为农户的利益链条在共同体中更加脆弱,也就是说风险会对农户带来更大的伤害。

而农户+农户模式的农业合作组织的经营风险是由农户平等分摊的。但这不会造成由于一方机会主义而导致的另一方面的巨大损失。在这里收益权和受损权是平等的,虽然农户们承受风险的能力有限。但是可以通过设立风险基金的方式来抵御风险。在这种合作方式下,农户们所面临的风险并不比在他组织中可能遭受的风险大。而且创造了一个平等的履约环境。为组织的扩展奠定了基础。只有这样的农业经济组织才能做到“利益共享、风险共担”,这是一个合作组织具有扩展性的重要条件。

6.套牢的机会主义

所谓套牢是指签约一方的资产或投入的专用性而导致的事后机会主义。套牢也是由于不完全合约形成。在公司+农户的组织体系中,并非交易双方的资产互为专用性。因为双方的产品都存在着其它的销售渠道。但是,在市场与信息并不发达的农村,如果许多农户为企业种植或养殖某些产品,这种事前的投入在某种程度上来说具有专用性。因为农村的市场化程度有限,某些农产品又难以长久保存,如果当地使用这种产品作为原料的企业仅此一家,那么当企业毁约时,套牢现象就会出现。例如,2001年,山西省运城市59万亩棉花大获丰收,可由于种植棉花前签订的合同价格高于市场价,棉花收购企业怕赔钱,纷纷毁约,订单成了一纸空文,导致棉农损失近4 000万元,棉农意见很大[5]。正因如此,企业利用其相对优势,就可以利用协迫的手段迫使农户们降低农产品的价格,即所谓的“压级压价”收购,降低了农产品的附加值。这种签约方面的劣势会使农户对缔约后的机会主义产生担忧,“它会造成事前投资不足的低效率。”[6]也就是说,公司+农户组织和其它类型的权威组织都可能影响人们投入的信心和产量的扩大。

而农户的自组织直接面向市场,毋需通过企业的中间环节,其经营宗旨与单个农户在企业组织内部的宗旨不同,农业经济合作化组织虽然存在许多缺陷,但是就合作组织的性质和运作条件以及将来的发展方向而言,这种类型的农户间的合作组织应该是农业经济合作组织的主流方向。只有这样的组织才能将农户带向市场化、规模化、组织化、自主化的发展道路。

四、小农生产的缺陷以及组织结构的选择

农户+农户的组织方式是将来农业合作组织的发展方向,这是本文的论点之一。目前的农业经济组织的发展既给了农户有组织发展的更大空间,同时也面临本身的脆弱性。因为,在农户自身作为独立的经济组织初涉市场时,小农经济的传统意识形态社会与市场规则之间会存在着激烈地摩擦,还需要有一个适应市场、自我调整的较长过程。在这个过程中,农户的自组织就会面临许多风险。因此,组织本身会存在诸多的脆弱特质。它会阻碍农户自组织的发展过程。或者可以说,农户尝试进入市场的初期,独立的自组织形态并不是最佳选择。只有农户在其它强势力量如农协、企业、政府的扶助下,获得一定的市场知识后,才有能力独立地以组织的形式参与市场竞争。在农户加入他组织的20多年后,农户已经具备组织起来从市场谋取利益的能力。但是,这种能力面临许多的挑战。目前应该是这样的组织形式挑战与机遇并存的时期,发展农户的自组织恰逢其时。但是,纯粹的农户组织面对着一些暂时不能克服的弱点,主要表现为以下几点:

第一,脆弱性。农户本身由于其经营规模、收益、知识和能力的局限,无疑是一个经不起冲击的个体。而由农户组织起来的群体虽然增强了抵御风险的能力,但是依然是一个脆弱的组织。因为这个组织不仅面对市场风险,而且还要面对自然风险,就现有的技术水平而言,天灾依然是威胁农业产出的重要因素,农户在灾害面前是无能为力的。市场风险和自然灾害的冲击都有可能使力量薄弱的农户自组织陷于破产。此类组织特别是发展之初抵御冲击的后备资源太过于缺乏。农户自组织的这种脆弱性是其成长中的绊脚石。

第二,松散性。农户是小农经济形式的延续,目前的农户还依然具有传统小农残存的意识形态。如前所述,每个小农主要依赖土地和依附于土地上的家庭分工支撑生存的空间。几乎是自给自足的经济形态。除了宗族和本地村社的农户以外,农户间的地缘与业缘关系淡泊,小农经济条件下,农户是内敛性的。农户之间的合作在一定地域和血缘之外是偶然的,而相互疏离则是平常状态。所以轻微的外在冲击都能影响农户之间的合作组织的稳定性。

农业合作组织和企业组织的本身在于合作,尤其是各种要素之间的合作关系。合作性不仅仅表现为一种合约关系,而且表现为在组织当中为了共同体利益自愿合作的愿望和倾向,合作对于降低组织内部的管理费用至关重要。而农业经济合作组织与成熟的企业组织还存在着一定的区别。农业合作组织强调进退自愿自由原则。所以农户可以比较自由地退出,而小农意识形态决定了农户在组织发展受外来冲击时,容易退出组织,也就是说,农户+农户组织内部的流动性可能较大,这会导致合作组织缺乏相应的稳定性,影响组织规模的扩展和组织在市场上的竞争能力。

第三,特殊信任关系。中国传统的农业社会是以宗族和家庭为社会单位的,宗族在社群中占有极其重要地位,其中存在着相对独立的分工体系和管理体系。这是一个相对独立的利益共同体。组织内部存在着普遍的信任关系,而组织之间则是特殊信任[7]。这种信任建立在人格化和地缘化的基础上。所以组织外部解决问题的方式不是谈判,而往往是剧烈的冲突。这样的特殊信任目前依然以别的方式延续着。

农户之间的自愿合作组织往往是具有地缘关系上许多农户所组成。他们之间需要信任与合作,但是农户们往往以宗族和地缘分成许多个小的群体,而在群体之间也存在非普遍的信任现象。特殊信任会通过组织内部的机会主义行为表现为组织内部农户之间的冲突,提高监督成本和重新议定合约的成本。由于可能产生的组织内部机会主义行为和签约成本的提高限制了农户们投入和追加要素投入的动力,同时还可能使处于弱势的小群体退出合作组织。这些因素既不利于组织的健康扩展,同时也不利于组织规模的扩充。福山在论述特殊信任国家的企业规模时,认为这些国家的企业规模呈现小型化趋向,组织规模小于普遍信任的国家[7]。目前,农民自发组成的合作组织形成的障碍之一就是这种特殊信任因素。

第四,市场知识与经营能力。合作组织是类似于企业的经济体,经营目标虽然不是利润最大化,但是其目标是实现参与者的利益最大。因此,其经营方式与企业没有明显的差异。而市场知识和经营能力对于组织生存十分重要。农户是市场中的弱势群体,无论是从市场知识、信息化处理能力、生产技术、资本投入还是经营管理能力,都处于社会的末端。而这类弱势并不是短期就可以改变的,因为这不仅与市场知识和技术水平有关,同时也与意识形态有关。因此,从这个角度而言,它们也影响着农业合作组织的发展,而且,这是目前我国农户自组织普遍存在的问题。

五、组织形式选择与政府政策

以上的分析表明,农户+农户的自组织形式虽然存在着诸多不足,仍然是将来农业经济形式的必然选择,这种组织形式虽然不可以说是惟一的选择,但是从发展趋向而言,它是农业经济组织形式的最佳选择。由于残留的小农意识和知识、技术方面的局限性,纯粹的农户+农户组织还存在许多的脆弱性。这种脆弱性依靠什么来减弱呢?发展起来的其它经济组织无非是企业+农户或专业技术协会+农户,后者中真正起主导作用的是政府,也就是说以前盛行的组织并非是农民权益主导的组织形式,企业或政府或者一同作为组织的利益主体。新型的农业合作组织肯定不能延续以前的组织治理方式。

企业或政府不再作为一种支配农户的力量存在于组织当中,而是作为一种支持的力量存在于合作之中或组织之外。政府的力量存在于组织之中对于组织市场运作存在着许多消极影响。但是如果没有一种外部支持力量,包括法律的保护,脆弱的农户自组织就很容易陷于崩溃。削弱政府在组织中的直接参与性并不是说政府不重要,而是说政府在新组织发展中的作用方式应该有所改变,它应该变成一个外部的服务组织,或成立为农户合作组织提供服务的企业组织,这样才会增强农户信心,使农户合作组织增强竞争能力,确立合作经济在市场中的位置。应该说,2007年开始新的《农业专业合作社法》为这一定位提供了法律基础,但是法律只是组织地位的合法体现,它并不代表发展的思路和途径,所以除了法律以外,还需要地方政府提供合适的政策。从总体而言,要促进农户合作组织的健康发展,以及政府在组织发展中的定位,地方政府应做出以下的政策选择:

第一,建立完备的公共服务体系和农村的基础设施,前者包括公共信息服务,技术、政策咨询服务;后者包括交通、通讯、水利、市场建设等方面内容。为组织创立和发展提供外部条件,降低农户的风险预期。

第二,农户的签约过程给予监督和公平评估,以保证签约过程的公正性。

第三,推动农业合作组织发展中的企业化服务,逐步以市场化替代政府的部分职能。

第四,提供生产技术、市场知识、管理知识的培训。

第五,推动建立农业合作风险基金,建立风险保障制度。

第六,给予税收、资金方面的政策扶助。

第七,允许当地政府分享合作组织缴纳的税收,以利于政府与合作组织之间的利益相容。

参考文献:

[1]周其仁.中国的农业问题与市场上层组织和经济发展的关系[A].经济学与中国经济改革[C].上海:上海人民出版社,1995.69.

[2] 韩毅.文化传统与制度变迁――热那亚和马格里布的历史比较制度分析[D].辽宁大学学报,2003,(1).

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[4] 柯武钢,史漫飞.制度经济学[M].北京:商务印书馆,2002.209-210.

[5] 郑彬.订单农业待破“两难”[N].中国县域经济报,2008-04-28.

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从国内看，经济转型的环境有两个值得重视的变化。

一是经济发展的要素条件正在或将要发生新的变化，主要是指成本上升和要素组合变动。经过30多年的高速增长，劳动力、土地、矿产资源等一些经济增长的基础要素的成本都在上升，传统行业及其增长方式的利润空间已经非常小了。加上人口老龄化日趋明显，储蓄率会逐步下降等原因，过去曾长期支撑经济增长的高投资模式也将难以为继。

二是经济增长面临的国内舆论环境在发生变化，主要是信息传播和社会评估十分活跃。互联网、微博、博客等新媒体对各种经济社会发展数据特别敏感。学术界和一些社会调研机构都在不断地经济社会的评估结果。尽管这些结果不能决定各地干部的升迁，但是它形成了一种舆论环境，逼着我们进行反思，进而推动政府加快转变职能。比如，媒体某某省绿色发展指数排位很低，当地领导和相关部门就会认真研究原因，思考怎样提高当地的绿色发展程度。总之，经济转型的国内条件正在发生深刻的变化，可以说，这是我们政府转型面临的新环境，特别是舆论环境的变化，既是压力也是动力。

从国际环境看也有几个重要的变化：

一是国际金融危机带来的冲击和我国应对气候变化的主动承诺带给我们的影响。对这一轮国际金融危机的原因、影响和教训，大家从不同的角度在反思，比如政府与市场的关系，金融创新与金融监管的关系，等等。应当说，我国的金融创新还是远远不够的，否则我国中小企业融资就不会这样困难。也就是说，面对国际金融危机的冲击，我们也要清醒地看到自己存在的不足，中国的经济转型步伐必须要加快，政府相关的职能也必然要加快转型。我国提出到2020年单位GDP的碳排放比2005年要下降40%～45%，这是我们主动承诺的减排义务。考虑到中国是一个负责任的大国，国内经济转型也是主动的选择，因此主动承诺有其积极意义。然而这个承诺对我国经济转型又是一个压力，照此，“十二五”期间单位GDP的碳排放就要下降17％，这个约束性指标与我国的减排承诺是有内在联系的。在实施中还有一些具体问题需要研究，减排的约束性指标分配到各个省应当是多少？如何区别不同省情？怎样才能完成？这都是对政府转型带来的新考验。

二是全球经济格局深刻调整，市场重心可能发生转移。我国现在面临的外部经济环境已不像以前，比如西方发达国家已经提出来再工业化；再比如说，新兴经济体成长迅猛，我们传统的出口工业会面临激烈竞争，原有的市场份额也可能会重组。总之，我国面临着全球经济格局所发生的深刻调整和市场重心的转移，也逼着我们加快转变粗放的出口增长方式，进而要求政府加快转变不合时宜的涉外经济管理职能。

在这样的背景下，我们需要进一步反思对政府、市场、社会三者关系的认识。曾经比较流行的观点主张建立“小政府、大市场、大社会”，现在来看可能是不够准确的。比如说公共服务，社会大众对公共服务的需求，现在远远超过过去任何时候，在这个时候强调公共服务领域实行“小政府”是否合适？如果依靠“大市场”，在公共服务的提供方面，市场是可以起作用的，但是市场再大，它代替不了政府的公共服务职能，最终平衡公共利益、实现社会正义，不可能靠市场。再说“大社会”，社会领域的许多事情无疑需要发达的社会组织、基层群众自治、民主参与来处理，政府无疑也需要依托它们创新社会治理模式，但是分散的社会再大，也替代不了政府的社会管理职能。

二、对政府和市场作用的再思考

第一，中国经济增长和发展方式转型的主体仍然是企业和市场，而不是政府。经济转型或经济发展方式的转变是政府倡导的，但不等于说政府就是主体，可以包揽一切。正确的理解应当是：调结构、促创新、推转型都要以市场为基础，政府重在以法律、规划和政策来引导。

第二，政府应该完善市场信息和准入规则，推进市场制度的创新，加强风险监管。市场存在着信息不对称和规则不完善的问题，存在垄断和风险失控的危险，而单靠市场本身是解决不了这些问题的。因此，政府应当加强反垄断、信息公开、市场准入和退出等制度建设，维护竞争秩序，促进市场体系健康发育。尤其是对发育很不完善的金融市场，既要强化风险监管，也要推进金融创新，以适应经济转型和大量小型微型企业发展的需要。

第三，政府应该减少微观经济指标的审批，强化公益性的规制。所谓公益性规制，是指维护公共利益的规则和实施。也有人把它叫做社会性规制或“外部性”规制，实际上就是尽可能减少经济活动的消极外部影响，或将其转化为积极的外部影响。我们长期习惯于对成本、利润、规模经济等微观经济指标进行审批，干预企业的微观经济活动过多过细，而对涉及公共利益的经济活动后果，比如说能耗、环境影响、质量、安全生产、卫生检疫这些方面，政府职能比较薄弱。

第四，政府对产业结构调整需进行引导，但是要慎用部门选择性的产业政策。加入世贸组织以后，我们过去习惯采用的部门选择性产业政策遇到明显制约。在“入世”过渡期结束后，对一些弱势产业进行保护的传统政策手段也很难再采用。实践证明，对特定产业的优惠和保护并不一定有利于增强其竞争力，而且对其他产业会产生歧视。所以，即使是基于扶持“幼稚产业”的理由而实施部门选择性的产业政策，其时间也不宜太长。政府应当尽量采用功能引导性的、对其他部门都适用的产业政策，例如人力资源培训、环境保护、技术创新方面的扶持和鼓励政策。无论在理论上还是在实践上，选择某些产业部门给予财政补贴、优惠贷款和税收减免等政策扶持，已经越来越不合时宜。因此，我们未来对部门选择性的产业政策应该非常谨慎，要善于使用功能引导性或普适性的产业政策。

三、政府应实现五个方面的职能转变

鉴于以上几点，我认为政府应当实行以下几个方面的职能转变：

第一，政府主要角色要从运动员转为设计师、监管者和裁判员。设计师是规划和规则的制定者，现实的市场运行中往往存在规则不清楚或不正确的情况，依据这样的规则怎么保证裁判的公正和质量呢？所以政府首先应该作规划和规则的设计者，描绘蓝图，制定正确而清晰的行为规范，然后才有科学公正的依据去监管、去裁判。仅仅说政府应当由运动员转为裁判员，这个比喻也是浅显的，已经不太能反映形势的发展变化。

第二，政府公共资源配置应当由一般的经济建设领域，转向社会建设和生态文明建设领域。自从提出建立公共财政的改革方向以来，政府掌握的公共资源正在逐步向保障和改善民生、治理和修复生态环境方面倾斜，在一般经济建设领域的配置份额逐步下降。这是积极的变化，但是与经济转型面临的挑战相比，公共资源向社会建设和生态文明建设的倾斜仍然不够。例如，用于教育的财政性支出占GDP比重到2012年才能达到4％的目标，这还要下很大的决心和力气。因此，政府这只手在一般经济建设领域需要继续闲下来，而在社会建设和生态文明建设领域要继续忙起来，在这方面应当有更加积极的作为。

第三，由注重缩小区域经济差距，转向缩小公共服务差距。不同地区间的经济差距有许多客观制约因素，特别是资源环境的约束难以突破，政府过于关注缩小各地的经济差距，既可能违背经济规律，也可能力不从心，甚至导致反效果。我们在主体功能区的研究和区域经济发展方面，调研了很多地方，我们深深感到，把政府和社会的注意力引到缩小经济发展的差距方面是没有出路的。所以在“十一五”规划研究过程中，我们就提出来要调整关于评估和缩小区域差距的思路，把过于看重经济发展差距转到更加关注社会发展差距上来，到“十二五”规划研究时我们继续强调这一看法。缩小区域差距的出路在哪里呢？主要是谋求社会发展差距的缩小，公共服务水平差距的缩小，所以政府应该在促进基本公共服务水平大体均等方面投入更多精力。

第四，由关注财富的账面积累，转向关注民众真实福利水平的提高。表面上看，我国GDP、工业增加值、利税、财政收入等账面财富积累似乎水平很高，但是如果扣除资源过度消耗、生态环境遭到破坏和对弱势群体的权利保障没有完全到位等代价，群众享受到经济增长带来的真实福利是大打折扣的。经济发展方式转型是否成功或成效大小，最终要以民生是否改善、真实福利水平是否提高、老百姓是否满意来衡量，而不能仅仅看账面财富是否增加，排位是否提高。

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一、必须打造一支思想前卫、训练有素的领导干部队伍。

1、要有效提高统筹兼顾能力。作为二级支行的领导班子成员，尤其是二级支行行长，除了要发挥好自身的表率带头作用以外，还要具有相当的组织协调能力。一是要协调好行长与会计主管、领导与员工、员工与员工之间的关系，营造和谐共进的团队氛围；二是要协调好与上级行及相关部门的关系，对业务经营中遇到的困难和问题，要加强上下联动，以更有效地整合攻关效应，推动各项业务快速发展；三是要协调好与客户的关系，深入了解客户尤其是重点客户和高价值客户的需求，优化资源配置，及时提供各类方便、周到的“一揽子”和延伸超值服务；四是要协调好与当地政府部门的关系，主动上门沟通、汇报工作，积极参与地方经济建设，争取地方党政和相关部门的对农行工作更多的理解和支持。

2、要全面提升应对各类竞争挑战的知识和能力。在知识经济时代的今天，丰富的知识储备是一个优秀领导不可或缺的特质。作为一名二级支行的领导，除了必须具备良好的政治思想和职业素养外，还必须勤于学习、善于思考，自觉学习新业务、新知识，学习借鉴系统和同业中先进行的好经验、好做法，创造性地开展各项工作。不仅要了解和掌握市场经济规律、通晓金融理论知识和相应的法律法规，而且还要具备前瞻性战略眼光，勇于接受新事物的各种挑战，善于从同业竞争中发现机遇、抓住机遇，寻找新的利润增长点。同时，作为二级支行领导，日常的工作是辛苦而繁忙，很难抽出专门时间学习充电，这就更要求我们的基层领导具有战略眼光，抓住一切机会“充电”，全面提高自身的综合素养，增强工作的预见性和针对性，以适应竞争发展的实际需要。

二、必须培养和造就一支奋发向上、技能精湛的员工队伍。

金融竞争，实际是人才的竞争。二级支行在业务经营过程中无论采取任何举措，都将由员工来执行。因此，员工队伍素质的高低直接决定了一个行的各项举措能否切实落实到位问题，进而直接决定了一个行的经营业绩。

1、确立先进理念，狠抓作风建设。要进一步增强“效益、市场、客户、服务、以人为本”五大意识，大力倡导“二线为一线、后台为前台、全行为客户”的服务理念，加强网点服务质量管理，进一步提升客户满意度，引导员工增强合规操作意识和自我保护意识，珍惜职业生涯，合规经营，提高员工规范操作水平。

2、加强思想引导，凝聚员工力量。要通过各类会议、谈心、家访等形式，深入细致地开展员工思想教育工作，引导员工树立正确的人生观、世界观和价值观，正确处理好竞争发展和个人得失的关系，正确处理个人利益与集体利益的关系，创造条件解决员工在工作中、生活中遇到的实际困难，增强员工凝聚力和归属感，把员工的思想凝聚到加快业务发展、全力拼抢市场份额上来。

3、加大培训力度，提高员工素质。要适应新形势和新业务发展需要，一方面通过选派员工参加上级行培训，提高综合素养；另一方面要善于理论联系实际，在工作中学，在实践中提高，经常性的组织员工学习现代商业银行的经营理念，学习新业务、新知识、新制度、新系统，不断提高员工的理论知识水平和业务操作技能，为业务快速发展提供人才保障。

4、完善激励机制，激发员工潜能。要大力弘扬“人人是人才，人人都能成才”的人才观，做到“以业绩论英雄，凭效益计报酬，以潜能定岗位”，努力营造公平的员工竞争发展环境，为每一位员工施展才能、实现自我价值提供舞台。

三、必须细化完善绩效评估体系与薪酬管理体系。

1、要确立正确的市场定位和分配原则。绩效管理体系是围绕企业战略目标来制定的，二级支行处在金融竞争的前沿阵地，目前正面临着众多国内外金融同业的围、追、堵、截。在这样一个情况下，建立健全富有成效的考核评价激励机制尤为重要。当前基层农行亟待构建符合科学发展的绩效评估与薪酬管理体系，把“突出第一、激励第一、重奖第一”作为绩效考核的主旋律，以充分调动一切积极因素为有效提升基层行的竞争发展优势创造条件。

2、要确立明确而恰当的考核指标。要切实将主体业务、中间业务、计价产品、柜面业务量、电子交易占比、外汇业务、经营效益、内控管理文明行业创建等纳入考核内容，加强对效益指标、增收能力的穿透式考核监测。在绩效考核指标的提炼上，应当以员工的具体工作职责和工作任务为依据，不能偏离绩效考核的初衷，同时在绩效目标的设置上，应当具体、明确、可行、准确量化，从而做到全面、客观公正的判断。

3、要加强在绩效考核工作过程中的沟通与反馈。绩效考核的设计应该是一个全员参与的过程，绩效考核的结果也应该以恰当的形式反馈给员工。这不仅是对员工的尊重问题，更重要的是绩效考核原本就是为了考核员工的工作绩效，激励员工奋发向上的。如果指标确定仅仅是因为要完成上级行下达的目标任务的话，其考核的实际效果可想而知的。二级支行人员普遍不多，考核相对便利，量化相关考核指标时，宜细不宜粗，要根据上级行下达各项目标任务，结合单位员工的具体实际细分落实到人，并要依据“效率优先，兼顾公平”的原则，做好绩效考核的动态调整。因为绩效考核是非常个性化的，其绩效管理的目的、手段和结果的应用也各不相同，所以绩效考核能否取得实效关键不在于方案有多么高深精确，而在于是否符合实际，否则难以真正建立起科学性、实用性、有效性和客观公正性兼具的绩效考核体系。

4、全面认识和正确处理绩效考核结果与奖惩的关系。要重视绩效考核结果的应用，利用绩效考核结果对员工进行激励和鼓舞以及约束与惩罚，尤其是对于绩效表现优秀的员工，可以将其列为重点培养对象，为其编制单独的职业培训计划，提供相应的培训机会，并适当的委以较为复杂的任务，以锻炼其处理复杂问题的能力。另外，要正确处理编内员工与劳务派遣用工的关系。目前，农行劳务派遣用工逐年增加，人员占比也在逐年提升，而劳务派遣人员又大都处在业务一线，从事着柜员、客户经理等岗位，而这一群体与编内员工间最直接、最显著的差异就在于薪酬分配方面。因此，笔者认为，应切实淡化用工形式，建立以员工岗位类型为基础、以岗位职责任务为标准的绩效考核体系，实现对网点各岗位员工的有效激励，要按照不同岗位的职责、强度、专业技能以及贡献度等方面的差异，明确不同岗位的工资系数，考核时根据业务指标的完成情况对岗位系数进行调整，解决劳务派遣用工同工不同酬的问题，实现利益的合理分享、业务的合力推进。

四、必须强化转型发展，全面提升综合营销和服务能力。

1、确立正确的市场定位。要从强化二级支行营销职能出发，对现有二级支行的整体布局、功能设置以及经营管理的各个环节进行认真细致地诊断，根据网点综合价值评估体系，编制网点的整体布局规划，并对综合价值评估较高的重点区域进行重点布局，对网点布局中不合理的网点实施果断的关、停、并、转，逐步实现网点的合理摆布。

2、加强对网点服务功能的重新布局。应以服务利润的价值取向为指导，优化网点内部格局，合理配置服务资源，科学规划满足不同客户群体需要的不同的服务区域，营造有利于服务开展、产品销售、客户转移的营业环境，提升高价值客户的满意度和利润贡献度，最大限度地分流办理简单业务的客户，减少客户在网点的停留和等待时间，缓解排队压力。

3、创优服务品牌，进一步提升文明优质规范化服务水平。要以振兴地方经济、不断为广大客户提供各类优质高效服务为宗旨，深化实施文明服务规范化标准导入工程。进一步强化对规范化服务工作的组织领导和责任追究，切实从完善规范化服务制度体系入手，制定相关考核办法。加大检查考核频度和力度，对内要以非现场检查为主、现场检查为辅，对外要以第三方（专业市场调查机构）检查为主、“神秘人”（社会监督员）检查为辅，促使全体员工养成自我约束、自我管理、自我提升的良好习惯。另外，要牢固树立“服务超越需求”理念，通过推行营业网点统一标识、业务分层、功能分区、客户分流等精细化管理，创造一流的人性化服务环境，打造农行“连锁超市”形象，增强客户对农行的信任度和忠诚度。

五、必须加强合规文化建设，着力构建平安和谐农行。

农行是高风险行业，严格严厉的管理是农行安全运营、健康发展的有力支撑。

1、要强化教育和培训。从思想意识、经营理念、全面风险管理、职业道德和行为习惯上培育良好的风险控制文化，形成一种风险管理人人有责的内控氛围。

2、要制定奖罚分明的员工激励机制。要确立尊重员工的“以人为本”理念，对员工的工作既要严格要求并奖罚分明，但对员工的思想、学习、生活情况则要给予更多的关心和帮助，以引导更多员工自觉遵守各项规章制度，遵循“合规创造价值”经营理念。

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改革开放以来，中国不断完善政策环境，引进外商投资，特别是引进制造业外资，变成全球制造基地，并由此带来了经济30多年的高速增长。目前，中国制造业规模超越美国，成为第一制造大国，全球第二经济大国，初步完成了土业化，实现了由一个人口大国向经济大国的转变。然而，经济发展中面临服务业比重低、劳动生产率不高、资源能源过度消耗、环境污染严重等问题，而且在高端价值链和话语权方面的控制力较弱，产业安全受到挑战。中国经济逐步进入新常态，经济从高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级，发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。但是中国经济除了经济增速放缓外，离真正意义上的新常态还有很大的距离，主要表现在经济发展质量尚待提高。经济发展质量是一个与经济发展速度相对应的概念[00。冷崇总((2008)从经济发展的有效性、充分性、协调性、持续性、创新性、稳定性、分享性等方面构建经济发展质量指标体系。李永友( 2008)则从增长(包括增长速度、增长效率)和结构(包括经济结构和社会结构)两个方面衡量经济发展质量。制造业服务化是指企业以顾客为中心，提供更加完整的“包(bundles) "，包括物品、服务、支持、自我服务和知识等，是制造企业为了满足顾客需求而提品、相关服务或整体解决方案的商业模式创新。皮拉特和沃尔夫( Pilat & Wolf1  2005)指出服务要素是制造业生产经营不可或缺的一部分，有利十提高制造业产出和生产率;邦高和戈尔达(Banga & Goldar} 2004)运用柯布一道格拉斯生产函数的改进形式，以实物资本、劳动和商务服务作为自变量，分析了服务投入对制造业生产效率的影响，认为服务投入对制造业的全要素生产率具有正向促进作用。怀特等(White et al.  1999)指出制造业产出服务化可以改进企业产品的环境性能，降低资源消耗与环境污染。本文主要以产业结构(服务业占GDP比重)、发展效率(制造业劳动生产率)、发展可持续性(单位制造业产值排放)作为衡量经济转型的主要指标。

二、新常态下中国经济发展的突出问题

(一)产业经济结构不合理，服务业发展不充分

长期以来，中国服务业占GDP的比重低十第二产业，直到2013年，中国才迎来产业结构拐点。根据《中国统计年鉴2015》数据，2013年第三产业占比达到46. 1 %，超过第二产业2. 2个百分点。但与之形成鲜明对比的是根据世界银行WDI数据，1980年高收入国家服务业占GDP的比重就超过50%到2010年，全球服务业占总产出的比重超过50%，低收入国家服务业占GDP的比重也接近50%，中国服务业占GDP的比重明显偏低。同时，从贸易竟争力指数来看，根据世界贸易组织数据计算，中国服务业竟争力指数小于0，而美国、英国、西班牙等发达国家的服务业竟争力较强，贸易竟争力指数大于0. 1。

(二)资源配置效率低下，制造业劳动生产率偏低

中国劳动生产率(增加值/从业人员)不断提升，但总体水平偏低。如表1所示，1995年中国制造业劳动生产率为2 316美元/人，到2000年增加到3 679美元/人，到2009年进一步增加到6 593美元/人，增幅较大。但是，从横向比较来看，中国制造业劳动生产率较低，2009年美国制造业劳动生产率为122355美元/人，是中国的18. 5倍。

(三)资源消耗大、环境污染严重，可持续发展受到挑战

随着经济快速发展，中国能源、资源消耗不断增长，2015年能源消费总量为43亿吨标准煤，占全球能源消费的23 %，预计到2035年将达到25 %。另外，根据2014年的《国务院关十节能减排土作情况的报告》，2012年中国国内生产总值占全球的比重为11. 6%，但水泥消耗占全球的54%钢材消耗占全球的45 %，能源、资源消耗巨大。同时，能源、资源消耗大，必然导致严重的环境问题《中国主要大气污染物的时一空分布特征研究》中的数据显示，在全国190个样本城市中，仅仅7. 368%的城市PM2. 5年均值可达标，16. 316%的城市PM10年均值可达标。

(四)人均GDP偏低，国际竟争力不强

人均GDP是综合反映一国经济实力和经济发展效率的指标，如表2所示，中国人均GDP远远低十发达国家水平。2014年，中国人均GDP为3 863美元，而美国为46 405美元，是中国的10倍多。

三、制造业服务化推动经济转型机理

(一)制造业服务化推动服务业发展

一些制造企业在服务转型过程中，逐步将制造环节剥离，而逐步发展成为服务供给商。从全球大型制造企业的发展趋势来看，一些高技术跨国公司制造部门转移到发展中国家或者一出售给发展中国家的公司，而微笑曲线两段的高附加值环节，如研发、营销、策划等放在母国。如IBM从一个硬件制造商逐步转型为服务供给商，这会提升服务产出比重。同时，服务化企业依靠单个企业很难取得效果，需要其他合作企业的支持，建立合作伙伴价值创造网络[[9]。这会衍生出许多新兴服务业态，如装备制造业采取租赁的方式出售产品，那么就需要融资租赁服务作为支撑;而家具、衣饰等行业采取定制化服务，那么就需要3D虚拟仿真设计作为支撑;服务化对顾客信息、数据的需求巨大，那么信息技术整体解决方案、数据挖掘等业务的需求就会得到发展，新兴业态的发展可以提升服务业竟争力。同时，制造业服务化加大了对金融、法律、咨询、研发等中间服务的需求，服务业占总产出的比重就会上升。此外，由十服务具有消费和生产的同步性，因此制造业再购入服务的过程中，通过技术外溢，丰富了服务种类、改善了服务手段，提升了服务业竟争力。

(二)制造业服务化有利十节能减排

制造业服务业是一种全新的商业模式，它可以分离传统的资源消耗与利润创造和生活标准改善之间的关联，在寻找新的利润中心，获取价值和社会质量的同时，减少(直接或间接)的总资源消费U o]。具体来讲，如图1所示，在传统产品生产模式中，企业倾向十多卖实物产品以获取利润，而服务化模式中，企业以满足客户功能来获取收入，为了多获得利润，就会少提供实物产品，从而减少资源、能源消耗，制造业排放自然下降。

(三)制造业服务化提升制造业生产率

产出服务化以服务主导逻辑为核心，与产品主导逻辑相比，服务主导逻辑下企业提供更加贴近客户需求的订制化产品服务包，为客户创造更多价值，即制造业通过商业模式创新，提供“产品+服务”的整体解决方案或产品服务系统，能够满足客户的特定功能，进而获得相对稳定且边际利润高的收入。

同时，由十服务的无形性，难以被模仿，通过服务化获得差异化可以竟争优势等。差异化竟争优势意味着局部垄断，企业可以获得垄断收益，从而提高生产率。

四、制造业服务化推动经济转型的实证研究

(一)基本假设

1.制造业服务化与服务业发展

制造业服务化催生了新兴服务业态，甚至直接增加服务供给;同时，企业作为服务的高端需求方，带动服务业发展，提升服务业竟争力。

假设I:制造业服务化强度与服务产出正相关，即制造业服务化系数越高，服务产出占比越高。

2.制造业服务化与制造业节能减排

制造业产出服务化商业模式不以多提品为唯一目标，减少了厂商多生产产品的冲动，进而减少了资源能源消耗。

假设2:制造业服务化强度与制造业能耗和污染物排放强度负相关，即服务化系数越高，单位产出耗能和排放量越小。

3.制造业服务化与劳动生产率

制造业服务化以差异化竟争优势、顾客忠诚度提升等促进了制造业发展，并通过价值网络、知识共享促进效率提升。

假设3:制造业服务化强度与制造业劳动生产率正相关，即服务化系数越高，制造业生产率越高。

(二)回归方程构建

1.服务业发展与制造业服务化

(1)影响因素和数据选取

根据净增长理论，决定经济增长的因素包括资本、劳动力、制度等。同样，影响服务发展因素也主要包括人力资本、技术创新、制度环境、需求等因素，具体来讲主要是以下几个方面:

人力资本水平。衡量人力资本水平主要有两种方式，一种是投入法，如教育经费占GDP的比重等;另一种是结果法，如人均受教育年限、高等教育毕业生数等。本文用结果法来衡量人力资本水平，具体来讲，采用高技能劳动力补偿占比来衡量经济活动中的人力资本水平，根据WIOD的各国产出就业表( output and employment)一算获得。

技术水平。技术水平衡量比较复杂，本文用研发投入占GDP的比重来衡量一个国家的技术水平，数据来自世界银行提供的WDI数据。对十部分国家一些年度缺失数据，本文根据历史增长规律利用线性增长法进行了估算。

制度。制度的量化比较困难，本文用经济自由度指数来衡量制度水平，数据来自美国传统基金会提供的1995-2013年经济自由度指数(Index of Economic Freedom) o

制造业需求。制造业对服务业的需求主要是生产，本文用制造业对生产的依赖程度衡量制造业对服务业的需求，使用WIOD数据。

制造业服务化系数。制造业服务化系数采用制造业服务产出占总产出的比重来衡量，使用WIOD的各国产出表计算获得。

服务业发展水平。衡量服务业发展水平的指标比较多，但服务业占GDP的比重是一个相对综合的指标，本文用服务业占GDP的比重来衡量一国的服务业发展水平，数据来自世界银行提供的WDI数据。

(2)回归方程

根据以上分析，建立服务业占一GDP比重影响因素的回归模型:

选择1995-2009年作为时间跨度，并以2009年制造业规模排名前20位的国家为样本，但是由十中国、韩国、印尼、俄罗斯、印度、巴西等国产出服务化数据不可得，所以用14个国家的数据进行分析，下同。

模型中，sr为服务业占GDP的比重，th:为经济高技能劳动补偿比例，rd、研发投入占GDP的比重,i吠，，为经济自由度指数，sii为制造业生产依赖程度，psi为制造业服务化系数，t  E  [19952009，i=1,2,w,14，分别表示14个样本国家，a为系数，二为误差项。

(3)回归结果

本文选取了主要代表性国家，基本涵盖了全球制造业的绝大部分规模，而时一间仅选取了1995-2009年的阶段数据，为了推断不同时间点的特征，在进行回归估计时，选取截面固定效应和时间随机效应，式(1)的估训一结果见表3.

2一节能减排与制造业服务化

(1)影响因素和数据选取

资源是派生性需求，主要由产业结构和产品(服务)生产方式决定，而影响产业结构和产品(服务)生产方式的主要因素包括人力资本、技术创新、制度环境、需求等。

人力资本水平、技术水平、制度、制造业服务化的衡量指标和数据来源同上，制造业投入服务化水平用制造业生产依赖程度衡量;制造业排放水平用单位产出的二氧化碳、硫氮化合物以及其他有机物的总排放量来衡量，根据WIOD的AIR表和WDI数据计算可得。

(2)回归方程与结果

根据以上分析，建立影响节能减排因素的回归模型: 

其中，mo、为制造业单位产出污染物排放量，th:为经济高技能劳动补偿比例，rd、研发投入占GDP的比重，ief为经济自由度指数，sii为制造业生产依赖程度，psi为制造业服务化系数，t  E[19952009，i=1,2w ,14，分别表示14个样本国家，a为系数，二为误差项。选取主要代表性国家1995-2009年的阶段性数据，在进行回归估计时，选取截面固定效应和时间随机效应，式(2)的估计结果见表40

3.制造业生产率与制造业服务化

(1)影响因素和数据选取

制造业生产率主要由人力资本水平、技术水平、制度、制造业产出和投入服务化等因素决定，这些因素的衡量指标和数据来源同上。而生产率利用增加值/从业人员计算，增加值以WDI数据的2000年不变价美儿计算，从业人员来自国际投入产出数据。

(2)回归方程和结果

根据以上分析，建立制造业生产率影响因素的回归模型:

  mlp，，=a}+a, thr，，+cYZ rds，，+a3 ief.,+cY4psi，，+二，，(3)

其中，th r为经济高技能劳动补偿比例，rd、研发投入占GDP的比重,i吠，，为经济自由度指数，psi为制造业服务化系数，t E  [1995 2009 ] } i = 1 , 2 , w ,14，分别表示14个样本国家，a为系数，二为误差项。选取了主要代表性国家1995-2009年的阶段性数据，选取截面固定效应和时间随机效应，式(3)的估计结果见表So

(三)结论分析

1.根据表3的回归结果，服务产出占比与制造业服务化系数正相关，而且投入服务化也与服务业占比正相关，而且两个变量均在10%的置信区间显著，实证结果支持了假设to

2.根据表4的回归结果，制造业单位产出二氧化碳排放量与制造业服务化系数都正相关，而且两个变量均在5%的置信区间显著，实证结果支持了假设2。这一结果呼应了饶畅((2013)关十制造业投入服务化可以提高制造业碳生产率的结论。也与曼齐尼和维佐里(Manzini & Vezzoli }  2002)的制造业产出服务化战略可以减少企业的直接或间接资源消耗的结论一致[U of。目前，中国面临严峻的资源环境问题，其主要原因是制造业发展模式和投入、产出结果失衡，缓解资源能源压力，其关键还是在十推动制造业转型升级，改变制造业盈利模式，加大投入产出服务化强度。

3.根据表5的回归结果，制造业劳动生产率与制造业服务化系数正相关，而且在5%的置信区间显著，实证结果支持了假设3。这一结论与阿诺德等(Arnold et al. } 2007)提出的，不管是发达国家还是发展中国家，生产业的发展对制造业升级、全要素生产率的提高都有促进作用的结论一致。提升劳动生产率是推动经济持续发展的关键，中国目前经济增速放缓，需要依靠提升制造业、服务业生产率来实现快速发展，推动制造业服务化有利十经济平稳快速增长。

五、政策建议

制造业服务化是推动经济转变发展方式的关键，有利十节能减排，带动服务业发展，提高劳动生产率等，推动制造业服务化主要应当做好以下几个方面:

1.推动竟争，提高制造业服务化动力

根据分析，制造业服务化水平与制造业附加值率负相关。企业之所以采取服务化战略，是迫十竟争压力，并不是因为有雄厚的实力，即企业内生动力比其他因素更重要。然而，中国市场竟争还不够充分，在一些领域还存在地方保护主义，如汽车产业、烟草产业、白酒产业，几乎每个省都有涉及，而且地方政府都通过政府采购、政策优惠等对本地产业进行保护，真正全国统一的市场竟争格局并没有形成。同时，部分制造业领域还存在国有企业垄断，没有动力改变发展战略和生产方式。因此，推动制造业服务化，需要减少地方保护，建立全国统一的、完备的产权制度和规范的市场秩序，做到真正的优胜劣汰。同日寸，由十中国经济价值实现机制不合理，导致当制造业面临竟争压力时，一些资源直接撤离制造业，而不是通过制造业转型升级挖掘利润。如虚拟经济虚火导致资产泡沫化，资产泡沫化使得大量的社会资金、社会精英投入到虚拟经济领域，同时，资产泡沫化的“挤出效应”会挤占其他产品的需求。再如行政垄断扭曲了资本获利的取向，金融、通信、能源、资源等领域通过行政垄断获取超额收益，资本都追求通过行政垄断获取高额利润，而不愿意通过技术创新、品牌培育获取利润。因此，要推动整个经济系统的竟争，使利润获取和价值创造相匹配，推动制造业服务化。

2.推动产业集群化发展，打造制造业和服务业融合发展载体

产业集群化扩大了经济规模，为服务业的发展创造更大市场支撑。同时集群化企业之间相互分土协作，有助十建立长期的信用关系，降低交易成本。因此，集群化的发展有助十推动制造业服务化发展。美国硅谷高科技产业的发展，催生了集制造、研发、商务、设计、会计法律、咨询顾问的集群式发展。硅谷电子信息产业中，3 000家服务企业服务十2 700家制造企业。浙江温州形成了以皮鞋、服装、低压电器、打火机、剃须刀等为主导产品的中小产业集群，促进了相关生产业的发展，并降低了生产链的协作成本。制造产业集群的形成，将吸引相关制造服务企业入驻和聚集，构成其服务支撑体系，实现有效降低生产链协作成本的目的。政府应制定优惠政策，鼓励和引导具有规模优势的制造服务企业，实现跨区域和跨行业联合，以形成规模化、集团化的大型服务企业。支持产业链上、下游企业集聚发展，鼓励企业间的协作。同时，按照“产城融合”的思路打造科技型都市产业园区，积聚高端制造业、高端服务业发展要素，实现产业融合发展。

3.建设协同性公共信息服务平台

现代信息技术和互联网已经成为连接制造企业和制造服务企业以及消费者一的桥梁。利用现代信息化手段，建立面向制造业，基十互联网、云计算和大数据的制造信息服务公共平台，是促进制造业和制造服务业深度融合，降低交易成本，形成制造服务倍增作用的关键。中介服务平台可以连接制造业和制造服务业，帮助各类企业完成技术、产品、服务、物流等交易活动。为此，政府应联合制造企业，依托具有研究开发、技术辐射、市场推少’一能力的中介制造服务机构和服务龙头企业，联合制造企业、产业协会、高等院校、科研院所、科技园区和生产力中心等相关机构和企业共同参与。

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为促进我市通信产业发展，加强通信领域专业技术人员队伍建设，进一步完善职称社会化评审工作，我市自2012年起，成立工程技术系列（通信）高级专业技术资格评审委员会，负责高级工程师（通信）资格的评审工作。现将有关事宜通知如下：

一、评审范围

在北京地区从事通信专业工作的工程技术人员可按规定参加评审。

二、评审原则

高级工程师（通信）资格的评审工作纳入全市职称社会化评审体系，按照“自主申报、科学评价、评聘分开、择优聘任”的社会化评审原则，开展相关工作。

三、评价办法

工程技术系列（通信）高级专业技术资格评审委员会实行考试与评审相结合的办法确定高级工程师（通信）资格。即工程技术人员需参加专业考试并取得合格成绩后，再进入评审环节，经评审委员会评审通过后取得高级工程师（通信）资格。

（一）考试办法

考试科目为《通信技术》，考试时长为180分钟，采取开卷笔答方式进行。主要考核应试者运用专业理论、知识及相关法规，从事通信工程项目的技术水平及业务能力。参加考试并达到合格标准的人员，由北京市人事考试中心核发《通信技术》考试成绩合格证，该证书有效期为三年。

（二）评审办法

评审工作分为评议组评议和评委会评审表决两个部分。评议组由与申报人员同专业的专家组成，采取面试答辩的方式，根据评价标准对申报人员进行定性和定量评议。评审委员会在评议组评议的基础上，对申报人员进行评审，并表决确定评审结果。

四、组织管理

北京市人力资源和社会保障局专业技术人员管理处负责对北京市高级工程师（通信）资格考试和评审工作的管理，北京市人事考试中心（北京市专业技术资格评审中心）负责实施考试工作，北京市通信管理局工程师考试办公室负责组建评审委员会并实施评审工作。

五、考试报名条件

申请参加《通信技术》考试的人员，须符合下列条件之一：

（一）获得博士学位，取得工程师资格或讲师、助理研究员资格后，从事本专业工作满2年；

（二）获得硕士或本科毕业学历后，取得工程师资格或讲师、助理研究员资格满5年，从事本专业工作满3年；

（三）获得硕士或本科毕业学历后，取得工程师资格或讲师、助理研究员资格满3年，从事本专业工作满3年；或获得专科毕业学历后，取得工程师资格或讲师、助理研究员资格满5年，从事本专业工作满5年。且符合下列条件之一：

1、获得省（部）级及以上科技进步奖、自然科学奖、发明奖项目的主要完成人；

2、参加编写省（部）级及以上行业技术标准、技术规范或生产操作规程的主要起草人；

3、持有省（部）级及以上科技成果完成者证书；

4、获得本专业技术发明专利2项，或实用新型专利4项；

5、公开出版专业著作，且独立撰写5万字以上。

（四）取得专科毕业学历或具有大学普通班学历满10年，从事专业技术工作满20年，取得工程师资格或讲师、助理研究员资格满8年，从事本专业工作满5年；

（五）已取得高级讲师、副教授、教授、副研究员、研究员资格，从事本专业工作满3年。

以上讲师、高级讲师、副教授、教授资格指讲授自然科学类课程的教师；助理研究员、副研究员、研究员资格指自然科学研究系列的研究人员。

专业工作年限计算到考试当年年底。

六、评价程序

（一）参加考试：通信专业工程技术人员登录北京市人事考试网完成报名，并按照规定的时间参加考试。

（二）参评申报：取得合格考试成绩人员可登录北京市人事考试网提交申报信息，并向评委会提交外语考试合格证书、计算机应用水平考试合格证书、《通信技术》考试成绩合格证书，以及评审所要求的其它材料。

（三）评议评审：专业评议组对申报人员进行面试评议，评审委员会在此基础上进行评审，并票决确定评审结果。

（四）验收公示：北京市人力资源和社会保障局专业技术人员管理处对评审结果进行验收，并在北京人力资源和社会保障网进行为期15天的社会公示。

（五）证书发放：公示期满后，北京市人力资源和社会保障局为取得高级工程师（通信）资格人员，颁发《北京市专业技术资格证书》。证书生效日期自评审委员会表决通过之日起计算。

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一、新制度背景下行政单位会计事项的调整

（一）会计概念框架的调整

新制度所构建的会计概念框架以会计目标为逻辑起点，在以下三个方面进行了重新调整：一是将反映行政单位受托责任的履行情况作为会计目标，确保会计信息能够为信息使用者提供监管和决策依据。二是将旧制度下以完全的收付实现制为基础的会计核算原则，在新制度下调整为一般采用收付实现制，并引入权责发生制这一会计核算原则，用以核算行政单位的特殊经济业务和事项，从而保证财务成果的真实性。三是旧制度下对会计信息的质量要求为有用性、可比性、可靠性、及时性、可理解性、重要性、一贯性、专款专用、历史成本计量、收付实现制等十项原则，新制度下调整为六项原则，即可靠性、全面性、有用性、可理解性、可比性、及时性。通过调整，可保证行政单位会计信息的完整性，使其更加接近经济实质。

（二）会计科目调整

新制度对旧制度下的会计科目进行了调整，使新的会计科目体系更能满足行政单位经济活动的核算要求。具体包括：在资产类的科目调整方面，剔除库存材料、有价证券、暂付款，增设无形资产、存货、应收账款、公共基础设施、政府储备物资、其他应收款在负债类的科目调整方面，剔除应缴财政专户款、应缴预算款、应付工资、应付地方津贴补贴、应付其他个人收入、暂存款，增设应缴财政款、应付职工薪酬、应交税费、应付账款、长期应付款、应付政府补贴款。在净资产类的科目调整方面，剔除结余，增设财政拨款结余、财政拨款结转、其他资金结转结余。

（三）资产核算方法调整

在资产核算方面，新制度做出的调整具体表现在以下几个方面：一是新制度增加了待偿债净资产和资产基金两个科目，前者用以核算净资产的抵减部分，后者用于核算存货、在建工程、预付账款、无形资产、固定资产等非货币性资产在净资产中的所占金额。二是新制度扩大了双分录核算方法的应用范围，使这种核算方法适用于固定资产、在建工程、无形资产、政府储备物资等方面的资产核算，增强了资产核算信息的准确性和真实性。

（四）增加政府储备物资核算

旧制度中并未明确规定由行政单位直接管理的为社会大众提供公共服务的资产是否需要进行会计核算以及应当采取何种方法进行核算。由此导致了部分行政单位在相当长的一段时期内，并没有对此类资产进行会计核算，有些行政单位为了方便管理工作的开展，索性将这部分资产直接归入到本单位的库存材料管理工作，其中不但包含一些由本单位购置需要入库的物品，还包括本单位之外的应急储备物资。更有一些单位对这部分资产在往来业务中进行核算，致使会计信息列报与实际情况存在较大的差异。而新制度中针对行政单位直接管理的为社会大众提供公共服务的资产的会计核算进行了明确规定。

（五）财务报表体系的调整

与旧制度相比，新制度下的财务报表体系在原有体系的基础上，增加了财政拨款收入支出表，并统一规定了财务报表的列报格式。具体如下：在资产负债表中，取消收入、支出项目，要求分类列示流动资产、非流动资产、流动负债、非流动负债;在收入支出表中，要求根据资金类别对财政拨款结转结余进行列示。通过对财务报表体系的调整，使得财务报表结构布局更加科学、合理，进一步增强了行政单位会计信息披露的完整性。

二、新行政单位会计制度的重大突破

（一）与国际惯例趋同

新制度的会计记账基础由原本单一的收付实现制，修正为收付实现制与权责发生制并存，体现了新制度与国际惯例的趋同。新制度中，规定在大宗物资采购、欠发职工工资、出租出售财产物资、预先支付款项、应缴纳各项税费等特殊经济业务事项的会计处理中，引入权责发生制核算基础，能够更加真实地反映行政单位资产与负债的变动情况。

（二）增强会计信息全面性

新制度将行政单位的各项经济业务均纳入到会计核算范围内，并将基建也纳入到大账中，使会计信息能够更加真实、全面地反映行政单位的预算管理和财务管理情况。同时，新制度对会计概念框架进行了重新修订，完善了财务报表披露体系，能够确保利益相关者通过披露的会计信息掌握行政单位的资金使用情况。如，按照新制度要求，行政单位经费支出需要根据《政府收支分类》设置明细账簿，利益相关者可以通过明细账簿了解三公经费等各项经费的支出情况，为规范财政资金使用提供了有力依据。

（三）实现会计政策的可比性

在新行政单位会计制度实施之前，企事业单位分别按照新企业会计准则和新事业单位会计制度进行固定资产折旧核算，但是唯独行政单位在固定资产会计核算时不进行折旧处理，使不同的会计主体之间丧失了会计信息可比性。而实施新行政单位会计制度之后，保证了固定资产会计核算口径的一致性，能够为全国性的清产核资普查工作提供有力条件。

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党的十四大与我国宪法修正案均确定了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。目前，我国正处在由原来的计划经济体制向市场经济体制过渡的社会转型过程中。不论是对于如何顺利地解决这一社会转型过程中体制惯性和利益整合所引起的社会问题，还是对如何培育和完善作为一种新体制的市场经济制度，人们都已经深深地认识到法制的重要意义。无疑，强调与重视法制对市场经济体制之建构与运行的重要作用确是十分必要。但是迄今为止，在考虑我国市场经济法律体系之构建时，理论界和实践中都明显地表现出对实体法制度的过份侧重，而对理应在现代法律制度中占据枢纽地位的程序法制度，特别是规范现代市场经济体制中行政权利行使之方式、手段、步骤等问题的行政程序法制度，则缺之深切的关注和理解。例如，法学界一直在讨论的市场经济体系框架，几乎仅限于市场主体制度、市场运行及监控制度的实体合法性方面，鲜有涉及专门的行政权与市场关系这一重大问题的程序法制度。以法律体系内部结构的协调性要求来看，缺乏完备程序要件的法律体系和法制系统是难以操作和运行的，其结果要么使法制流于形式化，要么使法制与先秦法家所主张的“令行禁止、正名定分”的严刑峻法同构化，法律史的考察已一再表明了这一点。[1]基于这种历史教训与现实状况相结合的考虑，笔者认为，在构建我国市场经济法律体系时，必须对法律程序制度特别是规范“政府──市场”关系某些重要方面的行政程序法制度予以特别的重视。

强调构建市场经济法律体系过程中对行政程序法的重视，首先是因为它是市场经济体制中一项基础性法律制度，同时又恰恰是目前最欠完善的一项法律制度。现代法律程序就其通常意义看，包括选举程序、立法程序、审判程序和行政程序。其中选举和立法程序直接与国家的政治制度相关；审判程序则主要是规范司法权活动的“程序正义”问题的规则体系。随着我国民主与法律建设的逐步推进，上述程序法律制度都不同程度地得到了完善，如我国权力机关代表的选举规则及其议事规则均已颁布，行政诉讼制度业已确立，民事诉讼法通过修改结束了其试行阶段并得到进一步完善，刑事诉讼法也正在修改之中。但是作为规范行政权运行方式、步骤、顺序、形式之规则的行政程序法，却几乎仍是空白。实际上，在市场经济条件下，行政程序的作用恰恰更为重要。因为现代市场经济体制中最基本的关系即“政府──市场”关系，如何恰当处理好这一关系，特别是对这一关系中政府的行政权如何定位，不仅关系到市场经济体制能否最终建立，也关系到其能否顺利运行，而对行政权在市场经济条件下的恰当“定位”，不仅需要实体法上政府与市场之间权利义务的合理配置，在一定意义上更依赖于对行政权运作程序的规范化。缺乏后者，极有可能造成如同计划经济体制下行政权行使对公民权利恣意与专横的干预和处置的态势，使市场主体的权利难以真正得到保障和落实。甚至，离开规制行政权活动过程的程序法制度，新旧体制的转轨将倍显艰难，规范市场经济体制下诸多社会关系的实体法体系也将难以运行。对此，笔者稍后将予以进一步的分析。

强调在市场经济条件下对行政程序法的重视，还因为现实中恰恰存在着行政程序法观念极其淡漠的事实。这种状况也是传统法律文化的表象之一。考察中国法律史不难发现，先秦以后的传统法中一直缺乏程序形式的要素，程序法为实体法所吸收。[2]建国以来，特别是改革开放以来，我国对民主与法制建设非常重视，先后完善了选举、立法和审判程序，极大地推进了改革开放和民主法制建设。但对行政程序法却仍然一直未予重视。比如，查我国权威的法学辞书，可见“程序法”条注曰：程序法，即诉讼法、审判法、助法，……为保障实体法的诉讼法律制度。[3]这就把程序法等同于诉讼法，完全排斥了行政程序法。这种行政程序法观念淡漠的状况，推根究源，是与我国长期以来的计划经济体制以及高度集中的行政权本位主义分不开的。计划经济本质上是一种权力经济，其基本特征是行政权对社会经济活动的全面干预和管理，这种行政权本位主义从根本上排斥要求行政权规范、民主、公正行使的行政程序法制度。从实践中看，缺乏程序法规则的行政权在运行中固然具有了较高的灵活性，但同时也造成了其行使的恣意与专横，这无疑与市场经济民主精神和权利保障观念相去甚远，也不符合现代行政法治的精神。与此相反，现代行政程序法内蕴的行政权运行“公开、公平、公正”之要求，无论是形式上还是实质性均契合了市场经济及行政法治的根本要求。西方法律传统表明，行政程序所要求的“正当过程”，本质上具有防止政府专制，保证行政决定客观、公正的作用，有助于改善政府与公民的关系，从而推动了西方市场经济的发展。[4]因此，在构建市场经济法律体系时，不论是从市场经济体制的内在要求还是从现代法治精神考虑，都应当转变观念，高度重视对行政程序法制度的建设。如果说市场经济是法治经济，从而有必要建立完整、严密的法律体系对其予以调整和规范的话，则从某种意义上看，行政程序法制度恰恰应成为这一法律体系构建与完善的基础，因为后者不仅有利于真正廓清市场经济条件下“政府──市场”这一基本关系，而且也是中国法制走向现代化的关键一环。

二、体制转轨与行政程序法的意义

作为我国经济体制改革的目标，市场经济之建构与完善需要经过一个较长的时期，即新旧体制转轨的过渡时期。原有的计划经济体制能否顺利地向市场经济体制过渡，不仅直接决定了后者能否最终建立和完善，也影响到社会能否稳定和发展。在这一体制转轨过程中，政府职能及其实现方式的转变，无疑是上述问题的焦点。

计划经济体制本质上的行政权本位主义，决定了行政权在这种体制中的三个基本特征。第一，范围的广泛性。行政权对国家经济活动进行全面干预和控制，排斥市场的调节功能。第二，作用的单方性。行政权依行政机关意志单方面发生作用，限制和压抑相对一方的意思表示，缺乏对相对人权利予以尊重和保护的机制。第三，权力行使的非规范性。行政权的行使过份侧重于行政目的，而实现这种目的过程和手段则带有任意性、封闭性和非公开性。从法律上看，前述第一点是行政实体法上行政主体与相对人的权利义务分配问题，后述两点则是行政程序法关于行政权行使的方式、步骤、手段、形式等程序规则问题。市场经济之建立对行政权提出了与此完全不同的要求，即行政权与市场保持一定的空间距离，承认并尊重市场主体权利的相对独立性，从而必须转变政府原有职能。行政权对市场的调控应遵循公平、公开、公正的原则。这样，在新旧体制转轨过程中，行政权在实体和程序两方面均需发生相应的转变。

就行政权与市场主体实体权利义务的配置上看，体制转轨要求重新合理配置双方权利义务，原来的行政权过多干预甚至吞并市场主体权利的状况急需扭转。对此，我国已着手转变政府职能，使原来政府对经济活动全面、直接的管理转向服务、监督和宏观调控等职能转变。这一职能转变固然有赖于行政实体法的规范，根据市场经济的要求规定政府该管的管好，不该管的还权于市场，以充分发挥市场的作用。但是我们必须注意到，一方面，实体法上权利义务的重新配置，必然牵涉到社会多种利益的重新分配与组合，特别是公共利益与个人利益之间关系的重构，这种利益的重新分配和组合没有一个公正并公开化的程序就不能保障公平，甚至有可能引发社会冲突并影响社会稳定，从而反过来不利于市场经济之建立；另一方面，在现

代市场经济中，政府转变职能的结果并不意味着它只充当经济活动的“守夜人”，政府仍然应拥有对市场运行进行评价、监督、调控的权力，如果对这些权力的行使缺乏程序法上的监控，则同样有可能发生如计划经济体制下行政权行使缺乏规范性、公正性、民主性的情形，产生行政权的恣意行使，造成对市场主体权利的侵害。权力之行使必须有程序规制，而不论权力之大小，否则都会造成权力失控，实体法上权利义务的规定也就名存实亡，代之而起的是权力专横。因此，政府职能的转变能否真正得到落实，仅有实体法的规定是远远不够的，必须依赖行政实体法与公正的行政程序法的紧密结合。

就行政权行使的方式、形式、手段上看，体制转轨要求行政权克服其行使过程中的片面性、任意性及非规范性，在尊重与保障市场主体合法权益的基础上，基于理性选择而行使。在计划经济体制下，行政权管理经济活动的方式主要是命令──服从模式，手段多为直接干预和管理，过程大多缺乏公开性，决策则欠缺民主参与机制，在整体上则缺乏有效的限制恣意的归责机制和保障相对人权利的救济制度。市场经济要求行政权的运行实现公开化、民主化、科学化。可以说，实现上述转变直接取决于行政程序法制度的完善。通过构建严密合理的行政程序法制度，可以确立行政权行使的合理步骤、手段、方式、时限等程序规则，促使行政过程吸纳民意，确立行政公开，设立行政权违法行使的归责机制等，从而实现行政活动的科学化、民主化、公开化。因为首先，行政程序按专业主义原则而设置，专业训练和经验积累使程序操作者的行为更趋于科学和合理。无论是许可的颁发，还是税率的确定，专家的意见当然较为中肯；[5]其次，行政程序一般都要求行政活动过程公开，从而使行政权的行使不仅受到到当事人的监督，也受到公众监督，使行为过程中出现的错误容易被发现和纠正；第三，行政程序可以改变行政权行使的纯单方面意志性，创造了一种根据证据和事实材料进行公正对话和讨论的条件与空间，从而有可能使当事人的意见和要求在行政过程中得到充分考虑。行政程序法对行政权行使的上述调控作用，无疑有利于促进市场经济体制的建立与完善。

在新旧体制转轨的过程中，行政程序法由于在上述两个方面契合了市场经济体制对“政府──市场”关系的内在要求，从而有助于旧体制的消解与新体制的建立。究其内在原因我们不难发现，现代行政程序一方面限制了政府权力行使的单方性和恣意，强调通过对话和合意而采取行为，另一方面则要求程序参加人都必须对通过程序产生的结果信守承诺，这在某种程度上与契约有着异曲同工之妙，它把自由选择和信守承诺结合在一起，适应了重建社会结构的需要，[6]有助于构建一种“有节度的自由，有组织的民主，有保障的人权，有制约的权威，有进取的保守”之社会状态，[7]而这种状态恰巧与市场经济所要求的“国家──市民社会”关系相吻合。N·卢曼曾经指出，在西方旧的身份共同体关系解体与资本主义新秩序确立这一历史过程中，有两项制度起到了神奇的作用：一个是社会或私法领域中的契约，另一个是国家或公法领域中的程序。[8]而从行政法的发展历史考察则不难发现，19世纪末20世纪初行政程序法的出现和崛起，恰与西方现代市场经济的出现和发展在时间上相吻合，应该说这并非偶然，因为在自由竞争的商品经济中，政府对经济活动的权力被限制到了最低点，程序控制的作用尚不明显和突出，而一旦到了政府不得不被赋予较大干预权的现代市场经济制度中，行政程序法的作用就显得非常突出了。

三、市场经济与行政程序法的作用

现代市场经济的运行并不仅仅依赖市场机制自发的调节作用，也需要政府对经济活动的宏观调控。从世界各国的市场经济制度来看，政府与市场的关系是市场经济体制下的一对基本关系，也是现代经济运行中最核心的问题。[9]笔者认为，在调整市场经济条件下“政府──市场”（行政权──市场主体权利）这一关系上，行政程序法具有非常重要的作用。对行政权而言，行政程序为其设置了严密、合理的操作规程，既可以限制行政恣意，又可以防止行政权的推诿和消极无为；对市场主体而言，行政程序法则可以保障其权利与自由，增强其在行政活动过程中的民主参与程度等。前述作用有助于“政府──市场”关系的有序化与和谐，从而为市场经济体制之运行提供良好的条件。

据此分析，笔者认为，市场经济条件下行政程序法的作用具体可以归结为以下四个方面：

1.行政权行使的规范化功能。市场经济既要求政府对经济活动进行某些宏观上的管理和监督、同时又要求这种管理和监督应当规范化、科学化。行政程序法从两个方面实现上述目标。一方面，它通过规定行政主体行使权力的一系列程序规则，如行政公开制度、说明理由制度、行政权违法的归责机制等，从而限制行政权的专横，保证行政权运行的民主化和公正化，防止政府权力对市场的过多干预；另一方面它又通过规定行政权行使的条件与对相对人程序权利的规定，如时效、期间制度，不履行法定职责的归责制度等，防止行政主体推诿法定职责，避免权力行使的消极和无为情形。应当指出的是，程序法对行政权行使的规范化作用在一定意义上比实体法要好，因为实体法对行政权的规范和控制，主要是通过法律规范的细则化、具体法而实现的，其结果是产生了极其纷繁复杂的“副法”体系，在实体法规定趋于严密周详的同时固然压缩了行政自由裁量的空间，但也可能因此而导致法律的僵化和行政活动的机械性。程序法对行政权的规范则与此不同。现代行政程序通过促使当事人对行政主体的对话和争论，使讨论的问题能够更加明确集中，论证更加均衡、完整，从而排斥任意，但却并不排斥行政主体与当事人的选择，而只是使选择合理化、有序化。D·E艾普特曾指出“现代化过程的一个基本特征是它包括选择的两个方面：改善选择的条件和甄别最满意的选择机制”，[10]笔者认为，在市场经济“政府──市场”的互动关系中，其行为选择的主要方式与过程，就是公正合理的行政程序。

2.对市场主体权利的保障功能。市场经济就其本质而言，应是一种“权利经济”、“自由经济”，它要求对市场主体合法权益予以充分保障，对其行为选择的自由给予尊重，行政权与市场主体的权利、自由关系要满足上述要求，有赖于行政程序法对权利的保障功能。一方面，行政程序法对行政权滥用的排斥，本身就意味着对市场主体权利、自由的保护；另一方面，行政程序法也具有独立的权利保障功能，这表现为：通过为相对人设定程序上的权利，从而保障其实体上权利的落实；通过听证制度的设置，为相对人维护自己合法的权益提供条件；通过程序法上权利补救制度的设置，矫正违法行政行为，对受侵害的权益予以充分救济等。上述几方面对相对人权利的保障制度，也使其在市场经济活动中享有了相对独立的选择自由，对行政主体违法行使行政权的行为具有了程序上的“抵御”能力，即他们可以运用程序法的规则来否认和排斥违法行使的权力之有效性，从而不仅在静态的法律规定，而且也在权力行使的过程中使自身权益得到保障：“不仅是被动地得到保护，而且也可以主动地保护自己”，[11]行政程序法具有的这种权利保障功能在西方法律史中已有了深刻的反映。美国联邦最高法院大法官威廉姆·道格拉斯曾经指出：“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实决不是无意的，正是程序决定了法治和恣意的人治之间的的区别”，[12]另一位大法官则直接了当地写道：“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”，[13]在权利与自由成为市场主

体行为基础的市场经济中，行政程序的权利保障功能尤为重要。

3.决策的民主化功能。行政程序法对行政活动单方意志性与随意性的限制以及对市场主体权利和自由的保护，决定了市场经济条件下行政权运行民主化程度的提高。通过在行政过程中契入公众参与和监督、评价的程序机制，使行政决定尽量吸纳公众的意志，反映行政主体与市场主体一定程度的合意，从而使行政决策的民主化程度得以增强，而决策的民主化也有利于决策的优化。就市场经济条件下政府对市场的管理来看，其手段主要有以行政立法等抽象行政行为形式进行宏观调控和以行政执法形式进行的对市场活动的监督和评价。就行政立法而言，行政程序可以通过规定调查、协商、公告、评价、审议、备案等程序规则，促进立法民主化；就行政执法而言，则可以通过规定调查取证，听取当事人意见和辩解的听证制度，保证行政执法的民主性，从而也使行政主体的执法行为得到当事人的理解和服从。行政程序法对行政权行使所要求的民主化，同时也反映了市场经济的本质要求。

4.效率的导向功能。市场经济一方面要求选择的充分自由，另一方面则要求经济活动的高效率。行政程序法的效率导向功能表现为下述三个方面：其一，行政程序法对行政专横的控制、对相对人权利的保障机制，从形式上看，似乎是为政府行使权力进行管理活动设置了一定的障碍，但它却减少了政府与公民之间的摩擦与抵触，增强了他们之间的信任和合作，其结果是提高而非阻碍了效率；其二，行政程序法排斥随意性，但却并不排斥选择，只是要求选择合理化，因此在某些具体情况下，它同样允许行政主体根据实际情况进行合理的自由裁量。如当程序的参加者就某一问题的争论旷日持久而达不成一致意见时，行政主体可以选择一个最为合理的方案；在某些特殊情况下，行政主体的活动可以选择适用简易程序、特别程序等，都有助于行政活动简便有效地进行；第三，行政程序法要求行政主体尊重与保护市场运行的相对独立性，但又可以促使行政权对市场活动进行必要的调控，防止市场运行的某些弊端，现代市场经济理论表明“‘自由的’市场有时同政府权威一样具有强制性”，[14]而这种市场的强制性同样可能侵害个体的权益，并造成社会资源的浪费。行政程序促使政府积极地行使必要而适度的宏观调控，从而有助于提高社会资源和自然资源利用的效率。

四、制度创新与行政程序法的完善

充分发挥行政程序法对市场经济体制之建构与运行的作用，首先有赖于行政程序法制度的建立与完善。在计划经济体制下，行政权运行也并非完全没有程序规则。但是这些程序规则与旧的经济体制相适应，表现出片面性、保守性、封闭性和零散性。就其片面性而言，这些程序大多只涉及到行政机关内部行政活动规则，调整行政系统内部的上下级命令──服从关系；就其保守性而言，则反映在这些程序大都规范行政权对相对人的管理，而对其权利保障的程序制度则鲜有规定；就其封闭性而言，反映为行政程序只便于行政主体单方意志的表达和实现，缺乏与当事人合意和对话的机制；就其零散性而言，则表现为行政程序立法形式缺乏统一标准和对行政活动的系统规范。市场经济条件下行政程序法制度的完善，应当在对原有的行政程序制度进行检讨和反省的基础上，根据市场经济的本质要求，进行制度创新。笔者认为，这一制度创新的思路中应着重考虑以下几个问题：

第一，在行政程序立法的宗旨上，必须从市场经济对行政权行使的本质要求出发，以促使行政活动的公开化、民主化、科学化，尊重与保障市场主体权利、自由，同时又兼顾提高行政活动的效率为目的。这样，在立法的目标模式上，就应把市场经济体制下公正与效率的关系这一基本问题的协调兼顾作为行政程序法的目标。[15]

第二，行政程序法的原则，根据市场经济的要求，应规定行政公开化、行政民主化、行政科学化等基本原则，以保障公正与效率目标的实现。

第三，在行政程序法的内容上，应与将限制行政权恣意，保障公正行政的“听证”制度与以效率为核心的开放性选择机制结合起来。为此应当设定一系列辅助制度，对前者而言，主要有行政公开制度、调查取证制度、对质制度、告知与说明理由制度、回避制度等；对后者而言，主要有时效制度、制度、自由裁量行使的条件与归责制度、简易程序和特别程序制度等。

第四，在行政程序立法的形式上，考虑到行政权在市场经济体制中运行的总体性、原则性要求与各种专门行政活动特殊性要求的结合行政程序法既应有统一的原则规定，又必须设定专门行政活动的程序规则。为此，行政程序法之立法形式，应该将法学界久有争议的“法典化”和制定单行的程序法规两方意见结合起来，先制定一部统一的《一般行政程序法》，规定行政活动的目的、宗旨、基本原则和基本制度，再以此为基础，制定配套的专门程序法规，构成一个严密完整的行政程序法体系。

最后，市场经济条件下行政程序法的完善应大力借鉴国外的成功经验。市场经济在西方已有了较长的发展历史，对这种体制下规范行政权运行的行政程序法在西方已积累了丰富的经验。而程序法作为一项具有较强技术性和操作性的制度，又容易借鉴和移植。国外行政程序法的发展表明，借鉴和移植外国程序法的合理之处，不失为一条完善程序法制度的可行捷径。

「注释

[1][5][6][7]参见季卫东：《法律程序的意义》，《中国社会科学》1993年第1期。

[2]Max Weber：《The Religion of china： Confucianism and Taoism》，The Free Press，1964，chap.4.

[3]《法学词典》（增订本），上海辞书出版社1984年第2版，第914页。

[4]Cf.Charles A.Miller：《The Forest of Due Process of Law》，in《Due Process》，New York Universitg Press，1977，P.3.

[8]N·卢曼：《通过程序获得正统性》（日译本），风行社1990年版，第3页。

[9][14]查尔斯·林德布洛姆：《政治与市场：世界的政治──经济制度》（中译本），上海三联书店1992年版，第4页，第5页。

[10]David E. Apter：《The Politics of Modernization》，The University of Chicago Press，1965，P.9～11.

[11]应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第15页。

[12]Sea United States Supreme Court Reports （95 Law.Ed.Oct.1950 Term），The Lawyers Co-operative Publishing Company，1951，P.858.

篇10

    〔关键词〕经济法；经济法视域；政府经济行为

    如何充分发挥政府对经济的推动作用，又将其限制在法律的理性框架内，以预防权力遭到滥用以至于侵害公民权利的后果，是法学界面临的现实课题。而经济法以其与政府行为的天然耦合性，无疑将担当起规范政府经济行为的重任。因此，在经济法视域中研究如何规范政府经济行为必然具有深刻的现实意义。

    一、政府经济行为的经济法界定

    传统经济学将政府经济行为理解为作为国家权力机构的政府所具有的经济职能的具体运用方式。1这种把政府经济职能视为政府经济行为研究的逻辑端口的做法难以完全涵盖当代市场经济条件下政府经济行为所呈现出的崭新特征。当代政府经济行为的内涵界定更加注重培育与市场的互动关系，通过进一步赋予中介组织更多的调节空间以使政府回归其应有的职能定位，同时也赋予政府既积极融入经济全球化的进程，又力图保护民族利益的艰巨使命。因此，有必要先对当代经济学意义上的政府经济行为的内涵加以拓宽，才能更恰切的理解经济法视域中的政府经济行为。

    与经济学的界定相比，经济法从一个不同的视角对政府经济行为作出相异的界定，但二者并不是泾渭分明，毫无关联的领域，而是存在着互为促进的紧密联系。经济学关于政府经济行为的界定是从经济法上对政府经济行为权力和权限的定位的前提和依据，而经济法视域中对政府经济行为权力和权限的界定又是经济学上政府经济行为实现的范围和手段。2因此，经济学意义上的政府经济行为的内涵界定为我们从经济法的视角理解政府经济行为提供了宏观的背景依赖，经济法视域中的政府经济行为必须在这一参照系下才能得到更为准确的认知。同时，经济法自身的内在规定性也必然会影响对政府经济行为内涵的界定，因此，有必要在经济法的视域下对政府经济行为的内涵进行一番解析。

    1.经济法视域中的政府经济行为首先是具有法律意义的经济法上的行为。经济法规范的行为首先应属于法律行为，作为政府经济行为主体的政府及其经济管理职能部门所作出的任何经济法上的行为必然具有法律上的意义，产生相应的法律后果，换言之，就是“政府作为经济法主体而进行的旨在设立、变更或终止经济法律关系的行为”。3与经济学意义上的政府经济行为着重研究政府的经济职能影响经济运行的效果相比，经济法视域中的政府经济行为更强调通过责权利的设定将政府干预经济行为纳入经济法的规范体系加以规制，以达到政府经济行为法制化的目的。其次，政府经济行为作为经济法上的行为，必然具有经济法上的特定意义，如前所述，由于经济法具有超越民商法“私”的规定性而允许政治国家介入市民社会的特质，经济法视域中的政府经济行为也相应的被赋予补充民商法调节市场经济之不足的使命，这必然不同于民事行为的意思自治性，而更多体现为对市场主体行为的积极且主动的干预。

    2.经济法视域中的政府经济行为以追求实质正义为其根本目的。以民法为典型表征的私法体系确立了“ 同等的人应受到同等的对待”的形式正义，它为市场中的竞争者们划定了同一的起跑线并制定了一视同仁的竞争规则，营造了一个“ 看似公平”的竞争环境，但却忽略了处于同一起跑线上的竞争者有可能因为诸多先天不足的原因，而一开始就注定了成为落后者的结局，以及市场竞争中的强势群体有可能利用其所谓公平的竞赛规则而做出排斥异己的实质不公平的行为。尽管现代民法已经出现趋向实质正义的自我改造，但无法超越其意思自治的规定性，否则将使自身面临消亡的危机。而经济法由于其产生伊始就肩负着修正民商法难以逾越的形式极端性所带来的弊害，4因此，经济法视域中的政府经济行为必然要以实现社会领域内的实质正义为己任，其理念是：每个社会成员，仅因为他是社会成员之一，就有权不仅享受其他成员所提供的个人生活所需，而且有权享受每一个人都想得到而实际上确实对人类福利有益的一切好处和机会。5因此，经济法上的政府经济行为偏重于对不同情况的人予以区别对待，“既要允许优者胜，又要保障劣者存，既要鼓励增强强者，也要扶持提携弱者，既要使好的锦上添花，也要对坏的雪中送炭，”6从而使得各个主体都能各得其所，共同发展。这种实质正义观还体现为政府经济行为手段的丰富多样性，即政府对经济运行过程的干预行为“ 既包括直接的政府管制行为，又包括间接的调控行为；既包括权力手段，又包括非权力手段”。6申言之，经济法视域中的政府经济行为一改民事行为追求形式正义的机械、刻板，转而以“ 对于特定主体而言在形式上、表面上不公正但求达到结果和实质公正”7的实质正义为其追求的根本旨趣。

    3.经济法视域中的政府经济行为以可持续发展的社会整体效益观为其追求的根本理念。可持续发展“ 系指满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其需要之能力的发展”。8与民商法以个人利益为本位且难以逾越这一理念而达至个体效益与整体利益的平衡相比，“ 直接追求社会效益应为经济法价值观的独到之处”，9经济法因而强调可持续发展的社会本位的整体效益观，其所追求的效益“ 不是一般而言的经济成果最大化，同时更是宏观经济成果、长远经济利益以及人文和自然环境、人的价值等诸多因素的优化和发展，微观和经济的成果只是社会效益的组成部分之一”。10由此可见，作为经济法规范界域中的政府经济行为必然要通过对市场经济运行活动的适当干预，以超越个体利益的超然姿态来调整甚或限制市场个体只顾追求个人利益而忽视社会整体长远利益的行为，以实现个体效益和整体效益、微观效益和宏观效益以及短期利益和长远利益相统一的社会整体效益。

    总之，经济法视域中的政府经济行为强调责权利的经济法的规范意义，注重调整手段的丰富多样性，以可持续发展的社会整体效益观为其追求的根本理念，以更好的实现社会的实质正义这一经济法的根本价值。

    二、我国经济法视域中政府经济行为规范的具体制度分析

    经济法视域中的政府经济行为规范实质上就是政府法制化的问题，即将政府的经济地位、作用与权力的内容、行使方式以及行使的后果、责任等都通过经济法予以规范，正如哈耶克所指出的：“ 法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务”11.具体来说，经济法主要从静态与动态两个角度来规制政府行为。

    （一）从静态角度规制政府经济行为

    从静态角度规制政府经济行为主要着重于实体规范，即由国家权力机关制定出带有总则性、支柱性或法典性的一系列法律、法规来规范政府及其公共行政行为12.实体规范是从静态角度对政府具有实质性内容的权力进行规定，具体来说，在实体规范上规制政府行为主要表现在以下几个方面：

    1.政府经济行为的权力来源。权力与权利有着本质的区别。权利具有先于法律而存在的天然性，因而法律对于权利的规定不是在创造权利，而只是对权利的确认和有关权利的行使与交易的一般性制度安排，因此，对于权利的来源应秉持法无明文禁止即允许的原则，也就是说，凡是没有明令禁止的，都可以做。与此正相反，权力由于归根结底来源于人民即权利主体的赋予，并且具有凌驾于个人意志之上的强制性，如果不对其来源加以限定，很有可能成为侵犯公民权利的最大祸害，因此为保证权力行使的正当性，对权力必须首先采取授权规则，在其来源上予以明确规定，也就是采取政府职权法定和“ 凡未授权即禁止”的原则，要求政府在行使权力的过程中树立“ 有限行政”、“ 有限政府”的理念，以从源头上预防政府无法律依据，滥加干预市场主体的经济活动的行为。例如，经济法应当对计划权力在各级政府中如何分配，在何种情况下赋予政府反垄断的权力等等做出规定13.所以，规范政府经济行为，首先应当从其权力来源方面着手。

    2.政府经济行为的权限。由于政府行使权力具有不断膨胀的惯性，即所谓的“ 管制扩大化”的需求，如果政府的权力触角无限制的延伸到私权领域，将使社会退化到披着法制和市场外衣的计划经济时代14.我国政府由于改革滞后，存在着无所不管的“ 万能政府”现象，许多政府官员仍未摆脱人治的守旧观念，时常未经授权，便以市场主体的行为妄加指挥，结果不仅造成政府管了不该管的事，而真正属于政府职能内的经济调节、公共服务等事务却处于“ 虚位空缺”的状态15，而且还极大的侵犯了市场主体的权利，压抑了企业和个人的活力不断侵蚀经济发展的根本动力。经济法规范政府经济行为的权限就是要限定政府经济行为的限度，实现政府的适度干预。应当在政府与市场、企业、中介组织等不同的主体之间进行分权，明文规定诸如政府拥有制定经济发展计划，市场经济的游戏规则等经济管理权，以及提供在经济发展中个人无法提供的公共物品16.而政府超出此原则性范围行使权力的行为必然是属于过度干预应予以明令禁止。

    3.政府经济行为的责任。市场经济是一种平等、自由交换的权利经济，它客观上要求政府在行使权力时必须充分保护和尊重市场主体的权利，即不得随意侵犯市场主体在法律的范围内实现和处分自己的利益的权利而一旦政府行为不当，侵害了市场主体的权益，法律应当提供一种对其利益损失进行充分有效的补偿机制和救济的渠道，这就必然要求确立和完善政府的责任制度通过对政府违反法定义务、超越法定权限、以及滥用行政权力的违法行政行为进行否定性评价，强制违法行政者作出或禁止其作出一定行为，以回复市场主体遭到侵害的合法权利，弥补其因此而受到的损失，使被破坏的法律关系和法律秩序得以恢复17.如果不对政府行为设置相应的责任，不仅经济法制定的基本规范将失去有效施行的保障，而且规范政府经济行为也最终难以实现由于政府主要通过行政行为来行使权力，因此，确立政府经济行为的责任主要应以行政法律责任为主，也就是行政法律关系的主体因违反行政法律规范所应承担的法律后果或应负的法律责任18，之外，再辅之以行政违宪责任以及政治责任等责任体系予以补充。

    （二）从动态角度规范政府经济行为

    从静态角度规范政府经济行为主要解决的是政府享有哪些经济权力、经济权力的范围以及相应的经济责任问题，但这还不足以纠正政府行为过程中可能产生的偏差，对政府在动态方面的行为加以规制也应是规范政府经济行为应有之义。“因为，即使政府在规定的范围内活动，如果没有恰当、合法的方式，同样也会造成对市场主体权利的侵害”19.因此，规范政府经济行为“不仅要规制政府行政活动的范围，也要规制政府行使权力的方式，即要明确政府公共行政活动的程序”20.经济法对政府行为方式的规范主要应注重政府在干预经济活动中的平等性和科学有效性，加强政府的” 领队和顾问角色，实行一种积极和民主的服务行政模式21，进一步扩大诸如行政指导、行政契约、行政计划等非强制性手段来增强相对人主动配合的积极性，从而提高政府经济行为的效率。同时，要更好的规制政府经济行为，实现规范与程序规范缺一不可，正如凯尔逊所说的：“这两类规范实在是不可分割的。它们只有在有机的结合中才组成法律。每一个像我们所称的完全的或主要的法律规则，都包含了形式的和实质的两种成分。”22经济法通过在权力行使的时间、空间及相对人的参与上设计出科学、合理的程序，促使各个权力主体之间以及权利主体对权力主体的制约，来减少政府行权过程中的偏差，达 到规制政府经济行为的目的。

    参考文献：

    1.吕忠梅、陈虹：《政府经济行为的法律规制》，载自《经济法学评论》第二卷，中国法制出版社2001年版，第113页。

    2.吕忠梅、陈虹：《政府经济行为的法律规制》，载自《经济法学评论》第二卷，中国法制出版社2001年版，第112页。

    3.吕忠梅、陈虹：《政府经济行为的法律规制》，载自《经济法学评论》第二卷，中国法制出版社2001年版，第115页。

    4.〔美〕彼德·斯坦等：《西方社会的法律价值》，王献平 译，中国人民公安大学出版社1990年版，第85页。

    5.邱本：《自由竞争与秩序调控—经济法的基础建构与原理阐析》，2001年版，第353页。

    6.吕忠梅、陈虹：《政府经济行为的法律规制》，载自《经济法学评论》第二卷，中国法制出版社2001年版，第115页。

    7.史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社2001年版， 第155页。

    8.参见联合国环境规划署1989年的《关于可持续的发 展的声明》。

    9.史际春、邓峰：《经济法的价值和基本原则刍议》，《法商研究》，1998年第六期。

    10.史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社2001年版， 第157页。

    11.（ 英）哈耶克：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社，1997年版，第73页。

    12.蔡立辉：《政府法制论一转轨时期中国政府法制建设研究》，中国社会科学出版社，2002年1月第一版，第90页。

    13.吕忠梅、陈虹、彭晓晖：《规范政府之法—政府经济行为的法律规制》，法律出版社，2001年6月第一版，第211页。

    14.王肃元：《经济法概念新探———一种经济分析思路》，载《甘肃政法学院学报》，1996年第2期。

    15.倪国良：《“有效政府”：西部大开发制度创新中的政府角色定位》，《开发研究》，2001年6月，第4页。

    16.倪国良：《“有效政府”：西部大开发制度创新中的政府角色定位》，《开发研究》，2001年6月，第4页。

    17.蔡立辉：《政府法制论—转轨时期中国政府法制建设研究》，中国社会科学出版社，2002年1月第一版，第115页。

    18.蔡立辉：《政府法制论—转轨时期中国政府法制建设研究》，中国社会科学出版社，2002年1月第一版，第116页。

    19.蔡立辉：《政府法制论—转轨时期中国政府法制建设研究》，中国社会科学出版社，2002年1月第一版，第120页。

    20.蔡立辉：《政府法制论—转轨时期中国政府法制建设研究》，中国社会科学出版社，2002年1月第一版，第120页。

    21.吕忠梅、陈虹、彭晓晖：《规范政府之法—政府经济行为的法律规制》，法律出版社，2001年6月第一版，第213页。

篇11

关键词环境管制；污染密集型行业；企业竞争力

中图分类号F062.2文献标识码A文章编号1002-2104(2012)07-0067-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.07.011

近年来，随着环境保护运动的发展，民众环境意识的提高，以及可持续发展模式的兴起，各国政府对于环境保护的投入不断增加，环境管制标准也日益提高。有关环境管制对企业竞争力的影响已成为学术界研究的热点问题。学者们从微观层面、中观层面和宏观层面对此问题做了大量研究，各种新论也不断涌现。但是，目前国内外学者们在环境管制对企业竞争力的影响问题上还远未形成共识。本文利用我国省级面板数据，对政府加强环境管制对污染密集型企业竞争力的影响进行实证分析，目的在于从微观层面客观评估我国环境管制对企业竞争力的影响，为协调我国环境管制和企业竞争力关系、并最终实现经济发展与环境保护“双赢”提供有价值的参考。

1文献综述

西方学者对环境管制与企业竞争力影响的实证研究得出了差异较大的结论：一些学者如Robison［1］、Kalt［2］、Ederington & Minier［3］、Triebswetter & Hitchens［4］、Tewari & Pillai［5］等人的研究认为，政府加强环境管制将显著地增加企业的生产成本、降低生产率、并损害企业在市场上的竞争力。但另有学者的实证研究发现环境管制造成的成本增加对企业的影响虽然为负，但影响很小，不至于降低企业竞争力。例如Walter［6］、Wheeler［7］、Levinson［8］、Grossman & Krueger［9］等人发现环境管制带来的成本在产品总成本中所占的比例很小，与劳动力成本差异、基础设施完备状况等其他因素造成的成本差异相比，环境成本的差异并非是决定性的，环境管制对企业竞争力没有明显的负面影响。但是，Joshi等人［10］对于环境成本的估量，表示了不同意见。他们认为环境管制除了可见成本（在会计账目中分类为环境成本）之外，还有隐藏成本。基于企业会计账目的环境成本统计结果会低估环境管制带来的成本增加。以钢铁企业为例，环境管制带来可见成本上升1美元的同时，还会引起9-10美元的隐藏成本上升。不过，这些研究虽然对环境管制成本占企业总成本的大小、环境管制对企业竞争力影响的大小有不同意见，但都赞同加强环境管制会带来企业成本的增加，并进而对企业竞争力造成负面影响。按照这种思路，在环境管制标准不统一的情况下，如果一个国家或一个地区的政府加强环境管制，实施了比其贸易伙伴更严格的环境标准，这个国家或地区的相关产业会相应地增加生产成本。假若没有保护措施和机制，这些产业在市场上将会因产品的价格相对较高而失去原有的竞争优势，这些产业很可能因此转移到其他国家或地区。

经济学方法在分析环境管制对企业竞争力的影响时，往往假设技术条件、市场环境等不变，这时成本优势就成为影响竞争力的唯一因素。但现实中市场条件是不断变化的，短期成本往往不是影响企业竞争力的决定性原因。管理学家Porter教授［11-12］认为从动态角度来看，环境管制不仅不会对企业竞争力产生负面影响，甚至还会增强企业竞争力。他乐观地认为政府加强环境管制与竞争力之间没有必然的冲突。他将环境管制引起的压力类比为市场竞争压力，认为设计适当的环境管制会激励企业进行技术创新和管理创新，这些创新不但可以补偿企业为环境达标而付出的成本，还可能增强企业的竞争力。也就是说环境管制与企业竞争力可以实现“双赢”。波特教授的这些观点被称为“波特假说”（Porter Hypothesis），自提出之后便引起了学者们的激烈争论。

篇12

【关键词】经济视角；公共政策；成本分析

一个成熟的社会，当然要有一个成熟的市场，同时还要有一个由比较完备的公共物品组成的、成熟的公共空间。公共空间为市场的运作提供公共服务的平台，以及法律和制度的规范。仅仅有市场的发育，没有公共政策关照下的公共空间的发育，市场必然是交易成本高企，交易效率低。社会也出现分配不均，贫富差距过大等现象。解决这些问题的关键是实现公共资源的有效配置，而实现公共资源的有效配置的根本途径是靠党和国家的公共政策。所以加强对公共政策的研究分析对实现经济发展，化解社会分配不公、贫富差距过大矛盾，扎扎实实提高社会管理科学化水平有着重要的意义。

一、用经济视角分析公共政策的执行成本

从经济维度的视角来分析公共政策，而不是从习惯上的强调公共政策的天然强制性的政治维度或是强调公平、公正、公开的社会维度来分析。经济学家认为，公共政策本质上是一种制度结构的安排。公共政策就是以政府为主的公共机构向社会提供的一种与非正式制度相区别的正式制度安排。从这个意义上说，所谓公共政策就是以政府为主的公共机构，在一定时期为了实现特定的目标，通过政策成本与政策效果的比较，对社会行为所做出的有选择性的制度安排。任何制度的产生和选择都是人们对其成本和收益进行比较的结果，人们选择执行某种公共政策的依据是这种政策安排能否带来的净收益。通过分析我们可以看出，公共政策的好坏并不在于它规划的宏伟蓝图有多么美好，而是在于人们选择执行这种公共政策所产生的成本费用是否能够接受或者应该承担。所以，以政府为主的公共机构之所以要出台公共政策，原因在于人们用执行公共政策的方式来解决自己的困难所产生的社会成本，相比而言比选择由市场或者选择由企业自行解决困难的社会成本较低。转型期中国社会，在市场经济不发达、企业竞争秩序混乱情况下，选择由市场或者企业来解决困难时社会成本会越来越高。此时，以政府为主公共机构应该以公共利益为目的制定和实施一定的公共政策来降低人们的社会成本。与之相反，如果以政府为主的公共机构制定和实施的公共政策，当人们选择执行这种公共政策时所产生的社会成本费用比人们选择由市场或企业解决困难时所产生的社会成本还要高，这种公共政策显然是无效率的甚至是失败的。可见，政府实施公共政策的充分条件不是市场失灵，公共政策存在的理由在于它的社会成本小于以市场和企业的方式来解决问题。

二、公共政策应保障政策执行者利益需求，符合理性“经济人”假设原理

公共政策执行的根本出发点是要保障政策执行者的个人利益，这是公共政策的天然要求。从经济学视角来看，亚当・斯密把人看作是理性“经济人”，具有趋利避害的利己本性，在经济活动中会导致人们完全追求个人利益而不会顾及其他人利益。但由于每个人的谋利活动受到其他人的谋利活动的限制，受到市场经济这只“看不见的手”的作用，只能采取利他的手段来实现利己的目的，先要运用利他这个手段，才能达到利己的目的。这样每个人通过利他手段获得利己目的的行为最终会促进社会的利益的增加。公共政策的本质上要求政府出台的每一项公共政策都必须有执行政策的目标群体（政策对象），每一项公共政策最终都要转化为个体行动。也就是说，每一项公共政策的目标群体都能够按照公共政策制定者的意愿自觉采取行动。因为公共政策是政府机关凭借公共权力，针对公共问题，采取的作为或者不作为，制定的公共政策天然具有政治性和强制性。但是，如果所有的公共政策的执行都需要采取强制行为，那么公共政策就必然产生两种后果：要么因为执行成本高而不得不修改或放弃；要么因为目标群体集体反对迫于政治压力而宣布失败。具体而言，目标群体在执行公共政策时，其收益应该大于其成本，也就是所付出的代价，要小于所获得的收益，目标群体就会自觉改变行为方式，遵循公共政策。可见，公共政策只有兼顾了个体利益，符合“经济人”假设原理，才能够诱使作为理性效用最大化的“经济人”（目标个体）自觉地按照公共政策要求办事。

三、公共政策执行应恪守“卡尔多・希克斯”改进的底线，实现帕累托最优

帕累托最优是指资源分配的一种状态，在不使任何人境况变坏的情况下，而不可能再使某些人的处境变好，达到资源最佳配置。帕累托最优是公平与效率的“理想王国”。帕累托改进是指一种变化，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。一方面，帕累托最优是指没有进行帕累托改进的余地的状态；另一方面，帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法。帕累托最优原理最终目标是为了提高社会整体福利水平，这就要求政府执行的公共政策应该更多地着眼于解决公共问题，绝不是为提高公共服务而限制和剥夺私人利益，以牺牲部分私人利益为代价。这样做有可能降低社会福利水平，使社会越来越贫困和分配不均。经济学的“卡尔多・希克斯”改进原理就是当每一个个体的利益都得到同步提高的“帕累托改进”是短期内很难实现的时候，我们至少要恪守“卡尔多・希克斯”改进的底线。“卡尔多・希克斯”改进强调的是补偿机制，即如果实现某项公共利益无可避免地要侵犯某些个体的利益，就必须对受侵害的个体利益进行补偿，使得个体至少不至于因为大多数人利益的改进而蒙受个体利益的损失。可见，公共政策必须恪守“卡尔多・希克斯”改进的底线，就是实现好、维护好、发展好最广大人民的利益，其根本目的就是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境，努力实现社会公平正义。

四、公共政策应更好地界定公共产品的范围

按照公共产品理论，全部社会产品可以分为三类：纯公共产品、纯私人产品、准公共产品。同时具备非排他性和非竞争性的公共产品是纯公共产品；完全由市场来决定的产品是纯私人产品；介于纯公共产品与纯私人产品之间的一种产品，称为准公共产品。公共政策划分和厘定公共产品的范围非常重要。因为准公共物品的政治敏感性和自然垄断性的趋势,使许多政府一直偏好将其所有。公共产品的范围应以发生市场失灵的领域和政府的职能为边界，否则权力就会进入市场，公共支出就会产生特殊的优惠或歧视，社会资源的配置就会发生扭曲，导致公共产品供给方面出现“越位”、“缺位”和“错位”现象发生。科学地划分公共产品的范围就是实现政企分开、政事分开、政资分开和政府与市场中介组织分开。实现政府越位的要退位，错位的要正位，缺位的要到位。

公共政策界定好公共产品的范围还是确保公共产品有效供给。一是要科学界定公共产品产权。不该收费的绝不能乱收费，该收费要提高收费的科学性和公开透明性，防止“搭便车”现象。二是要充分利用公共产品的正外部性。外部性主要是指一个经济主体的活动对旁观者福利的影响，这种影响并不是在有关各方以价格为基础的交换中发生的，因此其影响是外在的；如果给旁观者带来的是福利损失（成本），可称之为“负外部性”；反之，如果给旁观者带来的是福利增加（收益），则可称之为“正外部性”。全体社会成员都可以无偿享受的公共物品，可以说是正外部性的特例。个体经济活动付出的成本和得到的收益可谓个体（私人）成本和个体（私人）收益，而这一活动带给旁观者的额外成本和额外收益就是社会成本和社会收益。经济生活中的外部性是广泛存在的。如果能够充分考虑到公共产品的正向外部性，那么就可能在市场框架内解决一些“搭便车”难题。三是加强公共物品生产的竞争性。从国外公共物品投资实践来看，政府主导，私营参与，实现投资主体多元化的市场运作模式已被广泛使用。我国实现公共产品投资方式多样化应该是个发展趋势。但现阶段私人经营公共产品的时机还不太成熟的情况下要注意两种现象：公用事业改革潜藏“涨价压力”和事业单位改革防止“甩包袱”现象，避免引发社会风险。

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一、构建有效的内部控制体系是行政事业单位实施内部控制的前提

行政事业单位实施内部控制离不开一些基本的前提条件，本人认为有三个方面是不可或缺的：

（一）顶层设计必须以标准建设为推动

对于行政事业单位内部控制而言，不可能由各个单位随意地按照单位领导的个人意志进行，如果这样内部控制必然会出现不同的标准和结果，必须进行全国范围的顶层设计，即由财政部门同相关政府部门联合研究制定一套科学的、权威的、统一的行政事业单位内部控制规范体系，国务院部门和系统在此基础上，根据法律法规和行业监管规则，制定相关政策性文件，明确建立与实施内部控制的具体要求。

（二）实施为主体必须落实在行政事业单位

行政事业单位应当根据有关法律法规和企业内部控制规范体系，制定本单位的内部控制制度并组织实施，在组织实施内部控制制度时，应当充分利用信息技术手段，建立内部控制的自我评价和激励约束机制，将各责任单位和全体员工实施内部控制的情况纳入绩效考评体系。

（三）评价必须以政府监管和社会评价作为必要的补充

行政事业单位内部控制的效果怎么样，单纯依靠行政事业单位自我评价是不科学的，为推动行政事业单位有效实施内控规范，财政、审计等政府监管部门应对行政事业单位建立与实施内部控制的情况进行监督检查。

二、明确单位负责人为内部控制第一责任人，健全内部控制组织架构

根据《行政事业单位内部控制规范》规定，单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。而单位负责人行使第一责任人的职责，就必须组建内部控制建设的组织机构。行政事业单位应当根据实际情况，设立由单位负责人担任组长的内部控制领导小组，单独设置内部控制职能部门或者确定负责内部控制建设和实施工作的牵头部门。内部控制建设领导小组职责：为内部控制建设项目提供总体指导；定期召开项目协调会，就关键问题与相关部门进行沟通；负责内部控制建设项目的管理与监督，并控制项目进度；推进解决内部控制建设过程中的重点和难点问题；对内部控制建设阶段性成果进行复核与确认。 内控部门职责包括：确定内部控制建设工作计划及工作范围； 协调相关部门开展内部控制调研与风险评估；了解、记录与评估各部门和下属单位的内部控制现状；推进各部门和下属单位对内部控制缺陷的整改；定期召开会议，讨论内部控制建设过程中的重点与难点问题，并向单位内部控制建设领导小组汇报；整理单位内部控制建设相关成果，并组织对单位相关人员的培训等。

三、明确单位议事决策程序，完善议事决策机制，确保内部控制在决策环节的有效实施

行政事业单位在实施决策及议事方面，必须制定单位领导班子议事决策程序等有关制度，完善议事决策机制。能较好地实施内部控制的议事决策机制需要做到：单位经济活动的决策、执行和监督相互分离。建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制；大额资金使用、大宗设备采购、基本建设等重大经济事项的内部决策，由单位领导班子集体研究决定。 每个单位重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定， 但一经确定，不得随意改变；做好相关会议记录，如实反映每一个领导班子成员的决策过程和意见，并请每一位领导班子成员核实记录并签字，及时归档。

四、明确岗位职责及分工，建立健全内部控制关键岗位责任制

建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督是实施内部控制的有效保证。单位对内部控制关键岗位工作人员应制定轮岗制度，明确轮岗周期。不具备轮岗条件的单位采取专项审计等控制措施。在行政事业单位内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府 采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。行政事业单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。以及业务经办、财产保管、会计记录的相互分离相互制约。

五、把好单位用人关，营造和谐的单位文化，创建有利于实施内部控制的良好氛围

一个单位怎样选人、用人，直接关系单位事业发展，行政事业单位在选人、用人问题上，尽管有各种规章制度，但从内部控制的角度看， 单位应将职业道德修养和专业胜任能力作为选拔和任用员工的重要标准，应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德 教育，不断提升其业务水平和综合素质。

单位文化是单位在存续的过程中形成的共同思想、作风、价值观念和行为准则。单位应当加强文化建设，由领导带头，积极营造遵纪守法、诚实守信、爱岗敬业、团结协作、奋发向上的文化。

六、完善财务体系，规范会计行为，从会计信息方面保证内部控制的有效性

财务体系是指财务机构、会计人员和财务会计工作的有机结合。单位应当采取有效措施完善财务体系。行政事业单位需根据《中华人民共和国会计法》的规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员。对于规模比较小或者财务管理比较混乱的单位，上级单位可以考虑收回其财务管理权，只在这些单位设立报账点；规模较大的单位应尽量实施财务集中管理，确保全单位财务管理政策统一，会计核算集中。

近年来，我国对行政事业单位会计改革的步伐明显加快，以部门预算为龙头的预算编制体系、以国库集中支付为龙头的预算执行体系、以绩效评价为龙头的监督体系构筑了新型的我国公共财政体系. 部门预算、政府采购、国库集中支付制度、政府收支分类改革、收支两条线管理制度、非税收入管理、国有资产管理和政府绩效评价的改革创新对行政事业单位的会计管理和内部控制提出了更高的要求，行政事业单位必须强化管理，配套制定相关办法，确保各项改革得以贯彻实施。在强化内部控制方面可以制订如单位财务管理办法、经费支出标准、差旅费报销管理办法、会议费报销管理办法、库存现金管理办法、采购管理办法等内部管理制度。根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会计制度及时进行账务处理、编制财务会计报告，确保财务信息真实、完整。

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关键词

系统性 新区标志景观 整合性 方法

中图分类号： S611 文献标识码： A

1.城市新区标志景观规划设计的困惑

1.1 城市新区标志景观规划建设中出现的问题

在城市建设过程中，出于品牌形象也好，出于政绩利润也罢，城市“标志性”情节已然使城市建设风起云涌，然而与此同时，城市标志景观的雷同、突兀、“非标志”等问题及矛盾也随之浮现。将标志景观规划简单的冠名以“高、大、奇、超、最”等难免导致城市标志景观混乱、缺乏文化内涵，历时性较差。上述这些问题在新区体现的尤为明显。

1.2 城市新区标志景观规划设计的特殊性

城市新区建设往往一方面整体性较强、人为干涉痕迹明显，另一方面历时较短、文化积淀浅，其标志景观规划设计往往有意无意的避开“内隐系统”，从技术手段等切入，造就出一大批“最”、“超”的景观，与城市主题文化、老城区形象相脱节，难以发挥其辐射性并激发潜在价值。

1.3 城市新区标志景观设计整合的必要性

就标志景观单体而言，一些让人啼笑皆非的“标志景观”屡屡出现，一些放之四海而皆准的 “标志景观”遍地开花，还有一些与城市主题形象大相径庭、与设计初衷背道而驰的“标志景观”正火热建设中；就标志景观系统而言，城标、区标、地标的级区属性及特征不明确，标志景观呈现出突兀化、零散化与脱节化的现象，彼此之间协同与整体性较差。在城市新区中，上述种种问题尤为凸显，标志景观整合性设计亟待提上议程。

2. 城市新区标志景观整合性设计的基础

2.1 城市标志景观的概念

（1）标志景观

城市标志景观是指某一区域、某一场所中位置显要、形象突出、公共性强的人工建筑物、自然景观或历史文化景观等，一般表现为风格和造型的“唯一”特性。它能体现所处场所的特色，对周围一定范围内的环境具有辐射和控制作用，融合相应的人文价值，经时间的沉淀，成为人们辨别方位的参照物和对某一地区记忆的象征。

（2）城市标志景观的分类

城市标志景观是具有特殊指向作用的城市标志和城市景观的统一体，同时具备标志的景观性与景观的标志性的双重属性,可将其归类为代表城市的城标景观、代表片区的区标景观以及代表“场”的“地标”或“场标”景观。

2.2 新区标志景观整合性设计的本质

“整合”主要包含两层含义，一为整合与重构，二为吸收与建立。整合的目标是将事物与对象的关系要素有序化和系统化，从而使价值目标获得的认知进程和实践进程最优化。

城市新区标志景观整合性设计的提出主要源于两个方面的考虑：一是新区与老城区之间标志性景观在时间与内容上的断裂；二是标志景观单体与整体之间的脱节。其实质是指以城市整体环境系统与共时性的人群作为其设计的基点，以历时性的城市文化资本、自然环境资源、建成区特征等为线索，以个性、延续、协同、优化、整体性为基本原则，从城市层面对城市无形的人文资本与有形的物质环境进行梳理总结，提炼城市标志景观特征属性，整合与重构城市标志景观系统，在空间上合理配置各个层级标志景观系统，最终建立出有利于强化城市主题形象、提升片区可识别性、具有独特审美特质并在空间与时间层面协同的层次化、整体性的标志景观系统。

3. 城市新区标志景观整合性设计方法及策略

3.1 调查梳理城市标志景观建设现状

构建完好的城市标志景观系统首先要对城市现状景观资源进行全面的分析与梳理，包括物质层面的空间标志景观系统与形体标志景观系统以及非物质层面的文化要素等。

对城市标志景观进行调查梳理的工作内容一方面是对城市已建与目前未建但是将来有一定潜力与价值的景观资源进行调查与总结，另一方面是从已建城区和新城区的整体出发，按照城市景观需求与景观审美特征要求，总结归纳当前标志景观建设中存在的不足与出现的问题，明确下一步的工作方向与目标。

3.2 提炼新区标志景观特征属性特征

城市标志景观具有典型的系统属性。从还原论层面而言，城市景观节点自身具有相对的独立性与完整性；从整体论层面，各个城市景观节点与节点之间在内容与形式上具有一定的关联性、协调性与整体性，它是建立在一个或者几个主题框架之内的网络系统。总体而言，彼此之间既具有相对的独立性又互相合作与强化形成城市整体的特色框架系统。

（1）从城市整体层面，结合老城区标志景观建设，提出新城区标志景观规划建设的总体思路。对新区与老城区标志景观系统建设在总体思路上是延续或者差异化发展做出准确的研判，尽量避免新城区与老城区在景观特色的突兀转换，应设置一定的缓冲。

（2）从新区整体形象与功能定位切入，提炼整体特色框架与主题，注意标志景观“标志性”的空间辐射范围。如可从新区自然资源特征入手，以山水等自然要素为线索对新区标志景观进行统筹安排。

（3）结合功能分区与自然景观特色，确立分片区景观特色主题；一方面可从功能区如居住片区、商业娱乐片区等明确分片区标志景观塑造的预期氛围；另一方面，以障碍物为界，如滨水岸线、铁路公路等，对片区特色进行合理的定位。

3.3 空间合理配置各个层级标志景观

城市标志景观具有一定的时空特征，城标、区标、地标的选址至关重要。

（1）城标选址

城标是某城市区别于其他城市的标志性景观。城标类型多样化，形成原因也各不相同。如武汉的黄鹤楼、重庆的解放碑、南京的夫子庙、青岛的红房子、上海的陆家嘴金融区等。

城标的建立与认可一般需要经历较长的时期，具有一定的文化历史特征或者独特的审美特质。从城市发展建设的历程来看，城标一般位于城市敏感公共空间，人流量较大。

（2）区标选址

区标一般位于城市敏感公共空间，如片区的边界或者片区主要入口等。在不同的景观单元空间，它能够形成“环境场域”或者“情感场域”。

（3）地标选址

地标一般位于城市重要公共空间，如城市道路交叉口、片区重要节点等。

3.4 强化标志景观类型与造型的特质

首先应从城市整体出发、从新区片区出发，它的高低、大小、形式等，都应考虑整体效应。从远观，有助于增进新区轮廓线之美；从近观，有助于作为一定范围内的构图中心。

其次，城市标志景观在主题鲜明一致的前提下，应鼓励其类型的多元化，如建筑物、构筑物、环境小品、广场空间等，注重其艺术性与实用性。另外，景观情境化设计也是凸显其标志性的重要方式，通过情境化设计，可以将自然与文化资源，转变为人性化的观赏过程。

再次，标志景观造型应结合区域环境特征以及人们认知的心理，造型应具有一定的独特性，形式保持其完整性，在色彩、高度、大小、形态上与周边环境存在一定的差异与对比。

3.5 整合标志景观空间与时间的协调

城市标志景观强化突出城市个性，标志景观设置应注重各个标志景观单元在时间、空间、文化之间的衔接与协调。

城市新区一般与老城区之间存在一定的距离或者具备明确的边界，新区标志景观系统本身在具有一定的完整性的同时，在时间序列上也应与老城区具有一定的衔接与延续，注重行为路径中对标志景观的感受。

4.结语

目前，城市标志景观系统设计并没有硬性的要求，主要包含在城市设计的内容中。大部分城市对城市标志景观并没有进行统筹考虑与安排，系统性较差，老城区出现标志景观混乱与零散化，而新城区则主要表现为文化积淀浅、主题不明确、标志景观“标志性”失效的现象。本文在系统观的视角下，针对新城区标志景观系统设计的特点，提出具体的优化方法与策略，对促成城市新区标志景观特色化以及新老城区标志景观一体化设计具有一定的指导意义。

参考文献

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