县域高等教育发展的困境与对策探析

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的1篇县域高等教育发展的困境与对策探析，期待它们能激发您的灵感。

县域高等教育在促进县域经济社会发展中具有重要的地位和作用。中部地区县域高等教育存在发展规划滞后、规模偏小、布局不尽合理、与县域经济发展脱节等问题。加快中部地区县域高等教育发展，必须重视顶层设计，优化区域高等教育布局；发挥市场机制作用，多渠道增加对县域高等教育的投入，建设好“双师型”教师队伍，梯级推进县域高校发展；深化县域高校改革，探索应用型教育与地方互促共长的发展模式。关键词：县域高等教育；教育布局；应用型教育县域高等教育是在县域（包括非中心城区的区）建立和发展的地方高等教育，主要为地方培养高素质人才，服务区域经济社会发展。从办学主体来看，主要以地方政府为主，其他办学主体为辅，涵盖全日制高等学历教育、成人教育、社区教育以及非学历教育等。有序做实、做强县域高校，对于促进高等教育与县域经济发展深度融合、共生共荣，推动新型城镇化建设、助推县域产业转型升级、服务乡村振兴，实现共同富裕，具有重要的意义。本文以湖南省为例，分析中部地区县域高等教育发展存在的问题、困境及对策。

一、县域高等教育在县域经济社会发展中的重要作用和地位

县域高等教育机构有综合性大学、多科性学院、职业学院等等。县域高等教育在推动县域经济社会发展中有着不可替代的地位。首先，县域高等教育有助于优化区域高等教育结构、促进教育公平。众所周知，我国的高等教育资源主要集中在大中城市，只有经济相对发达的东部沿海地区的县域高等教育较为发达，高校与区域经济关系密切。以浙江、江苏为例，目前，浙江省１０８所普通高校中，有４２所高校（含分校区）落户县域（包括非中心城区的区），占３８.８％；全省６１个非中心城区的县（区）中，有２５个县（区）已有高校（含校区）落户，占４１％。江苏省普通高校１６６所中，有３５所高校落户县域，占２１.１％，全省５０个非中心城区的县（区）中，有２１个县（区）已有高校落户，占４２％［１］；而且高校数量还在不断增长。但是，在一些中西部地区，布局县城的高校凤毛麟角或者一片空白。县城（包括非中心城区的区）是连接农村和城市的桥梁，县域高等教育连接着县域学子接受高等教育的机会，关系到县域老百姓的福祉。县域高等教育培养着投身县域建设的优秀毕业生，承载着县域人民群众对办好教育的信心和实现社会流动的期望。随着新型城镇化进程的加快，县域经济地位在不断提升，发展县域高等教育，有助于推进高等教育发展重心下移，引导高等教育大众化向普及化跨越，为区域潜在的和现实的劳动力创造更多的学习培训、学历提升的机会，在当地接受优质的教育服务，壮大直接进入劳动力市场的县域人力资本，打破社会流动壁垒，促进教育公平。其次，县域高等教育有助县域经济社会发展。县城在我国经济社会发展中的地位十分重要。从区划看，县及县级市数量分别为１４７２个、３９４个，合计约占县级行政区划数量的６５％。从人口看，我国一半左右人口居住在县域，其中县及县级市城区人口合计２.５亿，占全国城镇人口的近３０％。从经济看，县及县级市ＧＤＰ体量占全国ＧＤＰ的近２／５，其中作为县域经济核心的县城及县级市城区ＧＤＰ占全国ＧＤＰ的近１／４［２］。自进入后大众化发展阶段以来，我国高等教育地方化现象更为明显，高校进一步下沉至经济、交通、文化、人口等条件基础较好的县级城市办学，对区域经济社会发展产生深远的影响［３］。但是，在中西部地区城乡经济“二元结构”引发的人才“虹吸效应”，影响县域高等教育的发展。高等教育发展应主动肩负起地方经济社会发展的责任。大力发展县域高等教育，可提升县域公共教育服务水平，吸引人口回流，提升城镇劳动力质量，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，可以直接拉动投资，加快县域产业转型升级，促进乡村振兴和共同富裕。再次，有助于提升县域城市品质，增强县域人民的幸福指数。大学具有人才培养、科学研究、社会服务以及文化引领的职能，不仅推动经济社会的发展，在文化层面上引领着社会进步。高等学校是城市的重要组成部分，是地方的文化名片，在地域文化传承、繁荣、创新等方面具有不可替代的地位和作用。加强县域高等教育建设，有助于促进城市群和都市圈建设，对于传承县城文化根脉、厚植县城文化底蕴，引领城市精神发展，筑牢市民的精神家园，丰富县域人民的精神文化生活，具有重要的价值和意义。

二、湖南县域高等教育的现状、问题及其成因

改革开放以来，湖南县域全日制高等教育有所发展，但是其水平、规模、结构、速度与湖南县域经济社会发展、产业结构状况存在一定的差距。

（一）湖南县域高等教育发展的现状

湖南县域高校主要集中在省会卫星城长沙县、浏阳市、长沙市非中心城区望城区，仅有２所县域高校远离省会城市。县域全日制高校办学层次有公办本专科院校、民办高职学院等，其中，公办本科院校２所、公办高职学院１０所，民办本科院校２所、民办高职院校４所。人才培养主要侧重于高职应用型教育。县域高校主管部门均为省级教育主管部门。与江苏、浙江等经济发达地区相比，湖南县域高校数量偏少，布局不尽合理。社区高等教育是县域高等教育的重要组成部分。社区学院在建设学习化社会、学习化城市、推动构建区域终身教育体系以及促进区域经济社会发展中具有不可替代的地位和作用。湖南县域社区高等教育主要是依托省、地州市开放大学设置县（市、区）社区学院。湖南社区教育发展报告（２００１－２０１８）显示，目前湖南省成立社区学院６５所，形成以市（州）社区大学、以县（市、区）社区学院、以乡镇（街道）社区学校、村（社区）学习中心为基础的覆盖全省城乡的社区教育网络体系［４］。

（二）湖南县域高等教育发展存在的问题

１.顶层设计不足，发展规划滞后

湖南省高等教育规模发展迅速，全面进入普及化阶段。在这一阶段，高等教育的形式应该更加多元化，形成一种无共同标准、非选拔性的、更加多样化的高等教育。高等教育有助于提高人口质量，改善人口结构，促进产业发展。县域高等教育在服务县域经济社会发展、盘活县域人力资源等方面具有独特的优势。但是，目前，湖南县域高等教育的发展规划和制度建设还没有真正建立。受到体制机制因素的制约，县域高等教育处于自然的发展状态，既没有政策指导，又缺乏运作机制。县域管理的全日制高校百废待兴。

２.县域高等教育规模小，布局不均

２０２０年，湖南省有高等院校１２６所，本科院校３８所（其中，部委属高校３所、“双一流”高校４所），专科院校７６所，成人高校１２所。从高校类型结构、办学层次看，既有研究型大学、教学研究型大学、教学型大学，又有高职院校、社区学院、民办院校、远程教育以及成人高校等。高等教育资源相对丰富，办学形式多种多样，具备向县域辐射的基础和条件，能够成为驱动县域经济社会发展的发动机。但是，目前湖南县域高等教育规模小、模式单一，发展十分薄弱，主要以公办电大为主，全日制县域高校主要集中在长沙地区，怀化、衡阳各占１所，其他地区的县域高校一片空白。各县域具有完整建制的高等教育机构仅仅只有电大教学点。

３.高等教育与县域发展不相适应

《湖南省“十四五”教育事业发展规划》提出：到２０２５年，初步构建起符合湖南实际的高质量教育体系，主要发展指标基本达到教育现代化水平，教育对经济社会发展的贡献度稳步提高，人民群众对教育的满意度明显提高。在终身教育方面，提出建立全民终身学习推进机制，完善终身学习体系，建设学习型社会。推进湖南开放大学建设，现有广播电视大学全部转型为地方开放大学，提供多层次全方位的职业培训和终身学习服务。加强社区教育和终身学习服务。支持职业院校、技工学校共同参与职业技能提升行动，广泛开展政府补贴性培训［５］。在社会转型阶段，湖南省劳动力在逐渐向省内转移，民营经济快速发展，经济主体逐步向县域扩散，县域成为经济活跃的主阵地。随着产业转换力度的加大，对高素质劳动力的需求日益旺盛，为湖南县域高等教育创造了有利的条件。但是，湖南县域高等教育主要以全日制和学历教育为主，人才培养模式、教师队伍建设、科教资源等大多与县域产业发展脱节，服务县域经济的核心竞争力不足，无论是办学的规模效应还是服务能力，都与县域经济社会发展的要求不相适应。

４.县域城市吸引力不强，人才引进困难

绝大部分县域远离中心城市，县域发展在交通、医疗、文娱、子女教育等方面不如大、中城市便利。县域高校在引进优秀人才方面面临着较大的压力，不仅优秀的师资引进困难重重，师生对县城的归属感缺失，在校的优秀人才留不住、逆向流动较为严重，“双师型”教师缺乏。县域高校毕业生普遍不愿意留在县城就业创业，县域高校与县域经济社会发展良性互动尚未形成。

（三）湖南县域高等教育发展滞后的原因

１.政策缺位，县域高等教育发展的推力不足

政策是教育发展的基本保证。《教育法》第十四条规定：我国高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。这一规定显然影响了县级政府、企事业单位、社会团体以及公民个人的办学积极性，在一定意义上钳制了县域高等教育事业发展。由于没有国家相关政策的支持，湖南省各级教育行政部门都没有出台鼓励县域高等教育发展的相关指导性文件。没有相关政策的指导，县域高等教育的发展难以找到方向和目标。

２.县域财力薄弱，高等教育投资短缺

近年来，湖南县域经济发展取得了长足进步，但短板依然存在。与江苏、浙江等经济发达地区相比，经济总量、产业结构等存在较大的差距，房地产经济、劳务经济等几乎成为一些县域收入的“主渠道”。同时，县域经济发展存在不平衡现象，长沙市周边县域经济协调水平较高，但其他市、州下属的县域经济发展竞争力不够，后劲不足［６］。尽管县域加大了对教育的投入，但是主要集中在基础教育和中等职业教育层面，没有涉足高等教育。

３.县域公共服务与综合环境有待升级

就湖南而言，大多数县域仍是农业大县。与经济发达的东部地区县域相比，基础设施建设投入不足，公共服务供给乏力，服务内容和质量上难以满足市民对美好生活的需求。与中心城市相比，较多的县域没有产业支撑，在人才创业环境氛围、创投奖励、人才奖励、配套服务、平台服务等方面均处于劣势。加之，县域办学地域层次低，公共资源有限，县域新建高校的学术氛围欠浓厚，学术成长空间有限等等，均影响到县域高等教育教师队伍建设。

４.县域高等教育服务县域能力较弱

近年来，湖南县域经济增长迅速、发展态势总体良好。２０２１年，湖南８６个县（市）ＧＤＰ超过２.５万亿元，占全省经济总量的５４％。其中，长沙县、浏阳市、宁乡市、醴陵市上榜全国县域经济百强县［７］。县域高等教育是县域经济社会发展的发动机。县域高校的学科专业设置要充分考虑区域经济社会发展的需求，满足县域经济社会发展对适应性专业人才的需求。然而，湖南县域高校结构参差不齐，其学科类别、办学层次和专业水平与县域经济发展需要并不匹配。财会、工商管理、国际贸易、文秘等文科专业多，与县域产业发展关联密切的机械、电子、建筑、农林等专业太少。在办学层次上，非学历层次教育少，学历层次教育多，职业教育的针对性不强，服务乡村振兴能力不足，从而影响县域经济社会发展。

三、加快我国中部地区县域高等教育发展的思考

湖南高等教育在中部地区比较发达，其县域高等教育发展是中部地区县域高等教育发展的一个缩影。针对县域高等教育发展规划滞后、布局失衡、投入不足等突出问题，加快我国中西部地区县域高等教育发展，需要做足做实以下五个方面的文章：

（一）加强政策支持，引领县域高等教育创新前行

长期以来，我国高等教育都强调加强中央宏观事务管理，维护政令统一。地方教育行政部门特别是县级教育行政部门的管理权限十分有限，一定程度上制约了县域体制机制创新的能力。２０１７年，经国务院同意，教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，这一文件认为，当前，我国高等教育进入内涵式发展阶段，改革进入攻坚期和深水区，必须要加快推进高等教育领域“放管服”改革，破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步向地方和高校放权［８］。这为加快县域高等教育发展指明了方向。国家层面应该对县域高等教育涉及到的国家教育法律进行修订，对县域高等教育制度、教育战略规划等方面进行合理的顶层设计，加强省市（地）对地方高等教育的统筹权、管理权。要充分发挥县域教育改革的主动性和积极性，支持县级政府特别是经济发达地区的县级政府合理规划区域内的高等教育，举办形式多样的高等职业教育，服务于县域经济社会。在地方层面，要抓住新型城镇化建设、乡村振兴的历史机遇，超前规划县域高等教育发展的布局、类型、规模、速度，谋划县域高等教育资源分配、发展定位、管理制度等问题，建立和完善高等院校的分类管理、分类评价体制机制，以国家政策为引领，以规章制度建设为依托，引导不同类型的高校科学定位、个性发展，推动县域高等教育快速发展。

（二）壮大综合实力，多渠道突破县域高等教育投入的瓶颈

县域政府要积极推进农业和农村的城镇化、工业化和现代化，努力提升县域经济综合实力和公共服务水平。在此基础上，适当增加财政投入，加强县级电大、社区学院、县级职业技术学院建设，拓宽它们的办学功能，开展形式多样的学历教育和非学历教育，为县域培养留得住、用得上的适应性人才。引进市场机制，发挥县级政府对县域行业企业的整合优势，鼓励、协调、推进行业企业、社会力量举办县域高等职业院校，鼓励社会资本参与县域高等教育建设。运用规划、财政和土地政策手段，开展地、校合作，建立和完善地校共建共管的政产学研合作基地，县域高校的学科专业与县域经济产业链无缝对接。同时，适当引进国内外优质高等教育资源，让人民群众就地享受优质的高等教育资源，以教育公平来推动社会公平，满足广大群众的高等教育需求。

（三）优化高校布局，梯级推进县域高等教育建设

高等教育布局结构优化是区域协调发展战略的重要内容，也是高等教育实现自身可持续发展的重大问题［９］。针对县域高等教育资源主要布局在中心城市或卫星城现象，省级教育行政部门要科学统筹优化高等教育布局结构，紧密结合各地的交通资源、地理特征、新型城镇化进程、乡村振兴、城乡融合发展等因素，梯度支持一批省会城市和地（市）中心城市的高校疏解转移到经济体量较大、人口集聚、交通便利、有一定文化底蕴的县城办学，以提高办学层次来提升职业教育的县域吸引力，让高素质技术技能型人才就地培养、本地就业。支持省属应用型本科高校和职业院校到县域建设开放型、专业化、高水平的产教融合实训基地，促进相关院校面向县域经济社会发展需求，创新人才培养模式，为县域产业升级和区域发展提供智力支撑；鼓励县域加强与中央部属、地方院校的合作，推动不同层次、不同类别的办学机构到县域发展，充实县域高等教育资源，完善县域高等教育体系，整体提升县域高等教育发展水平。

（四）凝聚人才力量，激活教育发展的内生动能

县域高校实施人才强校战略，首先，盘活本乡本土人才。大力推进新型城镇化建设，通过振兴县域经济、改善公共服务体系、优化创新创业环境等措施来加快县域发展，带动城市吸引力的提升。让身处异乡的人才了解家乡，感受家乡的变化和温暖，发挥“乡情乡愁”的感召力量，让身处异乡的本土人才集聚于县域高等教育平台。其次，尊重并维护教师的权利，优化人才政策体系，通过搭建人才成长平台、创新人才成长环境、保障人才发展待遇、加强人才奖励力度等措施，提升教师队伍质量。同时，协调解决高层次人才子女入学、家属安置等问题，做实人才配套服务工作，做到政策留人、事业留人、感情留人、关怀留人有机结合，让真正的人才干事有舞台，发展有空间，生活有尊严，价值有体现。同时，从学校的实际情况出发，打破人才流动的刚性制约，秉承“不求所在，但求所为；不求常在，但求常来；不求所有，但求所用”的原则，最大限度地吸引、汇聚人才服务县域高等教育发展。第三，要面向县域产业发展，依托校地、校企合作平台开展实践培训，引导专任教师到企业生产一线去学习新技术、新工艺、新方法，解决一些教师生产经验不足、实践教学水平有限等问题，打造高水平的“双师型教师队伍。

（五）深化高校改革，提升应用型教育服务县域的能力

改革是实现县域高等教育可持续发展的活力之源。深化县域高校综合改革，一是以社会需求为导向，促进县域高等教育与县域经济社会互动发展。检验高校落户县域办学是否成功，关键是看高校是否能回应市场需求，是否能真正融入县域，能否为县域经济社会发展提供强有力的新动力［１１］。县域高校要转变办学理念，建立和完善现代大学制度，优化内部治理结构，创新办学机制，主动融入县域经济社会之中，对接县域产业结构，构建与县域经济社会协同发展的应用型优势特色学科专业群，探索适应县域产业发展的特色化、个性化人才培养模式，建设服务社会区域发展的科学研究体系、校地融合的产学研社会服务体系等［１２］，着力提升县域高等教育服务县域经济社会的能力。二是支持县域高校与县域行业企业在应用研究、人才培养、乡村振兴、社区建设、县域城镇化等方面开展形式多样的深度合作。推动建立高校与企业共建产业人才和“双师型”教师培养培训基地、技术研发基地、技能大师工作室等等，学校与企业在人才培养方案制定、教师队伍建设、专业课程建设、实训基地建设、就业创新等方面开展深度合作，构建校企命运共同体，让学科专业围着产业办，教学科研围着生产走，校企协同育人，提升高素质技术技能人才的培养质量。三是建立完善专业育人、思政育人、文化育人、实践育人“四位一体”的德育机制，培养学生热爱家乡、建设家乡、反哺家乡的情怀，落实立德树人根本任务。引导学生为乡村振兴战略、新型城镇化建设、县域产业升级转型、基层社会治理等贡献青春才华。

参考文献：

［１］徐军伟，胡坤.县域办学：经济发达地区高等教育地方化的新探索［Ｊ］.宁波大学学报（教育科学版），２０１８（２）：３５－４０.

［２］熊柴，陈伟.激发县城活力促进城乡融合［ＥＢ／ＯＬ］.

［３］徐军伟，王韵晨.县域高校协同治理模式构建研究：基于ＣＡＳ理论［Ｊ］.宁波大学学报（教育科学版），２０２１（２）：２７.

［４］湖南省教育厅.湖南社区教育发展报告（２００１－２０１８）［Ｍ］.长沙：湖南人民出版社，２０１９.２３－２６.

［５］湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省“十四五”教育事业发展规划》的通知［ＥＢ／ＯＬ］.

［６］周新发.以县域经济高质量发展破解区域发展不平衡不充分问题［Ｎ］.湖南日报，２０２１－１０－２１.

［７］湖南经济总量：“半壁江山”看县域［ＥＢ／ＯＬ］.

［８］加快推进高等教育领域“放管服”改革教育部有关部门负责人就《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》答记者问［ＥＢ／ＯＬ］.

［９］张德祥，贾枭.我国高等教育布局结构的优化路径———基于资源、能力、公平的视角［Ｊ］.现代教育管理，２０２２（５）：１.

［１０］马健永.新时代视域下人才观的三维透视［Ｊ］.北京科技大学学报（社会科学版），２０２１（５）：４７９.

［１１］徐军伟，王松静.基于指数分析的高校“县域办学”决策模型研究［Ｊ］.教育发展研究，２０１８（Ｚ１）：９０.

［１２］黄洁.县域高等教育与区域互动发展实证研究———以浙江传媒学院与桐乡市为例［Ｊ］.浙江传媒学院学报，２０１８（２）：６９－７５.

作者:李忆华 陈正荣 单位:南华大学马克思主义学院 南华大学经济管理与法学学院